Концепция административного процесса и проблемы ... регулирования: роль научных работ Н.Г. ...

Концепция административного процесса и проблемы его правового
регулирования: роль научных работ Н.Г. Салищевой в формировании
концепции и решении проблем административного процесса
The concept of an administrative process and the problems of its legal
regulation: the contribution of N.G. Salishcheva’s research works to
developing the concept and solving the problems of the administrative process
Овчарова Елена Владимировна, кандидат юридических наук, старший
преподаватель Юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, член
Научно-консультативного совета при Верховном Суде РФ, Заместитель
директора Института проблем административно-правового регулирования
Национального
исследовательского
университета
«Высшая
школа
экономики»
Elena Vladimirovna Ovcharova, Ph.D. in law, a senior lecturer in the Faculty of
Law of the Lomonosov Moscow State University, a member of the Russian
Supreme Court’s Academic Advisory Council, Deputy Director of Institute of
Administrative Law and Enforcement of the National Research University “Higher
School of Economics”.
Аннотация: Настоящая статья посвящена проблемам формирования
концепции административного процесса сначала как административноюрисдикционного процесса в советский период, а затем как включающего и
административные процедуры, и административную юрисдикцию, и
административную юстицию в условиях постсоветской России в научных
трудах профессора и заслуженного юриста РФ Надежды Георгиевны
1
Салищевой.
В
статье
анализируется
развитие
концепции
административного процесса и каждый из видов административного
процесса, состояние и проблемы его правового регулирования в Российской
Федерации, определяется роль научных трудов Н.Г. Салищевой в развитии
концепции административного процесса и в его правовом регулировании.
Abstract: This article focuses on the problems of the concept of an administrative
process, which are developed in the research works of the professor and honoured
lawyer of the Russian Federation Nadezhda Georgievna Salishcheva, as a starting
point for an administrative and jurisdictional process during the Soviet period and
then including administrative procedures, administrative jurisdiction, as well as
administrative justice in the conditions of post-Soviet Russia. The article analyses
the development of the concept of an administrative process, all types of an
administrative process as well as the condition of and challenges associated with
its legal regulation in Russia. An assessment is given of the contribution of N.G.
Salishcheva’s research works to the development of the concept of an
administrative process and its legal regulation.
Тенденцией последнего времени стало широкое обсуждение вопросов
совершенствования административно-процессуального законодательства, в
том числе путем его кодификации, которое направлено на обеспечение
надлежащих административно-правовых гарантий реализации правового
статуса физических и юридических лиц1. Особенную актуальность эти
дискуссии приобретают в связи с объединением Верховного суда РФ и
Высшего Арбитражного Суда РФ. В объединенной высшей судебной
инстанции создается специальная Административная коллегия, целью
деятельности которой является надзор за законностью и обоснованностью
судебных актов по спорам из административно-правовых отношений.
1
http://www.duma.gov.ru/news/273/622454/
2
Правовое регулирование административного процесса должно быть
основано на серьезном концептуальном анализе, при этом следует учитывать
особенности
различных
видов
административного
процесса
и
то
обстоятельство, что административное и административно-процессуальное
законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и
ее субъектов2.
Концепция
разработана
современного
профессором
и
административного
заслуженным
юристом
процесса
РФ
была
Надеждой
Георгиевной Салищевой, которую можно смело назвать основоположником
либо ласково мамой советского и российского административного процесса.
Начало разработки указанной концепции пришлось на 60-70 годы XX века,
когда
отечественный
административный
административно-юрисдикционный
процесс
процесс
по
понимался
как
досудебному
урегулированию споров в административном порядке и по применению мер
административного принуждения. Именно такого подхода к определению
административного процесса придерживалась Н.Г. Салищева в работе
«Административный процесс в СССР» (Москва, Юридическая литература,
1964) и в работе «Гражданин и административная юрисдикция в СССР»
(Москва, Наука, 1970). Советская идеология в отличие от буржуазной
предполагала закрытость административных процедур в аппарате публичной
администрации. Поэтому в книге «Административный процесс в СССР»
Надежда
Георгиевна
определяет
их
как
внутриорганизационные
административные производства в аппарате государственного управления,
которые в условиях советского режима нельзя было выделить в отдельный
вид внешнего административного процесса. Мысль о том, что какие-либо
споры могут быть не урегулированы в системе государственного управления
общенародного
государства
и
поэтому
гражданину
должен
быть
гарантирован судебный контроль за законностью актов управления, а его
2
Пункт «к» части 1 статьи 72 Конституции РФ.
3
жалоба в суд должна быть рассмотрена по правилам специального
административного судопроизводства вызывала глубокое отторжение в
социалистическом обществе. Таким образом, проблеме административной
юстиции
как
буржуазного
явления
и
ее
отсутствию
как
вида
административного процесса в СССР была посвящена последняя глава книги
Н.Г. Салищевой «Административный процесс в СССР».
В монографии «Административный процесс в СССР» Надеждой
Георгиевной было предложено наилучшее решение вопросов о возможности
и необходимости кодификации всего административного процесса, а также о
ее пределах. Эти вопросы до сих пор вызывают споры в юридической
общественности. Н.Г. Салищева писала о том, что содержание общественных
отношений,
регулируемых
административно-правовыми
нормами
и
относящихся к различным институтам административного права, отличается
настолько, что это исключает кодификацию административного процесса в
целом. Кодификация административно-процессуальных норм по отдельным
правовым институтам признается ею более целесообразной. Надежда
Георгиевна
предлагала
начать
с
кодификации
административно-
процессуальных норм, регулирующих применение мер административного
принуждения, и в том числе мер административного взыскания, причем
одновременно с кодификацией норм материального административного
права об административной ответственности. По ее мнению, аналогичное
решение может быть принято и в отношении кодификации норм,
определяющих порядок рассмотрения и разрешения жалоб граждан, а также
норм, регламентирующих порядок рассмотрения иных административноправовых споров как в судебных органах, так и в органах государственного
управления, в том числе специально созданных государством.3 Хотелось бы,
чтобы
указанные
принципиальные
и
неизменные
для
теории
административного процесса позиции были приняты во внимание и учтены
3
Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М.: Юридическая литература, 1964. С. 53-55
4
сегодняшними авторами и почитателями чрезмерных и необоснованных
законодательных
инициатив
полной
кодификации
административного
процесса.
Административный процесс в целом, так же как и материальное
административное право, не может быть унифицирован и кодифицирован:
его
виды
регламентируют
разнородные
общественные
отношения,
реализация которых преследует совершенно разные цели и задачи. Как
указывает Н.Г. Салищева в своей работе «Административный процесс в
СССР», это не снимает проблемы теории административного процесса в
целом, а наоборот, обязывает науку разрабатывать и дальше вопросы об
общих принципах административного процесса, о стадиях процесса, о
процессуальных гарантиях прав граждан как участников административного
процесса и др.4
В постсоветских научных работах Надежда Георгиевна Салищева
сформировала новую концепцию административного процесса с учетом
новых
реалий
общественных
отношений
в
сфере
государственного
управления и необходимости защиты прав и законных интересов физических
и юридических лиц в их взаимоотношениях с органами публичной
администрации в условиях постсоветской России с многоукладной рыночной
экономикой и социальным расслоением в обществе. В лучшем российском
учебнике «Административный процесс» (Юрайт, 2014), идеологом и автором
глав о понятии административного процесса и об административноюрисдикционном процессе в котором является Н.Г. Салищева, Надежда
Георгиевна выделяет три вида административного процесса:
— административные процедуры регистрационного, лицензионного,
разрешительного,
уведомительного
и
иных
видов
делопроизводства,
связанных с реализацией прав и обязанностей физических и юридических
4
Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М.: Юридическая литература, 1964. С. 55
5
лиц в органах исполнительной власти и исполнительных органах местного
самоуправления;
— административная юрисдикция как производство, связанное с
административным обжалованием незаконных актов: действий, бездействия
и
решений
нижестоящих
субъектов
государственного
управления
вышестоящим субъектам государственного управления, а также как
производство по делам об административных правонарушениях;
— административная юстиция как специальный вид судопроизводства
по жалобам на незаконные акты: действия, бездействие и решения органов
государственного управления и их должностных лиц5.
Свою научную позицию о содержании новой российской концепции
административного
«Административный
Федерального
процесса
процесс:
Н.Г.
Салищева
проблемы
конституционного
закона
и
обосновала
в
статьях
перспективы.
Проект
«Об
административном
судопроизводстве»6, «Проблемные вопросы административного процесса»7,
«Административная реформа и административный процесс в России»8.
В 2000 году в рамках проекта Tacis «Юридическая защита субъектов
экономической
деятельности»
(проект
№
HRRU
9801)
Надеждой
Георгиевной Салищевой совместно с доцентом и заслуженным юристом РФ
Еленой Борисовной Абросимовой были разработаны основные положения
концепции проекта федерального закона «Об административной процедуре»,
опубликованные ими в статье «О проблемах формирования в Российской
Федерации института административной процедуры».9 Речь идет об общей
административной процедуре, которая охватывала бы интересы всех
Административный процесс. Под редакцией М.А. Штатиной. Учебник. М.: Юрайт, 2014.
Проблемы административной юстиции. Материалы семинара. Институт «Открытое Общество» (Фонд
Сороса – Россия) Программа «Право». М.: Статут, 2002.
7
Административное право и административный процесс: актуальные проблемы. Сборник статей,
посвященных памяти Ю.М. Козлова. М.: Юрист, 2004.
8
Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. Административная реформа и административный процесс в России //
Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2005. № 3.
9
Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2002. № 4.
5
6
6
граждан, обращающихся в администрацию или в органы местного
самоуправления
с
целью
реализации
функции
государственной
исполнительной власти, разрешения конкретных вопросов, требующих, в
конечном счете, принятия административных актов индивидуального
характера
или
совершения
администрацией
действий.
либо
Авторы
прекращения
концепции
соответствующей
впервые
в
науке
административного права говорили о создании должной правовой формы
юридического факта, порождающего, изменяющего или прекращающего
административно-правовые отношения, а также лежащего в основе сложного
фактического состава многих гражданско-правовых отношений (например,
формировавшихся
в
деятельности
производству
по
процессе
осуществления
предпринимательской
лекарственных
или
психотропных
препаратов). Цель проекта федерального закона «Об административной
процедуре» его авторы обозначили следующим образом: определить модель
правового регулирования и его пределы; сформулировать основные понятия,
применяемые в данной сфере правового регулирования; установить
соотношение федерального и регионального (субъектного) регулирования
административных процедур, состав и задачи законодательства; определить
и
раскрыть
содержание
административных
основных
процедур;
принципов
сформулировать
осуществления
общие
принципы
подведомственности административных дел; определить правовой статус
субъектов, участвующих в административных процедурах; урегулировать
процесс
доказывания
и
оценки
осуществления
административных
осуществления
административных
решений,
принятых
в
результате
доказательств;
процедур;
процедур;
установить
урегулировать
упорядочить
осуществления
сроки
стадии
пересмотр
административных
процедур.10
Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. О проблемах формирования в Российской Федерации института
административной процедуры// Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2002. № 4.
10
7
При характеристике предмета регулирования проекта федерального
закона «Об административной процедуре» авторы его концепции отмечают,
что этот закон должен стать базовым с целью урегулирования конкретных
административных процедур в отдельных сферах и областях деятельности
гражданского общества (в том числе в отдельных сферах бизнеса), но при
условии обладания последними существенной спецификой применительно к
принятию административных актов или совершению административных
действий.11 С учетом этого обстоятельства авторами концепции определена
сфера применения проекта федерального закона «Об административной
процедуре». Ими дана концепция административного акта для целей ее
применения в федеральном законе об общей административной процедуре, с
учетом
критериев
законности
административного
акта
определены
полномочия как по принятию административного акта, так и полномочия
вышестоящей администрации по отмене, изменению административного акта
и
направлению
административного
дела
на
новое
рассмотрение,
предусмотрена возможность делегирования полномочий по принятию
административного акта только в рамках системы исполнительной власти.
В
качестве
принципов
административной
процедуры
авторами
концепции определены приоритет прав и свобод человека; законность и
обоснованность;
равенство
всех
перед
законом
и
администрацией;
доступность административных процедур; открытость административных
процедур; соразмерность; экономия административных процедур; язык
административных процедур.
Правовой статус заявителя определен в концепции федерального
закона об общей административной процедуре с учетом заинтересованности
заявителя в принятии либо непринятии конкретного индивидуального
административного акта или в совершении либо несовершении конкретных
действий органом исполнительной власти.
11
Там же.
8
При этом допускается рецепция гражданско-правового института
представительства интересов заявителя.
Правовой статус субъекта публичной администрации определен
авторами
концепции
на
основе
его
предметной,
территориальной,
функциональной и процессуальной компетенции.
В качестве оснований для рассмотрения административного дела
авторы концепции федерального закона об общей административной
процедуре выделяют такие виды обращений как заявление, содержащее
требование о принятии (издании) административного акта, либо заявление,
содержащее требование о совершении действия, которые должны быть
поданы правомочным субъектом в надлежащей правовой форме с
представлением необходимых доказательств. По мнению авторов концепции
стадия собственно рассмотрения административного дела и принятия
административного
акта
либо
совершения
действия
должна
быть
урегулирована предлагаемым ими проектом закона по возможности полно.
Но в то же они отмечают, что подробная детализация, отражающая
специфику
принятия
управленческих
решений
либо
совершения
управленческих действий в отдельных сферах общественных отношений,
может и должна стать предметом отдельных федеральных законов, принятых
в развитие предлагаемого проекта закона.
Авторы концепции обращают внимание на зарубежный опыт, где
общим
принципом
административной
процедуры
является
ее
неформальность и осуществление ее наиболее простым и целесообразным
способом, если иное специально не оговорено законом. Этот опыт вполне
востребован в Российской Федерации с учетом конституционной гарантии
как государственной защиты прав и свобод человека, так и реализации
каждым общедозволительного порядка12 защиты своих прав и свобод всеми
12
В зависимости от сочетаний запретов и дозволений в праве различаются два основных типа
регулирования: а) общедозволительное, т.е. такое, в основе которого находится общее дозволение и
9
способами, не запрещенными законом (ст. 45 Конституции РФ). Права и
свободы человека являются непосредственно действующими, и именно они
определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность
законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и
обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ).
По
мнению
авторов
концепции
федерального
закона
об
административной процедуре, к числу наиболее общих вопросов, которые
составляют обязательную часть административной процедуры рассмотрения
и пересмотра административного дела и принятия акта управления, следует
отнести права, обязанности и ответственность заявителя и администрации,
сроки осуществления процедуры и ее отдельных элементов. Авторы
концепции предусматривают обязанности администрации исследовать все
материалы и установить все обстоятельства конкретного дела, а главное –
информировать заявителя об административной процедуре, его правах и
обязанностях. Заявитель имеет право излагать свою позицию по делу,
представлять любые доказательства и заявлять любые ходатайства. Он
обязан содействовать администрации в процессе доказывания.
Авторы концепции предлагают внести изменения и дополнения в
законодательство
предусмотрев
ее
о
различных
за
видах
нарушения
юридической
административной
ответственности,
процедуры
как
администрацией, так и заявителем, установить общий и специальный сроки
рассмотрения административного дела с учетом срочности реализации
правового статуса заявителя без существенного ущерба для него. Ими
предлагаются виды позитивных и негативных решений по результатам
рассмотрения административного дела, требования к их структуре и
которое потому строится по принципу «дозволено все, кроме …», а значит, лица при таком порядке в
принципе вправе совершать любые действия, лишь бы они не попадали в разряд запрещенных, то есть тех,
которые прямо запрещены законом; б) разрешительное, т.е. такое, в основе которого лежит общий запрет и
которое потому строится по принципу «запрещено все, кроме …», а значит, лица вправе совершать только
действия, разрешенные в нормах. (См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Учебник. 2-е издание. С. 219).
10
содержанию, а также к порядку их направления заинтересованным лицам.
Авторы
предлагают
предусмотреть
в
федеральном
законе
об
административной процедуре упрощенную административную процедуру, а
также принятие акта управления по собственной инициативе администрации
с дополнительными гарантиями участия лица, в отношении которого
принимается такой акт, в административной процедуре.
Возможность пересмотра административного акта предусматривается
авторами концепции по административной жалобе, по вновь открывшимся
обстоятельствам, при изменении обстоятельств, ранее препятствовавших
принятию положительного решения по административному делу, при
неочевидных материальных и процессуальных ошибках.
По
мнению
авторов
концепции
федерального
закона
об
административной процедуре в нем должны быть сформулированы
дефиниции оспоримого и ничтожного административного акта с правовыми
последствиями их существования.13
Административные процедуры находятся в совместном ведении РФ и
ее субъектов, регулируются главным и детальным образом на подзаконном
уровне в административных регламентах органов исполнительной власти.
Они не связаны с рассмотрением административного спора или с
применением мер административного принуждения, поэтому их реализация
не требует установления процессуальных гарантий только на уровне
федерального
закона.
Административные
процедуры
направлены
на
предотвращение административных споров и предупреждение обстоятельств,
которые являются основаниями для применения мер административного
принуждения.
Поэтому
полагаем,
что
в
федеральном
законе
об
административной процедуре, который необходимо принять, могут быть
установлены только основы административных процедур с детальным их
регулированием в специальных федеральных законах, законах субъектов РФ
13
Там же.
11
и
административных
регламентах
органов
исполнительной
власти,
учитывающих функциональные, отраслевые, региональные и ведомственные
особенности
различных
административных
процедур.
Установление
полномочий субъектов РФ и муниципальных образований по правовому
регулированию административных процедур допустимо и должно быть
достаточно для эффективной реализации прав и исполнения обязанностей
физических и юридических лиц в их правоотношениях с органами
исполнительной власти субъектов РФ и исполнительными органами
местного самоуправления.
При правовой регламентации административных процедур следует
руководствоваться предусмотренным в Конституции РФ приоритетом прав и
свобод человека и гражданина. Исходя из этого, правовой статус человека и
гражданина и какие-либо его ограничения должны быть определены и
закреплены надлежащим образом на уровне федерального закона, так как
основным критерием эффективности деятельности всего государственного
аппарата является реализация установленного законодательством правового
статуса человека и гражданина. Полномочия должностных лиц органов
исполнительной
регламентов.
С
власти
ограничены
административными
пределами
административных
регламентами
должны
быть
ознакомлены физические и юридические лица, во взаимоотношениях с
которыми они применяются. Административные процедуры субъектов
публичной
администрации,
не
предусмотренные
административными
регламентами и противоречащие законодательству, не допустимы во
взаимоотношениях органов исполнительной власти с физическими и
юридическими лицами.
Административная юрисдикция в части производства по жалобам в
административном порядке по логике научных работ профессора Н.Г.
12
Салищевой14
является
промежуточным
между
административными
процедурами и административной юстицией видом административного
процесса.
В административном порядке обжалования необходимо учитывать, что
вышестоящий орган в рамках ведомственного контроля как по собственной
инициативе, так и по обращению любого лица в любой форме может
отменить любое решение, прекратить любое действие либо бездействие
нижестоящего органа с восстановлением нарушенного положения как по
мотивам незаконности, так и нецелесообразности акта управления. Поэтому
для обращения в вышестоящий орган с жалобой на акт нижестоящего органа
лицу нет необходимости обосновывать, каким образом обжалуемый акт
затрагивает его права и законные интересы. Правом на административное
обжалование акта управления в вышестоящий орган может воспользоваться
любое лицо, которое посчитает незаконным либо нецелесообразным любой
акт нижестоящего органа.
Преимуществом
административного
обжалования
является
то
обстоятельство, что решения вышестоящих органов по жалобам на акты
управления не могут быть оспорены нижестоящими органами. Иное
противоречило бы принципу административной иерархии в государственном
управлении и привело бы к его полной дезорганизации.
Указанные
преимущества
административного
обжалования
были
проанализированы и надлежащим образом оценены Н.Г. Салищевой в уже
упомянутой выше ее работе «Административный процесс в СССР». Она
участвовала в подготовке проекта Указа Президиума Верховного Совета
СССР «О порядке рассмотрения заявлений, предложений и жалоб граждан»
(1968 г. с изменениями и дополнениями 1980 г. и 1988 г.), впервые
Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М.: Юридическая литература, 1964; Салищева Н.Г.,
Абросимова Е.Б. О проблемах формирования в Российской Федерации института административной
процедуры// Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2002. № 4; Салищева Н.Г.
Административное судопроизводство. М.: Проспект, 2003.
14
13
регламентировавшего процедуры обращения, в том числе с жалобами,
граждан к органам государственной власти, и в последующей существенной
доработке его в 80-х годах.
В настоящее время производство по жалобам в административном
порядке регламентируется в общем Федеральном законе от 2 мая 2006 года
№ 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской
Федерации», о необходимости принятия которого задолго до его появления
писала Надежда Георгиевна в своих научных работах15. Как досудебный
порядок урегулирования соответствующих категорий споров производство
по жалобам в административном порядке предусмотрено в отдельных
отраслевых законодательных актах, например в Налоговом кодексе РФ. Если
нормы об административном обжаловании нужно усовершенствовать, то
соответствующие
изменения
могут
быть
внесены
в
указанные
законодательные акты. Для этого нет необходимости проводить какие-либо
работы по унификации, а тем более по кодификации соответствующих
процедур административного обжалования.
Надежда Георгиевна Салищева была идеологом и принимала самое
активное
участие
ответственности
в
в
кодификации
союзных
института
республиках
СССР
административной
на
базе
Основ
законодательства Союза ССР и союзных республик об административных
правонарушениях. В постсоветской России именно Надежда Георгиевна
способствовала как разработке и принятию, так и совершенствованию
Кодекса РФ об административных правонарушениях в его существующем
виде.
Будучи
аспиранткой
Надежды
Георгиевны
Салищевой,
автор
настоящей статьи подготовила под ее научным руководством и строгим
педагогическим наставничеством кандидатскую диссертацию на тему:
См., например: Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. О проблемах формирования в Российской Федерации
института административной процедуры// Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2002.
№4
15
14
«Административная ответственность юридических лиц в Российской
Федерации». В данной диссертации содержалось научное обоснование
существования административной ответственности юридического лица и
необходимости ее кодификации, рассматривался вопрос о соотношении
административной ответственности юридического лица с административной
и
уголовной
ответственностью
руководителей
и
иных
работников
юридического лица, давалась концепция вины юридического лица в
совершении административного правонарушения, предлагалась система
административных наказаний и иных мер административного принуждения
юридических лиц, правил их применения, а также система субъектов
административной
юрисдикции
в
отношении
юридических
лиц,
анализировались особенности производства по делам об административных
правонарушениях юридических лиц. Основные научные идеи диссертации
Овчаровой Е.В. были учтены Надеждой Георгиевной при работе над
проектом
действующего
Кодекса
РФ
об
административных
правонарушениях, в котором впервые в истории законодательства об
административных
правонарушениях
была
кодифицирована
административная ответственность юридических лиц.
Наиболее адекватно отражающий как волю законодателя, так и
правоприменительную практику Комментарий к Кодексу Российской
Федерации об административных правонарушениях издан под общей
редакцией Н.Г. Салищевой в издательстве «Проспект» в семи изданиях. Этим
изданиям предшествовали подготовленные при ее активном участии в
качестве автора и члена редколлегии комментарии к Кодексу об
административных правонарушениях РСФСР.
Производство по делам об административных правонарушениях как
система процессуальных норм, устанавливающих порядок привлечения к
административной
ответственности,
содержится
в
Кодексе
РФ
об
административных правонарушениях, так как является процессуальной
15
частью института административной ответственности. Заслугой Надежды
Георгиевны является разработка принципов производства по делам об
административных правонарушениях и выработка подходов к надлежащему
разграничению полномочий РФ и ее субъектов как по законодательному
регулированию административной ответственности, так и по реализации
административно-юрисдикционных
Георгиевна
невиновности
обосновала
как
полномочий.
необходимость
базового
принципа
Именно
применения
производства
Надежда
презумпции
по
делам
об
административных правонарушениях. Предметы ведения и полномочия
субъектов РФ в правовом регулировании организации производства по делам
об административных правонарушениях допустимы, но должны быть
ограничены и регламентированы Кодексом РФ об административных
правонарушениях
Делегирование
образованиям
как
кодифицированным
субъектами
возможно
РФ
таких
только
по
федеральным
полномочий
законом.
муниципальным
основаниям
и
в
пределах,
предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях.
В качестве правовых гарантий для защиты прав лиц, привлекаемых к
административной
административных
прекращения
ответственности,
в
правонарушениях
производства
по
ст.
24.5
Кодекса
предусмотрены
делам
об
РФ
об
основания
административных
правонарушениях, которые могут быть применены на любой стадии
производства по делам об административных правонарушениях.
Необходимо дальнейшее совершенствование законодательства об
административных
правонарушениях
путем
внесения
концептуальных
изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях, на что
обратила внимание профессор Н.Г. Салищева в своем докладе на научнопрактической конференции в Российской Академии
Правосудия по
проблемам административной ответственности в 2013 году, уделив основное
внимание критическому анализу нынешнего состояния КоАП РФ.
16
Применительно
административных
к
вопросам
производства
правонарушениях
требуется
по
более
делам
об
определенная
регламентация порядка применения либо неприменения оснований для
прекращения производства по делам об административных правонарушениях
на
стадиях
возбуждения,
административных
рассмотрения
правонарушениях,
а
и
пересмотра
также
более
дел
об
определенная
регламентация порядка исполнения различных видов административных
наказаний.
Надеждой
Георгиевной
Салищевой
высказано
предложение
о
необходимости введения института административного судопроизводства
при
рассмотрении
судьями
судов
общей
юрисдикции
дел
об
административных правонарушениях.
Рассмотрение
административных
споров
о
законности
актов
управления в судах в настоящее время регламентируется Гражданским
процессуальным кодексом РФ и Арбитражным процессуальным кодексом
РФ.
Очевидна
потребность
административного
развития
судопроизводства,
самостоятельного
отличного
от
вида
гражданского
судопроизводства, и его отдельной кодификации в связи с особенностями
судопроизводства по делам об административных спорах с органами
публичной администрации и их должностными лицами. Об этом Надежда
Георгиевна Салищева говорит во всех своих публикациях и выступлениях на
конференциях
по
административного
16
проблемам
административной
судопроизводства.16
юстиции
и
Административное
В последние годы Н.Г. Салищева целенаправленно выступала на научно-практических
конференциях и семинарах по проблемам теории административного процесса, в том числе по
проблемам административного судопроизводства. Теоретические положения ее выступлений
были положены в основу опубликованных ею статей по научно-практическим проблемам
административного процесса: «О некоторых теоретических вопросах административного процесса
на современном этапе развития российской правовой системы» (Сборник материалов Ежегодной
всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти проф. В.Д. Сорокина,
17
судопроизводство выделено в отдельный вид судопроизводства в части 2
статьи 118 Конституции РФ. В 2001 году профессором Салищевой совместно
с доцентом Абросимовой разработана концепция и модельный проект
Федерального
конституционного
закона
«Об
административном
судопроизводстве»17, а совместно с профессором Хаманевой написана
научная
работа
«Административная
юстиция
и
административное
судопроизводство в Российской Федерации»18, в которой указанная
концепция и модельный проект получили научное обоснование.
Уже
предпринимались
инициативы,
связанные
с
попытки
реализовать
принятием
Кодекса
законодательные
административного
судопроизводства РФ, но они так и не были доведены до конца. В России
назрела
необходимость
общественного
концептуальной
обсуждения
и
принятия
разработки,
Кодекса
широкого
административного
судопроизводства РФ. В нем должны быть предусмотрены полномочия суда
по разъяснению, содействию в реализации и защите прав и законных
интересов физических и юридических лиц, которые являются заявителями по
административным спорам о законности актов управления, а также активная
роль суда в истребовании в органах государственного управления и
исследовании доказательств по административным спорам.
Санкт-Петербург, 2010 г.), «К проблеме формирования административного судопроизводства в
России» (Сборник
материалов
международного
экспертного
семинара
на
тему
«Роль
административной юстиции в защите прав человека». М., 2010), «Проблемы развития института
административной юстиции в России» (Сборник, посвященный юбилею Ю.Н. Старилова
«Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование
административно-процессуального
законодательства.
Издательство
Воронежского
Государственного Университета. Выпуск 7. Воронеж, 2013).
Н.Г. Салищева, Е.Б. Абросимова. Федеральный конституционный закон «Об административном
судопроизводстве. Общая часть». Инициативный проект с комментариями. М.: Рудомино, 2001.
18
Н.Ю. Хаманева, Н.Г. Салищева Административная юстиция и административное судопроизводства в
Российской Федерации. М.: ИГП РАН, 2001
17
18
Презумпции, установленные для защиты прав и законных интересов
физических
и
юридических
административными
органами
лиц,
должны
в
судебном
реально
опровергаться
процессе
в
рамках
административного судопроизводства. Бремя доказывания законности актов
управления
в
административном
судопроизводстве
должно
реально
возлагаться на административный орган. Заявитель несет бремя доказывания
того обстоятельства, что акт управления затрагивает его права и законные
интересы, то есть нарушает либо создает препятствия для реализации им
своих прав и законных интересов, незаконно возлагает на него какие-либо
обязанности либо ответственность. Нормативный правовой акт субъекта
публичной администрации может быть признан недействующим, решение
субъекта
публичной
администрации
может
быть
признано
недействительным, а его действие или бездействие – незаконным в рамках
административного судопроизводства только при соблюдении двух условий
одновременно: если они не соответствуют законодательству и затрагивают
права и законные интересы заявителей.
Эти базовые постулаты административного судопроизводства лежат в
основе института административной юстиции, существенный научный вклад
в развитие которого внесен Надеждой Георгиевной Салищевой.
Надеемся, что концепция административного процесса, разработанная
профессором
Надеждой
Георгиевной
Салищевой,
будет
хорошим
подспорьем и для лиц, которые сталкиваются с конфликтами с субъектами
публичной администрации либо рисками их возникновения, и для
законодателя при совершенствовании правового регулирования с целью
предотвращения
и
повышения
эффективности
разрешения
административных споров.
19
Ключевые
слова:
процедуры,
обжалование,
административный
административная
производство
правонарушениях,
процесс,
юрисдикция,
по
административная
делам
административные
административное
об
административных
юстиция,
административное
судопроизводство, профессор и заслуженный юрист Салищева Надежда
Георгиевна
Keywords: administrative process, administrative procedures, administrative
jurisdiction, administrative appeal, administrative proceedings, administrative
justice, administrative court proceedings, professor and honoured lawyer
Nadezhda Georgievna Salishcheva.
20