Пашенцев Д. * Конституционная модель

Д. ПАШЕНЦЕВ,
доктор юридических наук,
профессор, ведущий научный
сотрудник Института проблем
эффективного государства и
гражданского общества
Финансового университета при
Правительстве РФ
КОНСТИТУЦИОННАЯ
МОДЕЛЬ СОЦИАЛЬНОЙ
РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ
РОССИИ
Конституционное
закрепление
социального
государства
оказывает
непосредственное
воздействие
на
развитие экономики, так как предъявляет
определенные требования к структуре
расходной
части
государственного
бюджета. Государство, которое объявило
себя социальным, должно тратить
значительное количество средств на
поддержку малообеспеченных слоев
населения,
развивать
программы
пенсионного
обеспечения,
помощи
инвалидам и многодетным семьям.
Ключевые
слова:
социальное
государство,
официальная
государственная идеология, социальные
программы, недовольство населения,
моральная ценность личности.
D. PASHENTCEV,
the doctor of jurisprudence, the
professor, the leading research
assistant of Institute of problems of
the effective state and civil society of
Financial university at the
Government of the Russian
Federation
THE CONSTITUTIONAL
MODEL SOCIAL MARKET
ECONOMY OF RUSSIA
The constitutional fastening of the
social state has direct influence on economy
development as makes certain demands to
structure of an account part of the state
budget. The state which declared itself
social, should spend a significant amount of
means for support of lower-income strata,
develop programs of provision of pensions,
the help to invalids and large families.
Key words: the social state, official
state ideology, social programs, discontent
of the population, moral value of the person.
В соответствии со статьей 7 Конституции Российской Федерации
Российская Федерация является социальным государством, политика
которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную
жизнь и свободное развитие человека. Сложность реализации данного
положения
Конституции
определяется
наличием
многочисленных
социальных проблем, существующих в современном российском обществе, и
недостатком материальных и политических ресурсов для их решения.
Конституционное закрепление социального государства оказывает
непосредственное воздействие на развитие экономики, так как предъявляет
определенные требования к структуре расходной части государственного
бюджета. Государство, которое объявило себя социальным, должно тратить
значительное количество средств на поддержку малообеспеченных слоев
населения,
развивать
программы
пенсионного
обеспечения,
помощи
инвалидам и многодетным семьям и т.д. Как справедливо отмечает Б.С.
Эбзеев, «конституционное закрепление социального государства означает
возложение
на
государство
социальная
политика
общесоциальной
государства…
выступает
функции…
Взвешенная
условием
социальной
стабильности и в конечном счете прочности конституционного строя, ибо
создает
социальную
базу
его
поддержки,
формирует
атмосферу
общественного доверия к политическим и экономическим институтам
государства»1.
Реализация
конституционной
нормы
о
социальном
государстве
осложняется в связи с рядом обстоятельств, среди которых на одно из первых
мест можно поставить расхождение между Конституцией формальной и
реальной. Как справедливо отмечает В.Д. Зорькин, «Главное – это
реализация конституционных принципов
в повседневной практике
Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской
Федерации. М.: Юридическая литература, 2005. С. 386.
1
законодательства и правоприменении, в жизни всего нашего общества»2. В то
же время, по мнению профессора В.О. Лучина, «демократический потенциал
Конституции реализуется дозированно, непоследовательно, с отступлениями
от ее требований. Конституционной практике по многим позициям пока не
удается выйти на уровень нормативных установлений Основного Закона.
Происходит
это
по
разным
сдерживает
недостаточное
причинам…
ресурсное
Реализацию
обеспечение
–
Конституции
экономическое,
политическое, идеологическое, организационно-правовое»3.
По нашему мнению, эффективность реализации конституционного
положения о социальном государстве зависит от
трех взаимосвязанных
факторов – идеологического, ресурсного и правового.
Первый фактор определяется официальной государственной идеологией
по социальным вопросам, направлением социальной политики государства.
Сегодня
можно
патернализма
в
говорить
о
социальной
политике
сфере,
о
отказа
от
постепенной
государственного
ориентации
на
самообеспечение населения социальными ресурсами. Такая установка
предполагает создание условий, при которых граждане могли бы разрешать
свои проблемы самостоятельно, за счет собственного труда, накопления
ресурсов и т.д. Продвижение по данному пути осложняется менталитетом
россиян, привыкших к государственному патернализму, а также рядом
неблагоприятных
экономических
факторов:
сырьевой
ориентацией
экономики, безработицей и т.д.
Ресурсный фактор представляет собой потенциальные и реальные
возможности государства финансировать свои социальные программы. В
условиях мирового финансового кризиса такие возможности уменьшаются.
Несмотря на то что правительство заявляет о своей готовности выполнить
все заявленные социальные обязательства, в перспективе это может стать
проблематичным. Снижение ресурсного обеспечения социальной политики
2
3
Зорькин В.Д. Россия и Конституция в ХIХ веке. Взгляд с Ильинки. М., 2007. С. 12.
Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 5.
неминуемо повлечет за собой снижение уровня жизни значительной части
населения страны.
Правовой фактор определяется качеством принимаемых в социальной
сфере законов и подзаконных нормативных актов. От степени совершенства
правовых норм в значительной степени зависит эффективность реализации
социальной функции государства. Примером того, как неэффективное
правовое обеспечение повлияло на реализацию социальной политики
государства, является Федеральный закон № 122 от 22 августа 2004 г.4 Его
принятие стало крупнейшим изменением в социальной сфере за последние
годы, осуществленным с помощью права. Принятие данного закона
ознаменовало начало нового этапа в реализации российской социальной
политики – этапа «коренной ломки старой и создания новой системы
социального обеспечения
социальной защиты, неоднозначно принятый в
государстве и обществе»5. Однако уже первые шаги в рамках «монетизации»
вызвали массовое и активно проявлявшееся недовольство населения. Многие
льготники почувствовали себя обманутыми, так как денежная компенсация
не соответствовала утраченным льготам.
По мнению исследователей, авторы законопроекта «недооценили
концептуальную и историческую значимость шага, глубину реформы, а
также опасности и риски, связанные с ее реализацией. Недооценили
технические,
Законопроекты
ресурсные,
такого
социальные
масштаба
и
психологические
нуждаются
в
сложности.
психологическом
сопровождении»6. С.А. Иванова пишет по этому поводу: «…представляется,
что главная ошибка законодателя состояла в том, что не было изучено и
учтено мнение населения, не был проведен анализ всех факторов и
СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
Глотов С.А., Кочеткова Л.Н. Социальная политика Российской Федерации:
конституционно-правовые вопросы реализации. М. – Саратов, 2006. С. 65.
6
Российская газета. 2005. 10 февраля.
4
5
обстоятельств, не составлен прогноз развития событий, а значит, не учтен
принцип социальной справедливости в процессе законотворчества»7.
Важнейшее значение права для построения социального государства
проявляется и в том, что право закрепляет и гарантирует социальные права
личности, которые в условиях социального государства выходят на первый
план.
Существуют различные классификации прав и свобод человека.
Большинство исследователей придерживается следующей точки зрения,
выделяя три основных категории прав человека:
1) права человека, имеющие целью защиту жизни, свободы, физической
и моральной ценности личности;
2) гражданские и политические права;
3) экономические, социальные и культурные права8.
Права человека получили свое первоначальное распространение в
качестве гражданских и политических прав. Социальные права наряду с
экономическими стали правами «второго поколения», их практическое
воплощение развивалось медленнее.
В современной юридической литературе под социальными правами
человека
понимается
признаваемый
обществом
и
государством
и
закрепленный в нормативно-правовых актах комплекс прав и свобод,
которыми должен обладать каждый человек с целью обеспечения и защиты
своих определенных свойств, интересов и возможностей, необходимых ему
для
нормального
физиологического,
материального
и
духовного
существования и развития, для социально достойной жизни и общественно
значимой деятельности. К ним, в частности, относится право на достаточный
жизненный минимум (пищу, одежду, жилище и т.п.), на труд и его
Иванова С. Особенности применения принципа социальной справедливости в
правотворчестве // Право и жизнь. 2005. № 86. С. 37.
8
Мутагиров Д.З. Права и свободы человека. М.: Логос, 2006. С.123, 124.
7
благоприятные условия, на образование, на здоровье, на социальное
обеспечение и помощь и т.д.9
Социальные права признаны мировым сообществом и закреплены во
многих международных актах. Вместе с тем, как отмечает Д.А. Сумской, не
существует общепризнанного или согласованного перечня социальных прав.
В научной литературе и на практике наблюдается большой разброс мнений
относительно системы основных социальных прав человека и входящих в нее
конкретных прав10.
Как представляется, термин «социальные права» может пониматься в
широком и в узком смыслах слова.
В узком смысле социальные права – это права, гарантирующие
определенный уровень жизни. К ним могут быть отнесены право на
достойный жизненный уровень (пища, одежда, жилье и т.д.); а также права в
области
социального
обеспечения,
направленные
на
особую
защиту
отдельных групп населения: инвалидов, пенсионеров, детей, матерей.
При защите социальных прав личности необходимо опираться на
международно-правовые
стандарты
в
данной
сфере. Закрепление
в
Основном законе социальных прав граждан в качестве общеобязательных
норм, имеющих прямое действие, «еще не означает их последовательного
осуществления на практике»11.
Проблема социальных прав личности имеет две стороны – правовую и
практическую. В первом случае речь идет о достижении цели максимально
полного закрепления социальных прав в основных источниках права, прежде
всего, в Конституции и федеральном законодательстве. Вторая составляющая
предполагает эффективную реализацию норм о социальных правах в
Иваненко В.А., Иваненко В.С. Социальные права человека и социальные обязанности
государства: международные и конституционные правовые аспекты. СПб., 2003. С. 33, 34.
10
Сумской Д.А. Социальное право России //Актуальные проблемы теории правового и
социального государства. М., 2004. С.98.
11
Лучин В.О., Петрова А.В. Конституционные основы социальной политики //
Социальная роль права: история и перспективы. Материалы международной научной
конференции / Под ред. Ю.И. Скуратова. М.: МГСУ, 2003. С. 47.
9
правоприменительной практике. Такая реализация зависит от целого ряда
факторов: от общего направления социальной политики государства до
уровня коррупции. Судить об эффективности реализации социальных прав
личности можно на основе объективных показателей, таких, например, как
децильный коэффициент, средняя продолжительность жизни, уровень
бедности. Анализ этих показателей применительно к современной России
показывает нарушение социальных прав граждан в массовых масштабах.
Такая ситуация позволяет исследователям делать обоснованные выводы о
том, что «в наименьшей степени сегодня в России обеспечены социальные
права граждан, в то время как политические права… реализованы гораздо
полнее»12.
Ситуация с социальными правами граждан позволяет поставить вопрос
о несоблюдении обязанностей государства по отношению к личности. Права
и обязанности неразрывно взаимосвязаны; при этом каждому праву личности
соответствует определенная обязанность государства. Провозглашая себя
социальным, государство тем самым принимает на себя обязанность
устанавливать определенные социальные гарантии, обеспечивать реализацию
социальных прав личности.
Обязанности государства неразрывно связаны с обязанностями граждан.
Например, действующая Конституция Французской Республики, принятая в
1958 г., установила две основных обязанности личности — трудиться и
платить налоги. Им соответствуют две обязанности государства: обеспечить
всем возможность получить бесплатное образование и оказывать помощь
неимущим.
В современной научной литературе главное внимание уделяется правам
человека и меньше внимания – соответствующим им обязанностям
государства. Между тем, как это наглядно проявляется в социальной сфере,
Цыбулевская О.И., Милушева Т.В. Правовое и социальное государство: некоторые
вопросы взаимодействия // Актуальные проблемы правовой политики и правовой жизни
современной России. Тамбов, 2008. С. 272.
12
без выполнения государством своих обязанностей в социальной сфере
реализация социальных прав граждан невозможна.
В
действующей
Конституции
России
обязанности
государства
непосредственно не закреплены, что представляется серьезным упущением,
учитывая их публично-правовую природу. В то же время можно говорить о
косвенном закреплении основных обязанностей государства. В частности, ст.
7
Конституции,
провозглашая
Россию
социальным
государством,
подразумевает его обязанность обеспечивать определенный уровень жизни и
соблюдение социальных прав личности. В то же время, по нашему мнению,
непосредственное прямое указание в тексте Основного закона на данную
обязанность государства имело бы положительное значение.
Развитие идей о праве и правах человека привело к появлению в теории
и практике такого феномена, как правовое государство. При этом можно
говорить о сложной диалектике взаимоотношений правового и социального
государства. По этому вопросу существует две точки зрения. Первая
представлена
сторонниками
противоречивого
единства
правового
и
социального государства, вторая акцентирует внимание на принципиальное
различие между этими двумя понятиями. Некоторые юристы отказываются
признать социальное государство правовым, так как не считают социальные
права настоящими правами, рассматривают их как льготы. Такая точка
зрения аргументирована, например, в статье Л.С. Мамута13.
Представляет несомненный интерес взвешенная позиция З.Ш. Гафурова,
который пишет, что суть противоречия между правовым и социальным
государством заключается «прежде всего в том, что первое начало означает
неприкосновенность и неотчуждаемость прав человека, а второе –
возможность
и
необходимость
их
ограничения,
главным
образом
ограничения права частной собственности в интересах целостности социума.
Правовое начало исходит из приоритета прав индивида, социальное – из
Мамут Л.С. Социальное государство с точки зрения права // Государство и право. 2001.
№ 7.
13
примата прав коллектива…»14. По мнению данного автора, социальные права
как права публично-правового характера действительно отличаются от прав
гражданско-правового
характера,
но
на
этом
основании
нелогично
отказывать им в правовой природе15.
Особую значимость имеет оптимальное использование правовых
механизмов для решения социальных задач. «Именно правовые средства,
прежде всего, обеспечивают основную задачу социального государства –
достижение общего блага, социального компромисса.»16
Право и государство, как известно, находятся в сложной диалектической
взаимосвязи. В полной мере это относится и к социальному государству. С
одной стороны, право может рассматриваться как инструмент для
построения социального государства. Из правовых средств образуется
механизм решения социальных задач, стоящих перед обществом.
С другой стороны, социальное государство оказывает влияние на право,
предъявляет к нему определенные требования. Профессор Ю.И. Скуратов
справедливо указывает на тесную взаимосвязь права с социальной функцией
государства. Он пишет, что «ни одна из функций российского государства не
оказывает на природу и роль права такого мощного влияния, как его
социальная функция, его социальная природа»17.
Взаимодействие права и государства порождает такой феномен, как
правовая политика. В условиях построения социального государства на
первый план выдвигается правовая политика в социальной сфере, под
которой можно понимать деятельность государства по решению социальных
проблем правовыми средствами.
Гафуров З.Ш. Социально-правовое государство и право человека на достойное
существование // Государство и право. 2008. № 5. С. 12.
15
Там же. С. 20.
16
Скуратов Ю.И. Российская концепция социального государства (состояние и правовое
развитие) // Социальная роль права: история и перспективы. Материалы международной
научной конференции / Под ред. Ю.И. Скуратова. М.: МГСУ, 2003. С.33.
14
17
Там же. С. 28.
Приоритеты правовой политики в социальной сфере определяются, в
первую очередь, именно задачей построения социального государства. Как
справедливо отмечает С.А. Глотов, при разработке социальной политики «в
качестве одной из важнейших возникает проблема социальных приоритетов,
то есть решения таких социальных задач, которые в данный конкретный
момент являются для общества более настоятельными и неотложными,
требуют первоочередного рассмотрения»18.
Социальные
приоритеты
современного
российского
государства
определяются теми вызовами, которые ставит перед страной современный
этап развития. Период относительного благополучия, которое основывалось
на высоких ценах на нефть, закончился мировым экономическим кризисом,
который неминуемо приведет к пересмотру социальных обязательств
государства в сторону их уменьшения. В ситуации, когда многие социальные
проблемы не разрешены, возможное сокращение социальных расходов
ударит в первую очередь по социально слабым слоям населения, приведет к
снижению уровня жизни пенсионеров, инвалидов, многодетных семей.
В то же время представляется, что даже в условиях кризиса Россия не
откажется от декларируемых целей социального государства, от социальной
поддержки населения. Это вытекает, прежде всего, из содержания
действующей Конституции.
Подводя итог, можно сделать следующие выводы:
1. Поставленная в Конституции задача построения социального
государства может быть реализована только с помощью права как
эффективного механизма регулирования общественных отношений. От
степени совершенства правовых норм в значительной степени зависит
эффективность реализации социальной функции государства.
2. В условиях социального государства на первый план выходят
социальные права личности, которые должны обеспечиваться в полном
Глотов С.А. Социальная политика и социальная безопасность: конституционноправовые аспекты взаимодействия и реализации. М., 2007. С. 10.
18
объеме. Они имеют принципиально отличную от прав предыдущих
поколений природу, но являются именно правами в полном смысле этого
понятия. Приоритет социальных прав определяется тем, что они направлены
на защиту интересов не только отдельных индивидуумов, но и всего
социума, что приобретает определяющее значение в условиях мирового
кризиса и нестабильного развития.
3. Правовое и социальное государства являются противоречивыми, но не
взаимоисключающими в современных условиях явлениями. Право по своей
природе социально, и только с помощью права возможно достижение цели
создания социального государства в России.
Библиографический список:
1. Гафуров З.Ш. Социально-правовое государство и право человека на достойное
существование // Государство и право. 2008. № 5. С. 12.
2. Глотов С.А. Социальная политика и социальная безопасность: конституционноправовые аспекты взаимодействия и реализации. М., 2007. С. 10.
3. Глотов С.А., Кочеткова Л.Н. Социальная политика Российской Федерации:
конституционно-правовые вопросы реализации. М. – Саратов, 2006. С. 65.
4. Зорькин В.Д. Россия и Конституция в ХIХ веке. Взгляд с Ильинки. М., 2007. С. 12.
5. Иваненко В.А., Иваненко В.С. Социальные права человека и социальные обязанности
государства: международные и конституционные правовые аспекты. СПб., 2003. С. 33,
34.
6. Иванова С. Особенности применения принципа социальной справедливости в
правотворчестве // Право и жизнь. 2005. № 86. С. 37.
7. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002.
С. 5.
8. Лучин В.О., Петрова А.В. Конституционные основы социальной политики //
Социальная роль права: история и перспективы. Материалы международной
научной конференции / Под ред. Ю.И. Скуратова. М.: МГСУ, 2003. С. 47.
9. Мамут Л.С. Социальное государство с точки зрения права // Государство и право.
2001. № 7.
10. Мутагиров Д.З. Права и свободы человека. М.: Логос, 2006. С.123, 124.
11. Скуратов Ю.И. Российская концепция социального государства (состояние и
правовое развитие) // Социальная роль права: история и перспективы. Материалы
международной научной конференции / Под ред. Ю.И. Скуратова. М.: МГСУ,
2003. С.33.
12. Сумской Д.А. Социальное право России //Актуальные проблемы теории правового
и социального государства. М., 2004. С.98.
13. Цыбулевская О.И., Милушева Т.В. Правовое и социальное государство: некоторые
вопросы взаимодействия // Актуальные проблемы правовой политики и правовой
жизни современной России. Тамбов, 2008. С. 272.
14. Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской
Федерации. М.: Юридическая литература, 2005. С. 386.