Инновационный управленческий инструментарий оценки
реклама
/На правах рукописи ДЕРМАН ДМИТРИЙ ОЛЕГОВИЧ Инновационный управленческий инструментарий оценки регулирующего воздействия государства в сфере экономики Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук по специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством» – управление инновациями, менеджмент Казань - 2014 1 Оглавление ВВЕДЕНИЕ 1. 3 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВА НА ИННОВАЦИОННУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В ЭКОНОМИКЕ 1.1 12 Концептуальные основы оценки регулирующего воздействия государства в сфере инновационной деятельности 12 1.2 Методы и критерии оценки регулирующего воздействия (ОРВ) государства в инновационной сфере 34 1.3 Методические подходы к оценке качества заключений по ОРВ 56 2. АНАЛИЗ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ИННОВАЦИЙ В СФЕРЕ ОЦЕНКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ 2.1. Управленческие инновации в сфере повышения 76 качества государственного регулирования в развитых и развивающихся странах 76 2.2. Оценка качества государственного регулирования в экономике России 104 2.3. Роль государственного сектора экономики Республики Татарстан 132 3. АПРОБАЦИЯ ИННОВАЦИОННОГО УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ИНСТРУМЕНТАРИЯ ОРВ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН 145 3.1 Координирующие влияние государства на экономику 3.2 Оценка результатов внедрения программно-целевого регулирования экономических процессов 3.3. Совершенствование системы региональными программами. 145 метода 157 управления федеральными и 172 ЗАКЮЧЕНИЕ 182 СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 186 ПРИЛОЖЕНИЯ 201 2 ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования. Российская экономическая система является объектом активного регулирующего воздействия со стороны государства, прежде всего, в сфере модернизации экономических процессов, стимулирования инновационной активности, повышения конкурентоспособности секторов экономики. В данную сферу направляется значительный объем финансовых ресурсов, вместе с тем, оценка эффективности и качества регулирования требует применения альтернативных методик, исследования практики государственного вмешательства в экономики. Проблема качества оценки регулирующего воздействия (англ. - Regulatory Impact Assessment) особенно остро возникает перед странами, применяющими нормотворческом механизм процессе, оценки через регулирующего несколько лет воздействия после начала в ее использования. При этом независимые исследования, посвященные анализу качества оценки регулирующего воздействия, проводимые с определенной периодичностью, показывают, что с течением времени качество готовящихся заключений об оценке регулирующего воздействия в данной стране имеет тенденцию к падению. Отвечая на этот вызов, государственный орган, ответственный за проведение оценки регулирующего воздействия в стране, периодически инициирует на государственном уровне различные механизмы повышения и анализа качества оценки регулирующего воздействия. В случае эффективности существенно предпринятых вырастает, а мер, качество кризис доверия готовящихся к заключений инструменту оценки регулирующего воздействия преодолевается. Процесс повышения качества оценки регулирующего воздействия цикличен. Таким образом, в связи с расширением сферы применения механизма оценки регулирующего воздействия, изменением подходов к принципам государственного регулирования (в частности переход от лучшего регулирования (англ. – Better Regulation) к умному регулированию (англ. – Smart Regulation) в ЕС), а также увеличением количества явных и неявных 3 взаимосвязей между сферами регулирования, проблема повышения качества оценки регулирующего воздействия не теряет своей актуальности. Применительно к Российской Федерации, актуальность исследования и возможного применения механизмов повышения качества оценки регулирующего воздействия объясняется современным невысоким уровнем методологической проработанности использования механизма оценки и его составляющих – можно утверждать, что на сегодняшний день применение оценки регулирующего воздействия является управленческой инновацией в системе государственного управления. Кроме того, актуальность исследования подтверждается планами по расширению сферы использования механизма на региональный и муниципальный уровень; изменением конфигурации проведения оценки регулирующего воздействия с централизованной модели проведения оценки регулирующего воздействия на децентрализованную. Освещенность темы исследования. В экономической литературе исследованию проблем управленческих инноваций посвящены труды В.В.Авиловой, О.А.Андрюшевича, Е.А.Балацкого, А.В.Белоусова, И.В.Бойко, Л.Гохберга, И.Дедовой, Е.Д.Житенко, И.Ю.Егоровой, Н.И.Ивановой, Р.Кожевникова, С.В.Киселева, Д.Ш.Султановой, А.И.Шинкевича и других. Общими вопросам государственного регулирования значительное количество работ таких ученых, как посвящено Л.И. Абалкина, Г.Н. Богачевой, В.Г. А.С. Булатова, Гребенникова, Б.А. Денисова, А.С. Диесперова, Д.Н. Землякова, Г.Б. Клейнера, В.К. Крылова, И.И. Кузьминова, В.И. Кушлина, И.А. Кушнира Д.С., Львова, В.В. Радаева, В.М. Рулева, М.А. Сажиной, Н.Т. Сапожниковой и многих других. Однако вопросами оценки государственного воздействия в сфере экономики занимается небольшая группа ученых, в основном исследования ведутся фрагментарно. Так, проблемами разработки концепции оценки в отечественных условиях занимается группа ученых под руководством П.А. Кадочникова. Вопросы оценки программ и политики разрабатывают А.Н. Беляев, В.Н.Киселев, Ю.А. Тихомиров, А.В. Кашанин, С.А. Третьяков, Н.А. Кошелева, Т.А. Мешкова, А.П. 4 Шадрикова, А.Ф. Яковлева, региональном Емельянова. уровне К.Л. Хитрин. занимаются Проблемам В.В. внедрения Этими же вопросами на Колегов, новых Ж.Н.Аксенова, механизмов Е.А. оптимизации государственного регулирования посвящены работы С.В.Дорошенко, Д.Ю. Ноженко, Л.И. Соломатин. «Умное регулирование» и проблемы повышения качества заключений по оценке регулирующего воздействия государства нашли отражение в публикациях Д.Б. Цыганкова, П.Г. Карповой. В работах Е.Н. Киселевой конкуренцию и рассмотрено конкурентную влияние среду. регулирующего Воздействие воздействия регуляторный на мер государства на процессы инновационной деятельности изучал Т.И. Коломиец. Таким образом, существует достаточное количество высококачественных работ по анализу внедрения и/или применения того или иного аналитического инструмента, направленного на повышения качества оценки регулирующего воздействия, однако ни одно из существующих исследований не рассматривает проблему повышения качества оценки регулирующего воздействия в комплексе, не предпринимает попытки выстроить полноценную систему повышения качества оценки регулирующего воздействия и оценить взаимное влияние инструментов повышения качества друг на друга. Практически не разработаны в отечественной науке вопросы повышения качества оценки регулирующего воздействия государства. Кроме того, на данный момент отсутствуют исследования, посвящённые данной проблеме применительно к российской действительности. Цель и задачи диссертационного исследования Целью исследования является разработка инновационного управленческого инструментария оценки качества регулирующего воздействия. Достижение поставленной цели требует решить ряд взаимосвязанных задач: – определить особенности ОРВ в инновационной сфере, сформировать совокупность понятий, необходимых для исследования темы, обосновать 5 границы регулирующего воздействия государства на инновационную сферу и выявить особенности ОРВ в этой сфере; – сформировать методику инновационной оценки регулирующего воздействия государства на инновационную деятельность, разработать механизмы расчета эффектов реализации регулирующего воздействия; – определить совокупность индикаторов эффективной разработки и реализации инновационной политики в регионах и выявить пути повышения качества ОРВ; – выявить управленческие инновации, реализуемые в практике оценки регулирующего воздействия в условиях экономически развитых стран и исследовать управленческие стратегии внедрения данного качества государственного процесса в развивающихся странах; – провести оценку регулирования экономических процессов в российских условиях и для республики Татарстан; – предложить эффективный инструментарий координирующего влияния на мезоэкономическую систему и провести его апробацию на примере Татарстана, включающую оценку качества регулирующего воздействия. Объектом исследования являются процессы и последствия регулирующего воздействия на экономику в зарубежных странах и в России. Предмет диссертационного исследования – управленческие инновации как инструментарий оценки регулирующего воздействия на экономические процессы. Область исследования. Диссертационная работа выполнена в соответствии с паспортом специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством: управление инновациями - п. 2.12. Исследование форм и способов организации и стимулирования инновационной деятельности, современных подходов к формированию инновационных стратегий, 2.18. Разработка стратегии и концептуальных положений перспективной инновационной и инвестиционной политики экономических систем с учетом 6 накопленного научного мирового опыта, 2.23. Теория, методология и методы оценки эффективности инновационно-инвестиционных проектов и программ. 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством: менеджмент - п. 10.3. Публичное управление в условиях глобализации и становления информационного общества. Особенности национальной организации системы публичного управления. Реформы в системе публичного управления, 10.4. Государственная политика, механизмы, методы и технологии ее разработки и реализации. Стратегии и тактики в осуществлении государственной политики. Научная новизна диссертационного исследования Научная разработке новизна диссертационного инновационного исследования инструментария оценки заключается в регулирующего воздействия в экономике. Основные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем: Специализация «управление инновациями»: – выявлен системный характер и возрастающая в инновационных условиях роль ОРВ, сформулированы организации, определены особенности инновационные принципы ее реализации ОРВ в инновационной сфере и основные направления влияния на инновационную активность; – разработана методика оценки качества заключений по ОРВ на основе инновационного инструментария и предложена система индикаторов оценки инновационной политики с учетом специфики инновационной среды региона; – сформирован комплекс комплементарных управленческих инноваций и выявлен набор стратегий внедрения инновационного инструментария регулирующего воздействия в российских условиях; – сформирована методика оценки регулирования инновационной сферы на основе формализованных механизмов расчета экономических и социальных эффектов от вклада регулирующего воздействия посредством их монетизации, сформирована совокупность показателей ОРВ на инновационную активность. Специализация «менеджмент»: 7 – разработан формат заключения об оценка качества инструмента регулирующего воздействия, учитывающий специфику российских институциональных экономических условий; – обоснованы ограничения применяемых инструментов регулирующего воздействия на мезоуровне и предложен адекватный российским условиям модернизации инструментарий проектного управления государственного вмешательства в экономику. Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили труды научных и зарубежных исследователей, посвященные вопросам исследования вмешательства государства в экономические процессы, современного инструментария оценки такого вмешательства, эффективности форм государственного участия в реструктуризации и модернизации экономики. В качестве основных методов исследования предполагается использовать анализ нормативно-правовой базы и практики решения вопросов в сфере оценки регулирующего воздействия, сравнительный анализ зарубежных методов повышения качества оценки регулирующего воздействия, экономикостатистические методы и методы микроэкономического моделирования. Информационной базой исследования послужили данные официальной статистики, результаты аналитических исследований зарубежных и отечественных исследовательских организаций и авторов, официальные интернет-ресурсы Министерств и ведомств, законодательная база и нормативная документация, связанная с оценкой регулирующего воздействия, результаты собственного исследования качества оценки регулирующего воздействия. Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в развитии инструментария оценки регулирующего воздействия на основе обобщения теоретических и эмпирических данных по проблематике, формирования концептуальных и методических основ оценки регулирования в 8 инновационной сфере, а также в выявлении закономерностей обеспечения качества такой оценки. Практическая направленность полученных в диссертации результатов имеет важное значение на этапе модернизации макро- и мезоэкономических систем: – позволяет повысить качество и обоснованность управленческих решений в экономической сфере; – дает объективную основу для оценки эффективности процессов государственного вмешательства в экономику; – позволяет нивелировать влияние административных барьеров в экономической сфере в целом и в инновационной сфере в частности; – развивает методическую базу проектного управления, позволяя ее применение не только в государственном секторе, но и в деятельности корпоративных объединений. Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования прошли широкую научную (участие в научных конференциях, грантах и проч.) и прикладную апробацию в работе Министерства экономического развития Российской Федерации (справки о внедрении). Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 11 статей, в том числе 3 статьи в реферируемых журналах из Перечня ВАК Минобрнауки РФ. Объем и структура работы Диссертация состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения, списка использованной литературы в количестве 150 источников. Основное содержание изложено на 213 страницах, включая 28 таблиц и 17 рисунков. Во введении обоснованы актуальность темы исследования, освещенность в научной литературе, цель и задачи исследования, соответствие паспорту специальности ВАК, его гипотеза, научная новизна, теоретические и 9 методологические основы, информационная база, теоретическая и практическая значимость результатов диссертации, их апробация. В первой главе «Теоретические аспекты оценки регулирующего воздействия государства на инновационную деятельность» представлена концепция оценки регулирующей деятельности в сфере инноваций, обобщены методы и критерии такой оценки и обозначены методические подходы к ее реализации в условиях развивающихся стран. Во второй главе «Анализ управленческих инноваций в сфере оценки государственного государственного регулирования регулирования экономики» экономики, исследована выявлены практика управленческие инновации в данном секторе, проанализирован опыт экономически развитых, развивающихся стран и стран СНГ, а также исследована специфика государственного сектора экономики на мезоуровне. В третьей главе «Апробация инновационного управленческого инструментария ОРВ в Республике Татарстан» представлены альтернативные модели направления государственного регулирования на региональном уровне и сделаны вывод об их эффективности на примере индикативного и проектного подходов. В заключении формулируются и подводятся итоги проведенного исследования. 10 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОЗДЕЙСТВИЯ АСПЕКЫ ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО НА ИННОВАЦИОННУЮ ГОСУДАРСТВА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ 1.1 Концептуальные основы оценки регулирующего воздействия государства в сфере инновационной деятельности Для успешного развития инновационной деятельности и инноваций, а, следовательно, и для повышения конкурентоспособности в любой сфере деятельности, нужна понятная, прозрачная и эффективная регулятивная среда, которой сегодня в отечественной экономике пока еще нет. Иными словами во взаимоотношениях хозяйствующих субъектов, субъектов научной сферы, граждан, государства тоже нужны инновации. К таковым относится механизм оценки регулирующего воздействия государства на инновационно- инвестиционную сферу экономики. Суть оценки состоит в том, что формируется обратная связь государственных структур-разработчиков инновационных программ, политик с обществом, бизнесом, инновационным предпринимательством, происходит проверка и анализ принимаемых и принятых ранее государственными структурами требований. Это, по нашему мнению, и есть настоящая инновация. Действительно, у российской экономики на уровне предпринимателей есть огромный инновационный потенциал, но он до сих пор не использован и пока не может быть использован, потому что очень многие из предпринимателей-инноваторов не могут реализовать возможности и внедрить свои идеи. Факторами, во многом определяющими сложившуюся ситуацию, являются невысокое качество нормативно-правовых актов, недостаточная согласованность между различными частями государственных программ и политик, низкая достоверность прогнозирования возможных побочных и латентных эффектов программ и политик, то есть регулятивных действий. Поэтому одним из новейших инструментов формирования благоприятной инновационной среды является оценка регулирующего воздействия (ОРВ) 11 разрабатываемых проектов нормативных актов и государства в целом, которая должна быть задействована как на федеральном уровне, так и в регионах. При этом акцент должен быть сделан на необходимость коллективного взаимодействия для конкретизации представления об организационных и социальных механизмах взаимодействия бизнеса, власти и общества на этапах принятия и контроля исполнения управляющих воздействий, в процессе реализации механизмов регулирования инновационной сферы. Государственное регулирование экономики и ее отдельных сфер можно трактовать в широком и узком смыслах. В широком смысле регулирование отождествляется с государственным вмешательством в экономику в случае рыночных неудач и необходимости решения социальных задач, в узком смысле ассоциируется с административно правовой регламентацией предпринимательской деятельности. При этом необходимо выделить такую особенность государственного обусловлена исключительным правом государства, правом принуждения субъектов соблюдать регулирующего нормы, правила воздействия, поведения, которая закрепленные законодательно, а в инновационной сфере еще и правом «принуждения к инновациям» [52, 54, 59, 60, 63, 64]. В целом государственное регулирование экономики предполагает: - нормативно-правовое регулирование производственно-хозяйственной деятельности на основе создания нормативно-правовой базы функционирования хозяйствующих субъектов, которая определяет их права и обязанности, взаимную ответственность, в том числе и введение определенных запретов, нацеленных на недопущение ущерба субъектам рыночных отношений; – формирование организационно-экономических структур, институтов, которые обеспечивают контроль соблюдения норм поведения хозяйствующих субъектов на рынке и обслуживающих рыночные отношения; – зависимость от целей государственной политики, государственных программ и стратегии долгосрочного развития государства, предполагает 12 разработку и результативное применение механизмов ее реализации, что является мощным инструментом «принуждения к инновациям» субъектов инновационной сферы. Эффективность этого инструмента зависит от качества регулирующих воздействий государства, в повышении которого использование системы оценки регулирующего воздействия занимает, как показала практика, одно из ведущих мест. Обобщая научные исследования представителей Высшей школы экономики в области ОРВ в отечественной экономике, среди которых необходимо отметить Б.Д. Цыганкова, Ю.А. Тихомирова, С.А. Третьякова и других, можно сформулировать общую логику оценки регулирующих воздействий в инновационной сфере. В самом общем виде процесс ОРВ предполагает наличие последовательности следующих стадий достижения целей ОРВ: - выявление и описание основных проблем развития инновационной сферы, которые необходимо решить с помощью государственного вмешательства и мер регулирующего воздействия, определение основных целей данного воздействия, контекста, в котором приходится достигать указанных целей; - определение оправданности использования регулирующих мер в инновационной сфере; - определение потенциальных путей решения выявленных проблем, как связанных с использованием мер регулирующего воздействия, так и предполагающих отказ от использования регулятивных механизмов; - оценка положительных и отрицательных эффектов выявленных путей решения проблемы, включая косвенные эффекты и эффекты, находящиеся не в инновационной сфере экономических отношений. В наиболее совершенном варианте ОРВ осуществляется расчет выгод и издержек, которые понесут бизнес, потребители и другие заинтересованные группы, то есть общество в целом. Кроме того, необходимо оценить влияние анализируемого регулирования на конкуренцию, малый бизнес (его необходимо оценивать 13 отдельно, в силу высокой значимости для инновационного развития), внешнюю торговлю, инвестиционный климат, инновационную среду и т.д.; - оценка вероятного распределения положительных и отрицательных эффектов от введения меры регулирующего воздействия на инновационную деятельность между различными социальными и экономическими группами (определение групп, получивших позитивные выгоды и негативные последствия, и величины воздействия на выявленные группы); - формирование стратегий реализации каждого из предложенных инновационных вариантов достижения поставленных целей и эффективности, предполагающих оценку затрат, необходимых для получения желаемого результата; - оценка инновационных и других рисков неэффективности меры регулирующего воздействия на инновационную сферу; - проведение публичных консультаций с представителями основных заинтересованных групп в инновационной сфере с целью получения нужных эмпирических и/или статистических данных, взаимодействия в проведении ОРВ, проверки результатов ОРВ, подготовленных регулирующим органом, обеспечение согласия и поддержки в отношении меры регулирующего воздействия; - выбор регулирующей меры воздействия из имеющихся альтернатив, отвечающей стратегической цели перевода экономики на инновационный путь развития, обоснование и аргументация сделанного выбора; - разработка механизмов мониторинга процесса реализации меры регулирующего воздействия на инновационную деятельность, а также учета полученной информации посредством мониторинга для корректировки мер регулирующего воздействия и внесения корректив в методологию и практику ОРВ [85, 101]. При этом надо понимать, что описанная здесь логика не должна интерпретироваться в качестве единственно возможной. Механизмы ОРВ, существующие в разных странах, существенно отличаются друг от друга в силу 14 различий в инновационном типе развития и особенностей нормотворческой практики в стране. В последнее время достаточно много уделяется внимания как теоретической, так и практической работе, направленной на идентификацию политических мер, институтов и структурных условий, которые наиболее эффективны в продвижении и стимулировании инноваций, в формировании благоприятной инновационной среды. В настоящее время сохраняется потребность в более детальном, системном осмыслении использования оценки воздействия государственной политики на инновационную деятельность, в системном подходе к оцениванию действий государства в этой сфере. Необходимость такого подхода обусловлена тем, что из-за отсутствия контроля возможных последствий вводится много ошибочных, непроработанных нормативных актов принимаются нескоординированные инновационные программы. Фактически каждый россиянин из-за этого платит скрытый налог. С. Джейкобс, специалист в области ОРВ, спрогнозировал объем такого скрытого налога примерно в 25% ВВП, назвав это «потерянными инновациями», просчитать стоимость которых и стоимость «невыхода» на новые рынки практически невозможно [43]. Использование механизмов оценки регулирующего воздействия государства при разработке и формировании инновационной политики, позволит усовершенствовать технику управления инновациями и организации контроля со стороны государства, повысить достоверность и качество прогнозов инновационного развития на основе государственного регулирования этих процессов. Действительно, успешное формирование механизмов инновационного и научно-технологического развития является следствием совокупности условий, которые складываются в обществе, прежде всего, под влиянием регулирующих воздействий государства (условий экономических, политических и социальных). Есть целый ряд причин, приводящих к повышению значимости мер государственного регулирования и воздействия в экономике России. К таким 15 причинам необходимо отнести высокую капиталоемкость современного наукоемкого, технологически сложного производства, которое получило мощный импульс к развитию в информационно ориентированной экономике. К этому надо добавить, что инвестиции, необходимые для обеспечения конкурентных позиций хозяйствующих субъектов на внутреннем и внешнем рынках являются высоко затратными и требуют принятия обоснованных стратегических решений, это с одной стороны. С другой стороны, усиливается необходимость преодоления внутренних рисков, которые в инновационных условиях становятся более непредсказуемыми, а также и ограничений экономического роста, что сопровождается усиливающейся интеграцией в глобальные процессы и необходимостью повышения конкурентоспособности отечественных компаний. Изучение опыта создания и функционирования аналогичных механизмов в развитых странах позволяет утверждать, что роль государства в решении возникающих проблем является определяющей и заключается в первую очередь в формировании эффективной научно-промышленной политики, в правильном определении ее приоритетов, стратегии и механизмов воплощения, которые должны быть сконцентрированы на технологическом обновлении производственного аппарата, на прогрессе знаний и квалификации персонала, на удовлетворении потребностей рынка в продукции высокого научнотехнического уровня [103, 104, 105]. Россия в этой сфере, несомненно, будет проигрывать тем странам, где сформирована, функционирует и развивается система оценки регулирующего воздействия, использование которой ведет к снижению административных барьеров, и, следовательно, к снижению издержек бизнеса и общества. Инновационная политика в таких странах стран, как правило, всегда более эффективна, а хозяйствующие субъекты сталкивается с меньшими трудностями в организации инновационной деятельности и повышении инновационной активности. Действительно, регулирующего измерение инноваций в процессе оценки воздействия государства, формирование инновационных 16 прогнозов являются той областью, где дальнейшая работа должна дать важные результаты, особенно для лучшего понимания усложняющейся природы инновационной деятельности. Обобщение теоретических и практических разработок в сфере методологии управления инновациями показывает, что в последние десятилетия не только были конкретизированы многочисленные определения инноваций, но и существенно изменилась сама природа инноваций. В качестве важных характеристик меняющейся природы инноваций можно отметить рост нетехнологических инноваций (организационных, маркетинговых, (распространение управленческих), инноваций, повышение инициированных доступности самими инноваций потребителями), распространение «открытых инноваций», технологических и социальных сетей, создаваемых в ходе инновационной деятельности [101]. Существенно изменились характеристики инноваций [1, 7, 11]: - усилился нелинейный характер инноваций и нелинейность инновационных процессов; - усилился комплексный характер инноваций, для достижения высокого эффекта их целесообразно внедрять пакетами; - увеличился удельный вес радикальных инноваций по сравнению с инкрементными; - все более часто используемое инновационными хозяйствующими субъектами стратегии футуродизайна - «обгонять не догоняя», в которых инновация выступает как источник новых брендов. Таким образом, необходимость оценки регулирующего воздействия государства на инновационную сферу кроется в самой природе инноваций и ее трансформации, потому что это связано с выбором стратегии инновационного развития. Суть поэтапной оценки регулирующего воздействия государства представлена на рисунке 1. 17 Рисунок 1. – Содержание и этапы оценки регулирующего воздействия государства В настоящее время общепринято «дублинское» определение оценки регулирующего воздействия государства. Это «…процесс определения проблем и целей регулирования, выбора альтернатив достижения этих целей, с целью исключения излишнего и необдуманного регулирования, и, с использованием научных и поддающихся последующей проверке техник, применяемых на всей имеющейся доступной информации, а также с учетом различных мнений, полученных в ходе консультаций, анализа издержек и выгод выбранных альтернатив…» [107]. Другими словами, под ОРВ понимается набор определённых средств, методик, способов, процедур, которые 18 позволяют определённому государственному органу выработать адекватную политику и внедрить её. Надо подчеркнуть, что оценивание программ и политик не ограничивается только ОРВ (рис. 2). Оценка процесса Ex-ante Внутренняя оценка Ex-post On-going/мониторинг Вторичная оценка Первичная оценка Внешняя оценка t ОРВ Оценка воздействия Рисунок 2 - Определение ОРВ и ее место во множестве видов оценивания программ и политик Однако, как видели выше, инновационная сфера имеет свои особенности, поэтому представляется необходимым, основываясь на общепринятом определении понятия ОРВ, выделить специфику этой сферы. Оценка регулирующего воздействия на основе анализа регуляторного влияния государства в инновационной сфере - это разновидность комплексной аналитической оценки результативности и долгосрочных последствий реализации инновационных государственных программ и политик, это процесс определения инновационных проблем и их взаимосвязи с системных позиций и, соответственно, целей регулирования, выбор альтернатив достижения этих целей, способствующих формированию благоприятной инновационной среды и повышению инновационной активности и, в конечном счете, в превращение инноваций в источник устойчивого роста [11-23]. Это определение согласуется с одной из основных идей, высказанных в процессе дискуссий по проблемам государственного регулирования и его 19 оценке, суть которой в том, что при внедрении ОРВ первое, с чего надо начинать - это стратегическое планирование. В условиях отсутствия стратегического планирования в анализируемой сфере, ценность инструментария ОРВ существенно снижается, так как первое, что оценивается в идеальной модели проведения ОРВ - это соответствие проекта нормативного акта стратегической цели, то есть действительно ли данный законопроект решает заявленную проблему [74]. Как следует из нашего определения ОРВ, основной стратегической целью оценки воздействия в инновационной сфере является формирование и отбор эффективных программ и политик, законопроектов, направленных на создание благоприятной инновационной среды и повышение инновационной активности. Эта цель определяет соответствующие функции (рис. 3). Как видим, ОРВ - это аналитический инструмент, предназначенный для измерения потенциальных прямых инновационных эффектов, результативности и долгосрочных последствий реализации государственных программ и политик, законопроектов, в том числе в области инноваций, на разных уровнях и в разных сферах экономики. Но при этом надо отметить, что формируется классическая дилемма: оценка регулирующего воздействия - это либо процедура, встроенная в государственное управление в целом и в нормотворческий процесс в частности, либо аналитическое исследование, которое проводят внешние консультанты. И то, и другое имеет свои преимущества. Исследование имеет, например, меньшее бюджетное ограничение, если оно выполняется на какой-либо грант, консультанты при этом свободны в выборе и у них больше времени, чем у профильного ответственного Департамента за проведение органа ОРВ. государственного Исследование, управления, вероятно, более методологически проработано. В то же время выводы этих исследований необязательны для государственного чиновника, хотя в теории, если заключение по ОРВ негативное, то проект должен быть остановлен. Но если процедура сформирована и закреплена нормативно, то она становится 20 обязательной для исполнения. [63, 64, 74]. Стратегическая цель оценки регулирующего воздействия государства в инновационной сфере - формирование благоприятной инновационной среды, повышение инновационной активности и превращение инноваций в источник устойчивого роста. Исключение излишнего и необдуманного регулирования Функции оцени регулирующего воздействия Учет и согласование различных мнений, полученных в ходе консультаций Прогноз возможных последствий, результатов и воздействия регулятивных мер (на этапе разработки) Проведение анализа издержек и выгод выбранных аль тернатив программ и политик, законнопроектов Оценить, как и в какой мере наблюдаемые изменения связаны с проведёнными мерами гос. воздействия Обеспечение об ратной связи (т.н. «сопровождающие исследования») Оценить степень достижения намеченной стратегической цели Создать эффективные формы взаимодействия бизнеса и власти на основе ОРВ в рамках консультаций и обсуждений Улучшение инвестиционного климата Найти баланс ин тересов для всех участников инно вационного процесса Предотвращение новых административных барьеров в развитии инновационного бизнеса Интеграция, последовательность и согласованность различных частей гос. политики и её целей Недопущение избыточных ограничений, обязанностей и затрат предпринимателей, расходов бюджета Рисунок 3 - Стратегическая цель и функции оценки регулирующего воздействия государства в инновационной сфере Отсюда следует вывод, что само ОРВ должно быть законодательно оформлено как комплексная процедура оценочного и аналитического характера. Хотя необходимо отметить, дилемма может быть успешно снята при применении модели, в которой обязательная и встроенная в нормотворческий процесс процедура ОРВ выполняется внешним исследовательским группам. 21 Для этого должны быть заложены необходимые финансовые ресурсы, а также организовано корректное планирование деятельности по оценке регулирующего воздействия в государственном органе, ответственном за ее проведение, в среднесрочной перспективе (на год вперед). Если опираться на опыт проведения ОРВ в отечественных условиях, то можно выделить несколько организационных схем оценки воздействия государства на инновационную деятельность. Действующие организационные схемы можно классифицировать по трем группам: централизованные, децентрализованные, смешанные схемы. Так, сущность централизованной схемы (модели) состоит в том, что формируется специальный орган, который отвечает за оценку инновационных проектов, программ, политик в рамках государственного регулирования, по которым дается заключение в два этапа. На первом этапе структура, получившая право осуществлять оценку регулирующего воздействия, при получении для анализа проекта или его концепции определяет, насколько необходима в отношении него оценка регулирующего воздействия. При положительном решении на втором этапе проводится предварительная оценка, а затем, как правило, углубленная оценка, при этом организуются публичные консультации с представителями затрагиваемых инновационным проектом участников отношений. Эта модель оценки может быть эффективна в регионах, где круг субъектов, затрагиваемых проектом (программой, политикой, нормативно-правовым актом) ограничен региональными рамками и не столь масштабен, как на уровне Федерации. Когда проводится оценка регулирующего воздействия федеральных органов власти, целесообразно использовать другой вариант организационной схемы оценки регуляторных действий государства по децентрализованной схеме. По этой схеме проводят ОРВ и готовят проект заключения по оценке органы, которые непосредственно осуществляют разработку проекта инновационной программы, инновационной политики (разработчики). В данной схеме контроль качества заключения по результатам 22 оценки рассматриваемого регулирующего воздействия, по соблюдению необходимых процедур в рамках проведения ОРВ, о степени достоверности приводимых данных, о корректности расчетов осуществляет специально формируемая структура. В ее функции должны входить принятие решения о согласовании заключения по оценке, о необходимости проведения дополнительного анализа проекта акта, о неправильной реализации установленных процедур. Необходимо подчеркнуть, что в децентрализованной модели для обеспечения эффективного проведения публичных консультаций следует уделить внимание созданию специального единого информационного ресурса региона в сети «Интернет», посвященного ОРВ. В зарубежных странах нередко используется смешанная организационная схема (модель). Министерство экономического развития Российской Федерации рекомендует использовать ее в нескольких вариантах [68]: В рамках первого варианта смешанной модели оценки разработчик нормативного регулирования проводит предварительную оценку регулирующего воздействия с привлечением заинтересованных сторон. В рамках предварительной оценки проводятся публичные обсуждения, готовится подробная пояснительная записка, форма которой строго регламентирована. Вся информация в документальной форме направляется сформированному уполномоченному органу, который принимает решение о проведении углубленной оценки регулирующего воздействия при необходимости и проводит ее в случае принятия положительного решения. Во втором варианте смешанной модели ответственность за подготовку проекта заключения по оценке регулирующего воздействия так же возложена на разработчика проекта регулирующего воздействия в инновационной сфере. Но если в процессе предварительной оценки будет выявлена необходимость оценки углубленного анализа и оценивания, то назначаются публичные консультации по тем вопросам, которые требуют дополнительной проработки. Эти консультации осуществляет назначаются контроль качества уполномоченным ОРВ, 23 органом, рaзрабатывает и который предлагает альтернативную позицию. Третий вариант предусматривает организационной формирование схемы помимо смешанной модели органа–разработчика и уполномоченного органа еще и координационного (совещательного) органа по ОРВ, в который входят представители экспертного сообщества. Они дают заключение о целесообразности предложенного регулирования, о мотивированном отклонении проекта, необходимости его доработки, либо детальной оценки регулирующего воздействия. [68]. Как можно отметить, в основе всех моделей и вариантов лежит тесное сотрудничество государства при оценке с бизнес-сообществами, научными организациями и другими участниками инновационного нормотворческого процесса, так как при разработке регулирования в настоящее время. Поскольку инновации все больше становятся коллективными, а инновационная деятельность ведет ко все более тесной кооперации заинтересованных сторон, постольку при оценке регулирующих действий государства в инновационной сфере остро встает вопрос об усилении взаимодействий между государством, бизнес-сообществами, реализации ОРВ. взаимодействия, научными Следует чтобы и экспертными подчеркнуть совместно организациями необходимость выработать или при коллективного усовершенствовать организационные и социальные механизмы взаимодействия бизнеса, власти и общества на всех этапах разработки, принятия и контроля исполнения государственных мер воздействия. На основе совместного участия в регулировании экономики сбалансированный учет интересов различных групп может быть достигнут наилучшим образом, что и обеспечивается в процессе реализации ОРВ, в первую очередь через механизм публичных консультаций. Участие в оценке дает возможность сочетать усилия заинтересованных хозяйствующих субъектов, субъектов инновационной деятельности в частности, уже на стадии выработки хозяйственных управленческих решений, при выборе форм их реализации, при оценке регулирующего воздействия. 24 В действительности, речь идет о выработке навыков и опыта согласованного взаимодействия государственных, общественных органов, представителей научно-образовательного комплекса, бизнес-сообщества в интересах инновационного развития. Работа в этом направлении означает стимулирование общественных инициатив, привлечение экспертных сообществ к оценке, административных органов, территориальных ассоциаций и союзов в процессы принятия управленческих решений. Дополненная эффективным контролем со стороны заинтересованных субъектов за процессами воплощения в практику принятых согласованных решений подобная интеграция могла бы стать формой снятия противоречий инновационного развития [15, 19, 28, 56]. В официальных документах Министерства экономического развития Российской Федерации отмечается, что есть несколько способов привлечения заинтересованных субъектов инновационных отношений сторон к оценке регулирующего воздействия [68]: - заключение соглашения о взаимодействии; - организация мероприятий направленных на повышение заинтересованности; - формирование базы экспертов в зависимости от той или иной отрасли. Вместе с тем, целесообразно уведомлять о разработке проектов, программ, политики воздействующих на инновационную деятельность не только крупные хозяйствующие субъекты, но и субъекты малого и среднего инновационного предпринимательства. Анализ государства теории и позволяет практики выделить оценки несколько регулирующих основных воздействий подходов к формированию порядка проведения ОРВ. Сущность некоторых точек зрения заключается в том, что происходит двухфазовая оценка, которая может применяться как в преддверии изменений в регулировании (ex-ante, оценки предполагаемого воздействия) или же после того, как новая норма регулирования вступила в действие (ex-post, оценки реального воздействия). Существует различие между первой фазой, называемой «быстрое сканирование», проводимой до внесения закона на 25 рассмотрение, и второй фазой, получившей название «глубокая оценка воздействия», проводимой непосредственно в процессе обсуждения [4]. Наиболее распространенная точка зрения, которая нашла отражение в Методических рекомендациях по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации, состоит в том, что существует два основных подхода к оценке регулирующего воздействия государства [69]: - первый подход (в узком смысле) рассматривает ОРВ в качестве оценки ex-ante, т.е. предварительной, предшествующей. Узкая трактовка наиболее часто используется в отечественной практике. Она предшествует введению в действие регулирующей меры и принимает разнообразные формы, спектр проявления которых достаточно широкий, а именно, от полноценной оценки на основе специальных методик, до простого расчета бюджетных расходов и нагрузки на бизнес; - второй подход (в широком смысле) - это комплексная оценка на нескольких стадиях и включает предварительную оценку, сопровождающую оценку и ретроспективную оценку. Первая стадия фактически соответствует оценке ex-ante. На этой стадии проводится сравнение альтернатив и их результативность, определяются возможности и необходимость регулирования в соответствии со стратегической целью, и выбирается наилучший вариант. На этой стадии существенная роль отводится прогнозам. На второй стадии, сопровождающей, выработанные на первом этапе оценки рекомендации становятся отправным пунктом перехода к законодательному оформлению регулирующих мер. На третьей стадии, ретроспективной, выявляются эффекты, которые стали результатом применения регулирующих мер государства, осуществляется оценка достигнутых целей, возникновения побочных эффектов, долгосрочных результатов. В то же время на практике очень часто происходит так, что , например, инновационные выгоды в одной сфере приводят к издержкам и довольно значительным в другой, хотя и достигается определенная результативность. 26 Другая ситуация, когда в разные периоды жизненного цикла инноваций государственное воздействие в этой сфере проявляется по-разному. Поэтому чрезвычайно необходима систематическая оценка позитивных и негативных эффектов на экономическую, социальную среду, а также экологию, любых изменений в существующей системе регулирования, иными словами нужен систематический мониторинг с анализом результативности. Это позволит использовать механизм корректировки инновационной политики, инновационных программ, законодательства. Следовательно, в инновационной сфере необходимо начинать ОРВ с момента зарождения идеи о регулирующей мере, воздействии и проводить оценку на всех этапах разработки, внедрения и реализации. Несмотря на различные точки зрения и различные подходы к проблеме оценивания, мнения ученых сходятся в том, что ОРВ это сложная комплексная развивающаяся система оценки [табл.1.]. В последнее время специализированные виды в дополнение оценки, к ОРВ которые выделяют другие, рассматривают как самостоятельные виды. Наибольшее развитие получили два других вида оценки воздействия. Это – оценка воздействия на конкуренцию (англ. – competition assessment) и оценка воздействия на окружающую среду (англ. – environmental impact assessment) [69]. Однако по нашему мнению, такой подход к оценке регулирующего воздействия в сфере инновационной деятельности будет малопродуктивен. Это объясняется тем, что сама инновация сложна по своей природе, во-первых. А во-вторых, внедрение инноваций, особенно радикальных, вызывает волну изменений в других сферах, по масштабам иногда даже большую, чем внедрение самой инновации. Кроме того, регулирование экономической, социальной и экологической областей могут оказывать существенное влияние друг на друга. Поэтому при оценке регулирующего воздействия зависимость между ними должна быть учтена при внесении изменений в одну из них. Следовательно, 27 в анализе последствий внедрения инноваций и в оценке регулирующего влияния государства необходим системный подход. Таблица 1. - Основные направления и методы оценивания, применяемые в ОРВ Направление оценивания Методы Анализ совокупных Качественный и количественный издержек/выгод анализ (по различным сценариям) Анализ рисков Оценка воздействия на конкуренцию Оценка воздействия на окружающую среду Результаты Совокупные монетизированные издержки и выгоды частного и государственного секторов от действия регулирования, в том числе по различным сценариям Количественный анализ величины всех рисков, которые предлагаемый регулирующий акт призван Описание рисков и сократить, а также оценка рисков, степень их разрешения которые могут возникнуть при внедрении анализируемого регулирования 1) выявление искажений конкуренции с помощью формальных вопросников; 2)если искажение вероятны хотя бы в одном из сценариев углубленный анализ по различным параметрам: влияние на концентрацию на рынке, барьеры входа, фиксированные издержки производства, результаты продукции, изменение структуры рынка и т.д. Экологическая экспертиза, скопинг, скрининг, консультации с заинтересованными сторонами (сторонники проекта, защитники окружающей среды, представителями общественности и органов государственной власти а) Анализ воздействия на 1) Опросы представителей развитие бизнеса в целом; референтной аудитории (компаний); б) Анализ воздействия на 2) фокус-группы; развитие - крупного 3) экспертные опросы. 28 Прогноз последствий для рынка вследствие изменения уровня конкуренции Прогноз последствий для окружающей среды Наиболее «дружественные» окружающей среде варианты реализации проекта Сбор информации для: 1) прогноза воздействия регламента на бизнес; 2)готовности (возможности) компаний - среднего - малого бизнеса (раздельно) исполнять регулирование. 1) анализ качества предложенных формулировок, исследование доступности требований регламента для бизнеса (фокусгруппа); 2) анализ соответствия проекта имеющемуся законодательству. Анализ юридического качества проекта Анализ социальных эффектов регламента (если имеются) Оценка юридической обоснованности проекта, программы, политики и соответствия действующему законодательству Оценка реакции 1) массовые опросы потребителей; потребителей на 2) фокус-группы с изменения продуктов в представителями референтной силу требований аудитории потребителей. регламента Исходя из этого, предлагается рассматривать специализированные оценки (оценка воздействия на конкуренцию и оценка воздействия на окружающую среду) как элементы ОРВ. Кроме того, при расширении состава элементов ОРВ на инновационную деятельность, необходимо, исходя из специфики инновационной сферы, в качестве самостоятельных элементов системы оценки выделить оценку влияния ОРВ на малые инновационный бизнес, а также оценку влияния мер воздействия на сферу инновационного предпринимательства. В странах ОЭСР и ЕС оценка регулирующего воздействия на конкуренцию является сегодня одним из основных направлений развития ОРВ. В инновационной сфере она должна рассматриваться как источник развития инновационных рынков и перехода на инновационный путь развития. Оценка регулирующего воздействия государства должна касаться влияния регуляторных действий на преодоление барьеров в доступе к ресурсам и услугам естественных монополий, к инновационным ресурсам структурообразующих предприятий в интегрированных структурах, к субсидированию и государственной поддержке предприятий. За рубежом оценка воздействия на конкуренцию, как правило, проводится при наличии 29 определённых «показаний», однако мы предлагаем сделать ее не только регулярной, но и обязательной для всех значимых инновационных программ и политик на федеральном и региональных уровнях. Причем считаем необходимым проведение анализа не только норм регулирования, которые без необходимости и непосредственно (прямо) ограничивают конкуренцию, но и мер косвенного ограничения, которые в силу особенностей инновационной сферы могут перерасти в прямые ограничения. Надо отметить, что использование ОРВ на конкуренцию для системы государственного регулирования имеет два принципиальных последствия. Вопервых, такая оценка ограничивает вмешательство государства в экономику, посредством недопущения разрушения конкуренции, как составной части рыночного механизма, о чем писал Дж. Кейнс [51]. Результаты этой оценки могут стать своеобразным индикатором границ вмешательства. Во-вторых, процедура оценки воздействия на конкуренцию формирует новые качественные характеристики регулирования, так как она строится на сопоставлении результатов и эффектов в динамике в условиях изменяющейся экономической среды и ее параметров. Это придает системе оценки регулирующего воздействия (ОРВ) динамические характеристики, что создает благоприятные условия для выполнения ОРВ прогностической функции, позволяет делать прогнозы более детальными и достоверными, что немаловажно для повышения инвестиционной и инновационной активности, ускорения перехода на инновационный путь развития, превращения инноваций в источник экономического роста, иными словами для достижения стратегической цели. Как и по всем нормативным актам, оценка воздействия на конкуренцию должна проходить в два этапа: оценка предполагаемого воздействия на конкуренцию и глубокая оценка воздействия, в том числе и мониторинг, который был назван выше как сопровождающее оценивание. Другой элемент системы ОРВ - специализированная оценка воздействия на окружающую среду. Как правило, такая оценка проводится при принятии 30 решения о строительстве объектов, оказывающих влияние на состояние окружающей среды. Однако, возвращаясь к рассмотренной выше специфике инноваций и инновационной деятельности, следует подчеркнуть, что экологическая компонента при оценке государственных программ и политик, законодательных актов в условиях инновационного типа развития становится необходимой. Оценка воздействия на окружающую среду инновационного государственного проекта (программы, политики) в результате его реализации должна обеспечить определение эффектов (преимущественно экологических, но и связанных с ними экономических и социальных) еще до момента принятия окончательного решения. Это позволит при необходимости найти альтернативные варианты реализации проекта и/или наиболее «дружественные» окружающей среде варианты реализации проекта. Такая оценка должна предусматривать участие в ней не только разработчиков, общественных экспертов, но и экспертов в области защиты окружающей среды. Исследование проблемы показало, что оценку воздействия на окружающую среду, чтобы получить менее затратный результат целесообразно проводить на всех этапах планирования проекта. Аналогично другим оценкам, сначала предварительно, и детально на этапе окончательного планирования непосредственно перед принятием решения о начале реализации того или варианта проекта. На основе полученной оценки вносятся корректировки в инновационный проект или разрабатываются меры по снижению вредного воздействия на окружающую среду для снижения возможных отрицательных эффектов проекта. Как видим, основные направления оценивания взаимозависимы и охватывают разные стороны ОРВ (табл. 1.), а эффекты и результаты, получаемые на основе проведения оценки взаимосвязаны. Системный подход в анализе ОРВ показал, что ОРВ выступает не только как аналитический инструмент государственного управления инновационной сферой, но и как инструмент координирования эффектов и результатов, 31 позволяющий соединить их в воедино, проследить их взаимовлияние, определить синергизм взаимодействия и возможности проявления в других, не входящих в конкретную оценку сферах. Таким образом, оценка результативности регулирующего воздействия государства в инновационной сфере является системной, адаптивной, прогнозно-аналитической. В целом, предполагается, что ОРВ может улучшить, в терминах эффективности, все существующие регулятивные меры и процессы, которые касаются инновационной сферы и экономики в целом. ОРВ рассматривается нами как управленческая инновация, которая, в том числе позволяет решить задачу создания благоприятной инновационной среды и повышения активности инновационной деятельности. 1.2. Методы и критерии оценки регулирующего воздействия государства в инновационной сфере На протяжении последних лет накоплен значительный опыт в сфере оценки регулирующего воздействия, соответственно менялись представления об этой процедуре и смысл того, что составляет содержание слова «оценивание». Изучение вопроса показывает, что можно выделить четыре этапа в развитии методологии ОРВ. Первый этап - проведение измерений. Он основывается на проведении различных тестов, в ходе которых внимание уделялось ведущим звеньям оценки. Наиболее часто проводились исследования, основным инструментов которых выступали различные опросы. Значительным импульсом в сфере оценивания регулирующего общественных и управленческих управления в воздействия послужили достижения наук, а также продвижение научного производственно-хозяйственную сферу, что вызвало необходимость определить методы оценки, которые наиболее продуктивны и достоверны. 32 На втором этапе - описание, в оценивании на первое место выдвигается оценка целей и результатов работы. Задача оценивания на этом этапе состоит в том, что разрабатываются и выдвигаются альтернативные проекты, которые улучшают регулирующие меры, программы их реализации. На этом этапе формируется система оценивания программ, определение достоинств и недостатков регулирующих воздействий в соответствии с целеполаганием. Третий этап - экспертное мнение. Содержание и функции первых двух этапов дополнились новыми аспектами. Теперь стали рассматриваться не только сами проекты, программы, оценивание проходили и поставленные в них цели. Для этого были разработаны и введены стандарты оценки. Четвертый этап - координация. На этом этапе меняется роль специалистов, вовлеченных в оценку регулирующих мер, а также специалистов, разрабатывающих проект, программу. Это совместная работа по конструированию проекта, программы, сам процесс оценивания становится взаимообучающим для всех участников исследования и оценки государственных проектов и программ, что в значительной степени зависит от коммуникативных навыков участников, от желания делиться информацией и получать ее. Пятый, сегодняшний этап - посредничество. По мнению Даррела Коллей, на данном этапе можно выделить следующие составляющие: - самооценивание, его субъектами являются сами разработчики и участники программы. Исполнители процесса оценки сами определяют цели на входе в систему оценивания и результаты оценивания, которые планируется получить выходе. Самооценивание может быть и индивидуальным, и групповым; - совместно проводимые исследования, которые подразумевают привлечение всех участников к оценке программы или политики, которая, по их мнению, недостаточно эффективна. Производится анализ всевозможных сфер, которые так или иначе могли бы повлиять на ход внедрения программы. 33 Это активное исследование, проводимое акторами для самих же себя. Для его описания больше всего подходит слово «демократический» [118]. К оценке регулирующего воздействия государства можно выделить несколько подходов. Наиболее часто используется логико-функциональный подход к оценке ОРВ. В этом подходе можно выделить различные виды (элементы) оценивания по принципу целесообразности их применения для оценки на каком-то конкретном этапе государственной программы, политики, законодательного акта. Каждый вид оценивания имеет свою функциональную характеристику, которая определяет логичность его использования на той или иной стадии. К основным элементам логико-функционального подхода, как правило, относят следующие виды оценки, рассматриваемые ниже. 1. Предварительное оценивание, которое часто называют прогнозным и значимость которого в условиях ОРВ значительно возрастает, тем самым ОРВ выполняет свою прогностическую функцию в инновационной среде [57]. Оно направлено на оценку ситуации и результатов будущих программ, политик или мероприятий и применяется для определения валидности содержания объекта оценки, выполнимости задач, поставленных при его разработке. Тем самым прогнозируется дальнейшее развитие программы, политики в инновационных условиях. В основе этого типа оценивания лежит прогнозирование выгод и затрат, отбор наиболее эффективных мероприятий. Кроме этого прогнозное оценивание проводится для предварительного заключения о возможных результатах, последствиях и других аспектах внедряемой программы, разрабатываемой политики. Технологии, используемые в этом виде оценивания позволяют сделать вывод о том, в какой взаимосвязи находятся отдельные параметры программы, политики и каким образом изменения каждого из них влияет на результаты их реализации. К преимуществам этого метода оценки можно отнести то, что это позволяет разработать оптимальный проект регулирования - с минимальными и издержками и максимально эффективным воздействием на адресатов. Недостатком является то, что возникает трудность в оценке потенциального влияния, круга лиц, на которых в той или иной степени 34 распространяется воздействие программы, политики, регулирующей меры, в определении возможных рисков и непредвиденных издержек, что повышает неопределенность инновационной среды. 2. Определение нормативно-правового степени акта) «оцениваемости» необходимо, чтобы программы выявить (политики, возможности применения методов оценки непосредственно к данной программе. Тем самым определяются круг факторы и условия, которые могут выступать потенциальными барьерами для эффективной оценки. В заключении об оцениваемости анализируемых мер должны найти отражение согласованность, логичность и содержательность программы, доступность и возможность количественных и качественных измерений, которые могут быть в дальнейшем использованы для проведения мониторинга и при оценке конечных результатов. Одновременно определяется готовность программы к процессу оценки. Для этого используют критерии - эффективность, результативность, релевантность, устойчивость, продуктивность и «оцениваемости» является систематическим процессом, др. Определение который оказывает влияние на результативность программы с точки зрения получения адекватных данных. Особенность этапа «определение «оцениваемости»» состоит в том, что необходимо иметь в доступности весь массив информации по инновационной сфере, который относится к программе (политике). Если программа не подлежит оценке или ее очень трудно оценить, то выясняются возможные причины, чтобы скорректировать программу, или улучшить ее в соответствии с полученными сведениями. 3. Сопровождающее оценивание помогает выявить, как программа, политика в реальности воздействует на тех, кто входит в сферу ее влияния, и провести оценку. Главная задача сопровождающего оценивания может быть сформулирована как определение соответствия реального воздействия регулирования тем желаемым результатам и конечным эффектам от регулирования, которые были заложены (спрогнозированы) на этапе разработки регулирования. Сопровождающая ОРВ может быть применима: 35 - для проведения анализа программы (проекта, политики) по нескольким критериям, таким как повышение инновационной активности, достижимость результатов, влияние на субъектов инновационной деятельности, возникающие расходы; - для проверки действия программы, политики, проекта или их составной части на практике в реальных условиях; - для того, чтобы снизить вероятность проявления нежелательных эффектов; - для оптимизации действующего законодательного или нормативноправового акта. Сопровождающее оценивание осуществляется с момента «запуска» программы во время реализации. Оно используется для формирования обратной связи и получения сведений о промежуточных результатах, чтобы создать возможность внесения коррективов в процессе реализации программы (политики). Сопровождающее оценивание известно как мониторинг хода реализации программы/политики/мероприятия. На основе обратной связи осуществляется систематический сбор данных относительно заданных индикаторов, чтобы обеспечить руководство по ходу программы. В процессе мониторинга оценивается степень достижения поставленных задач, эффективность использования выделенных фондов, средств финансирования. 4. Итоговое (ретроспективное) оценивание программы/политики, как правило, проводится после ее завершения в научных целях, чтобы сформировать окончательный вывод об эффективности программы, проанализировать степень достоверности предварительной оценки, провести анализ факторов снижения/повышения ее достоверности, выявить возможности минимизации ошибок и просчетов в дальнейшем. Итоговое оценивание может быть как глобальным (общим), так и аналитическим по отдельным направлениям. Результат итогового оценивания используется для формирования предложений по оптимизации предмета оценки и оформляется в виде следующих возможных рекомендаций: 36 - дальнейшая реализация программы без изменений; - корректировка отдельных регуляторных элементов программы, в том числе с учетом изменения регуляторного поля; - усиление поддержки программы; - приостановка или полное прекращение программы. Цель итогового оценивания программы/политики заключается в том, чтобы подготовить отчет об эффективности регулирования, разработать рекомендации по корректировке или прекращению регулирования. 5. Мета-оценивание, в его основе лежит оценка самой системы оценивания, иными словами оценка качества регулирующего совершенствовать воздействия. Это установленные заключений об оценке позволяет постоянно показатели, процедуры обновлять оценки и и.т.д. Объективная необходимость введения мета-оценивания была обоснована результатами анализа опыта внедрения ОРВ в странах ОЭСР еще в 80-е года XX века. Так, усложнившийся характер регулирования, а также продолжающееся увеличение количества подпадающих под ОРВ проектов регулирования требовали для проведения оценки все больше и больше ресурсов. В ответ на это министерства и ведомства, ответственные за подготовку ОРВ, стали снижать качество проводимой оценки, в том числе проводить ее формальным образом. По результатам исследований было принято решение о формальном закреплении анализа качества ОРВ как обязательной процедуры для всех проводимых ОРВ в следующих редакциях Порядка подготовки ОРВ. Это требование было отражено в основных методических документах и регламентах проведения ОРВ в ЕС. В странахчленах ЕС это было сделано путем включении специального раздела, регламентирующего процесс оценки качества готовящихся заключений об ОРВ. Поэтому механизм мета-оценивания (мониторинга) качества заключений об ОРВ должен быть интегрирован в систему оценки регулирующего воздействия [98]. Для проведения мета-оценивания необходимо разработать определенные 37 критерии, стандарты, индикаторы, которые должны быть определенным ориентиром в деятельности по оцениванию. Этот блок - определяющий в организации и проведении мета-оценивания, соответственно, в методологии мета-оценивания необходимы критериев был разработан определённый набор критериев, которые для повышения качества системы оценивания. Совокупность включает одиннадцать направлений исследования (по классификации ИЭПП): - внутренняя валидность; - внешняя валидность; - достоверность; - объективность; - релевантность; - важность; - определённый диапазон изучения; - надежность и своевременность; - распространение результатов; - эффективность [66]. Несомненно, что само мета-оценивание должно быть защищено от влияния со стороны и быть независимым. Как видим логико-функциональный подход базируется на анализе функций ОРВ по стадиям и направлениям, что позволяет установить функциональный потенциал инновационных программ, политик, регулирующих мер и оптимизировать их реализацию. Если логико-функциональный подход в оценке и анализе регулирующих воздействий отталкивается от функций, то логико-структурный подход устанавливает причинно-следственные связи между инструментами регулирования и решением проблемы, на которую оно направлено. Логикоструктурный подход является инструментом управления, в том числе планирования, используемым в основном при разработке, мониторинге и оценке международных проектов. Сегодня логико-структурный подход активно применяется в области планирования, государственного управления и 38 оценки реализации государственных инновационных программ (политик, проектов) на разных уровнях экономики. В основе логико-структурного подхода лежит формирование схемы ОРВ: предварительное проектирование регулирования, идентификация центральных проблем и причинно-следственных связей, поиск альтернативных вариантов достижения намеченной цели, определение оптимального варианта регулирования. Этот подход состоит из двух фаз. Первая - это аналитическая фаза, в основе которой находится определение заинтересованных сторон, выявление их ожиданий от предлагаемого воздействия, пересмотр и уточнение целей воздействия. Вторая - фаза планирования, которая представляет собой логическую последовательность систематизированных практических действий по движению во времени к намеченным результатам, которых мы ожидаем при имеющихся ресурсах с учетом неопределенности и факторов риска. Структура фаз и этапы реализации логико-структурного подхода в оценке регулирующего воздействия представлены в табл. 2. Опираясь на исследования О.В. Козловской и Р.А. Эльмурзаева необходимо отметить ключевые моменты логико-структурного подхода в оценивании регулирующего воздействия [55]. Во-первых, регулирующего согласно воздействия рассматриваемому анализ подходу при заинтересованных оценке сторон и взаимодействие с ними занимает центральное место. Таблица 2. - Схема логико-структурного подхода к оценке регулирующего воздействия в инновационной сфере Аналитическая фаза Фаза планирования Этап 1. Анализ заинтересованных сторон: - идентификация заинтересованных лиц, интересы которых затрагивает разрабатываемая программа, политика; - идентификация основных проблем, ограничений, возможностей заинтересованных сторон Этап 4. определение логики участия: - определение составных частей проекта; - проверка его внутренней логики; - формулировка целей с т.з. возможности их измерения Этап 5. Указание допущений и факторов риска: 39 Этап 2. Анализ проблем: - формулировка проблем; - определение причинно-следственных связей; - формирование «дерева проблем» Этап 3. Анализ целей: - выделение целей по решению всех или части установленных проблем; - определение отношений «средства достижения - конечный результат» - объединение целей в группы; -формирование «дерева целей»; - определение стратегии программы, политики, проекта - выявление условий с потенциально отрицательным влиянием на регулирующие меры Этап 6. Определение индикаторов: - определение измеримости цели; - определение способов измерения прогресса, при выполнении программы, реализации политики; - формирование индикаторов; - определение средств измерения Этап 7. Составление планов мероприятий: - планирование конкретных мероприятий; - установление их логической последовательности и взаимосвязи; - расстановка вех и распределение обязанностей Этап 8. Распределение ресурсов: - определение необходимых ресурсов для реализации программы; - распределение средств по блокам программы; - перевод средств в категории расходов; - определение источников финансирования Источник: составлено автором на основе [55] Во-вторых, необходимо отметить сложность процесса постановки, структурирования и проведения анализа проблемы, для решения которой вводится регулирующее воздействие. Это определяется наличием и противоречивостью различных точек зрения заинтересованных сторон в решении этой проблемы. При этом немаловажно выявить центральную проблему, связанную со стратегической целью. В-третьих, ключевым звеном проводимого анализа проблемы является выяснение, в каком направлении произойдет изменение проблемы, если не осуществлять регулирования, при этом необходимо определить недостатки существующего регулирования анализируемого объекта. В-четвертых, анализ целей дает возможность сформировать направление логики регулирующего воздействия на проблему и устранить ее базовые причины или снизить их негативное влияние. В-пятых, непосредственно успешная постановка зависят от и ясности 40 достижение и четкости генеральной цели формулирования совокупности вспомогательных целей, для чего предлагается использование следующих критериев: конкретность цели, измеримость цели, достижимость цели, уместность цели, согласованность по времени. В-шестых, поиск и анализ альтернатив регулирующего воздействия формирует возможности для определения оптимальных инструментов регулирования и оптимизации вероятных социальных, экономических и экологических эффектов. Таким образом, преимущества логико-структурного подхода состоит в том, он объединяет все ключевые компоненты проекта или программы в систему, что позволяет говорить о возможности достижения положительного синергетического эффекта. Их систематизация в лаконичном виде и строгой последовательности дают возможность разъяснить и продемонстрировать логику того, как представляется осуществление проекты/программы. Так, на основе этого можно выявить зависимость действий на различных уровнях результатов (цели, результаты, продукты). Логико-структурный подход дает возможность «развести» результаты различных уровней и различных заинтересованных групп. Для того чтобы добиться такой ясности со всеми участниками, имеет смысл сформировать логическую структуру, предполагающую совместное участие заинтересованных сторон в обсуждении всех условий и рисков. Таким образом, применение логико-структурного подхода в ОРВ ведет к структуризации и целенаправленности регулирующего воздействия посредством коллективного взаимодействия участников процесса. Этот подход создает возможность конкретизировать представление об организационных и социальных механизмах взаимодействия бизнеса, власти и общества, как на этапе принятия решений, так и на этапе контроля исполнения управляющих воздействий. В последние годы все чаще высказывается точка зрения, что ОРВ необходимо рассматривать как управленческую инновацию, внедрение ОРВ 41 это классический проект, который должен реализовываться с точки зрения проектного подхода [57]. На сегодняшний день это один из самых прогрессивных методологических подходов к осуществлению целенаправленной деятельности государства. Применение методологии управления проектами представляется весьма продуктивным, так как она предназначена для осуществления неповторяющейся, уникальной по совокупности признаков деятельности в условиях неопределенности и нестабильности внешней среды. Проектно- ориентированная технология позволяет четко определять цель, результаты проекта, состав работ, учитывать связи и влияние на проект окружающей среды и многочисленных участников проекта, рассчитывать эти влияния в виде определенных рисков, учитывать их в проекте и строить обоснованные на расчетах планы реализации проектов. Проектный подход к реализации ОРВ предполагает последовательное, взаимосвязанное выполнение организационно-методических достижение соответствующими процедур (процессов), органами ряда направленных на поставленных целей по каждой инновационной программе, политике, предусматривающей регулирующие воздействия (рис. 4). Применение методологии проектного подхода в ОРВ дает преимущества различным категориям заинтересованных лиц и позволяет государству достичь: - повышения обоснованности и достоверности планирования соответственно, полноценного осуществления ОРВ проектов и программ; - контроля над расходованием средств, ресурсов и сроков исполнения; - снижения вероятности рисков, затрат ресурсов и временных затрат; - транспарентности (прозрачности); - снижения расходов бюджетов всех уровней; - повышения результативности государственного воздействия; - сокращения возможностей для коррупции; - повышения экономической безопасности; 42 и, - повышения эффективности инновационной деятельности и инновационной активности. Рисунок 4 - Диаграмма структуры процессов проектного подхода и их взаимодействия В отечественной практике концепция проектного подхода широко применима при использовании программно-целевого метода управления реализацией целевых комплексных программ, которые направлены на достижение определенных социально-экономических целей. Надо отметить, что проектный подход в ОРВ реализует традиционные направления оценки и исследования регулирующих воздействий, которые были рассмотрены выше, одновременно дополняя и уточняя поле исследования и оценки. Но основная его ценность состоит в том, что сама оценка ОРВ выступает как инновационный проект, и это позволяет использовать основные принципы и направления исследования в рамках проектного подхода, которые вписываются в логику ОРВ. Система принципов включает следующие направления исследования: 1) принцип селективной оценки состоит в государственной поддержке инновационных проектов по приоритетным направлениям развития науки и техники, включая адресную поддержку инноваторов; 43 2) принцип целевой ориентации проектов, программ выражается в обеспечении конечных целей, а именно, в установлении взаимосвязей между заинтересованными сторонами; 3) полнота оценки - реализация полного цикла ОРВ, предполагающего всестороннее исследование регулирующего документа; 4) принцип поэтапности ОРВ означает оценку полного цикла каждого этапа формирования и реализации проекта; 5) принцип многовариантности при выработке альтернатив позволяет учитывать воздействия факторов в условиях неопределенности, которая возрастает в условиях роста инновационной активности; 6) принцип системности предполагает оценку программы, проекта, политики на основе анализа внутренних взаимосвязей элементов как системы и во взаимосвязи со стратегией развития страны в целом; 7) принцип комплексности означает, что все элементы структуры программы, политики, проекта должны быть увязаны между собой и обеспечивать достижение подцелей, в соответствии с генеральной (общей) целью. Принципы проектного управления в ОРВ определяют детальный анализ внутренних и внешних условий реализации регулирующих мер, анализ рисков и выработку проектного командного мышления у заинтересованных сторон. Оценка регулирующего воздействия, как и любая оценка воздействия, предполагает использование своего особенного набора методов сбора, обработки и анализа данных. В первую очередь это относится к методам выбора гипотетической альтернативной ситуации. Вопрос о методе – центральный для ОРВ, как и для любой другой оценки так как именно выбор соответствующей методологии, анализа и гарантирует обеспечивает уровень общего выполнение ОРВ своих функций. качества Основные аналитические методы, которые используются при проведении ОРВ, это анализ «издержки-выгоды» и анализ «издержки-эффективность». Оба метода используются при исследовании сформированных альтернатив регулирования и 44 вынесенных на обсуждение. Используются также и другие методы, например, многофакторный анализ. При этом степень детальности анализа зависит от серьезности проблемы, доступности необходимой информации, ожидаемого чистого влияния и затрат на проведение анализа. Надо отметить, что нужны критерии оценки программы, политики, которые сейчас не появляются. И поэтому, когда анализируется инновационная программа, инновационный проект выясняется, что другие нормативные подзаконные акты и нормы, не имеющие отношения к делу, тоже влияют на регулируемые процессы, что хорошо чувствуется бизнесом и другими заинтересованными сторонами. Но пока не сформированы критерии, по которым возможно определить тот факт, что цель регулирования не реализуется. [57]. В первую очередь индикаторы результативности регулирования нужны для понимания того, идет ли реализация программы по запланированному сценарию. Если индикаторы показывают, что цель может быть не достигнута, начинается анализ причин неэффективности программы: была ли допущена ошибка в дизайне политики или всему виной слабая реализация заложенных инициатив. Для ответа на такие вопросы и нужна система индикаторов. В принципе, детальная проработка системы индикаторов лежит за пределами ОРВ. Тем не менее, в руководстве по ОРВ отмечается, что ключевые показатели для оценки хотя бы общих целей политики должны быть описаны. При этом индикаторы должны быть построены таким образом, чтобы удовлетворять критериям RACER-анализа [139]. Индикаторы должны быть: - релевантными, то есть соотносимыми с целями исследования; - одобряемыми исполнителями программы; - понятными не экспертам, недвусмысленными и легкими в интерпретации; - простыми для мониторинга; - устойчивыми перед манипуляциями. Только тогда можно говорить, что система индикаторов может точно отражать реальное состояние реализации политики. 45 Анализ «издержки-выгоды» (количественный анализ) подразумевает выявление и расчет в денежной форме (монетизация) как можно большего количества издержек и выгод всех заинтересованных сторон, возникновение которых связано с действием регулирующих мер. Под монетизацией понимается аналитическая оценка нефинансового влияния регулирования в денежной форме. Для каждой оценки регулирующего воздействия применяются индивидуальные подходы к монетарной оценке качественного влияния в зависимости от специфики такого влияния. Наиболее распространенным является монетизация таких качественных эффектов регулирования как: изменение длительности жизни объектов регулирование, изменение смертности объектов регулирования, изменение временных ресурсов, которые затрачивают объекты регулирования на выполнение регуляторных норм. В рамках этого подхода сравнению подлежат все предполагаемые издержки и выгоды, как в количественном, так и качественном выражении. Если по результатам сравнения издержек и выгод их баланс будет положительным, внедрение регулирующего проекта будет одобрено. Преимущество использования данного метода в том, что он позволяет максимизировать чистую общественную выгоду, так ограниченных распределения, ресурсов которые позволяет выявить максимизируют как в условиях возможности совокупную такого выгоду их всех заинтересованных сторон. Решения, принимаемые по вопросам оценки регулирующего воздействия, могут оказывать негативное влияние, поэтому анализ как позитивное, так и издержек-выгод создает возможности учета агрегированных общественных интересов. В инновационных условиях это особенно важно, так как инновации затрагивают интересы практически всех сфер жизнедеятельности людей. Анализ «издержки-эффективность» при ОРВ инновационных процессов предполагает расчет индекса прогнозируемых издержек по достижению желаемых (предполагаемых) социального, инновационного и экономического эффектов. Особенность этого метода в том, что в отличие от рассмотренного 46 выше метода «издержки-выгоды», он дает возможность выбирать решения, которые минимизируют прогнозируемых рисков фиксированного предполагаемых издержки в случае результата. рисков в по предотвращению необходимости Количественный результате и устранению достижения анализ регулирующего жестко величины воздействия на инновационную сферу позволяет найти пути и направления их сокращения. В то же время необходимо обратить внимание на то, что в центре анализа предотвращение и сокращение неизбежных рисков, связанных с регулированием инновационной деятельности. Этот метод не затрагивает ни саму оценку издержек, связанных с недопущением и сокращением рисков, ни оценку общественных интересов. Анализ ситуаций возрастания или снижения конкретных рисков в установленном временном периоде проводится с помощью качественных и количественных инструментов. Как видим, эти два метода дополняют друг друга и для полноты анализа их целесообразно применять комбинированно. Наконец, еще один метод, многофакторный анализ издержек и выгод, включает в себя сразу несколько аналитических процедур. Обычно он используется для анализа самых сложных альтернатив, реализация которых оценивается одновременно в количественном, качественном и монетарном выражениях, а также для альтернатив с переменными, обладающими высокой степенью неопределенности. Поэтому тут используются различные критерии оценки с определенными весами. При этом составление многофакторной модели – всегда индивидуальное занятие исследователей. В этом кроется одновременно преимущество и недостаток метода. С одной стороны, только этот метод позволяет сделать комплексное сопоставление любых альтернатив друг с другом. С другой стороны, создание многофакторной модели и наделение переменных определенными весами – всегда субъективно. Для уменьшения субъективизма иногда проводятся попарные сравнения одинаково измеримых факторов, приводятся обоснования принятым весам. 47 дополнительные количественные Тем не менее, какой бы из критериев не использовался, результатом оценки всегда должно быть выделение одной из альтернатив как наиболее эффективного пути реализации политики. Наконец, заключительным этапом проведения ОРВ является выработка индикаторов, по которым буде оцениваться реализация программы. Вся совокупность методов оценки ОРВ по классификации ОЭСР может быть представлена следующим образом: - анализ издержек и выгод; - анализ эффективности издержек или анализ “издержки-выпуск”; - анализ издержек по соблюдению регулирующих нормативно-правовых актов в инновационной сфере; - тестирование воздействия на бизнес (в определенных случаях тестируется воздействие на малый бизнес; - фискальный (бюджетный) анализ; - оценка рисков; - анализ «риск-риск»; - анализ социально-экономического воздействия; - анализ последствий [122]. Другая классификация в качестве методов проведения ОРВ рассматривает следующие: - проведение экспертных и глубинных интервью; - проведение опросов; - статистические исследования; - анализ издержек/выгод; - эконометрические подходы; - анализ документации, в том числе финансовой. Рассмотрим подробнее наиболее широко применяемые в отечественных условиях методы оценки на примере разработок ИЭПП. Ниже для анализа использованы основные положения концепции оценки, которую разработали в ИЭПП по государственному контракту в 2007 году [87]. 48 Несмотря на то, что выше были рассмотрены методы «издержки-выгоды» и метод «издержки-эффективность», необходимо рассмотреть другие стороны этих методов, отмеченные в Концепции, что дополнит проводимый анализ. В Концепции отмечается, что метод анализа издержек и выгод - наиболее всеобъемлющий метод и поэтому часто называется в качестве предпочтительного. Он учитывает все значимые воздействия предлагаемого регуляторного акта, при этом берется во внимание временной фактор – с помощью дисконтирования настоящие и будущие выгоды и издержки приводятся к единому знаменателю. В то же время, этот метод, если следовать ему со всей тщательностью – наиболее дорогостоящий. Кроме того, он сам по себе недостаточно адаптирован для учета идеи справедливости [87]. И к этому надо добавить, что его преимущества не устраняют необходимость выполнения определенных условий. Во-первых, при использовании этого метода следует анализировать все эффекты нововведения (и позитивные и негативные). Вовторых, нельзя забывать, что при анализе интересов различных заинтересованных участников процесса оценки, их выгоды и издержки должны трактоваться равнозначно. Анализ эффективности издержек либо анализ «издержки- выпуск» – можно рассматривать как «частичный» анализ выгод и издержек. Объем выгод не пересчитывается в стоимостные единицы, а исчисляется в других единицах – например, степень сокращения риска, количество спасенных жизней и т. п. Метод неудобен, если выгоды разнородны, т. к. их нельзя складывать – кроме того, трудно принимать решение о желательности данного нововведения [87]. Концепция предлагает отдельно выделить анализ издержек по соблюдению регуляторного законодательства. Это более узкий взгляд, чем в первом и во втором методах. При этом отмечается, что попытка квантифицировать выгоды не предпринимается. Применение этого метода ограничено и используется он в основном, когда необходимо определить, насколько большим бременем окажется предлагаемое нововведение. Как частичные варианты в работе с бизнесом по оценке регулирования, 49 часто используются тестирования воздействия на бизнес (иногда – на малый бизнес). Тестирование, как правило, проводится для частного сектора, или отдельно для малого бизнеса или венчурного предпринимательства. Однако регулирующее воздействие на государство, потребителей и другие сектора не рассматривается. Основное назначение метода - снижение отрицательного воздействия государственных мер на бизнес. Другой частный вариант фискальный (бюджетный) анализ. Он применяется, чтобы определить размер нагрузки на бюджет, или когда издержки делятся между бюджетами разного уровня, а также, или когда предполагаемые бюджетные издержки по проекту слишком высоки. В ОРВ большое значение имеет информационный аспект. Изучение опыта показывает, что в настоящее время выработаны эффективные инструменты сбора информации. Так, наиболее распространенными инструментами являются: - публичные консультации. Либо приглашаются представители ряда предприятий, либо публикуется информация о готовящемся законопроекте, и заинтересованным сторонам предлагается внести комментарии. Обычно используется на ранних стадиях подготовки законопроекта; - «инженерный подход» («метод типичного завода»), который предполагает проведение расчетов одного типичного предприятия изучаемой сферы влияния или для нескольких; - опросы представителей заинтересованных групп, населения, территориальных бизнес-сообществ; - эконометрические методы сбора информации; - модели общего равновесия в масштабах макроэкономики; - обзор бюрократических издержек и затрат государства по обеспечению исполнения законодательства [117]. В конечном счете подведение итогов анализа должно завершаться оценкой степени достижения поставленных целей регулирующего воздействия государства. Ниже представлена логическая схема анализа достижения целей 50 инновационного проекта, инновационной программы, политики, которая позволяет построить систему мониторинга и последовательность оценки. Надо отметить, что какими бы передовыми и комплексными не были рассмотренные системы оценки регулирующих воздействий, они не формируют управленческие решения, они только выступают инструментом их принятия, но это достаточно сильный инструмент, потому что качество и содержание управленческих решений зависит от того, каково качество, достоверность проведенного анализа и обоснованность заключения, которое формируется на результатах анализа. Таблица 3. - Логический принцип анализа и оценки достижения целей регулирующего воздействия Уровни целей (Логика проекта) Измеримые показатели достижения Источники и методы для подтверждения достижения Допущения и риски Общие цели Показатели достижения общих целей Источники и методы для подтверждения достижения Цели проекта Источники и методы для подтверждения достижения Допущения, влияющие на связь между конкретными и общими целями, риски недостижения Результаты Показатели достижения результатов Источники и методы для подтверждения достижения Допущения, влияющие на связь между результатами и конкретными целями, риски недостижения Действия Стоимость человеческих и физических ресурсов Допущения, влияющие на связь между действиями и результатами, риски недостижения Показатели достижения конкретных целей Требующиеся человеческие и физические ресурсы Рассматриваемая система анализа управленческих решений должна содействовать улучшению понимания возможных последствий регулирования, в том числе с точки зрения выгод и издержек регуляторного воздействия, а также должна учитывать интересы всех хозяйствующих субъектов, обеспечить «обратную» связь с общественностью, 51 повысить персональную ответственность руководителей органов исполнительной власти за результаты реформ. В заключение надо отметить, что целостной, научно проработанной методологии применительно и набора к методов оценке и средств регулирующего управления проектами воздействия инновационных программ в настоящее время не существует. Имеются лишь более или менее общие подходы к решению таких проблем, а набор средств и методов в каждом конкретном случае выбирается или разрабатывается отдельно. Таким образом, в данной части работы были кратко рассмотрены основные моменты проведения ОРВ, даны характеристики ключевым параметрам исследования. Особенно стоит отметить, что данный обзор основывался на последнем из имеющихся руководств проведения оценки регулирующего воздействия программ и политик ЕС - структуры, где накоплен (благодаря обязательности проведения процедуры) богатый опыт проведения подобного вида анализов. Таким образом, можно говорить, что на данный момент описанная в работе структура является одним из эталонов проведения ОРВ в мире. 1.3. Методические подходы к оценке качества заключений по оценке регулирующего воздействия государства Проблема качества оценки регулирующего воздействия государства характерна не только для нормативно-правовой деятельности в целом, но и для регулирующих мер в сфере инноваций. Одним из наиболее критичных факторов успеха внедрения является подготовка качественных заключений с самого начала запуска механизма оценивания. В случае отсутствия налаженного механизма контроля качества, даже успешное внедрение и методологическая поддержка механизма ОРВ может привести к неэффективному использованию механизма и к разочарованию в процедуре как со стороны экспертного сообщества, так и у конечных пользователей данного продукта [42]. 52 Вопрос обеспечения качества подготавливаемых заключений об ОРВ инновационной деятельности приобретает все большую актуальность, поэтому он должен быть интегрирован в систему оценки регулирующего воздействия. Анализ накопленного международного и отечественного опыта позволил сформировать теоретический подход к оценке качества оценки регулирующего воздействия. Далее в данном разделе диссертационной работе использованы наши (автора) разработки, которые вошли в исследование, выполненное Беляевым А.Н., Дерманом Д.О., Цыганковым Д.Б. в рамках реализации гранта ректора ВШЭ № 10-04-0010 «Дальнейшее развитие в ГУ-ВШЭ научноисследовательского направления "Оценка программ, политик и регулирующего воздействия» (2010-2011) [20]. Так, под «качеством оценки регулирующего воздействия» понимается соответствие регулирующих мер следующим критериям: - оценка проведена с учетом требований к оценке регулирующего воздействия, установленных в Порядке проведения ОРВ и иных нормативных актах соответствующей страны; - результатом ОРВ является понятный, полный, соответствующий требованиям Порядка проведения ОРВ документ (заключение об ОРВ / отчет по ОРВ); - информация, на базе которой сделаны выводы (расчеты), является достоверной; - прогноз воздействия нормативного акта, сделанный в рамках ОРВ, соответствует действительности. Именно этот последний пункт из всех перечисленных является решающим показателем качества оценки регулирующего воздействия. На более ранних стадиях для оценки качества ОРВ (например, чтобы быть уверенным в качестве проведенной ОРВ при принятии решения об утверждении/отклонении проекта акта) обычно используются первые три критерия. Именно такое понимание качества, как правило, ложится в основу разработки механизма анализа качества ОРВ. 53 В настоящее время используется две модели анализа качества в процессе проведения ОРВ. В соответствии с первой моделью Центральный орган ОРВ готовит заключения по анализу качества. Вторая модель предусматривает, что Центральный орган ОРВ контролирует качество оценки. Вторая модель используется в подавляющем числе стран, а анализ качества является ключевой функцией Центрального органа ОРВ. Как было показано в предшествующих разделах, одной из важнейших целей оценки регулирующего воздействия, как следует из ее названия, является прогнозирование воздействия. Причем спрогнозировать воздействие регулирования необходимо таким образом, чтобы в дальнейшем эту информацию использовать при принятии решений. Поэтому цель анализа качества ОРВ – не переделать заключение об ОРВ, а лишь выявить, соответствует ли проведенная оценка установленным требованиям. Анализ качества, особенно если он проводится сразу после подготовки заключения об ОРВ и до принятия окончательного решения о дальнейшей судьбе регулирования, должен быть максимально простым, быстрым в реализации и не требующим излишних финансовых затрат. С другой стороны, под рукой у «центральной» структуры, контролирующей качество, должен быть и механизм более детальной оценки качества для того, чтобы в зависимости от значимости анализируемого регулирования инновационной деятельности глубина анализа могла варьироваться. Таким образом, система анализа качества ОРВ должна быть достаточно гибкой, чтобы имелась возможность «настройки» глубины анализа под каждый конкретный случай. Возможно, именно поэтому почти все эксперты, описывающие подходы к системе анализа качества ОРВ, представляли ее как сложную структуру, состоящую из нескольких уровней или тестов анализа качества проведения ОРВ. Опираясь на зарубежный опыт, можно выделить несколько подходов к анализу качества ОРВ. Так, например, рассматривается следующим образом: 54 система анализа качества - анализ качества – многостадийный процесс; - состоит из некоторого количества тестов качества различного уровня сложности; - каждый тест направлен на оценку конкретных параметров качества оценки регулирующего воздействия. Анализ качества оценки регулирующего воздействия включает, как правило, четыре уровня, по которым готовится заключение: - анализ полноты заключения; - анализ качества каждого элемента заключения; - анализ качества применяемых аналитических инструментов; - анализ достоверности используемой информации. Другой подход, который опирается на идеи П. Лэдегаарда [148, 149], это комплексный подход к анализу качества заключений, состоящий из трех уровней. Первый уровень - это тест соответствия. Он сравнивает содержание заключения об ОРВ с предварительно установленным стандартом, включающим требования к наличию тех или иных составляющих заключения, а также требования к их содержанию. При этом представляется возможным использование предварительно разработанного эталона структуры заключения с перечислением обязательных требований к содержанию каждой части этой структуры. При этом, не рассматривается валидность и достоверность данных, правдивость и адекватность сделанных предпосылок, качество и уместность используемых аналитических механизмов при оценке издержек/выгод. Цель теста – показать, отражены ли эти и множество других составляющих ОРВ в итоговом Заключении, и насколько это сделано качественно. Второй тест, тест качества процедур, направлен на анализ качества аналитических механизмов, используемых в процессе ОРВ. Для проведения данного теста, как отмечает Питер Лэдегаард, необходим фиксированный перечень требований к наиболее важным аналитическим инструментам, применяемым при проведении ОРВ [148, 149]. Обычно к ним относят дизайн 55 расчета издержек/выгод, а также механизм проведения публичных консультаций. Наконец, третий тест, тест результативности ОРВ, направлен на оценку достоверности результатов ОРВ (того, насколько полученные в результате ОРВ выводы и оценка издержек-выгод, соответствуют действительности), а также на анализ влияния ОРВ на процесс принятия итогового решения относительно внедряемого регулирования. Влияние ОРВ на процесс принятия итогового решения может быть относительно несложно оценено путем вычисления доли проектов регуляторных актов, окончательное решение по которым отличается от рекомендаций, зафиксированных в заключениях об ОРВ. А вот для оценки достоверности результатов необходимо проведение ретроспективной ОРВ, которая зачастую является еще более дорогостоящей и сложной процедурой. В идеале, как отмечает автор [148, 149], желательно использовать все три теста. Основываясь на сравнительном анализе зарубежных подходов, и принимая во внимание существующую процедуру проведения ОРВ в России, мы выделили в системе анализа качества ОРВ 6 модулей, каждый из которых направлен на оценку какого-то конкретного параметра качества ОРВ. Данные модули могут объединяться в необходимой конфигурации и формировать оценочные тесты качества ОРВ. Составленные тесты должны варьироваться по уровню сложности. В зависимости от содержащихся в тесте модулей, он должен иметь четко определенный механизм проведения анализа. Цель анализа качества ОРВ – не переделать заключение об ОРВ, а лишь выявить, соответствует ли проведенная оценка установленным требованиям. Анализ качества, особенно если он проводится сразу после подготовки заключения об ОРВ и до принятия окончательного решения о дальнейшей судьбе регулирования, должен быть максимально простым, быстрым при реализации и не требующим излишних финансовых затрат. С другой стороны, под рукой у «центральной» структуры, контролирующей качество, должен быть и механизм более детальной оценки качества для того, чтобы в зависимости от важности и политической 56 остроты анализируемого регулирования, глубина анализа могла варьироваться. Система анализа качества ОРВ должна быть достаточно гибкой, чтобы имелась возможность «настройки» глубины анализа под каждый конкретный случай. Возможно именно поэтому почти все эксперты, описывающие подходы к системе анализа качества ОРВ, представляли ее как сложную структуру, состоящую из нескольких уровней или тестов анализа качества проведения ОРВ. Каждый тест включает в себя проверку процесса ОРВ по одному или нескольким параметрам качества и предполагает использование различных механизмов проведения этого анализа. Наиболее оптимальной группировкой модулей, на наш взгляд, будет их объединение в четыре теста: (1) тест полноты заключений, (2) тест качества заключений, (3) углубленный тест качества ОРВ и (4) тест результативности ОРВ. Рассмотрим содержание каждого теста подробнее. Тест полноты заключения ОРВ включает в себя два модуля оценки полноты заключения ОРВ: проверку наличия требуемых элементов заключения и проверку использования требуемых аналитических инструментов. Тест направлен на оценку качества заключения об ОРВ. Основная цель данного теста – определить, содержит ли анализируемый текст заключения ОРВ все требуемые элементы и присутствует ли описание применения основных аналитических инструментов. Преимуществом теста полноты заключения является максимальная простота его проведения, минимальный объем ресурсов, необходимый для анализа. Недостатком теста является то, что как самостоятельный инструмент анализа качества, он не несет в себе особой ценности, так как не направлен на оценку содержания, написанного в заключении. Данный тест нужно использовать только совместно с другими, более сложными тестами. Рассматриваемый тест является первым, базовым этапом анализа качества ОРВ. Тест должен проводиться абсолютно для всех заключений об ОРВ. Тест полноты позволяет сразу же отсеять заключения с наиболее грубыми нарушениями. В связи с легкостью и быстротой его проведения, он может 57 проводиться центральным органом ОРВ без привлечения внешних экспертов на этапе до принятия решения относительно дальнейшей судьбы предполагаемого регулирования (ex-ante). Исходя из лучшего зарубежного опыта, наиболее удобным механизмом проведения теста полноты заключений является использование чек-листов (см. ПРИЛОЖЕНИЕ). Второй тест, тест качества заключения ОРВ, состоит из трех модулей: - модуль оценки качества каждого элемента заключения (на уровне базовой оценки качества); - модуль оценки качества применяемых аналитических инструментов (на уровне базовой оценки качества); - модуль оценки достоверности информации (в части оценки достоверности используемой информации). Данный тест проводится после первого теста и нацелен на базовую оценку качества тех элементов заключения и аналитических механизмов, которые были зафиксированы в заключении по результатам теста полноты заключения. Его основная задача – сформировать у контролирующей стороны однозначное мнение о качестве и достоверности содержания заключения ОРВ, выявить слабые части заключения ОРВ либо явные противоречия в логике документа. Фактически, он должен оценивать соответствие каждого элемента заключения базовым требованиям к качеству, обычно описанным в Руководствах по проведению ОРВ. При этом, данный тест должен быть составлен таким образом, чтобы позволять быстро, с минимальными затратами и, желательно, силами сотрудников центрального органа ОРВ оценить весь массив заключений, прошедших фильтр первого теста. Тест должен проводиться ex-ante, и именно на основе его результатов в обычных случаях должна формироваться итоговая позиция центрального органа ОРВ относительно качества проведенной оценки регулирующего воздействия. Таким образом, при разработке дизайна теста качества заключения перед 58 разработчиками стоит задача нахождения оптимального соотношения между глубиной оценки качества заключения и временем, которое необходимо для его проведения. В общем случае, тест должен быть достаточно подробным, чтобы снять все сомнения и сформировать четкую позицию относительно качества большинства заключения, но не требовать проведения серьезного научного исследования для получения результатов. Обычно для проведения теста качества заключения разрабатывается подробный оценочный лист со специальным набором вопросов по каждому из модулей анализа. Тест качества заключений может также применяться внешним органом для итогового оценивания эффективности деятельности центрального органа ОРВ за отчетный период. Для небольшого же (в идеале) числа заключений необходима более тщательная проверка. Для них и проводится третий тест предлагаемой системы оценки качества оценки – углубленный тест качества ОРВ. Углубленный тест качества ОРВ представляет собой индивидуальный анализ заключения об ОРВ, результатом которого является своеобразная рецензия на заключение, включающая следующие модули: - углубленная оценка качества элементов заключения; - углубленная оценка качества применяемых аналитических инструментов; - оценка достоверности информации; - экспертная оценка достоверности выводов и результатов ОРВ. Цель углубленного теста качества – осуществление экспертного анализа достоверности и правдивости используемой в процессе оценки регулирующего воздействия информации, принятых допущений и описанных в заключении прогнозируемых результатов регулирования. Фактически, углубленный тест представляет собой анализ содержания имеющегося заключения, проведение дополнительных исследований влияния регулирования (от проведения дополнительных публичных консультации 59 вплоть до проведения мини-ОРВ) независимым пулом экспертов и формирование их собственной позиции относительно качества и достоверности первоначального заключения. Несмотря на сложность и длительность данного теста, он необходим на этапе ex-ante, до принятия решения относительно анализируемого регулирования. Это исходит из роли теста в системе анализа качества ОРВ – только данный тест может выявить на стадии разработки политики истинное качество заключения об ОРВ. Принимая во внимание важность проведения данного теста, а также небольшое количество заключений, которые должны подпадать под такой анализ, мы считаем целесообразным при принятии решения о его проведении расширять период проведения анализа качества ОРВ на определенное (фиксированное) время. Таким образом, три описанных выше теста формируют систему ex-ante анализа качества ОРВ в стране. Первый тест является базовой проверкой всех заключений на их полноту, второй – основным инструментом оценки содержания заключения и достоверности используемой в нем информации, третий – дополнительным, сложным инструментом анализа, применяемым в форс-мажорных ситуациях. Четвертый же тест, тест результативности ОРВ, направлен на ретроспективную оценку эффективности использования ОРВ в стране. Тест результативности ОРВ включает в себя следующие модули: - модуль оценки достоверности полученных результатов ОРВ (через сравнение прогнозов влияния регулирования, сделанных на этапе ОРВ, с реальным влиянием регулирования); - модуль оценки влияния ОРВ на принятие решения о регулировании. Использование теста результативности ограничено серьезным недостатком, а именно запретительной дороговизной проведения ex-post оценки воздействия в том случае, если такая оценка проводится только для анализа качества ОРВ. Проведение теста результативности целесообразно 60 только в том случае, если в стране разработан и функционирует механизм expost оценки влияния регулирования, и такая оценка проводится для регулирования, по которому существует заключение об ОРВ. Тогда сравнение прогнозов получается побочным, но оттого не менее важным результатом expost анализа. Проведение же ex-post оценки только ради того, чтобы ретроспективно оценить качество работы системы подготовки ОРВ в стране, не дает столь ощутимых выгод, позволяющих оправдать возникающие издержки. В том же случае, если сравнение результатов ex-ante и ex-post анализа невозможно, а внешняя оценка деятельности центрального органа ОРВ предусмотрена процессом проведения ОРВ (как, например, в Великобритании), тогда для внешней ex-post оценки качества может использоваться тест качества заключения (для всех или нескольких заключений, подготовленных в отчетный период, в зависимости от предполагаемой глубины оценки). Поэтому четвертый этап является рекомендательным. Подводя итог, можно отметить, что представленная структура, состоящая из четырех тестов различного уровня сложности, отвечает всем требованиям к гибкости и вариативности механизма анализа качества ОРВ, позволяет охватить весь спектр готовящихся заключений и относительно быстро, без необоснованной задержки законотворческого процесса, сформировать достоверные выводы о качестве проведенного анализа. Агрегированная таблица характеристик каждого теста представлена в Таблице 4. Как видим, проведение теста результативности ОРВ в возможном сочетании с тестом качества заключения позволяет осуществлять ex-post анализ качества ОРВ или контроль деятельности центрального органа ОРВ внешним проверяющим органом. Представленная структура отвечает всем требованиям к гибкости и вариативности механизма анализа качества ОРВ, позволяет охватить весь спектр готовящихся заключений и относительно быстро, без необоснованной задержки законотворческого процесса, достоверные выводы о качестве проведенного анализа. 61 сформировать Таблица 4 - Основные характеристики тестов качества ОРВ Содержание Тест полноты заключения 1. Проверка наличия требуемых элементов заключения 2. Проверка использования требуемых аналитических инструментов в процессе проведения ОРВ Метод Чек-лист проведения Субъект Центральный проведенияорган ОРВ Объект Все заключения анализа Время Ex-ante проведения анализа Тест качества заключения Углубленный тест качества ОРВ 1. Базовая оценка1. Углубленная оценка качества качества элементов 2. Углубленная оценка заключения качества применяемых 2. Базовая оценкааналитических качества инструментов применяемых 3. Оценка аналитических достоверности инструментов источников 3. Оценка информации достоверности 4. Оценка источников достоверности информации информации 5. Экспертная оценка достоверности выводов и результатов ОРВ Оценочный лист Индивидуальный анализ заключения; экспертная оценка заключения (peerreview) Центральный орган ОРВ/внеш Центральный орган ний орган ОРВ/привлеченные эксперты Заключения, Заключения, прошедшие прошедшие второй первый тест тест, по которым есть необходимость в углубленном анализе Ex-ante/ex-post Ex-ante Тест результативности ОРВ 1. Сравнение прогнозов влияния регулирования с реальным влиянием регулирования 2. Оценки влияния результатов ОРВ на принятие решения о регулировании Общий анализ результатов ОРВ Внешний орган Общая статистика использования механизма ОРВ/результаты ОРВ и результаты ex-post оценки регулирования Ex-post Источник: исследования автора. Немаловажное значение для анализа качества ОРВ имеет дизайн тестов. Начнем с рассмотрения теста полноты заключений. Дизайн этого теста во всех странах одинаков: берется структура заключения об ОРВ, описанная в Порядке подготовки ОРВ (Руководстве), выделяются основные элементы (обычно не больше 10) и создается простой чек-лист с перечислением этих элементов. В случае наличия хоть какого-то упоминания о данном элементе в анализируемом 62 документе, в чек-листе отмечается плюс, в случае отсутствия - минус. Единственное, от чего в настоящее время можно отталкиваться, – перечисление основных элементов оценки в Положении о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия, утвержденном Приказом Минэкономразвития №398 от 31.08.2010. В соответствии с пунктом 12 Положения углубленная оценка регулирующего воздействия должна включать в себя установление: - целей предусмотренного проектом акта правового регулирования; - проблемы, на решение которой направлено регулирование; - основных групп участников общественных отношений, интересы которых будут затронуты регулированием; - издержек и выгод основных групп от правового регулирования; - рисков недостижения целей правового регулирования; - расходов бюджетов бюджетной системы. Представленный перечень в общих чертах повторяет содержание стандартных западных заключений об ОРВ, однако для целей анализа качества мы его переструктурируем. Так, первая переменная оценочного листа, описание проблемы, полностью соответствует пункту Положения. Вторая переменная, описание регулирования, включает в себя «цели предусмотренного проектом акта правового регулирования», но кроме того подразумевает наличие краткого описания регулирования. Третья переменная, влияние регулирования, содержит «основные группы участников общественных отношений, интересы которых будут затронуты регулированием», а также подразумевает описание позитивного и негативного влияния на каждую группу. Оценка влияния регулирования содержит «издержки и выгоды основных групп от правового регулирования», а также «расходы бюджетов бюджетной системы». При этом для целей данного теста не имеет значения, каким образом проведена оценка: с использованием количественных или качественных методов. Представление альтернатив регулирования, на первый взгляд, отсутствует среди требований к углубленному заключению, перечисленных в 63 Положении. Однако требование по описанию «рисков не-достижения целей правового регулирования» фактически представляет собой анализ альтернативы «статус-кво». Таким образом, как минимум одна альтернатива в тексте Заключения должна присутствовать. Необходимость проведения публичных консультаций, наличие или отсутствие которых показывает одноименная переменная в чек-листе. Типы публичных консультации могут быть различными, но должны соответствовать условиям проведения (рис. 5). Рисунок 5- Типы публичных консультаций Наконец, последняя переменная, выводы оценки, оценивает наличие в заключении каких-либо выводов относительно проанализированного регулирования и рекомендации относительно рассматриваемого проекта НПА (принять, принять после доработки, отвергнуть). Таким образом, можно с уверенностью утверждать, что, несмотря на отсутствие принятого Руководства по проведению ОРВ, тест полноты заключения направлен на выявление наличия или отсутствия в заключении об ОРВ только тех элементов оценки, которые официально включены в порядок проведения углубленной ОРВ Департамента воздействия Минэкономразвития РФ. 64 оценки регулирующего Тест качества заключений обычно структурно повторяет первый базовый тест, просто расширяя и углубляя анализ качества каждого элемента. Элементы теста качества присутствуют практически во всех системах анализа качества ОРВ. В процессе разработки дизайна теста нами были рассмотрены официальные оценочные листы Великобритании, Канады и ЕС, а также оценочные листы, представленные в работах итальянца Андреа Ренды [157] американца Роберта Хана [132-135] и британца Колина Киркпатрика [146]. Для собственного теста качества заключений мы выбирали только такие критерии, которые требовали однозначного ответа, могли быть оценены силами сотрудников центрального органа и исключали возможность двоякой оценки, то есть не несли в своей формулировке оценочного суждения. Например, этим критериям соответствует формулировка «Модель расчета издержек/выгод описана», но не формулировка «Модель оценки расчета издержек/выгод детально описана, соответствует анализируемой сфере и позволяет с высоким уровнем точности рассчитать все выявленные издержки». В первом случае мы отмечаем, что для расчетов использовалась специально разработанная модель, что сигнализирует об определенном качестве расчетов. Как минимум, мы можем быть уверены, что итоговые цифры взяты не произвольно, а имеют определенную связь с первичными статистическими данными. Поэтому наличие модели с определенным уровнем допущения (достаточным для данного теста) является одним из критериев качества переменной «оценка влияния регулирования». Во втором случае формулировка критерия оставляет у оценщика множество вопросов: как определить «соответствие анализируемой сфере», что понимается под «высокой точностью» расчета? Либо нужно давать какие-то рекомендации для ответа на данные вопросы, что на порядок увеличивает сложность теста, либо оставлять все на откуп субъективному мнению сотрудника, проводящего анализ качества, что на порядок снижает степень достоверности и объективности теста. Поэтому более рационально оставлять такие критерии качества для углубленного теста качества ОРВ. 65 Исходя из таких принципов отбора критериев анализа качества, был сформирован чек-лист для проведения теста качества заключений, состоящий из 8 частей. Семь из них повторяют структуру теста полноты заключений, а восьмая (дополнительная) часть направлена на оценку ясности текста заключения и оценку достоверности информации, используемой в заключении. Структура каждой части чек-листа представлена в ПРИЛОЖЕНИИ. Данный чек-лист является частью методического подхода оценивания качества ОРВ, разработанного в 2010-2011 гг. сотрудниками Центра ОРВ ИГМУ НИУ ВШЭ Беляевым А.Н., Дерманом Д.О. и Цыганковым Д.Б. (с) Все права защищены. В процессе исследования проблемы оценки качества необходимо обратить внимание на то, что в странах ОЭСР еще в 2010 году была провозглашена ориентация на «умное регулирование» (англ. - «smart regualtion»), что является усовершенствованием системы «качественного регулирования» (англ. - «better regulation»). И если «министериальная» система ОРВ была скорее характерна для эпохи better regulation, то подвижка головного органа ОРВ «ближе» к центральному уровню принятия решений, на наш взгляд, отражает тренд smart regualtion. Напомним, что концепция smart regulation является академической разработкой конца 1990-х гг. - начала 2000-х гг., направленной на преодоление разрыва между сторонниками расширения государственного контроля и надзора, с одной стороны, и сторонниками дерегулирования – с другой; изначально она была сформулирована в области экологической политики [131]. Долгое время концепция оставалась частью академических дебатов (критиковалась, дополнялась) и, скорее, находилась в «garbage can», вплоть до «открытия окна возможностей» – вышеупомянутого финансового кризиса 20082009 гг. Эксперты подсказали председателю Европейской комиссии Ж.-М. Баррозу (в момент его подготовки к избранию на второй срок) новый, удачный слоган для «ребрендинга» концепции better regulation и усиления ее базового элемента – оценки воздействия, и тем самым - встраивания идеологии «умного регулирования» в Стратегию Европейского Союза до 2020 года. 66 Признание допустимым существование этого института со стороны даже самых ярых противников происходит на фоне периодической смены концепций регулирования. В данном случае имеется в виду не эволюция глобальных воззрений на вопросы регулирования экономических процессов, включая меркантилизм, экономический либерализм, кейнсианство, монетаризм, государственный дирижизм. Речь идет скорее о внедрении новых механизмов оптимизации института регулирования. Так, за последние 20–30 лет очевиден переход от идеи «меньшего регулирования» (less regulation), присутствовавшей в государственной политике до 1980-х гг., к идеологии «лучшего», или «качественного регулирования» (better regulation), характерной для неолиберальной политики 1980–90-х гг. Последний мировой финансовый кризис отчасти послужил причиной официального признания в 2010 г. странами Европейского союза новой концепции государственного регулирования — «умного регулирования» (smart regulation),— получившей к тому моменту уже определенное развитие. Одним из важнейших инструментов «умного регулирования» считается оценка качества регулирующего воздействия. В части формирования институтов «умного» регулирования системные усилия до настоящего времени в России де-факто не предпринимались. Хотя в действующей Концепции долгосрочного развития до 2020 года в соответствии с подходом «умного регулирования» объем и формы государственного регулирования в экономике и социальной сфере не являются «плохими» или «хорошими» сами государственного по себе, а вмешательства должны и быть соотнесены достижением с целями экономических и общественных выгод. Среди задач, сопряженных с переходом к инновационной модели развития, включены, в том числе, такие задачи, как «устранение избыточного государственного регулирования экономики и переход преимущественно к косвенным методам регулирования экономических процессов», «расширение участия предпринимательского сообщества в подготовке решений органов 67 государственной власти, связанных с регулированием экономики», обеспечение «равноправного диалога общественных организаций, бизнеса и государства по ключевым вопросам общественного развития». Ряд аналогичных задач включен в раздел, посвященный региональному развитию (направление «Совершенствование системы государственного регионального управления») [98]. «Умное регулирование», ядром которого является комплексная система оценки регулирующего воздействия, предполагает интеграцию всех заинтересованных лиц в процессе принятия и реализации решений по государственному регулированию в целях достижения максимальных экономических и общественных выгод при осуществлении государственного вмешательства на всех уровнях государственного управления. Помимо прогнозных расчетов, механизм включает процедуры отслеживания фактического воздействия нормативных правовых актов, ретроспективный анализ эффектов нормативных правовых актов, обязательные публичные консультации, другие формы общественного обсуждения. В теории и практике в настоящее время в целом разработана концептуальная модель структуры умного регулирования. Так, согласно меморандуму Европейской комиссии (октябрь 2010 г.) «умное регулирование» состоит из трех компонентов – (а) комплексной системы оценки регулирующего воздействия на всех этапах государственно-управленческого цикла: от проектирования актов, принятия решений, до ретроспективной расчистки и упрощение действующего законодательства; (б) институтов кооперации исполнительных, законодательных и контрольных органов странчленов ЕС; (в) систем участия групп интересов и граждан, в том числе с использование ресурсов Web 2.0. (портал «Your Voice for Europe»). Оно также включает требования по использованию понятного и доступного языка нормотворчества. Еще раз подчеркнем, что четвертым элементом этой системы является переход от «министериальной» организационной модели ОРВ к модели 68 Советов по оптимизации регулирования при центральных органах управления. Это означает, что для улучшения регуляторики уже недостаточно существующих департаментов ОРВ в отдельных министерствах [99]. Более того, эти Советы в настоящее время координируют свои усилия, как на уровне методических разработок, так и продвижении институтов «умного регулирования». Таким образом, в ходе институционального проектирования системы «умного регулирования» в России необходимо создать Рабочий орган по улучшению регулирования со статусом Национального совета при Президенте РФ, основными задачами которого будут обеспечение синхронизации развития нормативной правовой базы в экономической сфере с целями и задачами экономической регулирования политики, достижение предпринимательской баланса издержек деятельности, и выгод сокращение неоправданных регуляторных издержек всех адресатов норм, снижение нестабильности «правил игры», постепенное повышение доверия к российским рыночным институтам и привлечение экспертного сообщества к выработке важнейших решений в сфере нормативного регулирования. С точки зрения Цыганкова Д.Б. по проблеме «умного регулирования», в разработке которой принимал участие автор данного диссертационного исследования [98], усилия по направлению формирования институтов ОРВ и «умного регулирования» необходимо разбить на три этапа – краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные усилия соответственно. рассмотрим На первом этапе необходимо разработать отраслевые методики прогнозирования экономических и социальных эффектов введения НПА с учетом имеющейся информационной базы, разработать методические рекомендаций к оцениванию качества заключений об ОРВ (в том числе – критерии такого оценивания, порядок оценивания, порядок выработки рекомендаций по доработке заключений об ОРВ в зависимости от результатов оценивания). 69 Далее необходимо распространить процедуры ОРВ на этап проектировки нормативных правовых актов, создать институт «доказательства» необходимости введения нормативного правового акта с учетом целей и задач государственного регулирования, расширить практику ретроспективного анализа в целях отмены недействующих, неэффективных, «заплаточных» норм и нормативных правовых актов (которые воздвигают наиболее высокие административные барьеры, которые препятствуют инновационному развитию и т.п.). Наконец, важным элементом станет организация интенсивного повышения квалификации государственных служащих в части прогнозирования и оценки нормативных правовых актов. На втором этапе необходимо провести расширение перечня нормативных правовых актов, подлежащих оценке регулирующего воздействия за счет оценки нормативных правовых актов, затрагивающих отношения между хозяйствующими субъектами, между хозяйствующими субъектами и государством, оказывающих влияние на ключевые экономические показатели, сформировать механизмы мониторинга целей, задач, фактических эффектов от введения нормативных правовых актов – на протяжении всего периода разработки и действия нормативного правового акта; сформировать механизмы оценки регулирующего воздействия и изменения проектов НПА в зависимости от результатов такой оценки (прогнозной, отслеживающей, ретроспективной), добиться введения т.н. «электронных досье проектов и актов», распространить процедур ОРВ на региональный и муниципальный уровни публичной власти, ввести «экспериментальные» механизмы законотворчества: НПА с «конечным» сроком действия, со статьям/пунктами, закрепляющими проведении регулярной (отслеживающей, срочной) оценки эффективности НПА и т.п. Желательно создание при правительстве Российской Федерации Рабочего органа по дебюрократизации и снижению административных барьеров. На третьем этапе необходимо сформировать механизмы вовлечения адресатов регулирования (бизнес, некоммерческие организации, граждане) в проектирование НПА (общественная экспертиза, публичные консультации, 70 доступ к полным электронным досье законопроектов и т.п.), сформировать механизмы постоянного сбора и оценки целесообразности и качества регулирования потребителями регулирования (напр., порталы сбора информации об административных барьерах на всех уровнях, отраслевые панели). Тем самым будет формироваться долгосрочное стратегическое понимание системы экономических, общественных и экологических благ, а также интересов будущих поколений, на достижение (соблюдение) которых направлено регулирование. Институты ОРВ и «умного регулирования» нацелены в текущих условиях на сокращение объема ренты, извлекаемой из субъектов хозяйственной деятельности и населения с применением административного ресурса. В связи с этим, наиболее ключевым ресурсом, необходимым для формирования этих институтов является политическая поддержка, в том числе – как политическая поддержка внутри органов исполнительной власти, на уровне премьерминистра, так и широкая общественная поддержка – в лице бизнеса и заинтересованных общественных организаций. Таким образом, оценка качества регулирующего воздействия, как составная часть «умного регулирования» может стать именно тем звеном в государственном инновационный управлении климат, экономики, повысить которое позволит инновационную улучшить активность, оптимизировать принятие государственных решений. Подводя итоги первой главы, отметим: 1. Оценка регулирующего воздействия в условиях российской экономики является атрибутом понятной, прозрачной и эффективной регулятивной среды, которой сегодня пока еще нет. Особой сферой приложения данного инструментария является инновационная деятельность, для которой в диссертации были сформулированы цели и принципы, которые, впрочем, различаются в зависимости от институциональной среды конкретной экономической системы. Выявлен ряд причин, повышающих значимость ОРВ (например, высокая капиталоемкость 71 современного наукоемкого, технологически сложного производства, высокая стоимость внутренних инвестиций, их риски и т.д.). Дано определение ОРВ в инновационной сфере, отличающееся от традиционных подходов к дефиниции данной категории. Основной стратегической целью оценки воздействия в инновационной сфере является формирование и отбор программ и политик, законопроектов, направленных на создание благоприятной инновационной среды и повышение инновационной активности. 2. В рамках исследования методологии ОРВ была сформирована методика оценки регулирования, в том числе инновационной сферы, на основе формализованных механизмов расчета экономических и социальных эффектов от вклада регулирующего Применительно к воздействия объекту посредством исследования их монетизации. адаптированы логико- функциональный и логико-структурный подходы, выявлены их достоинства и недостатки и сделан вывод о соответствии ОРВ содержанию управленческой инновации, основанной на проектном подходе. Применение методологии проектного подхода в ОРВ позволяет обеспечить ряд выгод и синергетический эффект в целом для различных участников данного процесса, основная его ценность состоит в том, что сама оценка ОРВ выступает как инновационный проект, и это позволяет использовать основные принципы и направления исследования в рамках проектного подхода, которые вписываются в логику ОРВ. Надо отметить, что нужны критерии оценки программы, политики, которые сейчас не появляются. И поэтому, когда анализируется программа или проект выясняется, что другие нормативные подзаконные акты и нормы, не имеющие отношения к делу, тоже влияют на регулируемые процессы, что хорошо чувствуется бизнесом и другими заинтересованными сторонами. Но пока не сформированы критерии, по которым возможно определить тот факт, что цель регулирования не реализуется. В диссертации сформированы требования к индикаторам и показаны методические приемы их анализа. В конечном счете подведение итогов анализа должно завершаться оценкой 72 степени достижения поставленных целей регулирующего воздействия государства. В работе представлена логическая схема анализа достижения целей проекта, программы, политики, в том числе инновационной, которая позволяет построить систему мониторинга и последовательность оценки. 3. С учетом выявленных потребностей в ОРВ для инновационной сферы показана важность оценки качества заключений и предложен инновационный инструментарий и соответствующая система индикаторов оценки инновационной политики. В работе представлено определение категории "качество оценки регулирующего воздействия", структура его анализа, включающая набор критериев. Система анализа качества ОРВ должна быть достаточно гибкой, чтобы имелась возможность «настройки» глубины анализа под каждый инновационный случай. Основываясь на сравнительном анализе зарубежных подходов, и принимая во внимание существующую процедуру проведения ОРВ в России, мы выделили в системе анализа качества ОРВ 6 модулей, каждый из которых направлен на оценку какого-то конкретного параметра качества ОРВ. Говоря о региональной специфике, оценка качества регулирующего воздействия, как составная часть «умного регулирования» может стать именно тем звеном в государственном управлении инновационной сферой экономики, которое позволит улучшить инновационный климат, повысить инновационную активность, ускорить становление инновационного оптимизировать принятие государственных решений. 73 типа развития, 2. АНАЛИЗ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ИННОВАЦИЙ В СФЕРЕ ОЦЕНКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ 2.1. Управленческие инновации в сфере повышения качества государственного регулирования в развитых и развивающихся странах 2.2.1 Тренды в развитии анализа качества государственного воздействия на экономику в экономически развитых странах С точки зрения сложности внедрения, оценка регулирующего воздействия является лидером среди механизмов, обеспечивающих «обратную связь» по качеству проекта нормативного акта, к которым, согласно «A UNICEF Guide for monitoring and evaluation» также относятся инспекция, мониторинг реализации программ и аудит. Проблема качества оценки регулирующего воздействия возникла перед странами-пионерами внедрения ОРВ практически через несколько лет после начала ее использования. Координатор программ по реформированию регулирования ОЭСР (OECD Program on Regulatory Reform) в 1995-2001 гг. американский консультант Скотт Джекобс (Jacobs) приводит два такого рода [145]. объяснения возникновению проблем Во-первых, в начале 90-х гг. проблема повышения эффективности регулирования вышла на первый план и в европейских странах, и в США. Развернувшаяся в международном экспертном сообществе дискуссия относительно эффективности тех или иных подходов к проведению ОРВ, обмен опытом использования оценки в различных странах – все это привело к существенному повышению качества стандартов проведения ОРВ и сложности аналитических инструментов, используемых при ее проведении. Те подходы, которые раньше оценивались как качественные, обеспечивающие достоверность результатов и приемлемые при проведении ОРВ, перестали быть таковыми. Требования к содержанию готовящихся заключений также возросли. Во-вторых, возросший интерес к данному инструменту вызвал значительное увеличение количества готовящихся заключений, что, в свою очередь, привело к дефициту квалифицированных госслужащих. Естественно, что в короткие сроки подготовить и переподготовить достаточное количество компетентных 74 чиновников не представлялось возможным. Даже содержательной точки зрения заключения показывали неизменные с гораздо худший результат при анализе на соответствие изменившимся стандартам проведения ОРВ, так как требования к качеству таких документов существенно повысились. В итоге, внедрение новых стандартов проведения ОРВ и расширение практики ее использования привело к фиксированию в различных исследованиях существенного ухудшения качества действительности, повторимся, снижение качества не ОРВ (хотя в было настолько драматичным). Отвечая на этот вызов, страны ОЭСР провели беспрецедентную кампанию по обучению госслужащих новым подходам к проведению оценки, а также начали применять на государственном уровне различные механизмы анализа качества ОРВ. Необходимость в обучении понятна – нужно было подготовить новых специалистов и адаптировать к изменившемуся механизму старых. Анализ качества ОРВ, в свою очередь, минимизировал риск подготовки формальных некачественных заключений уже обученными и квалифицированными госслужащими. Таким образом, качество готовящихся заключений существенно выросло, и кризис 90-х годов был преодолен. С. Джекобс приходит к выводу, что такое «U-образное» (на первом этапе малое количество заключений об ОРВ высокого качества, на втором этапе большое количество заключений об ОРВ низкого качества, на третьем стабилизационном этапе большое количество заключений об ОРВ высокого качества) изменение качества ОРВ во времени характерно для большинства стран, успешно государственное прошедших управление, этап а внедрения также носит механизма цикличный оценки в характер. Действительно, похожая ситуация повторилась для стран ОЭСР и в начале 2000-х. К этому моменту позитивный импульс реформ 90-х в области оценки регулирующего воздействия иссяк. Усложнившийся характер регулирования, а также продолжающееся увеличение количества подпадающих под ОРВ проектов регулирования требовали для проведения оценки все больше и больше ресурсов. В ответ на это министерства и ведомства, ответственные за 75 подготовку ОРВ, опять стали снижать качество проводимой оценки, в том числе проводить ее формальным образом (т.н. box-ticking-effect). исследования качества заключений в Австралии и Новой Так, Зеландии, проведенные соответственно Стивеном Агри (Agry) и Мэтттью Джонсоном (Johnson) в 2003 году [145] и Департаментом ОРВ Новой Зеландии в 2005 году, выявили отрицательную динамику качества готовящихся заключений. В частности, в обеих странах хуже всего дело обстояло с выявлением альтернатив и количественной оценкой влияния регулирования. При этом большинство заключений в указанном выше отношении не соответствовало утвержденному Порядку проведения ОРВ. Как и в предыдущий раз, основные усилия государств по выводу механизма ОРВ из кризиса были сосредоточены на улучшении процедуры анализа качества проведения оценки. По результатам данных исследований было принято решение о формальном закреплении анализа качества ОРВ как обязательной процедуры для всех проводимых ОРВ в следующих редакциях Порядка подготовки ОРВ. В обеих странах это было сделано путем включении специального раздела, регламентирующего процесс оценки качества готовящихся заключений об ОРВ. В частности, был внедрен механизм оценки соответствия структуры заключений базовой структуре ОРВ, описанной в Руководствах. Новые Руководства вступили в действие в 2008 и 2010 гг. Многочисленные недостатки, а также отрицательная динамика качества были выявлены и в заключениях, подготовленных в ЕС, США и Великобритании в период с 1998 по 2002 гг. [150]. В это время существенно (в 1,7 раза – в случае Великобритании) увеличился объем подготовленных заключений ОРВ, с чем эксперты и связывали отрицательный тренд. В результате на государственном уровне также были предприняты шаги, направленные на усиление роли анализа качества проведения ОРВ в этих странах. Так, Совет по ОРВ (англ. – Impact Assessment Board, далее – IAB) - центральный орган, ответственный за организацию ОРВ в Европейском Союзе – в 2009 году существенно расширил свои полномочия по контролю качества процесса проведения ОРВ, получив 76 согласно новому Руководству по проведению ОРВ до 4 недель на оценку качества подготовленных Секретариатами Европейской Комиссии заключений, а также возможность возвращения заключения об ОРВ на доработку в Секретариат. В США Служба по регуляторной политике (англ. – Office for Information and Regulatory Affairs, далее – OIRA), являющаяся структурным подразделением Административно-бюджетного управления США, всегда имела право вето при утверждении любой нормы регулирования. Без утверждения Заключения об ОРВ Службой по регуляторной политике ни одно ведомство в США не имеет права опубликовать проект планируемой нормы регулирования. Тем не менее, только во время президентства Дж. Буша-мл., OIRA де-факто стала применять данное полномочие. Согласно данным исследования, проведенного ОЭСР, только в первый год его президентства OIRA вернула на доработку Заключений больше, чем за 8 предыдущих лет своего существования. Наконец, в Великобритании пошли еще дальше. Во-первых, был образован Комитет по регулятивной отчетности (Better Regulation Executive). Он был наделен полномочиями по отклонению предложений о регулировании в случае, если для них отсутствуют необходимые расчеты издержек и выгод. Во-вторых, согласно рекомендациям Комитета по государственному бюджету (англ. – Committee of Public Accounts), начиная с 2002 года, ежегодно Национальным Аудиторским Управлением Великобритании (англ. – National Audit Office) проводится анализ качества всего процесса подготовки ОРВ. Наконец, заключение об ОРВ лично подписывается Министром, чье ведомство проводит оценку, в котором тот «с открытыми глазами» берет на себя ответственность, что адресатами регулирования издержки будут оправданы понесенные совокупными потенциальными выгодами. Такая мера приводит к усиленному внутреннему контролю качества заключений, и является дополнительной гарантией качества готовящегося заключения [150]. Итак, для стран Западной Европы и США именно создание и развитие системы анализа качества ОРВ стало тем фактором, который оказал 77 неоценимую поддержку в процессе совершенствования механизма ОРВ и помог преодолеть кризисы доверия, связанные с расширением использования ОРВ и переходом на новые стандарты качества при ее проведении. Описанные изменения окончательно определили место анализа качества в процедуре проведения ОРВ. Для анализа нынешней роли механизма в оценке обратимся к наиболее успешному опыту проведения ОРВ в ЕС и в США. В ЕС в процессе проведения ОРВ участвуют как минимум три стороны: (1) орган-разработчик проекта нормативного акта, ответственный за проведение ОРВ; (2) Совет по ОРВ (IAB) в качестве центрального органа ОРВ; и (3) Европейская комиссия, принимающая окончательное решение об утверждении проекта нормативного акта и его вынесении на рассмотрение в Совет ЕС и Европарламент. Проведение ОРВ в ЕС включает несколько стадий. На первой стадии орган-разработчик проекта нормативного акта готовит краткий документ, описывающий суть планируемого регулирования. На втором этапе осуществляется анализ нормативного акта и проводится серия публичных консультаций с заинтересованными сторонами. Наконец, на основе полученных данных готовится заключение об ОРВ (третий этап). На этапе подготовки документа орган-разработчик вправе запрашивать методологическую помощь у IAB, а также передавать ему промежуточные версии заключения для анализа качества. Тем не менее, основной анализ качества подготовленного заключения происходит после подготовки его финальной версии. В случае неудовлетворительных результатов анализа IAB может порекомендовать доработать заключение об ОРВ. Следовать рекомендациям или нет – решение остается за органом-разработчиком регулирования. В любом случае, в IAB представляется финальная версия заключения, и на ее основании формируется документ под названием «IAB opinion», в котором описывается позиция центрального органа по ОРВ ЕС в отношении качества представленного заключения ОРВ. Независимо от содержания «IAB opinion», проект нормативного акта идет дальше, но уже в связке с обязательными документами: заключение об ОРВ и «IAB opinion». 78 Этот пакет документов и рассматривается при межведомственном согласовании (inter-service consultation) и затем Европейской Комиссией. Таким образом, в ЕС орган-разработчик регулирования проводит ОРВ, а центральный орган ОРВ осуществляет анализ качества проведенной оценки. При этом его выводы носят рекомендательный характер и могут приниматься или не приниматься в дальнейшем. Более серьезную роль играет анализ качества в процессе проведения ОРВ в США. В США проведение ОРВ также является задачей органа-разработчика проекта нормативного акта. На первом этапе орган-разработчик проводит предварительную оценку воздействия, заключающуюся в описании предлагаемого регулирования, предложении нескольких альтернатив и их обязательном сравнении с альтернативой «статускво», то есть ситуацией, при которой существующее положение дел в регулируемой сфере сохранится. Таким образом, на выходе получается предварительная оценка регулирующего воздействия, включающая в себя описание нескольких альтернатив и «грубую оценку издержек/выгод» [157]. В дальнейшем, данная оценка выносится на публичное обсуждение. По результатам консультаций орган-разработчик дорабатывает заключение и выносит его на суд Службы по регуляторной политике (OIRA). В полномочиях OIRA заключено важнейшее отличие между процедурами анализа качества ОРВ в ЕС и США. По итогам проведенного анализа качества OIRA может одобрить результаты ОРВ или отправить заключение на доработку. При этом процесс утверждения регулирования приостанавливается до тех пор, пока не будут устранены все недостатки в оценке, выявленные OIRA. Таким образом, получение положительного анализа качества является обязательным этапом на пути проекта регулирования в Конгресс. Многие исследователи, в том числе профессор Геттингенского университета Килиан Бизер (Bizer) [116] и ведущий научный сотрудник Центра исследований европейской политики в Брюсселе Андреа Ренда (Renda) [157], критикуют наделение OIRA правом приостановки процесса утверждения регулирования. Тем не менее, принятая в США схема успешно работает, и по некоторым показателям (в частности по 79 качеству результатов анализа издержек/выгод) выглядит существенно лучше, чем аналогичная система в ЕС. На основе вышеприведенного анализа процесса проведения ОРВ в двух странах можно сделать несколько выводов. Так, анализ качества ОРВ является основным механизмом минимизации риска конфликта интересов при проведении оценки органом-разработчиком регулирования. При этом административная сила анализа качества может варьироваться. Главное, чтобы он проводился независимым органом и обязательно до этапа утверждения регулирования. Таким образом, анализ качества играет ключевую роль в данном процессе и является основной (наряду с методологической поддержкой) обязанностью центрального органа ОРВ. 2.2.2 Стратегия внедрения управленческих инноваций в Восточной Европе В данной части работы будет проанализирован опыт внедрения механизма ОРВ в странах (преимущественно) Восточной Европы. Он будет основываться на двух главных источниках: на докладе группы Манделькерна (Mandelkern Group) [151], сделанного в 2001 году, и исследовании «Mapping of ex-ante Policy Impact Assessment Experience and Tools in Europe» [160], проведенном Катериной Староньовой в 2007 году. Первый доклад был подготовлен в рамках программы ЕС по унификации и упрощению государственного регулирования. В нем представлены ставшие уже классическими необходимые предпосылки, условия внедрения ОРВ, которые должны соблюдаться в стране, а также разработан базовый план действий по внедрению ОРВ в процесс принятия решений. Данные аналитические заключения были взяты нами в качестве отправной точки при проведении сравнительного анализа внедрения ОРВ в странах СНГ. Второе исследование было проведено Региональным центром ПРООН в Братиславе в 2007 году. В нем оценивается опыт внедрения механизма ОРВ в Боснии и Герцеговине, Хорватии, Сербии и Молдове – странах, схожих по уровню развития государственного управления со странами СНГ. 80 Согласно первой работе и на основе внедрения ОРВ в странах Западной Европы, группой Манделькерна было выделено 7 основных условий для успешного внедрения ОРВ: 1. процесс ОРВ должен быть неотъемлемой частью комплексной стратегии по совершенствованию нормативно-правовой среды; 2. концепция ОРВ и ее применение на практике нуждается в поддержке на самом высоком политическом уровне; 3. аналитические усилия, затраченные на проведения ОРВ должны всегда пропорционально соответствовать предполагаемым результатам оцениваемой программы или политики; 4. там, где это возможно, подготовку ОРВ следует осуществлять силами заинтересованных официальных лиц, и начинать ее нужно как можно раньше в процессе разработки политических решений и далее продолжать как фундаментальную часть этого процесса; 5. результаты оценки должны опираться на информацию, поступающую от заинтересованных сторон, и являться предметом обсуждения в ходе официальных и неофициальных консультаций с ними и прочими участниками процесса; 6. общее руководство процессом проведения ОРВ должно осуществляться отдельной независимой структурой, в обязанности которой входит как совершенствование нормативно-правовой базы, так и разработка рекомендаций и системы обучения государственных служащих. 7. для обеспечения работы системы, структурам, осуществляющим ОРВ, должны выделяться достаточные ресурсы для качественного и всестороннего анализа (что очень важно, ресурсы должны быть не только финансовые, но и временные) [151]. Первые два условия подчеркивают важность политической поддержки процесса внедрения, а также указывают на то, что внедрение ОРВ невозможно осуществить само по себе – слишком уж сложен этот механизм и требует определенной «подстройки» государственной системы принятия решений. Это 81 и понятно. Если рассматривать ОРВ с точки зрения чиновника-реализатора оцениваемой программы, то этот инструмент, безусловно, дополнительная преграда на пути осуществления программы. Поэтому исполнители не всегда заинтересованы в ее качественном проведении. Более того, очень желательно, чтобы, например, поддержка на самом высоком государственном уровне реализовывалась через закрепление ответственности за внедрение и реализацию ОРВ на уровне центрального правительства, даже не на уровне отраслевого министерства. Так, К. Староньова пишет, что «если координирующая структура функционирует в рамках отраслевого министерства, а не на уровне центрального правительства, она может столкнуться с рядом трудностей в работе с другими отраслевыми министерствами в силу иерархических или властных вопросов, что может помешать данной структуре управлять процессом и отдавать какие-либо приказы» [93]. Поэтому и предпочтительно поддерживать механизм ОРВ на уровне центрального правительства, структурное подразделение которого осуществляло бы контрольно-надзорные функции, а также проверяло бы ход осуществления внедрения. В защиту такого подхода может быть приведен тот факт, что в двух странах, Литве и Латвии, ответственность и координирующая роль (спустя некоторое время после начал процесса внедрения ОРВ) была передана от отраслевого министерства аппарату правительства. Четвертое и седьмое условия правомерно указывают на важность финансовых и временных условий, в которых проводится ОРВ. Выше уже было отмечено, что ОРВ – самый сложный из инструментов, обеспечивающих «обратную связь» по программе, к тому же носящий прогностический характер. Все это подразумевает немалые финансовые и временные затраты. Необходимо понимать, что работа над ОРВ должна начинаться почти сразу после того, как стратегическая задумка о способе реализации той или иной политики приобрела отчетливые очертания, а не за несколько месяцев до вынесения законопроекта на парламентские слушания. Это очень фундаментальное 82 условие, возможно даже более важное, чем обеспечения процесса ОРВ достаточным финансированием. Основная задача ОРВ – выбрать вариант реализации политики. Это подразумевает, что: a. существуют варианты решения; b. можно выбирать наиболее оптимальное среди них c. выбранный вариант будет рассматриваться правительством. Как можно заметить, ОРВ активно влияет на политику именно на стадии ее разработки, поэтому каким идеальным не был бы внедренный механизм оценки, частью какой программы он бы ни являлся и какими бы силами не поддерживался, если предполагается, что оценка должна проводиться по уже сформированной политике, то она просто теряет всякий смысл. Возможность возникновения такой ситуации отдельно выделяется Манделькерном как один из самых важных политических рисков внедрения ОРВ [151]. При этом описанная выше проблема отнюдь не означает того, что любая оцениваемая программа обречена на долгий срок разработки из-за необходимости проведения оценки. На самом деле, на практике в случае срочности принимаемого решения мероприятия по оценке проводятся за весьма короткий промежуток времени в несколько месяцев. Главное, чтобы эта оценка проводилась вовремя, на стадии разработки государственной политики. В шестой предпосылке заложена идея об отдельной государственной структуре, отвечающей за проведение оценки, а также мельком указывается на необходимость обучения. Здесь можно отметить, что на начальных этапах внедрения ОРВ обычно не создается отдельная государственная структура, отвечающая за оценку. Более того, не всегда даже выделяется отдельный департамент по ОРВ в составе ведущего министерства. Поэтому данное требование можно отнести к желательным, но отнюдь не необходимым для успешного внедрения оценки. С другой стороны, эффективность (да и просто наличие) программ обучение в странах Восточной Европы и СНГ, наоборот, является ключевым фактором успешности 83 внедрения ОРВ, так как существующей компетенции государственных служащих не хватает для проведения качественного анализа. Наконец, требование пропорциональности и взаимодействия со стейкхолдерами – есть одни из принципов, заложенных в сам механизм оценки ОРВ. Да, безусловно, эти принципы важны, однако нисколько не менее, чем другие аспекты проведения оценки, изложенные в многочисленных руководствах по проведению ОРВ. Таким образом, из предложенных условий можно выделить пять (1,2,4 и 7, а также 6 в части обучения), которые являются универсальным, и отсутствие выполнения которых как раз и ведет обычно к неудаче при внедрении ОРВ. Также, в работе группы Манделькерна интерес представляет стратегическая последовательность действий при внедрении ОРВ, хорошо структурированная в статье К.Староньовой. Она включает в себя следующие шаги [93]: 1. проведение комплексной реформы законодательства и государственного управления, направленной на укрепление открытости, прозрачности и стратегического учета приоритетов, где ОРВ может быть использована как инструмент; 2. принятие законодательного акта (Постановления правительства, закона и др.) по которому ОРВ становится обязательным требованием для инициаторов наиболее значимых законодательных мер (министерств и других структур центрального правительства). Данные требования могут изменяться в соответствии со способом распределения властных полномочий. ОРВ следует рассматривать как обязательную составляющую на раннем этапе работы над законодательным актом, когда законодательная мера ещё не определена, и существует несколько вариантов решений; 3. формирование потенциала (использование руководств, обучение, содействие, проч.) избранных сотрудников, которым поручается провести ОВ при формировании новой законодательной 84 инициативы в отдельных отраслевых министерствах или в централизованной структуре; выделение ресурсов, достаточных для осуществления этой задачи; 4. создание централизованной структуры, ответственной и способной осуществлять общий надзор, координацию и «контроль качества» оценок влияния, прилагаемых к проектам законодательных актов (с полномочиями вернуть ОВ низкого качества инициаторам законодательной инициативы на доработку); 5. стратегическое осуществление ОВ во избежание неприятия или противодействия (например, поэтапное внедрение, проведение пилотных исследований, выборочное применение требований ОВ к некоторым законодательным актам и проч.). В то же время очень важно, чтобы эта начальная фаза не осталась ограниченной лишь незначительными мерами или не стала постоянной; 6. оценка и дальнейшая корректура изначальных сопроводительных материалов по требованиям к ОВ (решения, правила, руководства, инструкции и справочники) для закрепления результатов начального этапа; определение санкций и вознаграждений для учреждений и организаций за несоблюдение или низкое качества ОВ; 7. действительное применение и использование ОВ при принятии любых решений, имеющих значительные последствия (при условии, что в исключительных и заранее определенных случаях допускаются обоснованные исключения) и базовый скрининг ОВ по всем совокупным мероприятиям политического курса; 8. формирование порядка оценки качества проведенных ОВ (тесты на соответствие и качество исполнения); 9. формирование профессиональной сети "специалистов по ОВ", которые по крайней мере частично обмениваются общим профессиональным опытом, способами рассмотрения проблем, методикой и практикой работы и располагают возможностью опираться на общую культуру и собрание 85 прецедентов (даже на международном уровне), что поможет разбирать "тяжелые случаи". Как отмечается в докладе, пункты 1-5 принадлежат к начальному этапу, а пункты 6-8 могут иметь место на этапе стабилизации. В принципе, необходимо понимать, что Манделькерном дана идеальная стратегическая последовательность. На самом деле, изменение некоторых фаз не сильно влияет на итоговый результат внедрения, однако необходимость большинства фаз не ставится нами под сомнение. Так, первая фаза, проведение комплексной реформы необходима почти для всех стран, особенно входящих в СНГ. Весь механизм ОРВ строится вокруг такого важного компонента государственной политики, как целеполагание. Соответственно, у государственных чиновников должно быть четкое понимание того, куда движется политика в той или иной области, какие цели ставятся перед государственным аппаратом в средне- и долгосрочной перспективе. Иначе ОРВ теряет всякий смысл, так как даже получившая отличный отзыв программа может привести к плачевным результатам из-за того, что изначально была поставлена неверная цель регулированию и выбрано неправильное направление политики. С другой стороны, укрепление открытости и прозрачности также необходимо, так как ОРВ подразумевает проведение максимально подробных количественных расчетов и качественных оценок. Поэтому без информационной базы, без наличия открытой финансовой информации относительно предыдущих программ и политик даже самая грамотная, с методологической точки зрения, оценка не сможет сделать релевантных выводов по анализируемой политике. Например, К. Староньова отмечает, что для успешного осуществления всех этапов проведения ОРВ странам Восточной Европы пришлось достаточно существенно изменить принципы работы правительства. Так, был обеспечен более открытый процесс формирования политики, заменяя им «традиционно существовавший закрытый и политизированный процесс» [93]. Также для разработки механизмов стратегического планирования, способного определить 86 как кратко- и средне-, так и долгосрочные приоритеты и потребности общества внедрены или улучшены следующие инструменты: стратегическое планирование; горизонтальная и вертикальная координация; сбор данных; проверка качества и учета ненормативных правовых инструментов при рассмотрении возможных вариантов решения. Через внедрение этих инструментов, правительства стран решали задачу увязки механизма ОРВ с существующими схемами планирования и акта ОРВ, законодательными процессами. Принятие отдельного законодательного по а также закрепленное законодательно обязательное требование проведения ОРВ – обязательное требования для перехода оценки из статуса «механизма, внедряемого зарубежными фондами» в статус действительно работающего инструмента совершенствования процесса разработки государственной политики. Однако данная фаза может идти совместно и с первой фазой, либо стартовать несколько позже. Формирование потенциала избранных сотрудников, в первую очередь, разработка специализированных тренинговых и образовательных программ и дальнейшее обучение госслужащих – на наш взгляд, одна из важнейших фаз в стратегии внедрения ОРВ, и начинаться она должна в России и странах СНГ как можно раньше. Более того, можно с уверенностью утверждать, что данная фаза должна идти раньше фазы принятия рамочного закона об ОРВ. Иначе требование обязательного проведения оценки может с самого начала стать очередной формальностью, так как просто некому ее будет компетентно осуществлять. А такой удар по репутации новый инструмент может и не преодолеть, и тогда проведение ОРВ рискует остаться лишь на бумаге, либо ограничиваться формальными отписками. А вот создание централизованной структуры, ответственной за проведение ОРВ – не такая критическая для удачного внедрения фаза. Как 87 было отмечено выше, можно ограничиться и отдельным Департаментом внутри основного министерства, ответственного за внедрения механизма, а также специалистами в каждом из государственных органов, где используется оценка. Более того, создание такого органа не всегда можно наблюдать и на более позднем этапе, этапе стабилизации. Это и понятно. Создание нового государственного органа – задача дорогостоящая, а затраты на его создание и функционирование не всегда оправдывается теми (пусть и в долгосрочном периоде) выгодами и бюджетной экономией, которые дает ОРВ. Анализируя опыт внедрения ОРВ в Восточной Европе, К. Староньова также отмечала важность двух уровней структуры, отвечающей за реализации ОРВ. Первый, горизонтальный уровень составляют государственные служащие конкретных министерств, использующих в своей деятельности ОРВ. Именно они и занимаются проведением ОРВ. На них же, соответственно, лежит и ответственность за ее результаты. Как отмечает исследователь, это «порождает чувство причастности и интегрированности в процесс принятия решений» [93]. С другой стороны, обязательно должен быть и второй уровень, выполняющий координирующую и надзорную функцию. Координирующее ведомство обычно несет ответственность за обеспечение руководства, поддержку, оценку и ревизию работы (но не всегда). Оно может подготовить инструкции по проведению оценки влияния в целом для отраслевых министерств, предоставить рекомендации по проведению отдельных заключений по оценке регулирующего воздействия, а также официально или неофициально оценить качество и глубину уже проведённых ОРВ. К. Староньова также делает вывод, что намного чаще этот уровень реализуется через создание структурного подразделения в уже существующем государственном органе, например в Литве это отдел стратегического планирования в аппарате правительства. Тем не менее, все эти четыре этапа должны завершиться, прежде чем правительство может приступать непосредственно к реализации оценки. Первые шаги по проведению ОРВ описывает 5 фаза. К сожалению, во многих странах (особенно с активными зарубежными фондами-донорами) процесс 88 внедрения ОРВ сразу начинают с этой фазы. Без подготовки государственного механизма, без какого-либо закрепления процедуры на законодательном уровне, с минимальным количеством проведенных (зачастую, необязательных) тренингов для государственных служащих – сразу начинается пилотный проект по оценке регулирующего воздействия какого-либо выбранного совместно закона, обычно финансируемый как раз этим фондом. Пилотный проект реализуется, деньги заканчиваются – процесс внедрения ОРВ, не имея никакой другой базы кроме зарубежного финансирования, сворачивается. Хорошо, если при этом у властных элит не формируется отрицательное мнение относительно данного механизма. К. Староньова, на основе полученной информации, заключает, что внедрение на первых порах только упрощенного порядка оценки, или санкционирование проведения пилотных проектов исследований – «самый здравый подход к вопросу при ограниченных ресурсах, опыте и навыках этой работы» [93]. Именно так ОРВ внедрялось в Чехии, Сербии и Хорватии. 6, 8 и 9 фаза описывают обычное становление и развитие методологии любого внедряемого инструмента, и так или иначе присутствуют в любой стране, в которой применение ОРВ закрепилось (не зря Манделькерн относит их к этапу стабилизации). А вот 7 фаза достаточно дискуссионна. Манделькерн в ней утверждает, что ОРВ должно использоваться при «принятии любых решений, имеющих значительные последствия», а базовый скрининг вообще должен применяться всегда. На самом деле, если исходить из этого критерия, то даже ЕС тогда не внедрила метод ОРВ в свою практику. Более того, данная фаза противоречит одному из базовых принципов проведения ОРВ – пропорциональности. Действительно, даже в ЕС, где использование этого механизма наиболее эффективно (так как из-за качественной оценки он приносит максимальный результат) существует большое количество важных государственных программ и политик, оценка которых (ввиду их специфики) невозможна, либо экономически неоправданна. 89 Однако Польша и Словакия пошли этим путем. В соответствии с регламентом, введенным в 2000 году в Польше и 2001 году в Словакии, оценка регулирующего воздействия требовалась по всем инициированным правительством нормативным актам стратегического характера, которые должны были быть опубликованы в польских официальных правительственных изданиях. Таким образом, спектр анализируемых политик включал в себя и те текущие административные решения (например, о создании рабочих групп), которые не имели ярко выраженных экономических, социальных или экологических последствий. Подобное формальное требование о наличии заключения ОРВ для каждого проекта, как отмечали эксперты, с одной стороны подорвало доверие к механизму ОРВ со стороны чиновников, с другой – отвлекало профильные министерства от более качественного анализа тех программ, где ОРВ действительно был нужна. Подводя итог анализу представленной Манделькерном стратегии внедрения ОРВ в стране, можно сделать вывод, что в целом большинство перечисленных этапов универсальны и деятельность в этом направлении необходима для успешного внедрения механизма ОРВ в любой стране. С другой стороны, для адаптации стратегии к особенностям принятия государственных решений в России и странах СНГ, необходимо несколько по иному расставить ключевые акценты и переформатировать структуру стратегии. Для анализа внедрения ОРВ в странах СНГ нами был разработана стратегия внедрения механизма ОРВ, включающая в себя 3 фазы и 10 стратегических направлений, эффективная работа государства по каждому из которых определяет общий успех внедрения механизма. Они были сгруппированы в оценочном листе с описанием каждого направления и трехступенчатой градацией эффективности. В приложении 1 представлен шаблон оценочного листа с описанием каждого из компонентов. 90 2.2.3 Стратегии внедрения управленческих инноваций в сфере ОРВ в странах СНГ Начало внедрению ОРВ в Узбекистане, как и во многих странах постсоветского пространства, положил совместный проект Правительства Узбекистана и международной организации – в данном случае, Международной финансовой корпорации (IFC). Ими был реализован Проект по развитию деловой среды в Узбекистане1, целью которого декларировалось «улучшение деловой среды для сектора малого и частного предпринимательства Узбекистана»2. В рамках данного проекта велась совместная работа по внедрению механизма Системы оценки воздействия актов законодательства (СОВАЗ) в правовое пространство Республики Узбекистан. Начало данной работы было положено в декабре 2006 года, когда протоколом №02-1-281 Республиканского Координационного совета по стимулированию предпринимательства был утвержден План мероприятий по внедрению СОВАЗа. Основной целью использования механизма СОВАЗ, декларируемой в этом документе, являлась оптимизация процессов принятия законодательных решений путем всесторонней оценки возможных видов воздействия данных решений как на частный, так и на государственный сектор. Последующие проведения оценки два года были воздействия посвящены актов разработке законодательства методики и анализу существующей законодательной системы страны, выявлению элементов, механизма оценки, которые уже были внедрены в законодательную систему страны. Итогом такой работы стало опубликование комплексного руководства по проведению оценка актов законодательства [92]. Из данного документа становится понятным, что оценка актов законодательства обладает всеми специфическими чертами ОРВ, позволяющими сделать вывод, что перед нами действительно 1 2 инструмент предварительной оценки Официальный сайт проекта - http://www.ifc.org/ifcext/uzbeksme.nsf/Content/HomeRU Там же. 91 регулирующего воздействия. Более того, в самом тексте Руководства встречаются прямые ссылки на инструмент ОРВ, применяемый в ЕС3. Вторым важным нормативным документом, ознаменовавшим переход процесса внедрения СОВАЗ на качественно новый уровень, стало Постановление кабинета министров Республики Узбекистан от 26.12.2008 №281 «О мерах по внедрению системы оценки актов законодательства». Его целью было утверждение Состава специальной рабочей группы по внедрению системы оценки воздействия актов законодательства в Республике Узбекистан, а также принятие Плана мероприятий по внедрению системы оценки воздействия актов законодательства в Республике Узбекистан на 2009 год. К сожалению, состав Специальной рабочей группы не публиковался в открытом доступ, а вот план мероприятий был подробно представлен в приложении к Постановлению. Согласно ему, оценке воздействия в 2009 году должны были подвергнуться сразу несколько ключевых разрабатываемых законопроектов: «О защите конкуренции», «О риэлтерской деятельности», Положение о порядке учета, контроля и предоставления в аренду временно неиспользуемого государственного имущества, а также законопроекты в сфере регулирования взаимоотношений с субъектами малого предпринимательства, в сфере привлечения иностранных инвестиций и в области санитарного надзора. Также в плане мероприятий упоминалась деятельность по разработке общего скорингмеханизма оценки качества проектов документов и система обучения элементам СОВАЗ. На основе нормативно-правовых актов, разработанного Руководства, а также дополнительной информации, имеющейся в открытом доступе, можно проанализировать процесс внедрения ОРВ в Республике Узбекистан с точки зрения его соответствия фазам и стратегическим направлениям внедрения ОРВ, описанным в оценочном листе4. Итак, говоря о поддержке внедрения ОРВ в республике Узбекистан, можно отметить, что благодаря деятельности Международной финансовой 3 4 Речь идет об Impact Assessment Оценочный лист эффективности процесса внедрения механизма ОРВ в стране – Приложение 2. 92 корпорации по популяризации и продвижению идеи внедрения СОВАЗ, ОРВ заслужил достаточно сильную поддержку в среде государственных служащих. Нельзя, конечно, говорить, что внедрение механизма ОРВ стало одним из ключевых направлений деятельности Правительства, но данный процесс был взят Правительством под свой контроль. При этом ОРВ внедрялся не сам по себе. Вообще, здесь важно отметить, что большая часть инструментов, составляющих СОВАЗ, в той или иной форме в Узбекистане уже была представлена. Как было отмечено в Руководстве по проведению СОВАЗ [92] (на основе анализа существующего законодательства), в законодательстве Узбекистана уже присутствовала возможность подготовки альтернативных вариантов решения, возможность проведения общественных консультаций, а также необходимость подготовки пояснительной записки. Вместе с тем, при разработке государственных программ и политик в Узбекистане отсутствовало требование о проведении анализа издержек/выгод как для общества в целом, так и для секторов, затрагиваемых регулированием. Таким образом, законодательство было проанализировано, выявлены слабые стороны и предложены пути их устранения. Однако на правовом уровне никаких шагов по их реализации пока предпринято не было. С точки зрения законодательной основы, процесс внедрения СОВАЗа закреплен в уже упомянутом выше Постановлении кабинета министров. Как можно заметить, никакого закрепления инструмента ОРВ в законе в стране нет. С другой стороны, это требование на данном этапе внедрения ОРВ излишне. Действительно, сейчас реализуются только пилотные проекты, еще не сформировано понимание широты проведения ОРВ, поэтому отсутствие базового закона на данном этапе оправданно. Следующей стратегической переменной, обучению государственных служащих, также уделяется достаточное внимание. Так, в постановлении отдельно выделяется цель «повышения квалификации руководящих и ответственных работников министерств, ведомств и структурных подразделений Исполнительного аппарата Кабинета Министров, участвующих 93 в разработке нормативно-правовых актов» [81]. По последним данным уже разработаны и реализуются специализированные программы обучения государственных служащих. В частности, Республиканским центром рыночных навыков был разработан курс «Практические вопросы и аспекты внедрения системы оценки воздействия актов законодательства (СОВАЗ) в Республике Узбекистан». Разработанные материалы были апробированы при организации обучения работников министерств и ведомств страны, являющихся членами рабочей группы по внедрению СОВАЗ. Также был разработан специальный курс по СОВАЗ для обучения слушателей Академии государственного и общественного строительства при Президенте Республики Узбекистан [65]. Тем не менее, специального резерва государственных служащих, которых бы целенаправленно готовили для проведения оценки, создано не было. А вот с созданием двухуровневой структуры, ответственной за внедрение ОРВ, последнего стратегического элемента I этапа, дело обстоит несколько хуже. К сожалению, как было отмечено выше, состав рабочей группы, ответственной за внедрение СОВАЗа, обнародован не был, однако с уверенностью можно утверждать, что он носит межведомственный характер. Соответственно, централизованной структуры, ответственной за внедрение и осуществляющей контроль, даже на базе какого-либо из ведомств, пока не создано. Да и в ведомствах, по профилю которых проводится оценка, нет специальных стратегических структурных подразделений, ответственных за проведение ОРВ. Таким образом, I фаза внедрения процесса ОРВ в Узбекистане прошла на достаточно высоком уровне. По четырем из пяти стратегическим направлениям достигнуты удовлетворительные результаты. На данный момент внедрение оценки регулирующего воздействия находится на второй фазе – начальном этапе использования ОРВ. Реализуются пилотные проекты, одновременно активно проходят общественные консультации, привлекаются внешние эксперты. Пока рано давать какие-то оценки этой фазе, а также говорить с уверенностью о дальнейшем развитии инструмента в стране. Однако при 94 реализации того потенциала, который был заложен в I фазе, при успешном проведении пилотных проектов, развитии программ обучения, а также принятии базового закона о СОВАЗе, Узбекистан имеет все шансы успешно завершить процесс внедрения механизма оценки регулирующего воздействия в систему принятия государственных решений в стране. Процесс внедрения механизма ОРВ в Кыргызстане растянулся на целых 7 лет и условно может быть разделен на два этапа. Первым этапом можно считать период с 2003 по 2004 год, второй же этап начался в 2007 году. На первом этапе основную роль играли зарубежные фонды, в частности фонд USAID. Именно в рамках проекта USAID по улучшению бизнес среды (BEI) 5 началась программа популяризации механизма анализа регулятивного воздействия нормативных правовых актов – аналога ОРВ в Кыргызстане. Результатом проекта стало проведение нескольких круглых столов, а также принятие Закона КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» от 1 августа 2003 года №166. В этом законе (статья 31) утверждалось, что «к проекту в случае необходимости прилагаются финансово-экономические расчеты, акты проведенных научных и иных специализированных экспертиз (правовой, финансово-экономической и др.), статистические данные, прогноз возможных социальных, экономических, юридических и иных последствий действия принимаемого акта и другие сведения, необходимые для обоснования положения проекта». На этом все и остановилось. Несмотря на явную отсылку к принципам ОРВ, напрямую в законе необходимость и обязательность проведения оценки регулирующего воздействия прописана не была. Возможно поэтому, а также ввиду отсутствия политической поддержки внедрения механизма, деятельность по этому направлению была заморожена. Во всяком случае, ни одного сколь-нибудь значимого заключения ОРВ на проект нормативно-правового акта с 2003 по 2008 год нами найдено не было. Возрождение интереса к этой проблеме произошло уже в период президентства К. Бакиева. 23 июля 2007 года был принят Указ Президента 5 Официальная страница проекта - http://www.bei-ca.net/ru/index.asp 95 Кыргызской Республики № 344 «О некоторых мерах по оптимизации разрешительно-регулятивной системы в Кыргызской Республике». Он содержал в себе примечательные сроки внедрения механизма ОРВ. Так, Правительство Кыргызской республики должно было в месячный срок разработать и утвердить методику анализа регулятивного воздействия нормативных правовых актов на деятельность субъектов предпринимательства, в двухмесячный срок внести поправки в законодательство по оптимизации нормативно-правовой базы и, наконец, за месяц подготовить заключения ОРВ по некоторым нормативно-правовым актам, да еще и с обязательным проведением публичных консультаций. В принципе, одних этих дат достаточно, чтобы предположить, что внедрение механизма ОРВ потерпит неудачу. Тем не менее, 20 декабря 2007 года Постановлением Правительства №603 была принята методика проведения ОРВ, а необходимость проведения оценки регулирующего воздействия при принятии законопроектов, направленных на регулирование Регламенте предпринимательской законопроектных деятельности, работ, была утвержденном закреплена в Постановлением Правительства от 4 августа 2008 года № 4196. Поэтому при анализе внедрении ОРВ мы будем оценивать именно второй этап, начавшийся в 2007 году7. Итак, исходя из уже описанной информации, можно сделать однозначный вывод о поддержке процесса внедрения ОРВ К. Бакиевым. А вот выводы по внедрению механизма ОРВ в процесс принятия государственных решений не так однозначны. Если смотреть de jure на нормативные документы, то, как было описано выше, работы в этом стратегическом направлении заслуживают максимальной оценки. Так, в указе Президента присутствует требование анализа существующей нормативной базы и ее доработка для внедрения механизма ОРВ. С другой стороны, двух месяцев явно недостаточно для 6 7 Статьи 24, 29. Оценочный лист эффективности процесса внедрения механизма ОРВ в стране – Приложение 2. 96 проведения таких преобразований. Более того, можно поставить под сомнение даже сам факт анализа нормативной базы. Косвенно это подтверждает закон Кыргызской Республики от 5 апреля 2008 года №55 «Об оптимизации нормативной правовой базы регулирования предпринимательской деятельности», который является очень сырым, туманно составленным документом, перечисляющим какие-то общие принципы пересмотра нормативной базы и примерные сроки пересмотра нормативноправового акта. При этом в законе не указывается ни конкретного перечня НПА, направленных на пересмотр, ни каких-то четких критериев, позволяющих такой список составить. Более того, в открытом доступе нет никакой информации о реализации этого закона. Все это позволяет сделать заключение, что работа по анализу и изменению законодательства с целью интеграции оценки регулирующего внедрения в процесс принятия государственных решений de facto не проводилась. Законодательной основой процесса внедрения ОРВ являются различные нормативно-правовые акты, не имеющие статуса закона. Еще одно важное стратегическое направление I фазы внедрения – обучение государственных служащих – вообще не находит отражения как в нормативно-правовых актах, так и в реальной деятельности по внедрению механизма. Возможно, считалось, что необходимое обучение госслужащих было проведено в 2003 году, однако анализ существующих заключений ОРВ говорит об обратном. Все они сделаны по разному принципу, и ни один из них не удовлетворяет требованиям принятой в стране методике проведения ОРВ. Говоря о создании двухуровневой структуры, можно выделить только организацию межведомственной комиссии, на которую были возложены функции «мониторинга и координации» [96] проведения регулятивной реформы. При этом на уровне министерств не было выделено даже людей, которые отвечают за проведение ОРВ в их ведомстве. В результате, при проведении оценки был нарушен важный принцип, согласно которому непосредственные реализаторы политики 97 не должны проводить предварительный анализ путей ее реализации. Таким образом, можно с уверенностью утверждать, что двухуровневая структура создана не была. Анализ первой фазы внедрения ОРВ в Кыргызстане выявил существенные недостатки почти по всем стратегическим направлениям. Основными факторами этого можно признать слабую компетенцию государственных служащих в сфере оценки, отсутствие базового понимания механизма оценки у высшего руководства страны и, как следствие, необоснованно быстрое внедрение оценки в процесс принятия государственных решений. Поэтапное внедрение инструмента ОРВ, как таковое, в стране не декларировалось, что, учитывая заданную скорость внедрения механизма, неудивительно. Министерства сразу приступили к оценке регулирующего воздействия законопроектов. К сожалению, нам не удалось с точностью оценить такой фактор, как наличие финансовых ресурсов. Непосредственные затраты на проведения ОРВ не разглашались. Однако те факты, что никакие внешние эксперты к оценке не привлекались, никаких сложных механизмов при анализе затрат-выгод не применялось8, а проведение анализа просто добавлялось в спектр работ госслужащих, косвенно указывают, что особого дополнительного финансирования не выделялось. Отсутствие временных ресурсов уже было отмечено выше. Ни одна качественная оценка регулирующего воздействия не может быть проведена в столь короткие сроки. Да и на разработку руководства по оценке у экспертов было всего несколько месяцев. В результате была принята сильно урезанная версия руководства по оценке, используемого в странах ЕС, абсолютно не адаптированная к реалиям страны - к уровню развития компетенций государственных служащих, к объему и качеству существующей официально государственной статистики, к количеству и качеству работающих в этой сфере экспертов. 8 Чаще всего в отчетах фигурировали фразы «оценить невозможно», либо «эффект может быть примерно оценен в сумму XXX-YYY млн. сомов» без какого-либо пояснения этих цифр. 98 Таким образом, и стратегические направления второй фазы были реализованы не лучшим образом. В итоге, процесс реализации внедрения механизма ОРВ в Кыргызстане можно с уверенностью назвать неудавшимся. Излишне короткие сроки внедрения привели к тому, что ни механизм проведения оценки не был адаптирован к реалиям, ни законодательство страны не было готово к внедрению ОРВ. Отсутствие финансовых и временных ресурсов с самого начала превратил использование оценки в пустую формальность и, несмотря на то, что было сделано более 20 заключений на законопроекты, ни один из них не отвечает даже самым базовым требованиям к отчету по ОРВ. Украина, пожалуй, единственная страна в СНГ, где оценка регулирующего воздействия уже достаточно давно используется в полном масштабе. Данный механизм был введен законом Украины «О принципах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности» № 1160-IV от 11 сентября 2003 года. В нем ОРВ позиционировалось как один из неотъемлемых механизмов процесса принятия законопроекта. Так, статья 8 устанавливала, что анализ регуляторного влияния готовится «относительно каждого законопроекта» с «целью получения замечаний и предложений» по проекту. Позже, в марте 2004 года, была утверждена методика подготовки анализа регуляторного влияния. С момента принятия данных нормативных актов по 2010 год, в стране было проведено более тысячи оценок принимаемых регуляторных актов. Такая большая цифра объясняется тем, что по законодательству Украины ОРВ должно проводиться для нормативно-правовых документов всех уровней государственной власти, а также для нормативных актов субъектов местного самоуправления. Таким образом, можно утверждать, что механизм оценки регулирующего воздействия прочно внедрился в процесс принятия государственных решений в Украине. Рассмотрим этапы данного внедрения подробнее9. 9 Оценочный лист эффективности процесса внедрения механизма ОРВ в стране – Приложение 2. 99 Так, как уже было сказано выше, с точки зрения законодательной основы обязательность использования ОРВ была прописана в законе. Для 2003 года это было достаточно смелое решение, что косвенно указывает на наличие поддержки процесса внедрения ОРВ на самом высоком политическом уровне. В этом же документе были закреплены и другие механизмы, необходимые для проведения оценки, а также для повышения открытости и прозрачности политической системы Украины. Так, в статье 4 декларировались основные принципы регуляторной политики, среди которых упоминались прозрачность и учет общественного мнения, а также последовательность проводимой государственной политики – необходимые условия успешного внедрения ОРВ в систему принятия государственных решений. Также этот закон прописывал процедуру обнародования проекта любого принимаемого нормативного акта с целью сбора замечаний и предложений от физических и юридических лиц (статья 9). При этом такие общественные слушания должны были занимать не менее месяца. Закон разрешал самостоятельно готовить анализ регуляторного влияния заинтересованным физическим и юридическим лицам или контролировать подготовку и проверять качество подготовленных государственными органами заключений (статья 6). Наконец, статья 10 прописывала процедуру отслеживания результативности регуляторных актов, а статья 11 – их пересмотр. Таким образом, законодательно процесс принятия государственных решений в Украине был приведен в соответствие стандартам, соблюдение которых необходимо для внедрения процесса ОРВ в стране [3]. По реализации программ обучения в 2003-2005 годах, нами было собрано меньше информации, однако на примере 2008 года можно сделать вывод, что этому аспекту также уделяется повышенное внимание. В указанном году Государственным комитетом Украины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства было проведено более 40 семинаров в 28 различных органах государственной власти. В дополнение к этому, комитетом были организованные выездные семинары в 27 областях для местных органов 100 исполнительной власти10. С другой стороны, в стране до сих пор отсутствуют специализированные образовательные программы подготовки специалистов в области оценки11, не сформирован и не функционирует специальный резерв государственных служащих, с которыми проводилась бы комплексная работа по их подготовке к проведению ОРВ. Говоря о создании двухуровневой структуры, можно отметить, что с самого начала весь контроль над процессом внедрения механизма ОРВ был возложен на Государственный комитет Украины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства, который осуществлял разработку методики проведения ОРВ и контролировал ее соблюдение. С другой стороны, не в каждом министерстве были образованы стратегические подразделения, ответственные за ОРВ законопроектов по их направлению. Таким образом, на I фазе внедрения механизма ОРВ Украина по каждому стратегическому направлению показала результат не ниже удовлетворительного. Анализируя вторую фазу, необходимо отметить, что использование механизма в пилотном режиме в Украине не было. Сразу после принятия закона и всех необходимых методик началось использование механизма при разработке всех законопроектов. С другой стороны, на данном этапе не возникало никаких проблем с обеспечением процесса временными и финансовыми ресурсами. Возникновение нехватки временных ресурсов было исключено особенностями закрепленного в нормативно-правовых актах механизма проведения ОРВ, который, во-первых, устанавливал начало проведения оценки одновременно с началом разработки регулирования, вовторых, до трех месяцев отводил на общественный анализ законопроекта, в процессе которого также мог проводиться анализ регуляторного воздействия. Наконец, анализируя третью фазу процесса внедрения механизма ОРВ, можно отметить, что методологическая поддержка ОРВ оказывается на 10 План проведения обучения - http://www.dkrp.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=89241&cat_id=51596 Есть только несколько небольших спецкурсов по оценки в рамках образовательных программ по другим направлениям обучения 11 101 достаточном уровне. Разработан, прописан, соблюдается и контролируется порядок проведения оценки, существуют внутренние методологические пособия по проведению ОРВ. Однако отсутствует сформированная сеть профессиональных оценщиков, нет утвержденного руководства оценки. Наконец, как уже не раз указывалось выше, применение ОРВ обязательно для всех разрабатываемых законопроектов. Таким образом, можно сделать вывод, что каждому стратегическому этапу внедрения ОРВ было уделено достаточное внимание со стороны властей Украины. Процесс внедрения ОРВ в Украине завершился успехом, что и доказывается не одной сотней проведенных оценок регулирующего воздействия государственных программ и законопроектов в стране. 2.2. Оценка качества государственного регулирования в экономике России Предваряя собственно оценку, обозначим вес государственного сектора в макроэкономической системе России. В таблице 4 показано исполнение расширенного и консолидированного бюджетов в 2012 в сравнении с 2011 годом. Таблица 4 Структура расширенного бюджета РФ в 2012 году, % ВВП Расширенный бюджет Доходы Расходы Профицит (+)/Дефицит (-) Консолидированный бюджет Доходы Расходы Профицит (+)/Дефицит (-) Первичный профицит (+)/дефицит (-) Федеральный бюджет Доходы Расходы Профицит (+)/Дефицит (-) Первичный профицит (+)/дефицит (-) 2011 год 2012 год Номинальное изменение (%) 37,4 35,9 1,5 37,0 36,6 0,4 10,7 14,1 31,1 30,4 0,7 1,3 30,9 31,4 -0,5 0,1 10,9 15,4 20,4 19,6 0,8 1,2 20,6 20,7 -0,1 0,5 13,1 17,9 102 Консолидированные бюджеты субъектов РФ Доходы Расходы Профицит (+)/Дефицит (-) Государственные внебюджетные фонды Доходы Расходы Профицит (+)/Дефицит (-) 13,7 13,8 -0,1 12,9 13,4 -0,4 5,5 8,6 12,1 11,2 0,8 13,1 12,2 0,9 21,7 21,3 Источник: [73, 90] По данным Федерального казначейства, доходы расширенного бюджета в 2012 году составили 23089 млрд. рублей или 37,0% ВВП по сравнению с 37,4% ВВП в предыдущем году [62, 73]. Расходы расширенного бюджета составили 22826 млрд. рублей или 36,8% ВВП по сравнению с 35,9% ВВП в предыдущем году. Таким образом, кассовый профицит расширенного бюджета составил в 2012 году 263 млрд. рублей или 0,4% ВВП по сравнению с профицитом 1,5% ВВП в предыдущем году. Доходы консолидированного бюджета составили 19263 млрд. рублей или 30,9% ВВП по сравнению с 31,1% ВВП в предыдущем году. Расходы консолидированного бюджета составили 19579 млрд. рублей или 31,4% ВВП по сравнению с 30,4% ВВП в предыдущем году. Процентные платежи составили 386 млрд. рублей или 0,6% ВВП, аналогично уровню предыдущего года. Непроцентные расходы – 19192 млрд. рублей или 30,8% ВВП по сравнению с 29,8% ВВП в предыдущем году. Таким образом, кассовый дефицит консолидированного бюджета составил 316 млрд. рублей или 0,5% ВВП по сравнению с профицитом 0,7% ВВП в предыдущем году. Первичный профицит консолидированного бюджета составил 71 млрд. рублей или 0,1% ВВП по сравнению с профицитом 1,3% в предыдущем году [73]. Можно заметить, что в 2012 году в наибольшей степени увеличились доходы бюджетной системы по налогам на природные ресурсы и экспортным 103 таможенным пошлинам (благодаря удорожанию нефти и газа), а также по налогу на имущество. В таблице 5 приведены данные по основным видам доходов и расходов расширенного бюджета в текущем году по сравнению с предыдущим: Таблица 5 - Основные показатели расширенного бюджета Доходы, всего Соц. взносы Налог на прибыль НДС Налоги на природные ресурсы Налог на имущество Таможенные пошлины Экспортные пошлины Импортные пошлины Прочие Расходы, всего Общегосударственные вопросы Обслуживание государственного и муниципального долга Национальная оборона Национальная безопасность и правоохранительная деятельность Национальная экономика Жилищно-коммунальное хозяйство Охрана окружающей среды Образование Культура, кинематография и средства массовой информации Здравоохранение и спорт Социальная политика Непроцентные расходы 2011, млрд. руб. 20 854 3 528 2 271 3 251 2 085 678 4 494 3 710 783 4 547 20 005 1 367 329 2011, % ВВП 37,4 6,3 4,1 5,8 3,7 1,2 8,1 6,6 1,4 8,1 35,9 2,4 0,6 2012, млрд.руб. 23 089 3 867 2 356 3 546 2 485 785 4 953 4 100 853 5 097 22 826 1 050 386 2012, % ВВП 37,0 6,2 3,8 5,7 4,0 1,3 7,9 6,6 1,4 8,2 36,6 1,7 0,6 Номин. измен. 10,7% 9,6% 3,8% 9,1% 19,2% 15,8% 10,2% 10,5% 8,9% 12,1% 14,1% -23,2% 17,4% 1 517 1 519 2,7 2,7 1 814 1 929 2,9 3,1 19,6% 27,0% 2 794 1 195 39 2 232 406 5,0 2,1 0,1 4,0 0,7 3 271 1 075 43 2 559 456 5,2 1,7 0,1 4,1 0,7 17,1% -10,1% 11,8% 14,6% 12,3% 2 096 6 512 18 638 3,8 11,7 33,4 2 470 7 386 21 776 4,0 11,8 34,9 17,9% 13,4% 16,8% Источник: [73] В части «национальная расходов наибольший безопасность», рост «национальная произошел оборона», по разделам «национальная экономика», «здравоохранение и спорт». Доходы федерального бюджета измеренные в % ВВП по итогам 2012 года оказались немного выше поступлений в 2011 году. 104 Таблица 6. - Исполнение федерального бюджета в 2011и 2012 годах Данные по кассовому исполнению, % ВВП Доходы, всего Нефтегазовые доходы, млрд руб. % ВВП Ненефтегазовые доходы, млрд руб. % ВВП Расходы Обслуживание долга Непроцентные расходы на кассовой основе Профицит (+)/Дефицит (-) внутреннее финансирование внешнее финансирование Первичный профицит(+)/дефицит(-) Ненефтегазовый профицит (+)/дефицит(-) Использование нефтегазовых доходов бюджета, млрд руб. Поступления в Резервный фонд Поступления в ФНБ Использование средств Резервного фонда Использование средств ФНБ Резервный фонд на конец периода ФНБ на конец периода 2011 2012 20,4 5642 10 5724 10,3 19,6 0,5 19,1 0,8 -0,6 -0,2 1,2 -9,3 20,6 6453 10 6401 10,3 20,7 0,5 20,2 -0,1 0,0 0,0 0,5 -10,4 0,0 0,0 0,0 3,4 812 2794 1090 0,0 0,0 3,9 1886 2691 Источник: [73] Рост доходов происходил за счет нефтегазовых поступлений. Отметим, что положительная тенденция исполнения федерального бюджета по доходам, заметная в первом полугодии 2012 года, заметно ослабела во втором полугодии и к концу года практически сошла на нет. Непроцентные расходы федерального бюджета в 2012 году (по отношению к ВВП) оказались существенно выше, чем в предыдущем году. В номинальном выражении расходы были на 18% выше, чем в 2011 году. Процентные расходы федерального бюджета в 2012 году оказались на уровне, аналогичном уровню предыдущего года. При этом около 76% расходов связано с выплатой процентов по внутреннему долгу. По итогам 2012 года федеральный бюджет был практически сбалансирован (дефицит составил менее 0,1% ВВП) по сравнению с 105 профицитом 0,8% ВВП в предыдущем году. Ненефтегазовый дефицит бюджета составил 10,6% ВВП по сравнению с 9,5% ВВП в предыдущем году. В приложении 2.2. проведен анализ доходной и расходной частей бюджета [73]. Анализ бюджета в плане оценки регулирующего воздействия дополним данными о фискальных мультипликаторах, содержащихся в докладе Экономической экспертной группы Министерства финансов РФ [68] На протяжении последних нескольких десятилетий не прекращаются споры об эффективности и целесообразности фискального стимулирования экономики. Начиная с Великой Депрессии, правительства многих стран используют этот инструмент для стимулирования экономики, особенно в периоды экономического кризиса. Прошедший кризис не стал исключением. Для осуществления антикризисной поддержки во многих странах были увеличены расходы бюджета. В среднем по развитым странам в 2009 году по сравнению с 2007 годом расходы выросли на 5,7 п.п. ВВП, в том числе в США – на 6,9 п.п. ВВП, в Великобритании – на 6,8 п.п. ВВП, в Новой Зеландии – на 4,4 п.п. ВВП. Кроме того, ряд стран применял меры фискального стимулирования в виде снижения ставок по определенным налогам. Так в США и Германии указанные меры составили около 2п.п. ВВП. В Великобритании и Бразилии практически все антикризисные меры состояли в налоговом стимулировании, поскольку там подобный подход считался оптимальным. В Российской Федерации в 2009 году были увеличены расходы консолидированного бюджета на 7,2 п.п. ВВП по сравнению с 2007 годом. Кроме того, в 2009-2010 годах был реализован ряд мер налогового стимулирования [68]. Увеличение расходов в кризисный период сопровождалось падением доходов в среднем на 1,9 п.п. ВВП по развитым странам в 2009 году по сравнению с 2007 годом. Все это привело к ухудшению баланса бюджета и росту государственного долга. По итогам 2010 года средний по странам ОЭСР уровень государственного долга превысил 90% ВВП, а дефицит составил более 7% ВВП. В среднем по развитым странам увеличение объема государственного долга по отношению к ВВП составило 20,6 п.п. ВВП по итогам 2009 года и 26,1 106 п.п. ВВП в 2010 году по сравнению с 2007 годом. Уже в 2010 году на встрече стран G-20 в Торонто было принято соглашение о проведении постепенной фискальной консолидации, в частности, главы стран договорились снизить бюджетные дефициты как минимум вдвое до 2013 года. Определенный прогресс в большинстве стран был достигнут по мере восстановления экономики после кризиса, однако в настоящее время остается открытым вопрос о том, как найти компромисс между дальнейшим проведением намеченной консолидации и необходимостью поддерживать слабый экономический рост. В Российской Федерации нет такой долговой проблемы. Тем не менее, в Российской Федерации проблема фискального стимулирования экономики очень широко обсуждается. Ведется дискуссия о направлениях использования Фонда Национального Благосостояния и целесообразности других мер стимулирования экономики за счет масштабного увеличения расходов бюджета. Таким образом, прошедший кризис стимулировал продолжение дискуссии относительно фискального стимулирования экономики. Для того, чтобы оценить взаимосвязь между мерами фискальной политики и ростом ВВП обычно используются так называемые фискальные мультипликаторы, которые показывают, соответственно, как изменяется объем выпуска в результате изменения величины мультипликатор государственных превосходит по расходов. значению В случае, единицу, если наблюдается «мультипликативный» эффект, который говорит о том, что увеличение государственных расходов ведет к более чем пропорциональному росту ВВП. Относительно оживленная величины дискуссия. фискальных Так, индикаторов обсуждая ведется эффективность достаточно фискального стимулирования в США, Р. Барро [115] в статье в 2009 году утверждал, что фискальные мультипликаторы должны быть равны нулю. В то же время глава советников президента США К. Ромер использовала мультипликатор 1,6 для оценки влияния мер фискального стимулирования экономики. Фискальные мультипликаторы можно оценить на основе теоретических моделей (моделей общего равновесия), либо на основе статистики с 107 использованием эконометрических методов. Экономические модели общего равновесия могут быть использованы для описания основных параметров, которые влияют на величину мультипликаторы, а также качественно оценить характер влияния параметра. Вместе с тем, расчет реальных значений мультипликаторов требует оценки параметров взаимосвязи ВВП с объемом основных фондов и уровнем занятости (так называемую производственную функцию), что представляет собой более сложную задачу, чем непосредственная оценка фискальных мультипликаторов. Оценка значения мультипликатора на основании реальных данных также связана с целым рядом сложностей. При оценке фискальных мультипликаторов необходимо выделение «шоков» в динамике расходов, а также отделить изменение ВВП, вызванное изменением расходов от действия других факторов и некоторые другие. В последние несколько лет было сделано много оценок размера фискальных мультипликаторов. В обзоре Европейской Комиссии [130] сведены результаты эконометрических оценок фискальных мультипликаторов для отдельных развитых стран, которые приведены в исследованиях за последние несколько лет. Оценки мультипликатора государственных расходов в краткосрочной (до года) и среднесрочной перспективе приведены в таблице 6. Таблица 6. - Мультипликаторы государственных расходов. Исследование Страна и используемый Краткосрочный период для оценки мультипликатор Blanchard and Perotti США (1947:1-1997:4) [4 (2002) Perotti (2004) США (1960:1-1979:4) США (1980:1-2001:4) Ramey (2011) США (1939:1-2008:4) Perotti (2004) Германия (1960:11974:4) Baum and Koester Германия (1976:1(2011) 2009:4) 108 0.5 Среднесрочн ый мультипликат ор 0.5 1.4 0.36 От 0.6 до 1.2 0.36 1.29 0.28 0.7 0.69 0.28 Biau and Girard (2005) Giordano et al. (2007) IMF (2005) Benassy-Quere and Cimadomo (2006) Франция (1978:1-2003:4) Италия (1982:1-2004:4) Португалия (1995:32004:4) Великобритания (1971:12004:4) 1.9 1.2 1.32 1.5 1.7 1.07 0.12 -0.3 Источник: [124, 125] Краткосрочные фискальные мультипликаторы в приведенных работах в основном лежат между 0,4 и 1,6. Среднесрочные фискальные мультипликаторы несколько меньше. Также были оценены налоговые мультипликаторы, оценивающие степень влияния повышения налогов на объем ВВП. Оценки приведены в таблице 7. Таблица 7. – Оценка налоговых мультипликаторов Исследование Perotti Blanchard Страна и используемый период для оценки (2004) США (1960:1-1979:4) США (1980:1-2001:4) Краткосрочный мультипликатор -1.41 0.7 Среднесрочный мультипликатор -23.87 1.55 Mountford and США (1955:1-2000:4) -0.16 Uhlig (2009) Benassy-Quere and Германия (1971:1- -1.17 Cimadomo (2006) 2004:4) -2.35 Biau and Girard Франция (1978:1(2005) 2003:4) Perotti (2004) Великобритания (1963:1-1979:4) Великобритания (1980:1-2001:2) Burriel et al. Зона евро (1981-2007) (2010) -0.5 -0.8 -0.23 0.43 -0.21 0.7 -0.63 -0.49 -1.08 Источник: [124, 125] В большинстве последних исследованиях с использованием данных за кризисный период констатируется, что в условиях кризиса величина фискального мультипликатора увеличивается до полутора раз. Наиболее важным результатом в большинстве работ стал вывод о том, что фискальный мультипликатор зависит от множества условий, в том числе от 109 текущего состояния бюджетной системы страны, используемого режима валютного курса и, что наиболее важно, фазы экономического цикла. Таким образом, в разные моменты времени в одной и той же стране увеличение государственных расходов может иметь существенный стимулирующий эффект, а может практически не оказывать влияния на объем выпуска. В работе Kraay свидетельствующий о [147] том, также что при получен интересный прочих равных результат, фискальные мультипликаторы в развивающихся странах существенно ниже, чем в развитых странах и обычно оказываются меньше единицы. В России также было сделано несколько оценок фискальных мультипликаторов. Так в работе С. Власова и А. Пономаренко [26] приведена оценка фискальных мультипликаторов с использованием данных за 2000-2007 годы. Оценка мультипликатора государственных расходов дала значение 0,032. При этом оценка налогового мультипликатора дала 0,083. Оценки Центра Макроэкономических Исследований Сбербанка России (Юдаева и др.) с использованием другой методологии и с учетом данных за кризисный период (2002-2010 годы) была получена оценка мультипликатора государственных расходов 0,1. При этом оценка мультипликатора государственных инвестиций оказалась значительно выше 0,5. Последнее исследование проведено Д.Куликовым, Д.Скрыпником. Оно было представлено на Российском экономическом конгрессе в Суздале в 2013 году. В исследовании были использованы усовершенствованные подходы к оценке фискальных мультипликаторов на основе определенных процедур усреднения. Средневзвешенный мультипликатор для кризисных кварталов был оценен 0,25 и 0,4 для горизонтов в 1 и 2 года соответственно. Напротив, мультипликатор для состояния нормального роста незначимо отличается от нуля [89]. Таким образом, проведенные оценки фискальных мультипликаторов в Российской Федерации с использованием разных подходов дают согласованные результаты. Фискальный мультипликатор во время устойчивого роста 110 незначительно отличается от нуля. В кризисный период значение фискального мультипликатора значительно увеличивается. Следовательно, для формирования фискальной политики в России на основе проведенных исследований можно сделать следующие выводы: · Эффективность фискального стимулирования в Российской Федерации в период устойчивого экономического роста достаточно низка. Значения фискального мультипликатора находятся около 0,1. · Проводимая в настоящее время фискальная политика сдерживания роста бюджетных обязательств с одновременным пополнением Резервного Фонда и ФНБ представляется наиболее оптимальной · Задача повышения эффективности и результативности расходов бюджетов всех уровней в Российской Федерации, которая была поставлена в нескольких бюджетных посланиях Президента Российской Федерации, является в настоящее время наиболее актуальной. Ее решение фактически может дать эффект аналогичный массированной фискальной экспансии и может повысить значение фискального мультипликатора. Обратимся к анализу практики регулирующего воздействия как некоторой альтернативе фискального регулирования экономики. За последние 20 лет ОРВ хорошо зарекомендовала себя в США, Европе, Австралии, других странах, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), в том числе – в Швейцарии и Франции, где процедура ОРВ закреплена на уровне Конституций. ОРВ внедрена в ряде стран Восточной Европы и СНГ. В России на данном этапе ОРВ рассматривается многими сопричастными лицами прежде всего как механизм, позволяющий не допустить возникновения новых административных барьеров для предпринимательской деятельности или «снести» наиболее «вредоносные» подзаконные акты [98]. Именно проведение оценки регулирующего воздействия предусмотрено в настоящее время Регламентом Правительства РФ, а также Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (с 15.05.2010 г.). В 111 августе 2010 года начал работу Департамент оценки регулирующего воздействия были Минэкономразвития РФ. Последовательно приняты документы, обеспечивающие прогнозную ОРВ и экспертизу действующих актов, принятых федеральными органами исполнительной власти. В ближайшие годы в России предлагается распространить ОРВ на этап проектирования нормативных актов. В 2011 году была подготовлена почва для внедрения ОРВ уже не на стадии экспертизы проектов нормативных актов (как сейчас), а на стадии их разработки. При этом ОРВ будет проводиться разработчиком нормативного акта («доказывание» необходимости регулирования), а за Минэкономразвития РФ предлагается закрепить функции проверки качества ОРВ и методического обеспечения этой работы. Также осуществляются работы по апробации ОРВ в практике принятия решений и публичных обсуждений на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. После запуска процедуры ОРВ на федеральном уровне и с учетом опыта работы Департамента ОРВ Минэкономразвития РФ все большую актуальность приобретает вопрос обеспечения качества подготавливаемых заключений об ОРВ (в настоящее время – силами Департамента ОРВ и органов государственного управления, ответственных за проведение ОРВ в субъектах Федерации, в будущем – силами органов-разработчиков нормативных актов на этапе их проектирования). С учетом вышесказанного, механизм мета- оценивания (мониторинга) качества заключений об ОРВ должен быть интегрирован в систему оценки регулирующего воздействия. Количественный анализ Минэкономразвития РФ качества заключений Департамента ОРВ В данной части статьи описаны результаты теста полноты заключений и теста качества заключений, подготовленных Департаментом ОРВ Минэкономразвития РФ. Были проанализированы все заключения об ОРВ, подготовленные и размещенные на официальном сайте Департамента за первый год его работы: с момента размещения первого заключения (17 сентября 2010 года) по 17 сентября 2011 года. Всего за это 112 время было размещено 194 заключения об ОРВ (хотя, по утверждениям представителей Департамента, за этот период было подготовлено на несколько десятков заключений больше). Однако мы считаем правильным оценивать именно тот объем заключений, который был «открыт» для общественности. Перед рассмотрением результатов проведенного анализа необходимо более подробно остановиться на одной особенности проведения ОРВ в России. Согласно пункту 6 Положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия, утвержденного Приказом Минэкономразвития №398 от 31.08.2010 г., «при подготовке заключения об оценке регулирующего воздействия проводятся: а) предварительная оценка регулирующего воздействия акта; б) углубленная оценка регулирующего воздействия проекта акта и публичные консультации по нему». Предварительная оценка, согласно пункту 9 Положения, рассматривает проект акта на предмет того, подпадает ли он в принципе под процедуру проведения ОРВ, а также «предусматривает ли проект акта положения, которыми изменяется содержание прав и обязанностей субъектов предпринимательской и иной деятельности». По результатам предварительной ОРВ должно быть определено, приведет ли предлагаемое регулирование к возникновению у сторон регулирования «существенных расходов при осуществлении предпринимательской и иной деятельности» или «невозможности исполнения возложенных на них обязанностей». В случае, если проект акта подпадает под процедуру ОРВ, и по результатам предварительной оценки ухудшения положения сторон регулирования не выявлено, готовится заключение. В нем делается вывод «о том, что проект акта не предусматривает новое правовое регулирование» и не оказывает отрицательного влияния ни на одну из затрагиваемых регулированием сторон. Из рассмотренных нами 194 заключений половина (97 заключений) была подготовлена по итогам предварительной ОРВ (см. Рис. 5). В связи с существующим порядком подготовки заключений, заключения по итогам предварительной ОРВ не содержат никаких элементов оценки, кроме констатации вывода об отсутствии отрицательного влияния на какую-либо из 113 сторон регулирования. В связи с этим, мы приняли решение не учитывать долю «предварительных» заключений при анализе. Все равно они по всем переменным чек-листа показывают отрицательные результаты и ведут к почти двукратному ухудшению итогов анализа. Таким образом, для формирования выводов мы рассматривали результаты анализа только 97 полновесных заключений об ОРВ, подготовленных Департаментом ОРВ Минэкономразвития, начиная с сентября 2010 года [68]. Рис. 5. Количество заключений, подготовленных Департаментом ОРВ МЭР РФ по итогам предварительной и углубленной ОРВ. Результаты теста полноты заключений Тест полноты заключений показал сильный разброс в наличии различных элементов заключений (см. Рис. 6). 114 Рис. 6 - Результаты теста полноты заключения. Наилучшие результаты - у описания регулирования и упоминания проведения консультаций. В 93% заключений описывается содержание регулирования. Хотя одноименный раздел обычно в заключении отсутствует. Вместо этого читатель постепенно получает информацию о регулировании в процессе рассмотрения того или иного недостатка проекта акта. Это не позволяет получить цельную картину предлагаемого регулирования, снижает ясность текста. Тем не менее, формально краткое описание содержания регулирования в большинстве заключений приводится. В 96% заключений упоминается процедура проведения публичных консультаций. Для целей данного теста мы фиксировали наличие элемента даже в том случае, если в заключении просто упоминалось, что публичные консультации были проведены – без каких-либо дальнейших пояснений и описания результатов процедуры. Последняя углубленная ОРВ без публичных консультаций была описана в феврале (Заключение об оценке регулирующего воздействия на проект приказа Минсельхоза России «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством сельского хозяйства Российской Федерации государственной функции по принятию решения об установлении ограничительных мероприятий (карантина)»). 115 Чуть меньшее количество заключений (86%) содержит выводы. Как и в случае с содержанием регулирования, в тексте нет конкретного раздела, посвященного итоговым выводам и итоговой оценке проекта акта. Вместо этого в процессе рассмотрения различных положений регулирования даются промежуточные выводы. Они обычно гласят, что та или иная позиция проекта акта может или не может привести к необоснованным издержкам различных сторон, подпадающих под влияние регулирования. В конце документа дается общая формулировка, определяющая, приводит или не приводит регулирование к необоснованным издержкам. Наличие в тексте такой формулировки являлось индикатором того, что выводы в заключении присутствуют. Влияние регулирования описано в 51% случаев. Такой высокий процент обусловлен тем, что мы сознательно положительно оценивали даже те случаи, где описывалось влияние какого-то аспекта регулирования хотя бы для одной целевой группы. При более жестком подходе итоговая цифра стремилась бы к нулю. Хуже обстоит дело с оставшимися тремя переменными чек-листа: описанием проблемы, оценкой регулирования и анализом альтернатив. Проблема, на решение которой направлен проект регулирования, описывается только в 43% заключений. При этом в большинстве случаев оценщики переносят (это указывается в тексте заключения) в заключение описание проблемы из пояснительной записки к проекту акта, предоставленной органомразработчиком регулирования. Неизвестно, почему оценщики не прилагают собственных усилий для идентификации проблемы, на которую направлено регулирование или не просят экспертов определить проблему в процессе проведения публичных консультаций. Сложно представить, как без понимания проблемы можно качественно оценить содержание регулирования. С другой стороны, как отмечал 24 мая 2011 г. тогдашний директор департамента ОРВ А.И. Херсонцев во время выступления в РИА «Новости» на открытом заседании экспертной группы №4 «Укрепление различных институтов. Обеспечение стабильности условий собственности и развития конкуренции, стимулирование малого предпринимательства» по обновлению «Стратегии116 2020», посвященной развитию механизмов ОРВ в России, часть проектов актов, поступающих в департамент ОРВ для оценки, не направлены на решение какой–бы то ни было проблемы, а просто обеспечивают возможность реализации органом-разработчиком полномочий, уже возложенных на него принятыми нормативно-правовыми актами. В качестве примера он приводил проект акта, утверждающего формат отчетности, которую необходимо готовить для исполнения требований по уже принятому регулированию. На наш взгляд, даже в указанных случаях возможно и необходимо описывать проблему регулирования, на решение которой направлен проект НПА (например, отсутствие необходимых форм в данном примере). Хоть какая-то оценка влияния регулирования дается в 36% заключений. Данная цифра была получена с использованием максимально лояльного критерия. Мы отмечали наличие оценки регулирования в тех случаях, когда хотя бы для какой-то части регулирования и относительно хотя бы одной целевой группы приводились качественные или количественные расчеты. Если в заключении не просто констатировалось, что та или иная норма влияет на ту или иную целевую группу отрицательно или положительно, а хотя бы грубо описывалось, в каком виде это влияние выражается (например, необходимость прохождения процедуры сертификации не менее двух раз в пять лет), мы фиксировали наличие оценки влияния. Наконец, наиболее проблемная зона заключений об ОРВ – описание альтернатив регулирования. Всего в 7% заключений были описаны иные варианты регулирования, отличные от варианта, предлагаемого органом-разработчиком. Это несколько неожиданный результат, так как обычно в заключении об ОРВ фигурирует, как минимум, описание альтернативы «статус-кво». Именно на основе сравнения предполагаемого регулирования с существующим положением вещей делаются выводы относительно заключениях обоснованности косвенно регулирования. сравнение с В проанализированных существующим происходит, но никакого описания, никакого расчета регулированием издержек/выгод для сохранения статус-кво не дается. Мы фиксировали наличие описания 117 альтернатив в случае, когда давалось хотя бы краткое описание статус-кво, или предлагался комплекс мер – вместо или в дополнение к представленному органом-разработчиком регулированию. Таким образом, тест полноты заключений, показал, что с удовлетворительной степенью заключениях об ОРВ встречается описание содержания частоты в и влияния регулирования, упоминаются консультации и представлены выводы. Кроме консультаций, пожалуй, выделенные содержательные части заключения не несут в себе особой ценности. Экономический анализ предлагаемых мер, а также рассмотрение альтернатив регулирования – то, что представляет «добавленную стоимость» ОРВ, выделяет процедуру аналитических инструментов – очень слабо на фоне других представлены в текстах заключений. Самое печальное, что такой вывод можно сделать уже по итогам первого базового теста, даже не знакомясь с содержанием самих расчетов. Обычно их в тексте нет, подавляющее большинство заключений представляют собой сочетание юридического анализа текста с содержательным анализом того, заставляют ли новые нормы делать что-то новое (ведь любая активность – это возникающие издержки). А возникающие иногда выгоды (особенно если они больше относятся к иным от представителей бизнеса целевым группам или являются общественным благом) фиксируются, но никоим образом не измеряются. Оправдывается это тем, что необходимые данные для расчетов не предоставлены органом-разработчиком. Формальным результатом теста является определение количества заключений, в которых представлены все необходимые части. Повторимся, что тест полноты заключений составлен таким образом, чтобы полностью отражать требования к заключению об ОРВ, сформированному по результатам углубленной процедуры ОРВ. Данные требования прописаны в утвержденном Положении о порядке подготовки заключений об ОРВ. Таким образом, из 97 углубленных заключений, подготовленных Департаментом за год работы и размещенных на сайте Минэкономразвития РФ [68] только 3 содержат все требуемые элементы (см. Табл. 8). 118 Таблица 8. - Список заключений Департамента ОРВ Минэкономразвития РФ за первый год работы (2010/2011), успешно «преодолевших» тест полноты заключений Источник: [68] По идее, следующий тест, тест качества заключений, можно и нужно проводить по трем заключениям, прошедшим первую ступень отбора. Но так как целью нашего исследования являлся не только анализ качества заключений департамента ОРВ, но и апробирование разработанных методических подходов, мы решили провести второй тест для всех отобранных заключений. Хотя, повторим, для формирования основных содержательных выводов в данном случае достаточно и первого уровня анализа качества. Результаты теста качества заключений, как уже отмечалось выше, на семь восьмых структура теста качества заключений повторяет предыдущий тест. Новый, восьмой блок, направлен на оценку ясности теста заключения. Рассмотрим результаты анализа качества заключений для каждого блока. Первый блок, анализ описания проблемы, состоит из трех критериев качества. Положительная оценка по всем критериям позволяет утверждать, что проблема не только описана, но также доказано ее существование (или ее отсутствие) и обосновано, почему без вмешательства государства не обойтись (либо показано, каким образом можно ее решить без вмешательства государства). Как показывают результаты анализа, только в 9 заключениях (9%) описание проблемы удовлетворяет всем трем критериям (см. Рис. 7). Это в четыре раза меньше, чем результат, продемонстрированный в предыдущем тесте. 119 Рис. 7. - Анализ качества описания проблемы. Второй блок посвящен описанию регулирования. Кроме фиксирования наличия или отсутствия краткого описания регулирования, анализ нацелен на выявление целей и задач регулирования. Кроме того, в заключении должно быть показано, каким образом предлагаемое регулирование решит описанную проблему. Результаты теста показывают, что большинство заключений, включает помимо краткого содержания (в 93% заключений) еще и цели с задачами регулирования (67%) (см. Рис. 8). А вот наличие связи между предлагаемым регулированием и решением проблемы, на которое это регулирование направлено, встречается значительно реже – в 24% случаев. На наш взгляд, это в первую очередь связано с недостаточными усилиями по выявлению проблемы, на которую должно быть направлено регулирование. Третий блок, анализ качества эффектов влияния (см. Рис. 9), состоит всего из двух показателей – описания эффектов влияния и четкого определения основных целевых групп, которые подпадают под это влияние. 120 Рис. 8. Анализ качества описания регулирования. Если к оценке по первому критерию мы подходили достаточно лояльно (сознательно оценивали положительно даже те случаи, где описывалось влияние хотя бы какого-то аспекта регулирования хотя бы для одной целевой группы, затрагиваемой регулированием), то для целевых групп использовался более строгий порядок. Для получения положительного результата необходимо, чтобы границы целевой группы были каким-либо образом очерчены (например, выделена сфера деятельности для бизнеса, уровень бюджета для госрасходов или определенная социальная группа для населения). При этом мы не требовали от текста, чтобы в нем в обязательном порядке приводилась количественная оценка состава участников группы. Тем не менее, целевые группы были выделены только в трети заключений, оба фактора нашли свое отражение в 28% заключений. 121 Рис. 9. Анализ качества описания влияния регулирования. Изначально предполагалось, что элементы следующего блока (см. Рис. 10), направленного на анализ качества оценки влияния регулирования, будут оцениваться для каждой целевой группы отдельно. Рис. 10. Анализ качества оценки влияния регулирования. Однако в силу слабой представленности оценки издержек/выгод в заключениях, нами было принято решение, что для идентификации переменной 122 достаточно наличия в тексте оценки хотя бы какой-то части регулирования для любой из целевых групп. Такая частичная количественная оценка издержек присутствует в 30 заключениях (31%). Даже при таком лояльном подходе, мы выявили всего четыре заключения, где давалась количественная оценка выгод от внедрения регулирования. Низкий показатель сигнализирует о серьезном недостатке процесса проведения ОРВ – игнорировании выявления выгод от потенциального регулирования. Все усилия оценщиков концентрируются на описании возникающих издержек для представителей бизнеса (как мы уже отмечали), тогда как явные положительные эффекты регулирования только фиксируются, но не происходит никакой попытки вычисления выгод и их сравнения с издержками. Например, проект акта вводит ограничения на максимальный вес грузовых машин, осуществляющих перевозки по России. ОРВ регулирования выявляет затраты бизнеса, связанные: со снижением максимального объема перевозимых товаров; с нечетко прописанной процедурой взвешивания машин; даже с существующей погрешностью весов, используемых для такого взвешивания в России. Положительное влияние регулирования на состояние дорог, на период их износа при этом никак не оценивается. Зачастую такие заключения выглядят однобокими и не позволяют доверять результатам оценки. Очень редко (в 2% случаев) в заключениях встречается и разделение издержек на единовременные и постоянные издержки. Выявление типов издержек не является сложной задачей, но существенно помогает, например, при разработке компенсационных мер для наиболее «пострадавших» от регулирования целевых групп. Чуть лучше обстоит дело с описанием источников данных. В 12% заключений указывается, откуда были взяты данные для расчетов. В остальных случаях либо вообще не указываются источники расчетов, либо дается расплывчатая формулировка (цифры получены по расчетам экспертов или бизнеса без возможности какой-либо идентификации источника). 123 Выявленные в 10% заключений «модели расчета издержек», указывают только на наличие четкого описания уравнения для расчета. Никакие сложные модели для расчетов в заключениях не используются. Наконец, показатель «суммарная оценка издержек/выгод» в нашем случае сигнализирует о наличии объединенной оценки издержек. К сожалению, ни одно заключение не удовлетворяет всем критериям качества оценки влияния регулирования. Исходя из общего уровня проведения оценки влияния, нами было принято решение, что все заключения, где (1) присутствует количественная оценка издержек или выгод, а также (2) указаны источники информации, используемой для их расчета, были признаны (по этому блоку) отвечающими требованиям качества. Рис. 11. Анализ качества выявления альтернатив регулирования. Таких заключений насчитывается 10. Анализ качества представления в заключениях результаты альтернатив для одного регулирования из семи показал заключений, удовлетворительные где эти альтернативы присутствуют (см. Рис. 11). Обычно полным считается такое представление альтернатив, где рассмотрено несколько опций (среди которых обязательно должна быть опция «статус-кво»); показано различие между вариантами; для каждой опции проведена оценка влияния; и на основании проведенного анализа представлено сравнение альтернатив. Четыре заключения показывают положительные результаты по трем из пяти критериев. Полученный результат еще раз подтверждает, что сотрудники Департамента при проведении ОРВ, как 124 правило, не акцентировали свое внимание на разработке и анализе альтернатив, хотя во всем мире основной выигрыш от ОРВ связан с выявлением новых, менее затратных вариантов регулирования в процессе проведения ОРВ. Если в России ОРВ больше направлено на разрешение дилеммы «принимать/не принимать акт НПА», то за рубежом ОРВ пытается найти наиболее эффективный вариант достижения целей регулирования («принимать, но наиболее эффективный»). базируется на том, Оценка качества проведения консультаций что недостаточно просто провести публичные консультации. Необходимо, чтобы в них участвовали представители всех заинтересованных групп, а результаты публичных консультаций были отражены в заключении об ОРВ: основные позиции должны быть либо приняты, либо должно быть объяснено, почему они не учитываются. Как уже указывалось выше, тест полноты заключений показал высокую долю заключений, в процессе подготовки которых консультации проводились. Однако их качество оставляет желать лучшего (см. Рис. 12). В 96% случаев консультации проводились, в 75% заключений перечислены участники этих консультаций. Однако только при подготовке двух заключений (2%) в публичных консультациях участвовали представители всех целевых групп. Это связано с определенной Департаментом стратегией проведения консультаций. Обычно материалы для консультаций рассылаются представителям четырех крупнейших бизнес-ассоциаций России: Торгово-промышленной палате РФ, общественной организации малого и среднего предпринимательства ОПОРА России, Общероссийской общественной организации «Деловая Россия» и Российскому союзу промышленников и предпринимателей. Предполагается, что эти объединения передадут их компаниям, представители которых являются членами регулирование. организаций Кроме того, и подпадают объявление о под рассматриваемое проведении публичных консультаций вывешивается на сайте Департамента, что позволяет всем заинтересованным сторонам принять участие в консультации. 125 Рис. 12. Анализ качества проведения публичных консультаций. Как показывает текст подавляющего числа заключений, второй канал привлечения участников публичных консультаций не работает. Что касается самих бизнес ассоциаций, то из заключения невозможно определить, какие конкретно компании, входящие в эти ассоциации, давали отзывы на проект регулирования. Таким образом, становится невозможным оценить репрезентативность и степень понимания регулируемой сферы участниками консультаций. Тем не менее, участие всех заинтересованных сторон зависит не только от действий оценщиков, но и от активности представителей этих внешних сторон. Более показательны значения следующего индикатора, а именно отражение результатов публичных консультаций в заключении. Напрямую было описано, чьи мнения учтены и в какой степени только в 7 заключениях (~7%). На наш взгляд, это наиболее значимый из предложенных индикаторов, так как он позволяет выявить наиболее важный результат консультаций - их влияние на итоговую оценку заключения. Таким образом, публичные консультации, которые соответствуют трем из четырех критериев (кроме «участия всех целевых групп»), могут считаться качественными. С ясностью текстов заключений дело обстоит еще хуже, чем с описанием альтернатив (см. Рис. 13). Единственный показатель, которому соответствуют абсолютно все заключения, объем текста, абсолютно технический и в случае российских заключений – легкодостижимый (так как наши заключения намного менее содержательные, чем зарубежные). Результаты же остальных 126 трех показателей стремятся к нулю. И если низкие показатели пояснения таблиц и графиков не совсем объективны (так как отнюдь не в каждом заключении искомые таблицы или графики присутствуют), то отсутствие пояснения моделей и (особенно) терминов – очень серьезный недостаток. Заключение об ОРВ – публичный документ. Он должен быть понятен широкому кругу заинтересованных сторон, а не только отраслевым экспертам, погруженным в проблему регулирования. Использование специальной терминологии без хотя бы краткого пояснения ее содержания не позволяет достичь данной цели. По мнению американских экологов Чарльза Алтона (Alton) и Бенджамина Андервуда (Underwood), разработавших перечень требований к тексту заключений об ОРВ с точки зрения их простоты и ясности, заключения об ОРВ должны быть написаны таким образом, «чтобы на их основании и без использования дополнительных источников можно было написать статью в экономическом журнале» [110]. Отдельно необходимо остановиться на результатах оценки структурированности текста. Формально, часть заключений можно назвать структурированными. Текст разбит на несколько частей, каждая часть имеет собственный под заголовок. Однако разделение идет не по элементам ОРВ, а по выявляемым в процессе анализа недостаткам написания той или иной части акта. Рис. 13. - Анализ ясности текста заключений об ОРВ. 127 Наконец, анализ выводов показал (см. Рис. 14), что обычно в заключениях все заканчивается констатацией того, приведет ли рассматриваемый проект НПА к необоснованным издержкам или не приведет (есть в 86% заключений). Рис. 14. Анализ качества выводов в заключениях об ОРВ. При этом выводы относительно того, действительно ли предложенное регулирование может решить поставленные перед ним задачи, даются в среднем лишь в одном из восьми заключений. А такая сугубо техническая процедура, направленная на улучшение восприятия текста, как обобщение результатов анализа издержек/выгод, представление их в одной таблице, была проведена всего в трех заключениях. Мы также решили не учитывать результаты оценки на соответствие последнему критерию и качественными считали те заключения, в которых сделан вывод относительно обоснованности регулирования и одновременно указано, решит ли предложенное регулирование поставленные перед ним задачи. Результат теста по этому блоку – 12% качественных заключений. 128 Таким образом, тест качества заключений показал, что в среднем только 15% блоков, выявленных в результате теста полноты заключений (см. Рис. 15), представлены в тексте заключений с надлежащим уровнем качества. И это при том, что были выбраны наиболее простые, базовые легкодостижимые критерии качества из тех, что обычно используются в сходных тестах за рубежом. Рис. 15. Сравнение результатов теста полноты заключений и теста качества заключений. Ни одно из трех заключений, прошедших предыдущий тест, не справилось с тестом качества (даже если не учитывать результаты блоков «Альтернативы» и «Ясность»). Это еще раз наглядно демонстрирует невысокое качество процесса проведения ОРВ в стране. В связи с этим можно утверждать, что внедрение механизма анализа качества в процесс проведения ОРВ необходимо не только в связи с планируемой передачей полномочий по проведению ОРВ на уровень органа-разработчика, но и для улучшения качества готовящихся сейчас заключений об оценке регулирующего воздействия. Итак, проведенный анализ показал, что в настоящее время в России механизм ОРВ де факто все еще находится в пилотной фазе, на стадии «пробы пера» – и именно этим объясняется небольшое количество действительно 129 качественных заключений об ОРВ, подготовленных Департаментов ОРВ Минэкономразвития РФ в первый год существования. Такой результат не сильно отличает Россию от других стран с переходной экономикой, с ОРВ, «формально» встраиваемой в государственное управление [93], так что потребуются значительные усилия, чтобы «не сорваться» в нижнюю точку Uобразной модели, описанной С. Джекобсом. Конечно, можно просто понадеяться, что после подготовки пакета методических документов к концу 2011 года и накоплению опыта работы качество заключений постепенно начнет расти. Возможно, будет внедрена та или иная форма мониторинга качества ОРВ как одно из условий дальнейшего развития этого механизма. Однако в условиях глобальной «конкуренции юрисдикций» Россия просто не имеет 10-15 лет на пошаговое развитие. Необходим прорыв, «революция в умах», и поэтому на уровне отдельного министерства ничего, кроме некоторого улучшения взаимодействия ведомств, добиться вряд ли удастся. 2.3. Роль государственного сектора экономики в Республике Татарстан Прежде чем обратиться к практике вмешательства государства в экономические процессы, апробации моделей оценки эффективности, проанализируем параметры государственного сектора данной мезосистемы. Государственный экономики сектор Республики имеет Татарстан. ключевое значение Государственный для сектор развития экономики включает в себя все экономические ресурсы, которыми владеет государство, и все организации, с помощью которых осуществляется государственное регулирование экономики. Это виды деятельности, определяющие общие условия воспроизводства (транспорт, энергетика, связь); требующие большого начального капитала; с пролонгированным, т.е. сдвинутым во времени получения, эффектом (фундаментальная наука); обеспечивающие воспроизводство рабочей силы (образование, культура, здравоохранение). В 130 сферу государственной собственности в той или иной мере входят: предприятия промышленности, военные объекты, воздушный транспорт, почта, железные дороги, телекоммуникации и т.д. Составной частью государственного сектора являются учреждения и организации социальной сферы. Государственным признается всякое осуществляющее экономическую деятельность предприятие, в котором государство обладает большей частью капитала или играет решающую роль в управлении. Минимальная доля государства в капитале, на основе которой смешанное предприятие принадлежит либо к государственному, либо к частному сектору, различна по странам. Например, во Франции официальная статистика относит к госсектору дочерние смешанные компании государственных предприятий с долей государства равной 30%, в Германии – 25%. В России, как и в большинстве стран, к госсектору причисляются предприятия, доля государства в которых выше 50%. Согласно Постановлению Правительства РФ от 4.01.1999г. №1 «О прогнозе развития государственного сектора экономики РФ» [82] к государственному сектору экономики относятся государственные унитарные предприятия, в том числе казенные; государственные учреждения; хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находятся в государственной собственности, и хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находятся в собственности хозяйствующих обществ, относящихся к государственному сектору экономики. Источниками сведений для идентификации объектов госсектора являются данные Реестра федерального имущества и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации - об организациях, имеющих имущество субъектов Российской Федерации. 1. Вопросы государственного участия в экономике Республики Татарстан регламентированы соответствующими законами и программами развития, разрабатываемые Министерством экономики Республики Татарстан, 131 Центром экономических и социальных исследований Республики Татарстан при Кабинете Министров Республики Татарстан совместно с профильными министерствами и ведомствами [46,84]. В Программе социально- экономического развития Республики Татарстан определены проблемы участия государства в экономике: – избыточное количество государственных и муниципальных унитарных предприятий; – отсутствие критериев создания или сохранения государственных унитарных предприятий; – недостаточный уровень профессионализма представителей государства в органах управления хозяйственных товариществ и обществ; – неразвитость института независимых директоров; – невысокая активность уполномоченного органа по управлению имуществом при распродаже имущества предприятий-банкротов и освобождению имущественных комплексов действующих предприятий и учреждений социальной сферы; – отсутствие стандартов внутрикорпоративного управления; – отсутствие модели оценки целесообразности расширения или уменьшения участия государства в экономике в отдельные периоды ее развития; – наличие административных барьеров. Очевидно что именно на эти проблемы должна быть нацелена практика государственного регулирования. При этом само регулирование зависит от масштабов деятельности госсектора, состояние которого и его влияние на экономику Республики Татарстан характеризуется следующими статистическими данными и тенденциями развития (табл.9) [34, 61, 70, 71, 72, 86, 88]. 132 Таблица 9. - Доля государственного сектора в экономике Республики Татарстан Доля организаций государственного сектора экономики Доля госсектора в общем объеме отгруженных товаров собственного производства по видам деятельности: добыча полезных ископаемых обрабатывающие производства производство и распределение электроэнергии, газа и воды Доля государственного сектора в общем объеме инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования крупных и средних предприятий Доля государственного сектора в общем объеме работ, выполненных по виду деятельности «строительство» Доля государственного сектора в общем объеме введённого предприятиями жилья Доля госсектора в общем объеме платных услуг Доля государственного сектора в общем объеме внутренних затрат на научные исследования и разработки Доля государственного сектора в общем объеме выручки от продажи товаров, продукции, работ, услуг (за минусом налога на добавленную стоимость, акцизов и иных аналогичных обязательных платежей) Доля государственного сектора в общем объеме прибыли (убытка) прибыльных (убыточных) организаций доля госсектора в общем объеме прибыли доля госсектора в общем объеме убытка Доля государственного сектора крупных и средних организаций в среднесписочной численности работников организаций полного круга Доля государственного сектора в фонде начисленной заработной платы работников организаций полного круга Отношение среднемесячной заработной платы всех работников организаций государственного сектора экономики к заработной плате работников организаций по полному кругу 133 2008г. 2009г. 2010г. 2011г. 2012г. 1,5 1,4 1,5 1,3 1,3 1,7 3,3 5,5 7,8 7,5 2,5 2,4 0,0 6,3 0,0 5,9 5,4 2,0 21,41) 19,1 52,82) 51,5 13,2 23,4 24,8 32,0 31,7 1,6 3,2 2,2 3,1 1,4 7,1 23,0 47,0 14,8 7,0 13,4 10,9 10,0 15,2 15,8 57,2 48,1 66,6 53,6 63,6 7,6 3,4 5,0 10,4 9,1 4,5 3,3 1,8 1,9 8,2 10,7 13,2 25,2 8,2 22,7 16,8 14,8 16,8 18,4 20,7 15,3 16,5 17,6 19,3 20,7 91,3 93,2 104,3 105,0 99,7 1) Увеличение показателя связано с включением в круг предприятий госсектора ОАО «Сетевая компания». 2) В круг предприятий госсектора входит с 2011г. ОАО «Генерирующая компания». Источник: [71] Число организаций государственного сектора, учтенных Территориальным управлением Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Республике Татарстан и Минземимуществом Республики Татарстан на 1 января 2013г. составило 1372 единиц, или 1,3% от общего количества организаций, учтенных в Статистическом регистре хозяйствующих субъектов. Наибольшая доля «Здравоохранении» – 17,7%, предприятий госсектора отмечена в «Государственном управлении и обеспечении военной безопасности; обязательном социальном обеспечении» – 10,0%, «Образовании» – 4,1% [71]. В 2012 г. объем отгруженной промышленной продукции организациями государственного сектора экономики Республики Татарстан составил 105346,9 млн. рублей, что составляет 7,5% от общего объема отгруженной продукции. Наибольший удельный вес в объеме отгруженной продукции (услуг) у государственных предприятий в производстве, передаче и распределении электроэнергии, газа, пара и горячей воды (60,3% от общего объема отгруженной продукции), производстве машин и оборудования (22,4%) и производстве транспортных средств и оборудования (17,7%). Таблица 10. - Объем отгруженной промышленной продукции (услуг) и индекс промышленного производства организаций государственного сектора экономики по видам деятельности в 2012 году Всего отгружено товаров собственного производства Объем отгруженной промышленной продукции (услуг), млн. рублей Индекс промышленного производства 2012г. к 2011г., % Доля госсектора в общем объеме отгруженной промышленной продукции соответствующего вида деятельности, % 105347,0 х 7,5 134 Обрабатывающие производства в том числе: производство пищевых продуктов, включая напитки и табака текстильное и швейное производство производство кожи, изделий из кожи и производство обуви обработка древесины и пр-во изделий из дерева целлюлозно-бумажное производство, издательская и полиграф, деятельность химическое производство производство резиновых и пластмассовых изделий производство прочих неметаллических минеральных продуктов металлургическое производство и производство готовых металлических изделий производство машин и оборудования производство электрооборудования, электронного и оптического оборудования производство трансп. средств и оборудования прочие производства Производство и распределение электроэнергии, газа и воды в том числе: производство, передача и распределение электроэнергии, газа, пара и горячей воды сбор, очистка и распределение воды 51874,9 110,9 5,4 5617,2 115,0 152,7 96,5 6,3 3,1 1,3 145,3 0,1 24,5 68,8 0,9 824,9 2282,1 116,4 118,2 6,9 1,1 10,7 71,6 0,02 68,3 115,3 0,3 174,3 7536,3 130,9 119,0 0,6 22,4 401,4 130,1 1,1 34466,1 352,8 102,9 416,1 17,7 3,7 53472,1 108,5 51,5 х 53072,8 399,3 х 60,3 2,5 Источник: [72] Производство важнейших видов промышленной продукции организациями государственного сектора экономики в 2012г. представлено в табл. 11. Таблица 11. - Производство важнейших видов промышленной продукции организациями государственного сектора экономики в 2012 году Единица измерения Доля госсектора в общем объеме производства, % ПРОДУКЦИЯ ПРОИЗВОДСТВЕННО-ТЕХНИЧЕСКОГО НАЗНАЧЕНИЯ Древесина необработанная тыс.пл 104,5 100,7 49,9 135 Произведено В% к 2011г. отн. куб.м в том числе по формам собственности: федеральной собственности собственности Республики Татарстан собственности, находящейся в совместном ведении Российской Федерации и Республики Татарстан объекты, у которых более 50% акций находятся в собственности объектов, относящихся к государственному сектору экономики Лесоматериалы, продольно распиленные или расколотые, разделенные на слои или лущеные, толщиной более 6 мм; шпалы железнодорожные или трамвайные деревянные, непропитанные в том числе по формам собственности: федеральной собственности собственности Республики Татарстан собственности, находящейся в совместном ведении Российской Федерации и Республики Татарстан объекты, у которых более 50% акций находятся в собственности объектов, относящихся к государственному сектору экономики Электроэнергия тыс. куб.м гигава тт-час в том числе по формам собственности: федеральной собственности собственности Республики Татарстан собственности, находящейся в совместном ведении Российской Федерации и Республики Татарстан объекты, у которых более 50% акций находятся в собственности объектов, относящихся к государственному сектору экономики 2,7 101,8 180,0 99,6 1,3 48,6 - - - - - - 11,2 99,3 28,7 0,1 11,1 47,6 100,3 0,3 28,5 - - - - - - 16064,5 99,2 65,3 15,5 - 85,2 - 0,1 - - - - 16049,0 99,2 65,3 Источник: [70] Объем инвестиций в основной капитал государственного сектора экономики в 2012г. составил 85136,9 млн. рублей (31,7% от общего объема инвестиций в основной капитал крупных и средних предприятий Республики Татарстан), 104,9% (в сопоставимых ценах) к уровню 2011г. 136 Наибольшие объемы инвестиций в основной капитал по организациям государственного сектора зафиксированы по следующим видам экономической деятельности: транспорт и связь - 31259,7 млн. рублей (доля госсектора в общем объеме инвестиций крупных и средних предприятий составила 61,5%), предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг 16828,9 млн. рублей (90,5%), производство и распределение электроэнергии, газа и воды - 11537,0 млн. рублей (86,3%), операции с недвижимым имуществом, аренда и представление услуг - 7088,1 млн. рублей (24,6%), здравоохранение - 6110,2 млн. рублей (88,5%), образование - 5152,9 млн. рублей (80,1%). По источникам финансирования инвестиции организациям государственного сектора в основной капитал по экономики распределились следующим образом: 67,8% - привлеченные средства (из которых наибольшую долю составляли бюджетные средства – 60,2%); 3,2% - собственные средства (из которых на долю прибыли приходилось 12,9%, на амортизацию – 16,7%). Таблица 12. - Источники финансирования инвестиций в основной капитал по организациям государственного сектора экономики в 2012 году Инвестиции в основной капитал собственные средства из них: прибыль, остающаяся в распоряжении организаций амортизация привлеченные средства из них: кредиты банков из них кредиты иностранных банков заемные средства других организаций бюджетные средства из них: из федерального бюджета из бюджетов субъектов Федерации средства внебюджетных фондов прочие Источник: [71] 137 Всего, млн. рублей 85136,9 27428,4 В процентах к итогу 100 32,2 10956,3 14254,8 57708,5 12,9 16,7 67,8 657,1 563,2 51256,2 0,8 0,7 60,2 25415,9 24826,3 414,3 4817,7 29,9 29,2 0,5 5,6 Объем работ, выполненных организациями государственного сектора экономики по виду деятельности «строительство», в 2012г. составил 3805,1 млн. рублей, или 52,5% в сопоставимых ценах к уровню 2011г., что составляет 1,35% в общем объеме строительных работ. Таблица 13. - Объем работ, выполненных организациями государственного сектора экономики по виду деятельности «строительство», в 2012 году Млн. рублей Всего по республике в том числе по формам собственности: федеральной собственности собственности субъектов Российской Федерации объекты, у которых более 50% акций находятся в собственности объектов, относящихся к государственному сектору экономики В %, к 2011г., в сопоставимых ценах 3805,1 52,5 Доля государственного сектора в общем объеме, % 1,35 1017,1 131,1 0,36 2459,0 39,2 0,87 329,0 167,4 0,12 Источник: [71] Предприятиями и организациями государственного сектора в 2012г. введено 90,8 тыс. кв. м жилья, или 7,0% от общереспубликанского показателя (в 2011г. – 14,8%). В 2012г. объем платных услуг, предоставляемых организациями госсектора, составил 29752,1 млн. рублей, или 15,8% от общереспубликанского объема. Наибольшая доля платных услуг, оказанных организациями госсектора, отмечена в медицине – 26,9%, в сфере образования – 26,4%, в связи – 21,1%, в учреждениях культуры – 14,1%, в санаторно-оздоровительных учреждениях – 9,5% [71] Таблица 14. - Объем платных услуг населению (с учетом НДС), оказываемых организациями государственного сектора экономики, по отдельным видам услуг в 2012 году Млн. рублей 138 В %, к 2011г., Доля госсектора в в сопоставимых ценах Всего в том числе по формам собственности: федеральной собственности собственности Республики Татарстан собственности, находящейся в совместном ведении Российской Федерации и Республики Татарстан объекты, у которых более 50% акций находятся в собственности объектов, относящихся к государственному сектору экономики бытовые транспортные связи жилищные 29752,1 114,6 общем объеме платных услуг, % 15,8 6948,1 10605,4 92,5 260,3 3,7 5,6 4,9 0,0 0,0 12193,7 24,5 2884,8 4848,6 162,1 84,7 96,6 99,9 107,8 69,4 6,5 0,1 8,5 21,1 1,4 Источник: [72] Важное значение в период становления и развития инновационной экономики приобретает доля государственного участия в секторе научных исследований и разработок. Внутренние затраты на научные исследования и разработки в организациях государственного сектора экономики в 2012г. составили 6404,2 млн. рублей (139,3% к уровню 2011г.), что составляет 63,6% в общем объеме внутренних затрат на научные исследования и разработки. Таблица 15. - Организации государственного сектора экономики, выполняющие научные исследования и разработки по формам государственной собственности в 2012 году 139 Организации государственного сектора экономики всего доля в общей величине, % Количество организаций, единиц Численность работников организаций, человек В том числе по формам государственной объекты, собственности у которых более 50% федеральная собственсобственакций собственность ность, (долей), ность Республики находящанаходятся в Татарстан яся в всего доля собственнос совместв обти объектов, ном щей всего доля относящихся ведении в обвели к госсектору РФ и РТ щей чивеливсе доля не, чине, го в об- всего доля % % щей в обвелищей чине, вели % чине, % 67 57,3 34 29,1 23 19,7 1 0,8 9 7,7 7451 61,8 4294 35,6 840 7,0 98 0,8 2219 18,4 Источник: [72] В 2012г. доля госсектора в общем объеме прибыли прибыльных организаций в Республике Татарстан составила 8,2% (в 2011г. – 13,2%), в общем объеме убытка убыточных организаций – 22,7% (25,2%). Наибольшая доля госсектора в общем объеме прибыли прибыльных организаций характерна для предприятий видов экономической деятельности: рыболовство, рыбоводство – 100%, производство и распределение электроэнергии, газа и воды – 70,7%, транспорт и связь – 47,6%. Наибольшая доля госсектора в общем объеме убытка убыточных предприятий отмечена в организациях финансовой деятельности – 53,9% [72]. Сальдированный финансовый результат организаций государственного сектора экономики за 2012г. составил 18292,0 млн. рублей, что соответствует 99,1% к уровню 2011г. Прибыль исчислялась в 21610,3 млн. рублей, убыток – в 3318,3 млн. рублей. Финансовые результаты организаций государственного сектора экономики по видам экономической представлены в табл. 16. 140 деятельности в 2012г. Таблица 16. - Финансовые результаты организаций государственного сектора экономики по видам экономической деятельности в 2012 году Всего по республике Сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство Рыболовство, рыбоводство Добыча топливных полезных ископаемых Обрабатывающие производства из них: производство пищевых продуктов, включая напитки и табака текстильное и швейное производство пр-во кожи, изделий из кожи и пр-во обуви обработка древесины и производство изделий из дерева целлюлозно-бумажное производство, издательская и полиграфическая деятельность химическое производство пр-во резиновых и пластмассовых изделий производство прочих неметаллических минеральных продуктов металлургическое производство и производство готовых металлических изделий производство машин и оборудования производство электрооборудования, электронного и оптического оборудования пр-во транспортных средств и оборудования прочие производства Производство и распределение электроэнергии, газа и воды в том числе: производство, передача и распределение электроэнергии, газа, пара и горячей воды: сбор, очистка и распределение воды Строительство Оптовая и розничная торговля, ремонт трансп. средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования в том числе: торговля автотранспортными средствами и мотоциклами, их тех. обслуживание и ремонт оптовая торговля, включая торговлю через агентов, кроме торговли автотрансп. средствами и мотоциклами розничная торговля, кроме торговли автотрансп. средствами и мотоциклами, ремонт бытовых изделий и предметов личного пользования Гостиницы и рестораны Транспорт и связь из них: связь Финансовая деятельность Операции с недвижимым имуществом, Сальдированный финансовый результат млн. в%к рублей 2011г. 18292,0 99,1 Прибыль (+) Убыток (-) млн. рублей 21610,3 в%к 2011г. 87,9 млн. рублей 3318,3 в%к 2011г. 54,1 359,1 1,9 4147,3 133,4 98,8 362,5 1,9 5976,6 126,4 95,0 3,4 1829,3 19,2 87,2 496,5 - 213,6 - 496,5 - 213,6 - - - - - - - - - 7,2 192,8 - 97,4 169,5 - 7,2 200,0 - 97,4 173,9 - 7,2 - в 5,8 р. - - - - - - - 12,6 5,9 12,6 5,9 - - 9,8 3515,2 - 56,3 91,4 - 9,8 5217,7 - 50,3 93,6 - 1702,5 - 98,3 - 6344,5 204,0 7112,5 104,6 768,1 20,8 5957,5 192,0 6724,8 767,3 20,8 387,0 198,4 в 52 р. 115,7 387,7 220,5 99,8 в 47,6 р. 92,3 0,8 22,0 114,9 32,7 388,1 94,3 590,9 137,3 202,8 в 10,7 р. - 14,8 - - - 14,8 218,8 376,3 98,8 564,3 141,2 188,0 в 9,9 р. 26,6 - 4,5 6419,7 1132,3 - 63,0 549,8 110,8 65,9 84,4 94,3 26,6 6543,5 1215,7 80,7 715,2 110,8 66,9 90,6 167,7 99,3 4,5 123,8 83,5 143,7 165,3 в 4,4 р. 120,7 141 аренда и представление услуг из них: операции с недвижимым имуществом деятельность, связанная с использованием вычислительной техники и информационных технологий научные исследования и разработки представление прочих видов услуг Гос. управление и обеспечение военной безопасности; обязательное соц. обеспечение Образование Здравоохранение Предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг из них: деятельность по организации отдыха и развлечений, культуры и спорта 118,6 163,2 122,1 165,3 3,6 285,3 32,6 420,8 - 31,5 21,7 104,4 - 56,5 473,1 53,6 37,7 105,4 120,4 23,9 52,3 85,0 114,4 94,6 0,7 0,3 - 5,7 104,1 44,0 - 0,7 0,5 0,2 104,1 70,2 66,2 0,2 6,0 41,6 - 44,6 - 4,6 294,5 49,2 119,5 - 47,7 - 1,5 98,9 49,2 125,7 Источник: [71] На 1 января 2013г. дебиторская задолженность организаций государственного сектора экономики составила 72061,6 млн. рублей (11,3% от дебиторской задолженности крупных и средних предприятий республики), из неё просроченная – 1110,7 млн. рублей (3,7%), кредиторская задолженность организаций государственного сектора экономики – 79529,4 млн. рублей (12,2%), в том числе просроченная – 6443,2 млн. рублей (27,8%). Наибольшие объемы просроченной кредиторской задолженности характерны для предприятий по производству и распределению электроэнергии, газа и воды – 578,6 млн. рублей (52,1% от общего объема просроченной дебиторской задолженности организаций госсектора), на транспорте и связи – 230,2 млн. рублей (20,7%), на обрабатывающих производствах – 185,7 млн. рублей (16,7%). Около 90% просроченной кредиторской задолженности организаций государственного сектора приходилось на предприятия по производству и распределению электроэнергии, газа и воды (5793,5 млн. рублей), 9,1% - на предприятия обрабатывающих производств (586,4 млн. рублей) [71]. Работники крупных и средних организаций госсектора экономики (282,4 тыс. человек) составляют 20,7% от среднесписочной численности организаций полного круга. Среднемесячная начисленная заработная плата работников организаций госсектора экономики за январь-декабрь 2012г. составила 23174,6 рубля (в январе-декабре 2011г. – среднереспубликанского уровня (105,0%). 142 21013,9 рубля), или 99,7% от Наибольшая доля среднесписочной численности работников крупных и средних организаций численности работников государственного сектора в среднесписочной организаций полного круга отмечена в здравоохранении – 79,3%; в государственном управлении – 78,6%; на предприятиях лесного хозяйства – 74,3%; в связи – 69%; в производстве, передаче и распределении электроэнергии – 62,7% (табл. 17). Таблица 17. - Среднесписочная численность работников (без внешних совместителей) крупных и средних организаций государственного сектора по видам экономической деятельности в 2012 году Среднесписочная численность работников, человек Всего по республике Сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство, в том числе: сельское хозяйство, охота и предоставление услуг в этих областях лесное хозяйство и предоставление услуг в этой области Рыболовство, рыбоводство Добыча полезных ископаемых Обрабатывающие производства, в том числе: производство пищевых продуктов, включая напитки и табака текстильное и швейное производство производство кожи, изделий из кожи и производство обуви обработка древесины и производство изделий из дерева целлюлозно-бумажное пр-во, издательская и полиграф. деятельность химическое производство производство резиновых и пластмассовых изделий производство прочих неметаллических минеральных продуктов металлургическое производство и пр-во готовых металлических изделий производство машин и оборудования пр-во электрооборудования, электронного и оптического оборудования производство транспортных средств и оборудования прочие производства производство прочих материалов и веществ Производство и распределение электроэнергии, газа и воды, в том числе: производство, передача и распределение электроэнергии производство, передача и распределение пара и горячей воды сбор, очистка и распределение воды Строительство 143 282379 4326 Доля в среднесписочной численности работников организаций полного круга, % 20,7 5,7 2079 2247 28 19926 1866 895 108 2,9 74,3 15,6 7,3 5,4 13,6 2,8 1838 1089 12 21,1 3,2 0,1 87 0,5 646 4502 4,4 15,5 904 4695 11 3273 3,6 6,8 0,2 82,1 15415 10822 4233 360 2671 34,6 62,7 30,5 5,1 2,2 Оптовая и розничная торговля, ремонт транспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования, в том числе: торговля автотранспортными средствами и мотоциклами, их техническое обслуживание и ремонт оптовая торговля, включая торговлю через агентов, кроме торговли автотранспортными средствами и мотоциклами розничная торговля, кроме торговли автотранспортными средствами и мотоциклами, ремонт бытовых изделий и предметов личного пользования Гостиницы и рестораны Транспорт и связь из них: связь Финансовая деятельность Операции с недвижимым имуществом, аренда и представление услуг, в том числе: операции с недвижимым имуществом аренда машин и оборудования без оператора; прокат бытовых изделий и предметов личного пользования деятельность, связанная с использованием вычислительной техники и информационных технологий научные исследования и разработки представление прочих видов услуг Государственное управление и обеспечение военной безопасности; обязательное социальное обеспечение Образование Здравоохранение Предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг, в том числе: сбор сточных вод, отходов и аналогичная деятельность деятельность общественных объединений деятельность по организации отдыха и развлечений, культуры и спорта представление персональных услуг 2328 1,5 37 0,1 1395 2,2 896 2147 34495 13953 1079 1,4 7,3 33,4 69 3,1 31512 7915 20,3 14,5 119 6,2 5203 6924 11351 29,6 57,2 16,4 55223 36215 68007 78,6 29,2 79,3 9007 3439 25 15,7 13 1,4 5469 74 20,9 2,7 Источник: [71] Таким образом, участие государства в экономике Республики Татарстан за 2008-2012гг. характеризуется следующими тенденциями. 1) Доля организаций государственного сектора экономики изменилась незначительно: сократившись с 1,5% в 2008г. до 1,3% в 2012г. 2) Доля госсектора в общем объеме отгруженных товаров собственного производства возросла с 1,7% в 2008г. до 7,5% в 2012г. преимущественно за счет видов экономической деятельности: обрабатывающие производства – с 2,5% до 5,4% и производство и распределение электроэнергии, газа и воды – с 2% до 51,5%, что связано с включением в круг предприятий госсектора ОАО «Сетевая компания» и ОАО «Генерирующая компания». 144 3) Доля государственного сектора в общем объеме инвестиций в основной капитал увеличилась с 13,2% в 2008г. до 31,7% в 2012г. 4) Доля государственного сектора в общем объеме работ, выполненных по виду деятельности «строительство» изменилась незначительно: с 1,6% в 2008г. до 1,4% в 2012г. 5) Динамика доли госсектора в общем объеме платных услуг характеризуется положительной динамикой – рост с 13,4% в 2008г. до 15,8% в 2012г. 6) За рассматриваемый период значительной (более 50%) была доля государственного сектора в общем объеме внутренних затрат на научные исследования и разработки: в 2008г. – 57,2%, в 2012г. - 63,6%. 7) Доля государственного сектора крупных и средних организаций среднесписочной численности работников организаций возросла с 16,8% в 2008г. до 20,7% в 2012г. 145 в полного круга 3. АПРОБАЦИЯ ИННОВАЦИОННОГО УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ИНСТРУМЕНТАРИЯ ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН 3.1 Координирующие влияние государства на экономику В современных условиях развития экономики наиболее важное значение приобретают проблемы обеспечения её устойчивого и динамичного развития. Развитие рыночных отношений, интеграция российской экономики в мировую экономическую систему, вступление России в ВТО, все эти процессы глобализации, безусловно, оказывают огромное влияние на социальноэкономические процессы, происходящие в отечественной экономике. Мировой экономический кризис, влияние которого ощутили практически все развитые страны мира, продемонстрировал необходимость искать новые точки роста отдельных хозяйствующих субъектов и формировать механизмы управления, направленные на перспективный рост их хозяйственной деятельности и повышения конкурентоспособности. Для этой цели необходимо использование новых подходов управления не только отдельными экономическими субъектами, но и всей социально-экономической системой. Значительная роль государства заключается в активном влиянии на все процессы, способствующие экономическому росту страны. Благодаря грамотному государственному регулированию страны достаточно быстро научились выходить из структурных кризисов. Правительство страны, которое знает и понимает действие экономических законов рыночной экономики, способно принимать меры в области денежно-кредитной и налоговобюджетной политики, которые способствуют качественному повышению конкурентоспособности национальной экономики. Другое дело, что не все экономические законы рыночной экономики адекватно работают в условиях переходной экономики. Тем не менее, можно с уверенностью утверждать, что понимание механизмов макроэкономики позволят государству совершенствовать качество государственного управления в целях поддержания 146 не только экономической безопасности страны, но и обеспечения равномерного территориально-экономического развития субъектов государства. В настоящее время в России используется целый ряд взаимосвязанных реформ, направленных на совершенствование качества государственного управления, как на федеральном, так и на региональном уровнях. В последние десятилетие в качестве одного из эффективных средств государственного регулирования в российской экономике стало индикативное планирование. «Индикативное планирование это способ регулирования экономических процессов с помощью определения рекомендуемых целей развития производства и создания государством финансовых и других стимулов для тех коммерческих фирм, которые соглашаются действовать в соответствии с государственными рекомендациями» [5]. Индикативный план включает формулировки среднесрочных показатели тенденции, и целей развития концептуальные экономики, алгоритмы прогнозные преобразования структурных пропорций. Ключевые разделы плана касаются экономического роста, инвестиций, финансовых потоков, сбалансированности экономики, инфляции и конкуренции. Международный опыт свидетельствует, что индикативное планирование включает обобщающие показатели макроэкономической динамики (объем и темпы роста валового внутреннего продукта (ВВП) и валового регионального продукта (ВРП), инвестиций в основной капитал, реальных доходов населения и т.п.), изменения отраслевых, межотраслевых пропорций, темпы роста отраслей экономики, показатели социального развития (уровень и качество жизни населения, развитие образования, здравоохранения), динамику денежного обращения и цен (темпы инфляции, масса прибыли, уровень рентабельности), а также внешнеэкономических связей (экспорт и импорт, внешнеторговый оборот, международный туризм), и даже межотраслевой баланс производства и распределения продукции включается в систему индикаторов государственного регулирования экономики. Таким образом, индикативное планирование в условиях рыночной экономики оперирует, 147 прежде всего, параметрами макроэкономического ряда. В такую систему сложно вписать индикаторы, характеризующие региональное территориальное планирование. Тем не менее, индикативное планирование осуществляется и на региональном уровне. В Республике Татарстан государственное регулирование осуществляется через систему показателей, закрепленных посредством Государственного задания, для министерств, ведомств Республики Татарстан по индикаторам оценки качества жизни населения и эффективности деятельности этих ведомств. Таким образом, государство стремится оказать воздействие на отдельные хозяйствующие субъекты и достигнуть поставленных экономических и социальных целей. Конкретное содержание показателей определяется задачами по развитию экономики в определенный период времени. На наш взгляд система узких ведомственных показателей, используемая в качестве критерия эффективности развития региональной экономики, не в состоянии давать полномасштабную оценку ее развития. Указанная система в большей мере напоминает централизованную плановую, не отражающую особенности цикличности развития экономики и влияние кризисных периодов. Используемые на региональном уровне индикаторы не в состоянии отражать макроэкономические изменения, происходящие в стране, так как не находятся в прямой зависимости от таких показателей как кризис неплатежей, доля денежной массы, внешнеэкономические связи и др. Необходимо учитывать, что объективные изменение одних показателей, непременно приводят к необходимости пересчета других, основанных на них агрегированных индикаторов, а такая процедура не планировании. Cистемый подход предусмотрена в индикативном индикативного планирования должен характеризоваться комплексной оценкой влияния разноплановых факторов и комплексным подходом к их изучению. До последнего времени индикативное планирование рассматривалось как основной компонент в системе государственного регулирования экономики, и 148 его использование предполагало рациональное сочетание механизмов рыночного саморегулирования и централизованно-указующего регулирования. Однако, в системе индикативных планов есть и другие недостатки, которые, в некотором роде, подавляют или ограничивает инициативу у руководителей и менеджеров производства, поскольку все производственные показатели четко регламентируются. Кроме того, механизмы формирования и осуществления экономической политики нередко имеют ограниченную связь с разработкой и реализацией индикативного плана, и в большей мере это касается промышленной политики. Именно промышленность, занимая основную долю в экономическом потенциале страны (более 30% в ВВП Российской Федерации и более 40% и до 50% в ВРП Республики Татарстан), играет ключевую роль в обеспечении экономического роста. Форсированные индикаторы экономического роста не всегда имеют под собой обоснованную почву. Так, предполагаемая задача удвоения валового внутреннего продукта за 10 лет оказалась невыполнимой. Рост реального ВВП в России с 2001 по 2010 годы составил 59,2 процента. Установление фиксированных значений некоторых наиболее важных параметров экономики, находящихся в непосредственной связи с другими составляющими индикаторами, ставят в жесткие допустимые пределы значение и этих компонентов. Невыполнение пороговых значений одних показателей может повлечь за собой невыполнение или изменение итоговых значений обобщающих индикаторов, что в свою очередь неизбежно приведет к необходимости ввода корректирующих мер в индикативную программу или изменения одной из задач индикативного плана. Индикативная программа в настоящее время все же, в большей мере выступает, как механизм реализации интересов государства в управлении экономикой. Рыночная экономика в России еще недостаточно окрепла и механизмы рыночного саморегулирования в сочетании с государственным регулированием, на основе разработанной системы индикаторов социально149 экономического развития представляется как прямое вмешательство в экономику. В этих условиях остается важным поиск эффективного механизма государственного регулирования экономики, действенно способствующего раскрытию всех преимуществ рыночной системы на разных этапах социальноэкономического развития. Формирование такого механизма особенно актуально в связи с необходимостью координации действий всех участников рыночных отношений, невзирая на их территориальную принадлежность. Такой управленческой технологией государственного регулирования социально-экономической системы, обеспечивающей не только целенаправленное, но и динамичное и пропорциональное развитие ее объектов может служить проектное управление федеральными целевыми программами . Во всем мире широко используются программно-целевые методы управления. По сути, это программы действий по достижению поставленных целей, которые сбалансированы по времени, ресурсам (финансовым, кадровым) и возможностям. В настоящее время федеральные, республиканские и региональные программы выступают как инструмент стратегического планирования и государственного регулирования экономикой не только страны, но и регионов и представляют максимального собой эффекта документы, от направленные содержащихся в них на мер. обеспечение Мероприятия, содержащиеся в программах, согласованы с точки зрения заинтересованности государства, субъекта Российской Федерации и хозяйствующего субъекта. В силу этого, процесс формирования подобных программ предполагает необходимость выделения таких приоритетов развития, которые представляют целостную систему, сочетающую в себе идею роста национальной и региональных экономик, решения задач как стратегических государственных, так и республиканских и региональных. Основная цель разработки программы – сконцентрировать и направить финансовые ресурсы в сторону приоритетных и проблемных сфер экономики, государства и общества. 150 На сегодняшний день в Российской Федерации и в Республике Татарстан сформировано и действует целый ряд целевых программ направленных на совершенствование различных сфер экономического и социального развития, административной сферы, культурной жизни, инновационной активности и других направлений, способствующих поддержанию высокого уровня социально-экономического развития страны и направленных на достижение социально-экономической самодостаточности республики. В целях повышения конкурентоспособности республиканских товаропроизводителей на отечественном и зарубежном рынках за счет эффективного управления интеллектуальной собственностью в Республике Татарстан утверждена долгосрочная целевая программа «Развитие рынка интеллектуальной собственности в Республике Татарстан на 2013 – 2020 годы», которая призвана сформировать условия для создания интеллектуальной собственности, обеспечения ее охраны, поддержания и защиты прав на нее, а также формированию механизма вовлечения в хозяйственный оборот прав на результаты интеллектуальной деятельности [77]. Ожидается, что в результате реализации данной программы произойдет совершенствование работы в области управления интеллектуальной собственностью на ведомственном (отраслевом) уровне, в учреждениях науки и образования, организациях творческой, производственной и торговой сфер, а так же повышение уровня значимости интеллектуальной собственности, деятельности творческих работников (новаторов), а также субъектов хозяйствования, использующих интеллектуальную собственность для создания новых рабочих мест и выпуска конкурентоспособной продукции [75]. Как известно, Министерством экономики разрабатывается долгосрочная целевая программа повышения производительности труда на предприятиях машиностроительного и нефтехимического комплексов Республики Татарстан на 2012-2015 годы. Данный проект является «пилотным» в российском масштабе, и от его успеха во многом зависит и то, насколько успешно и каким образом будет реализовываться общероссийская инициатива по повышению 151 производительности. Ключевым аспектом проекта является его ориентация на конкретные, практические решения, включая рекомендации отдельным предприятиям по повышению производительности и меры по стимулированию роста производительности и эффективности на республиканском уровне. Для того чтобы мероприятия программы основывались на глубоком понимании реальной ситуации, предусмотрена углубленная диагностика нескольких «пилотных» компаний. Всего в проект вовлечено более 30 крупных предприятий нефтехимического и машиностроительного комплексов республики [80]. Указанная программа машиностроительного позволит повысить конкурентоспособность и нефтехимического комплексов, увеличить производительность труда в этих сферах в 1,7 и 2,0 раза соответственно уже к концу 2016 года по отношению к показателям 2011 года, создать 17 тысяч высокопроизводительных рабочих мест в машиностроительном и нефтехимическом комплексах. Программа повышения производительности труда на предприятиях машиностроительного и нефтехимического комплексов Республики Татарстан тесно переплетена с долгосрочной целевой программой «Реализация методики «Бережливое производство» в Республике Татарстан на 2011-2013 годы», которая направлена на поэтапное повышение эффективности деятельности предприятий, в первую очередь, наукоемкого машиностроения. В соответствии с главным республиканским программным документом развития Республики Татарстан, Программой социально-экономического развития республики на 2011-2015 годы, одной из основных задач является повышение конкурентоспособности экономики, которое может быть обеспечено только на основе опережающего роста производительности труда. Для достижения Татарстаном лидирующих позиций по уровню производительности среди субъектов Российской Федерации определены основные направления роста производительности труда в приоритетных отраслях экономики республики. Одним из важнейших факторов является 152 необходимость содействия ведущим предприятиям отрасли в использовании современных технологий и методов управления. Ведущее место здесь может быть определено инновационным методам управления и организации производства. В этой связи в последние годы в России существенно возрос интерес к вопросам менеджмента, управления предприятием, инновационным преобразованиям организационных структур компаний. Для эффективного управления бизнесом в быстро меняющейся среде, необходима такая модель управления, которая будет способствовать сохранению конкурентоспособности предприятия, обеспечит рост производительности труда и экономических индикаторов. Стремясь повысить свою конкурентоспособность, российские компании проявляют все более глубокий интерес к лучшим мировым практикам в области технологий управления предприятием и активно ищут пути построения эффективных производственных систем. В последние 20 лет в мировой практике развернулась новая парадигма производительности, которая постепенно превратилась в целостную систему методов «Бережливого производства». Передовые компании, внедрившие в производство данную систему, достигли поразительных достижений в производительности труда, логистике, показывают пример результативности и успешности применения этих методов на практике [95]. Собственно, стержневые положения методики «Бережливое производство», заключающиеся в стратегии непрерывного улучшения были положены в основу целевой Программы «Бережливое производство» Татарстане. Министерство промышленности и торговли Республики Татарстан при участии представителей высокотехнологичных отраслей промышленности, объединений работодателей, ведущих научно-образовательных центров, профильных министерств и ведомств разработали Концепцию Целевой программы «Бережливое производство» в Республике Татарстан на 2011–2013 годы», которая направлена на поэтапное 153 повышение эффективности деятельности предприятий, в первую очередь, наукоемкого машиностроения, за счет снижения издержек с одновременным освоением инновационного потенциала. Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан № 898 от 12.11.2010 «Об утверждении концепции целевой программы «Реализация проекта «Бережливое производство» в Республике Татарстан на 2011 – 2013 годы, данный проект был утвержден и принят для реализации. Приказами Министерства промышленности и торговли Республики Татарстан ежегодно утверждаются Планы мероприятий рабочей группы по внедрению методики «Бережливое производство» [78]. Для оценки состояния и определения возможностей развития промышленности республики с учетом передового зарубежного опыта, в разработку этих двух программ вовлечены эксперты международного уровня, в том числе эксперты, специализирующийся на повышении операционной эффективности путем внедрения на предприятиях технологий бережливого производства. Они являются разработчиками системы операционной эффективности компании Тойота, которая впоследствии стала стандартом для всех предприятий, желающих стать эффективными. Этими экспертами реализованы проекты по повышению операционной эффективности для ведущих компаний по всему миру, в том числе в России. Основная цель программы - поэтапное повышение эффективности деятельности предприятий, в первую очередь наукоемкого машиностроения, за счет снижения издержек с одновременным освоением инновационного потенциала, подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации руководителей и специалистов на базе современных методов оптимизации бизнес-процессов. Основная задача Программы – реализация пилотных проектов, связанных с внедрением методики «Бережливое производство» на наукоемких высокотехнологичных предприятиях Республики Татарстан. Это позволит повысить эффективность использования существующих производственных 154 мощностей, технологий и методов управления, а также активизировать работу предприятий в области инновационного развития. В рамках проектного управления федеральных целевых программ важнейшей задачей является построение согласованной системы, целей, задач, мероприятий, ожидаемых результатов и целевых индикаторов и показателей программы. В целях осуществления контроля реализации программы используется система целевых индикаторов и показателей, позволяющих осуществлять ее мониторинг и оценивать результаты с необходимой периодичностью [79]. Целевые индикаторы и показатели программы направлены на оценку параметров, заложенных в мероприятиях по ее реализации. Эти индикаторы и показатели должны обеспечивать возможность периодической оценки эффективности реализации Программы с целью принятия, при необходимости, своевременных управленческих решений по корректировке содержания Программы и отдельных ее мероприятий. Такой подход позволяет в течение года управлять деятельностью по выполнению проектов и сопоставлять ее результаты с задачами Программы. Однако у такого подхода существуют и определенные недостатки, которые приводят к невыполнению целевых показателей программы. Как правило, федеральные, республиканские целевые программы разрабатываются на среднесрочную, реже на долгосрочную перспективу (2 года, 3 года, 5 лет). При составлении заявки и утверждении программных мероприятий используются текущие целевые индикаторы, доступные на период составления заявки, которые экстраполируются для получения прогнозных оценок на период действия программы. Очень часто в таких случаях применяются оценочные значения, полученные путем экспертной оценки и применения косвенных методов на основании ведомственной, административной или бюджетной статистики. Как известно, статистические данные время от времени уточняются и корректируются, что в свою очередь требует пересчета и основанных на них прогнозных показателей. В связи с 155 допустимыми изменениями статистических параметров разработчики программ при составлении заявок имеют возможность завысить целевые показатели программ с целью получения больших бюджетных средств. Управление проектом должно позволять производить сравнение запланированных и фактически полученных результатов, оценивать уровень реализации проекта и делать выводы об эффективности процессов по его управлению. Остановимся более подробно на рассмотрении конкретных примеров показателей различного вида. В качестве предмета рассмотрения остановимся на показателях, закрепленные в Мероприятиях для оценки результатов выполнения долгосрочной федеральной целевой программы «Реализация методики «Бережливое производство» в Республике Татарстан на 2011-2013 годы». 3.2 Оценка результатов внедрения программно-целевого метода регулирования экономических процессов На протяжении последних нескольких лет экономика Республики Татарстан демонстрировала стабильные показатели роста. Динамика основных макроэкономических показателей в первой половине 2013 года в большей степени была обусловлена влиянием мировой экономической конъюнктуры и характеризовалась замедлением темпов не только промышленного производства, но валового регионального продукта, при этом экономические показатели Республики несколько все же превышают общероссийские. Так темпы роста ВПР за первое полугодие 2013 года составили 102,5%, против 105,9% за шесть месяцев 2012 года [50]. Динамика ВРП в 2012 году была обусловлена, прежде всего, ростом обрабатывающих производств (112,8% к уровню 2011 года). Устойчивая динамика роста промышленности наблюдалась на протяжении всего года. По итогам 2012 года индекс промышленного производства (ИПП) составил 107% к 156 уровню 2011 года, объем отгруженной продукции достиг 1 409,6 млрд. рублей. Рис. 16 - Объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг и индекс промышленного производства по видам деятельности В обрабатывающих производствах индекс промышленного производства (ИПП) составил 112,8% к уровню 2011 года, в добыче полезных ископаемых – 100,7%, в производстве электроэнергии, газа и воды – 100,8%. В обрабатывающем секторе лидером роста являются нефтепереработка (125,6% к уровню 2011 года), производство машин и оборудования (126,8%), металлургическое производство и производства готовых металлических изделий (126,4%). Высокие темпы по итогам года отмечены также в производстве резиновых и пластмассовых изделий (111,0%), прочих неметаллических минеральных продуктов (123,5%), производстве пищевых продуктов включая напитки и табака (114,4%), текстильном и швейном производстве (114,0%) [50, 68]. Однако, если рассматривать тенденции показателей социально- экономического развития в более длительной ретроспективе, то можно увидеть, что валовой региональный продукт Республики Татарстан с 2005 года увеличился в 2,64 раза, в то время как валовая добавленная стоимость промышленного производства увеличилась в 2,29 раза, что свидетельствует о снижении роли промышленности в развитии территории республики. Удельный вес промышленного производства в валовом региональном продукте Республики Татарстан снизился с 49,7 процентов в 2005 году до 157 43,1 процентов в 2011 году. За истекшие пять лет по республике наблюдается тенденции снижения численности занятых в промышленном производстве (94,9%) и рост численности занятых в экономике (101,7%), что свидетельствует о переходе к постиндустриальной стадии развития. В связи с недостаточно высокой эффективностью работы большинства промышленных предприятий, обусловленной низким уровнем производительности труда, недостаточным уровнем конкурентоспособности, высоким уровнем издержек производства Правительство Республики Татарстан приняло решение о необходимость внедрения методов и инструментов бережливого производства на отечественных предприятиях. Для выполнения долгосрочной федеральной целевой программы «Реализация методики «Бережливое производство» в Республике Татарстан на 2011-2013 годы» было выделено общее финансирование – 58,0 млн. рублей, в том числе: выделенные в установленном порядке средства бюджета Республики Татарстан – 15,0 млн.рублей, предполагаемые средства внебюджетных источников – 43,0 млн.рублей. В результате реализации Программы ожидается получить рост производительности труда, сокращение цикла выполнения заказа, сокращение производственных потерь, высвобождение производственных площадей на всех предприятиях, задействованных в реализации данной программы. Бережливое производство это инновационный подход к менеджменту и управлению качеством, разработанный корпорацией "Тойота" и включающий в себя оптимизацию производственных процессов, ориентированную на требования потребителя, улучшение качества продукции, экономию годового оборота компании за счет сокращения издержек. Бережливое производство система организации и управления разработкой продукции, операциями, взаимоотношениями с поставщиками и клиентами, при которой продукция изготавливается в точном соответствии с запросами потребителей и с меньшим числом дефектов по сравнению с продукцией, сделанной по технологии 158 массового производства. При этом сокращаются затраты труда, пространства, капитала и времени [79]. В паспорте долгосрочной целевой программы в качестве индикаторов оценки результатов с разбивкой по годам предполагается добиться следующих результатов: 1. Прирост производительности труда предприятий – участников Программы: в 2012 году – не менее 10 процентов; в 2013 году – не менее 15 процентов. 2. Доля промышленных предприятий, в которых реализуются программы развития Бережливого производства, в общем количестве промышленных предприятий с численностью работающих более 500 человек: в 2012 году – не менее 10 процентов; в 2013 году – не менее 30 процентов. 3. Уровень рентабельности производства предприятий – участников Программы: в 2012 году – не менее 20,1 процента; в 2013 году – не менее 24,1 процента. 4. Количество предприятий, персонал которых прошел повышение квалификации в рамках реализации Программы (в расчет принимаются предприятия с количеством обученных не менее 5 процентов от общей численности работников предприятия): в 2012 году – не менее 10 предприятий; в 2013 году – не менее 15 предприятий. Сегодня идеи и практика «Бережливого производства» начинает все глубже проникать на российский рынок. По результатам проведенного мониторинга установлено, что на сегодняшний день внедрение технологий «Бережливое производство» осуществляется на 133 предприятии и организации машиностроения, химии, нефтехимии, энергетики, легкой промышленности, сельского хозяйства, транспорта, строительства, здравоохранения. По итогам 9 159 месяцев 2012 года данными предприятиями получен экономический эффект от реализации проекта «Бережливое производство» в размере 4 000 млн.рублей. Среди лидеров по данному показателю - ОАО «КАМАЗ» – 3917,7 млн.рублей, УК ООО «ТМС групп» – 120 млн.рублей, филиал ООО «Завод ТЕХНО» (г.Заинск) – 50,9 млн.рублей, ОАО «Альметьевское ПОПАТ» – 37,6 млн.рублей, ООО «Мефро уилз Руссия Завод Заинск» – 23 млн.рублей, ОАО «Нижнекамскшина», ОАО «Татнефть», ОАО «Казаньоргсинтез», ОАО «Казанский вертолетный завод», ОАО «Альметьевский трубный завод», ОАО «Вакууммаш» и др. [67] В условиях практического внедрения «Бережливого производства» особую значимость приобретают вопросы оценки фактического состояния и дальнейшие перспективы использования инструментов «Бережливого производства». В настоящее время можно часто слышать, как многие предприятия делятся своим производства, опытом успешного внедрения практики Бережливого это позволяет думать, что активность по внедрению инструментов Бережливого производства очень высока, и достигнуты определенные позитивные результаты. Для объективной Бережливого оценки производства эффективности необходимо внедрения проанализировать концепции реальные экономические показатели этих предприятий и сделать оценку вклада от внедрения новых элементов организации производства. Как отмечено выше ОАО «КАМАЗ» являющийся лидером среди предприятий отечественного машиностроения отмечается в числе передовых и по внедрению инструментов и методов Бережливого производства. Целевые показатели Бережливого производства и выполнение целей Производственной системы ОАО «КАМАЗ» представлены в таблице 18. Таблица 18. - Динамика показателей выполнения целей рроизводственной программы «Бережливое производство» на ОАО «КАМАЗ» [40] 160 Показатели 2006г. 2007г. 2008г. 2009г. 2010г. 2011г. Обучено принципам и методам БП персонала, чел 6958 20666 45829 2016 6739 11010 Открыто проектов, шт. 279 437 2317 287 3818 5031 Внедрено проектов, шт. - 414 1555 175 2955 4040 Подано кайдзен –предложений, шт. 2273 10159 35556 63515 140969 208487 Внедрено кайдзен –предложений, шт. 1807 5576 22392 48457 117537 183647 Проведена стандартизация процессов, шт. - - - - 2528 1294 Проведена визуализация процессов, шт. - - - - 2673 380 42621 16257 74200 43000 187910 0 458 1010 318 2693 Высвобождено площадей, кв.м Высвобождено оборудования, ед. Получен экономический эффект (млн.руб.) в т.ч. кайдзены 0 5748,00 5236,71 8015,29 383,3 605,7 629 1900,00 1918,21 860,4 Источник: [40] Основные экономические и производственные показатели предприятия в динамике, представленные в таблице 19 демонстрируют относительную стабильность в производственном процессе предприятия. Снижение темпов роста основной продукции в 2009 году объясняются влиянием мирового финансового кризиса. Последующие годы темпы роста объема произведенной продукции постепенно наращиваются. Однако выручка от реализации произведенной продукции в сопоставимых ценах имеет тенденцию на снижение, что свидетельствует о падении объема продаж автомобилей вследствие снижения покупательской способности основных приобретателей грузовой техники. Как следствие стали падать темпы роста производительности труда. Численность занятых резко возросла в 2012 году в результате перевода всего персонала дочерних обществ ОАО «КАМАЗ». Это не отразилось на показателе 161 производительности труда в силу того, что темпы роста производства грузовых автомобилей к 2012 году несколько возросли и составили 109,9% против 107,5% в 2011 году. Таблица 19. - Основные показатели деятельности ОАО «КАМАЗ» [40] Показатель Темпы роста объемов производства транспортных средств ед. изм. в%к предыдущем у году численность занятых Темпы роста численности Выручка от реализации Темпы роста выручки от реализации Темпы роста производительности труда 2008г. 2009г. 2010г. 2011г. 2012г. 119,8 93,0 107,1 107,5 109,9 чел. в%к предыдущем у году 62400 63000 62000 65000 76000 99,0 101,0 98,4 104,8 116,9 млн.руб. в%к предыдущем у году в%к предыдущем у году 326348 380649 468032 417585 444099 100,6 125,4 114,8 83,0 96,8 101,5 124,2 116,7 79,2 82,8 Источник: Расчеты автора на основании годовых отчетов ОАО «КАМАЗ» за 2008-2012гг. Анализ производственных показателей по ОАО «КАМАЗ» свидетельствует, что на практике влияние внедрения концепции Бережливого производства практически не определяется. Все изменения экономических индикаторов связаны главным образом с внешними факторами, оказывающими существенное влияние на экономические и производственные показатели объединения. На практике, это означает необходимость активизации работы по внедрению инструментов Бережливого производства и производственной системы на ОАО «КАМАЗ», которые позволят увидеть возможные улучшения, сокращение потерь, уменьшение издержек или увеличение производительности труда, как заявлено в мероприятиях по реализации целевой долгосрочной программы «Внедрение Бережливого производства в Республике Татарстан». Обратимся к другим примерам апробации. По решению Межведомственной группы Министерства промышленности и развития 162 Республики Татарстан ОАО «Казаньоргсинтез», начиная с 2011 года, активно подключился в работу по обеспечению опережающего обучения инновационным методам производства и управления, включая методы Бережливого производства. Несмотря на то, что ОАО «Казаньоргсинтез» не отмечает значительных успехов и достижений по внедрению концепций Бережливого производство, участие объединения в данной программе позволяет нам проанализировать основные экономические и производственные показатели с тем, что бы сделать какие-либо заключения о возможных изменениях, произошедших под влиянием инновационных подходов к менеджменту и управлению качеством. Как видно по данным, приведенным в нижеследующей таблице 20, темпы роста производства на объединении в течение всего исследуемого периода характеризуются как устойчиво высокие. Исключение составляет лишь 2008 год, когда под влиянием мирового финансового кризиса наблюдалось снижение основного производства. В 2011 году темп роста выручки от реализации составил 95,9%, снижение объемов продаж произошло в связи с пусконаладочными работами и недопоставкой этилена. Снижение объемов производства сказалось и на уменьшении производительности труда. В 2011 году впервые темп снизился ниже 100 процентов. В 2012 году снижение темпов производства (98,9%) объясняется уменьшением объемов производства в общей товарной продукции в натуральном выражении полиэтилена низкого давления (ПНД). Однако, такое сокращение не отразилось на производительности труда, вследствие сокращения численности занятых (93,1%) в указанный период. Таблица 20. - Основные показатели деятельности ОАО «Казаньоргсинтез» [39]12 ед. изм. в%к Темпы роста объемов предыдущему производства году 12 2008г. 2009г. 2010г. 2011г. 2012г. 82,9 121,0 126,5 114,4 98,9 Расчеты автора на основании годовых отчетов ОАО «Казаньоргсинтез» за 2008-2012гг. 163 Численность занятых чел. в%к предыдущему году Темпы роста численности занятых Выручка от реализации Темпы роста выручки от реализации Темпы роста производительности труда млн. руб в%к предыдущему году в%к предыдущему году 8946 8957 9017 8715 8115 104,9 100,1 100,7 96,7 93,1 23468,8 22500,7 33730,5 37020,0 45460 131,9 79,2 118,5 95,9 124,2 125,7 79,1 117,7 99,3 133,3 Источник [39] Структура себестоимости продукции ОАО «Казаньоргсинтез» характеризуется следующими данными, приведенными в таблице 21. Как видно из представленных показателей в структуре затрат растет доля сырья, обусловленная ценовым фактором. Индекс цен на химическую продукцию вырос в 2009 году на 21,0%, в 2010 году прирост составил 26,5%, а в 2011 году индекс цен составил 114,4% по отношению к ценам 2010 года. Снижение доли оплаты труда связано с сокращением численности занятых на производстве. Сокращение прочих расходов с 9,9% до 6,9%, уменьшение расходов на электроэнергию с 13,3% до 10,6%, а также снижение доли услуг производственного характера с 1,9% до 1,2% свидетельствует о возможных сокращения потерь, как результат улучшения управления производственным процессом. Таким образом, производственные показатели на ОАО «Казаньоргсинтез» складываются под воздействием внешних факторов (ценовых и производственных), а также за счет мобилизации внутренних резервов. Таблица 21. - Структура себестоимость основной продукции ОАО «Казаньоргсинтез» [39]13 ( в процентах к итогу) Показатели 2008г. 2009г. 2010г. 2011г. 2012г. Сырье и материалы 56,3 51,0 60,3 62,6 62,8 Электроэнергия 13,3 18,1 14,4 12,2 10,6 Заработная плата 12,1 10,2 8,7 8,8 9,4 13 Расчеты автора на основании годовых отчетов ОАО «Казаньоргсинтез» за 2008-2012гг. 164 Услуги производ. характера 1,9 1,3 1,4 1,4 1,2 Амортизация 6,4 10,6 9,0 8,8 9,0 Прочие 9,9 8,7 6,2 6,3 6,9 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Итого Еще одно предприятие, занимающееся активным внедрением производственной системы Бережливое производство, это ОАО «Татнефть». ОАО «Татнефть» - одна из крупнейших отечественных нефтяных компаний, обладающая уникальной технологий добычи нефти и в своем дальнейшем развитии делающая ставку на эффективное использование ресурсов, оптимизацию управления и производственных процессов. По данным приведенным в таблице 3.2.5 можно видеть, что темпы роста добычи нефти в компании на протяжении последних лет имеют стабильную положительную динамику. С точки зрения производственных показателей Таблица 22. - Основные показатели деятельности ОАО «Татнефть» [41]14 Показатели Темпы роста объемов производства Численность занятых Темпы роста численности Выручка от реализации Темпы роста выручки от реализации Темпы роста производительности труда ед. измерения в%к предыдущему году 2009г. 2010г. 2011г. 2012г. 100,6 100,0 100,6 100,7 чел. в%к предыдущему году 23411 21300 21036 21100 88,3 91,0 98,8 100,3 млн.руб в%к предыдущему году в%к предыдущему году 226536,7 257954,9 318594,2 344583,3 51,7 88,2 101,7 98,3 58,5 109,9 101,9 100,4 можно считать успешными не только последние годы, но даже период мирового финансового кризиса. Что касается стоимостных показателей выручки от реализации, то темпы ее роста тесно связаны с ценовым фактором. 14 Расчеты автора на основании годовых отчетов ОАО «Татнефть» за 2009-2012гг. 165 Падение цен на нефть в 2008 году, обусловленное финансовым кризисом, охватившим весь мир, сказалось на резком уменьшении доходов от продаж в 2009 году. В последующие годы индекс изменения физического объема не претерпел существенных изменений, темп роста выручки в сопоставимых ценах также постепенно стал наращиваться. Аналогичная тенденция складывалась и по темпам роста производительности труда. Производственная структура ОАО «Татнефть» также характеризуется относительной стабильностью и как видно по данным таблицы 23 практически не претерпевает изменений на протяжении исследуемого периода. Таблица 23. - Структура себестоимость ОАО «Татнефть»15 ( в процентах к итогу) Показатели 2009г. 2010г. 2011г. 2012г. Затраты на геологические работы 4,3 2,0 1,7 1,4 Транспортные расходы 17,3 16,4 16,5 23,2 Стоимость приобретенных товаров 46,2 53,0 56,0 42,9 расходы 32,3 28,6 25,8 32,6 Итого 100,0 100,0 100,0 100,0 Коммерческие и общехозяйственные По данным, представленным в таблице 24 можно видеть, что на ОАО «Татнефть»16 на протяжении всех последних лет растут запасы материальных оборотных активов: сырья, материалов, полуфабрикатов, готовой продукции. Это свидетельствует о возрастании сверхнормативных запасов компании и может способствовать возникновению проблемы дефицита денежных средств. Таблица 24. - Данные о запасах на ОАО «Татнефть» [41] (млн.руб) Показатели 2009г. 2010г. 2011г. 2012г. Объемы запасов сырья и материалов 5454 6448 9829 12152 Объемы запасов сырой нефти 3546 4564 6284 5332 Объемы запасов нефтепродуктов 1146 1801 5373 6291 15 16 Расчеты автора на основании годовых отчетов ОАО «Татнефть» за 2009-2012гг. Расчеты автора на основании годовых отчетов ОАО «Татнефть» за 2009-2012гг. 166 Объемы запасов прочей готовой продукции 1538 2327 3752 4815 Итого 11684 15140 25238 28590 Таким образом, проведенный анализ производственных и экономических показателей ОАО «Татнефть» демонстрирует стабильную положительную динамику и не имеет сильной зависимости от внешних факторов. Это свидетельствует о финансовой устойчивости и экономической стабильности компании. Запас производственной прочности у компании настолько велик, что она может позволить себе, внедряя основные компоненты концепции Бережливого производства, отступать от некоторых положений (например, одно из правил методики Бережливое производство – сокращение запасов). Можно предположить, что эффект от внедрения методики Бережливое производство настолько незначителен, что не оказывает влияния на экономические и производственные показатели, а производительность труда складывается исходя из реальной производственной ситуации и экономических условий на рынке. Еще одно предприятие Татарстана – ОАО «Нижнекамскшина» уверенно предпринимает шаги по провозглашению Бережливого производства как концепции, направленной на повышение собственной эффективности. ОАО «Нижнекамскшина» интегрировано в состав нефтехимического бизнес направления ОАО «Татнефть» и является одним из его подразделений. Основные экономические показатели деятельности ОАО «Нижнекамскшина» представлены в нижеследующей таблице 25. Таблица 25. - Основные показатели деятельности ОАО «Нижнекамскшина» [37] 2008г. 2009г. 2010г. 2011г. 2012г. Темп роста объемов производства ед. измерения в%к предыдущему году 95,7 79,4 119,7 92,0 80,0 Численность занятых чел. 10193 9964 7722 5654 3905 Темп роста в%к 96,6 97,8 77,5 73,2 69,1 167 численности предыдущему году Объем выручки от реализации Темп роста производительности труда млн.руб в%к предыдущему году 7409,2 6879,7 7792,3 23766* 17763* 99,1 81,2 154,5 125,6 115,8 *) включая давальческое сырье Объем реализации продукции в силу различных причин сократился более чем на 20 процентов. Такое падение связано ростом мировых цен на сырье (111,8% в 2008 году), приостановкой производства у смежных отечественных и европейских партнеров, производящих сырье, общем снижением спроса на готовую продукцию. Последствия мирового финансового кризиса коснулись шинной отрасли в большей степени, и обусловили отставание многих экономических показателей, в том числе и производительности труда до 81,2% в 2009 году. В посткризисные годы показатели производительности труда значительно выросли (прирост составил в среднем до 30%), что является одним из важнейших качественных показателей работы предприятия. Кроме того на объединении была оптимизирована численность занятых: сокращение неэффективно занятого в производстве персонала и выведение из состава предприятия непрофильных видов работ привело к общему уменьшению количества занятых. Высокой уровень автоматизации основных этапов производства и оптимизация численности работающих в шинном производстве способствовало поддержанию высокого уровня производительности труда. Внедрение принципов «Бережливого производства» в «Нижнекамскшине» предполагает, что предприятие переходит на качественно новую ступень организации производства и управления. Ставка на внедрение новых подходов в производстве сделанная руководством ОАО «Нижнекамскшина», безусловно, имеет большие перспективы, что видно по своевременной стабилизации показателя производительность труда в посткризисный период. 168 Работа по освоению основных инструментов Бережливого производства на ОАО «Казанькомпрессормаш» началась с 2007 года. Как было заявлено на выездном заседании коллегии Министерства промышленности Республики Татарстан в производстве объединения практически нет незавершенного производства и перепроизводства, так как все, что изготавливается, востребовано и необходимо именно на сегодняшние заказы. На объединении были применены инструменты, позволившие повысить эффективность использования станков с числовым программным обеспечением. Ускорение переналадки станков с применением всего нескольких инструментов Бережливого производства позволило увеличить номенклатуру участка в 10 раз. Таблица 26. - Основные показатели деятельности ОАО Казанькомпрессормаш» [38] 17 Темпы роста объемов производства Численность занятых Темпы роста численности Темп роста производительности труда ед. измерения в%к предыдущему году 2010г. 2011г. 110,6 108,8 чел. в%к предыдущему году в%к предыдущему году 2346 2350 98,0 100,2 112,8 108,6 Основные производственные показатели деятельности объединения представлены в таблице 26. Как видно их данных темпы производства демонстрируют положительную динамику темпов роста. При незначительных изменениях численности занятых темпы роста производительности труда также имеют стабильную положительную динамику. Проведенный экономический анализ производственной деятельности за последние пять лет по основным крупным предприятиям машиностроительного и нефтехимического комплекса Республики Татарстан, вовлеченных в 17 Расчеты автора на основании годовых отчетов ОАО «Компрессор» за 2010-2011гг. 169 долгосрочную целевую федеральную программу «Реализация методики Бережливое производство в Республике Татарстан на 2011-2013 годы» позволяют нам сделать выводы о том, что предприятия действительно начали внедрять основные элементы концепции Бережливого производства. Однако, на наш взгляд основная цель программы: поэтапное повышение эффективности деятельности предприятий за счет снижения издержек с одновременным освоением инновационного потенциала, оптимизации бизнес-процессов, способствующая повышению темпов роста производительности труда, не достигнута. Предприятия преимущественно развиваются в соответствии с экономическими условиями страны и влияния мировой экономической конъюнктуры. Заложенные в долгосрочной целевой федеральной программе индикаторы оценки результатов реализации программы и показатели бюджетной эффективности программы не вписываются в реальные показатели деятельности предприятия. Прирост производительности труда участников программы на 10 – 15 процентов в 2012 и в 2013 годах соответственно оказался недостигнутым в основном на всех предприятиях. Рост производительности труда обеспечивается, главным образом, за счет роста выпуска произведенной и реализованной продукции, который во многом зависит внешних факторов (экономическая стабильность в государстве и мире), факторов основного капитала (уровень развития и степень использования инвестиций), социальноэкономических факторов (состав и качество работников) и в последнюю очередь – организационный фактор (организация труда и управление персоналом). Задача повышения производительности труда не может быть решена в рамках реализации одной целевой программы. Решение проблемы управления производством с целью поднятия уровня промышленного потенциала страны и обеспечения конкурентоспособности ее продукции остается одной из важнейших задач государственного управления. 170 3.3. Совершенствование системы управления федеральными и региональными программами. Эффективность реализации целевых федеральных и региональных программ является крайне важной проблемой. В условиях перманентного экономического кризиса, потрясающего как страны Западной и Восточной Европы, так и страны, входившие в состав СССР, стабильность экспорта нефтепродуктов и газа, обеспечивающих реализацию целевых программ финансовыми ресурсами, нередко нарушается. Это обусловливает сокращение финансирования программ, что также не способствует достижению целевых показателей. Однако главной проблемой, на наш взгляд, является безнадежно устаревшие методы управления проектами, реализуемые органами государственной власти и управления. Обращаясь региональными планирования отечественной к методологии программами, и контроля практике. следует реализации Существует управления выделить основные проектов, несколько федеральными принципы, распространенные основных и в принципов построения эффективной системы контроля18: 1. Наличие конкретных планов. Планы должны быть содержательны, четко структурированы и фиксированы, с тем, чтобы обеспечивать основу для контроля. Если планы обновляются слишком часто и без применения процедур контроля за изменениями, контроль над проектом может быть потерян. 2. Наличие информативной системы отчетности. Отчеты должны отображать состояние проекта относительно исходных планов на основании единых подходов и критериев. Для обеспечения этого должны быть четко определены процедуры подготовки и получения отчетов, а также определены для всех видов отчетов четкие временные интервалы. представленные в отчетах, должны обсуждаться на совещаниях. 18 Мазур И.И., Шапиро В.Д., Ольдерогге Н.Г.Управление проектами 171 Результаты, 3. Наличие эффективной системы анализа фактических показателей и тенденций. В результате анализа собранных данных руководство проекта должно определить, соответствует ли текущая ситуация запланированной, а если нет, то рассчитать размер и серьезность последствий отклонений. Двумя основными показателями для анализа являются время и стоимость. 4. Наличие эффективной системы реагирования. Завершающим шагом процесса контроля являются действия, предпринимаемые руководством и направленные на преодоление отклонений в ходе работ проекта. Эти действия могут быть направлены на исправление выявленных недостатков и преодоление негативных тенденций в рамках проекта. Как видно из представленного материала, основными показателями, по которым следует проводить мониторинг реализации проектов, является время и стоимость. Именно два данных показателя наиболее скрупулезно и контролируются надзорными органами, реализующими оценку эффективности использования федеральных средств. Очевидно, в данных условиях достижение целевых показателей реализации программы является задачей второго уровня, поскольку участники реализации программ сконцентрированы на освоении финансовых ресурсов и выполнении запланированных мероприятий в срок, установленный в программном документе. Зачастую не происходит анализа взаимосвязи реализации мероприятий с достижением качественных или количественных показателей, заложенных в аналитической записке. Таким образом, может быть осуществлен в срок полный перечень мероприятий, предусмотренный программой, однако целевые показатели не будут достигнуты в силу формальной реализации мероприятий или ограничений, связанных с окончанием календарного года и необходимостью освоения финансовых ресурсов в короткий временной интервал. Безусловно, создание и выполнение целевых программ является одним из эффективных механизмов реализации стратегии развития регионов. В данном аспекте нельзя не признать успехи менеджеров советского периода, обеспечивших высокие темпы роста экономики и управлявших проектами 172 именно на основе двух ключевых показателей: сроках выполнения и объема освоенных финансовых ресурсов. Однако качественным отличием того периода являлась высокая исполнительская дисциплина, способствующая реализации запланированных программой показателей. В настоящий период руководители реализации программ несут формальную ответственность за достижение целевых показателей федеральных и региональных программ. Поскольку мониторинг реализации программ с одной стороны осуществляется Счетной палатой РФ на предмет целевого использования финансовых ресурсов в установленный срок и с другой стороны Органом, ответственным за распределение финансовых ресурсов. Таким образом, становится очевидным приоритет двух первых индикаторов выполнения программы над качественными и количественными целевыми показателями реализации программ. Обращаясь к зарубежному опыту управления проектами в методологии управления реализацией программами можно найти много схожего: Под понятием мониторинга проекта в экономической литературе подразумевается сбор и анализ данных о выполнении параметров проекта и ведение отчетности. Мониторинг, как правило, сопоставляется с планом проекта. Для проведения оценки необходим сбор данных в течение всего периода реализации проекта, то есть мониторинг проекта. Мониторинг представляет собой процесс систематического сбора и анализа сведений о проводимых мероприятиях, представленных в виде качественных и количественных показателей. Однако принципиальным отличием является смещение приоритетов с параметров срока и объемов выполненных работ на качество их выполнения. Говоря о мониторинге, следует указать, кто, как и согласно каким критериям сможет судить о степени реализации задач проекта во время его выполнения (мониторинг) и после окончания. Для этого представляется необходимым сформировать систему показателей (индикаторов), определенных для каждой 173 поставленной задачи и источники, из которых можно получить информацию об этих индикаторах. Для реализации качественного управления по индикативным показателям традиционно выделяют две группы индикативных показателей: а) количественные отремонтированного (по количеству оборудования, сделанного, выпущенных брошюр, например, проведенных семинаров, участвовавших людей и т.д.); б) качественные (качество: продолжительный, сложный, плохой, хороший, новый и т.д. по изменению состояния, качества того или иного объекта, который стал целью вашего проекта, например, уровня безработицы). Индикаторы должны быть четкими, проверяемыми, реальными и видимыми, а источники для их проверки — надежными и авторитетными, например, данные статистики, публикации в прессе, видеозаписи с мероприятий, список участников мероприятий, фотографии с мероприятий и прочие легко проверяемые данные.» Таким образам, в отличие от отечественной методологии управления проектами в программном документе появляется не только целевой показатель( его можно рассматривать в качестве индикатора реализации программы), но и указывается независимый источник для его проверки. Индикатор должен отражать качество реализации мероприятий, особенно если программа ориентирована на достижение агрегированных показателей, как рост качества жизни, снижение безработицы, рост производительности труда, являющихся результатом воздействия большого количества факторов. Индикатор должен позволять легко проверять эффективность проведения мероприятий целевой программы. Например, эффективно ли прошло мероприятие, удалась ли маркетинговая акция и т.д. Индикатор определяет качество прошедшего мероприятия, либо какого — либо иного события по проектному плану. Таким образом, оценка эффективности реализации проектов и программ будет сосредоточена на четырех аспектах: ресурсы, вложенные в проект, 174 проведенные мероприятия, достигнутые результаты, и только в последнюю очередь сроки выполнения. Управление проектами в зарубежной практике в обязательном порядке сопряжено с заполнением логико-структурной матрицы, отражающей вышеприведенные показатели. Таблица 27. - Логико-структурная матрица Объективно проверяемые индикаторы Цель проекта Задачи проекта Результаты Мероприятия Источники проверки Важные предпосылки 1. 2. 3. 1. 2. 3. 1. 2. 3. Логико-структурный подход (ЛСП) в управлении программами и проектами не распространен в отечественной практике. В тоже время он весьма эффективен и широко используется международными организациями, реализующими программы во многих странах мира, включая и страны постсоветского пространства. Данный метод реализуется на всех фазах жизненного цикла проекта, особенно при идентификации, разработке и мониторинге проекта и широко используется в разнообразных проектах, осуществляемых многими правительственными, коммерческими и некоммерческими организациями. Его основным достоинством является возможность контроля и мониторинга качества реализации программ, без непосредственного участия в проводимых мероприятиях представителей координирующих органов, осуществляющих финансирование проекта. Например, при осуществлении мониторинга проекта по развитию нефтехимического кластера был использован логико-структурный подход для получения финансирования и дальнейшего контроля реализации проектов. 175 Достоинством управления проектом на основе логико-структурного подхода является смещение акцентов на выполнение объективно-проверяемых индикаторов (Таблица 28), при этом в матрицу должна быть заложена возможность оценки качества мероприятий (видеозапись, анкеты участников с отзывами, репортажи в СМИ и т.д.) В этом случае исполнители обеспокоены в первую очередь достижением запланированных, объективно-проверяемых индикаторов, а не своевременным освоением финансовых ресурсов. Таблица 28. Логико-структурная матрица управления проектом Логика проекта Цель развития Цель проекта Результаты Мероприятия Социально-экономическое развитие территории Создание стратегии развития территориального кластера и формирование команды для ее реализации. Консолидация усилий малого и среднего бизнеса, муниципальной власти, промышленных предприятий, сферы образования и науки с целью развития кластера. Стратегия развития территориального кластера Стратегия повышения инвестиционной привлекательности территории Совокупность бизнес-проектов по развитию территориального кластера Обучающий тренинг-семинар с представителями муниципальной власти, промышленных предприятий и малого бизнеса по брендированию территорий и развитию кластеров Обучающий тренинг-семинар с представителями муниципальной власти по формированию благоприятной предпринимательской среды для развития кластера Обучающий тренинг-семинар с представителями промышленных предприятий, науки и образования по формированию инфраструктуры кластера Обучающий тренинг-семинар с представителями малого и среднего 176 Объективно проверяемые индикаторы Источники и средства проверки Управляющий орган координации развития кластера Положение Проект Публикация проекта Публикация проекта Проект Бизнес-проекты Концепция Публикация развития кластера концепции, региона Освещение в местных СМИ Проект Публикация повышения концепции, инвестиционной Освещение в привлекательности местных территории СМИ Проект Публикация инфраструктурное концепции, обеспечение Освещение в развития кластера местных СМИ Количество Освещение в участников более СМИ, бизнеса по стратегии развития 30 территориального кластера. Создание стратегии продвижения бизнес-проекта. Как проект развития презентовать инвестору. анкеты участников с отзывами о качестве семинара Форум предпринимателей по стратегии развития кластера с участием заинтересованных групп: промышленных предприятий, представителей муниципальной власти, науки и образования с защитами разработанных проектов развития Освещение в местных СМИ, видеозапись мероприятия, меморандум форума Логико-структурный подход Более 100 участников, презентации докладчиков форума предпринимателей представляет собой целостную методологию, содержит основные широко известные методы и эффективно их дополняет по ряду важнейших аспектов управления проектами, в частности, уделяя особое внимание таким вопросам как: четкое определение целей и содержания проекта на основе всестороннего анализа решаемых проблем, учета основных условий реализации, интересов вовлеченных сторон, а также рисков и гипотез, заложенных в проекте; принятие четко выраженных, количественно и качественно измеряемых показателей успешности реализации и завершения проекта (программы); четкое однозначное определения того, за что должен отвечать руководитель, члены группы управления и другие участники в процессе достижения поставленных задач и почему; выделение ключевых элементов проекта и определения их взаимосвязи, так чтобы это способствовало облегчению анализа, реализации и оценки. В большинстве органов управления, используемые процедуры логикоструктурного подхода, позволяют осуществлять хороший мониторинг реализации проектов и соответственно повышать эффективность реализации принятых программ. 177 В российской практике можно наблюдать применение логико- структурного подхода при формирование заявок на участие в федеральных и региональных программах. Однако низкий уровень компетенции в области управления проектами приводит к формальному заполнению претендентами и органами исполнительной власти стандартных таблиц логико-структурной матрицы. Нежелание, а местами и неспособность сформировать релевантное количество объективно проверяемых индикаторов, позволяющих проводить мониторинг эффективности реализации программы, обуславливают плохое качество планирования программ и соответственно контроля их реализации. Проведенный анализ российского и зарубежного опыта организации процесса управления программами и проектами показал, наличие схожих методологических подходов планирования проектов в аспектах формирования целей, задач, сроков выполнения мероприятий, назначения ответственных на всех этапах проекта, оценки объемов выполненных работ, создания системы контроля реализации проектов с целью внесения необходимых изменений в программы и планы, а также повышения качества исполнения мероприятий. Однако выявленные принципиальные отличия в формировании индикативных показателей эффективности реализации программ позволяют говорить о несовершенстве современной российской системы управления региональными и федеральными программами. Внедрение логико-структурного подхода, не только на этапе формирования программ, но и на всех стадиях мониторинга их реализации позволило бы постепенно повысить эффективность использования финансовых ресурсов, направленных на реализацию федеральных и региональных программ. Однако данная системная проблема должна решаться в связке с порядком бюджетирования и финансирования целевых программ. Поступление финансовых ресурсов на выполнение годового объема работ в середине календарного года, состояние цейтнота у органов, ответственных за своевременное освоение поступивших финансовых ресурсов, не способствует 178 распространению новых методов управления программами, ориентированными на повышение эффективности использования финансовых ресурсов. Вторым важным вопросом является обучение сотрудников органов государственной власти методам управления проектами на основе логикоструктурного подхода. Это потребует смещения акцентов с мониторинга достаточно легко проверяемых индикаторов, как объем освоенных финансовых средств и срок их освоения, на, в каждом случае, индивидуальные, количественные и качественные индикаторы эффективности выполнения мероприятий. Более того, качественный мониторинг реализации проектов является необходимым этапом для управления изменениями в ходе реализации всей целевой программы для достижения целевых показателей. К сожалению, целевые показатели, прописываемые в федеральных и региональных программах, зачастую определяются на основе простой экстраполяции, а нередко и завышаются для повышения инвестиционной привлекательности программы. Таким образом, изначальная недостижимость целевых показателей также является демотивирующим фактором мониторинга программы по качественным показателям, поскольку сразу обнаружит недостаточную эффективность реализуемых мероприятий для достижения целевых показателей. Завышенные показатели являются демотивирующим фактором и для участников проекта. Как известно правильно поставленные цели сами носят мотивирующий характер, и одним из признаков правильно поставленной цели является их достижимость. Таким образом, обращаясь вновь к процессу формирования целевых показателей программ, следует признать возникновение нередко демотивирующих эффектов. Поскольку участники программ осознают, что показатели завышены и соответственно недостижимы, то следовательно нет мотивации пытаться их достигать. Устранение данных системных проблем в области управления федеральными и региональными целевыми программами позволит значительно 179 повысить эффективность использования финансовых ресурсов и будет способствовать повышению уровня социальной ответственности всех участников данных процессов. Однако он должен затрагивать все уровни управления государством. 180 ЗАКЛЮЧЕНИЕ В результате выполнения целей исследования, в рамках обобщения существенного массива научных данных, самостоятельно проведенных исследований, их апробации получены следующие новые результаты: 1. Оценка регулирующего воздействия в условиях российской экономики является атрибутом понятной, прозрачной и эффективной регулятивной среды, которой сегодня пока еще нет. Особой сферой приложения данного инструментария является инновационная деятельность, для которой в диссертации были сформулированы цели и принципы, которые, впрочем, различаются в зависимости от институциональной среды конкретной экономической системы. Выявлен ряд причин, повышающих значимость ОРВ (например, высокая капиталоемкость современного наукоемкого, технологически сложного производства, высокая стоимость внутренних инвестиций, их риски и т.д.). Дано определение ОРВ в инновационной сфере, отличающееся от традиционных подходов к дефиниции данной категории. Основной стратегической целью оценки воздействия в инновационной сфере является формирование и отбор программ и политик, законопроектов, направленных на создание благоприятной инновационной среды и повышение инновационной активности. 2. В рамках исследования методологии ОРВ была сформирована методика оценки регулирования инновационной сферы на основе формализованных механизмов расчета экономических и социальных эффектов от вклада регулирующего Применительно к воздействия объекту посредством исследования их монетизации. адаптированы логико- функциональный и логико-структурный подходы, выявлены их достоинства и недостатки и сделан вывод о соответствии ОРВ содержанию управленческой инновации, основанной на проектном подходе. Применение методологии проектного подхода в ОРВ позволяет обеспечить ряд выгод и синергетический эффект в целом для различных участников данного процесса, основная его ценность состоит в том, что сама оценка ОРВ выступает как инновационный 181 проект, и это позволяет использовать основные принципы и направления исследования в рамках проектного подхода, которые вписываются в логику ОРВ. Надо отметить, что нужны критерии оценки программы, политики, которые сейчас не появляются. И поэтому, когда анализируется инновационная программа, инновационный проект выясняется, что другие нормативные подзаконные акты и нормы, не имеющие отношения к делу, тоже влияют на регулируемые процессы, что хорошо чувствуется бизнесом и другими заинтересованными сторонами. Но пока не сформированы критерии, по которым возможно определить тот факт, что цель регулирования не реализуется. В диссертации сформированы требования к индикаторам и показаны методические приемы их анализа. В конечном счете подведение итогов анализа должно завершаться оценкой степени достижения поставленных целей регулирующего воздействия государства. В работе представлена логическая схема анализа достижения целей инновационного проекта, инновационной программы, политики, которая позволяет построить систему мониторинга и последовательность оценки. 3. С учетом выявленных потребностей в ОРВ для инновационной сферы показана важность оценки качества заключений и предложен инновационный инструментарий и соответствующая система индикаторов оценки инновационной политики. В работе представлено определение категории "качество оценки регулирующего воздействия", структура его анализа, включающая набор критериев. Система анализа качества ОРВ должна быть достаточно гибкой, чтобы имелась возможность «настройки» глубины анализа под каждый инновационный случай. Основываясь на сравнительном анализе зарубежных подходов, и принимая во внимание существующую процедуру проведения ОРВ в России, мы выделили в системе анализа качества ОРВ 6 модулей, каждый из которых направлен на оценку какого-то конкретного параметра качества ОРВ. Говоря о региональной специфике, оценка качества регулирующего 182 воздействия, как составная часть «умного регулирования» может стать именно тем звеном в государственном управлении инновационной сферой экономики, которое позволит улучшить инновационный климат, повысить инновационную активность, ускорить становление инновационного типа развития, оптимизировать принятие государственных решений. 4. В диссертационном фактологический материал, исследовании отражающий обобщен результаты значительный оценки качества государственного регулирования в экономически развитых, развивающихся странах, выявлены основные управленческие инновации в рамках внедрения данного процесса, комплементарных по итогам управленческих которого инноваций был и сформирован стратегий набор внедрения инновационного инструментария регулирующего воздействия в российских условиях. Прежде всего необходимо учитывать феномен U-образного качества ОРВ и его цикличный характер. Для стран Западной Европы и США именно создание и развитие системы анализа качества ОРВ стало тем фактором, который оказал неоценимую поддержку в процессе совершенствования механизма ОРВ и помог преодолеть кризисы доверия, связанные с расширением использования ОРВ и переходом на новые стандарты качества при ее проведении. 5. В рамках анализа качества ОРВ в Восточной Европе было выявлено 7 основных условий успешного внедрения данной управленческой инновации, 5 из которыми являются необходимыми. Кроме того, выявлены фазы внедрения данной инновации в практику государственного регулирования. В целом большинство перечисленных этапов универсальны и деятельность в этом направлении необходима для успешного внедрения механизма ОРВ в любой стране. С другой стороны, для адаптации стратегии к особенностям принятия государственных решений в России и странах СНГ, необходимо несколько по иному расставить ключевые акценты и переформатировать структуру стратегии. 183 6. В российских условиях было проанализировано качество ОРВ на основе обобщения заключений Департамента ОРВ Минэкономразвития РФ, тест качества заключений показал, что в среднем только 15% блоков, выявленных в результате теста полноты заключений, представлены в тексте заключений с надлежащим уровнем качества. В связи с этим можно утверждать, что внедрение механизма анализа качества в процесс проведения ОРВ необходимо не только в связи с планируемой передачей полномочий по проведению ОРВ на уровень органа-разработчика, но и для улучшения качества готовящихся сейчас заключений об оценке регулирующего воздействия. Итак, проведенный анализ показал, что в настоящее время в России механизм ОРВ де факто все еще находится в пилотной фазе, на стадии «пробы пера» – и именно этим объясняется небольшое количество действительно качественных заключений об ОРВ, подготовленных Департаментов ОРВ Минэкономразвития РФ в первый год существования. Такой результат не сильно отличает Россию от других стран с переходной экономикой, с ОРВ, «формально» встраиваемой в госуправление [93], так что потребуются значительные усилия, чтобы «не сорваться» в нижнюю точку U-образной модели, описан ной в свое время Скоттом Джекобсом. 7. Разработан формат заключения об оценка качества инструмента регулирующего воздействия, учитывающий специфику российских институциональных экономических условий. 8. Показаны ограничения применяемых инструментов регулирующего воздействия на мезоуровне и предложен адекватный российским условиям модернизации инструментарий проектного управления государственного вмешательства в экономику. 184 СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 1. Авилова В.В., Андреев Э.М., Киселев С.В., и др. Регионы России: «Общество знания» как условие реализации стратегии модернизации и инновационного развития: монография / под ред. Л.А.Бургановой, А.Р.Тузикова; М-во образования и науки России, Казан. национ. исслед. ун-т. – Казань: Изд. КНИТУ, 2013. – 276 с. 2. Авдашева, С. Промышленная и конкурентная политика: проблемы взаимодействия и уроки для России / С. Авдашева, А. Шаститко //Вопросы экономики. – 2003. – №9. – с.18–32. 3. Анализ инновационной политики России и Украины по методологии Европейского сообщества / под ред. Ивановой Н.И., Егорова И.Ю., Радошевича С. – Москва: ИМЭМО РАН, 2008. – 237 с. 4. Аналитические материалы Комитета по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности и устранению административных барьеров [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.goskontrol- rspp.ru/analytical-materials.html 5. Андрюшкевич, О.А. Индикативное планирование в экономиках разного типа: учебное пособие / О.А. Андрюшкевич - Минск, ИВЦ Минфина, 2007. 6. Аоки, М. Фирма в японской экономике / М. Аоки. – СПб.:Лениздат, - 1995. 7. Асаул, А.Н. Модернизация экономики на основе технологических инноваций / А.Н. Асаул, Б.М. Капаров, В.Б. Перевязкин, М.К. Старовойтов. – СПб.: АНО ИПЭВ, - 2008. – 606 с. 8. Астапов, К. Инновации промышленных предприятий и экономический рост / К. Астапов // Экономист. – 2002. - №6. 9. Афанасьев, М. Мировая конкуренция и кластеризация экономики / М. Афанасьев, Л. Мясникова //Вопросы экономики.–2005.–№4.–С.75–86. 185 10. Ашхотов, В.Ю. Отраслевые драйверы устойчивого развития региональной экономики: методология исследования, инструментарий оценки и позиционирования /В.Ю. Ашхотов : автореферат дис. ... докт. эконом. наук. Кисловодск, 2009. - 46 с. 11. Багриновский, К.А. Наукоемкий сектор экономии России: состояние и особенности развития / К.А. Багриновский, М.А. Бендиков, И.Э Фролов, Е.Ю. Хрустлев. – М.: ЦЭМИ РАН, 2001. – с. 83. 12. Балацкий, Е. Инновационные стратегии компаний на развивающихся рынках / Е. Балацкий // Общество и экономика. - 2004. - № 4. с. 100-115. 13. Бармута, К.А. Управление эффективным развитием промышленных предприятий в условиях освоения инноваций: теория, методология, практика / К.А. Бармута : автореферат дис. ... докт. эконом. наук. – М., 2010. - 45 с. 14. Бекбузарова, Ф.М. Стимулирование региональной экономической политики при помощи кластерных технологий / Ф.М. Бекбузарова // Вопросы статистики. – 2009. – №6. – с. 49–53. 15. Белоусов, А.В. Теория развития инновационных процессов в условиях цикличного функционирования экономических систем / А.В. Булоусов : автореферат дис. ... докт. эконом. наук. – СПб., - 2010. - 37 с. 16. Белоусов, Д.Р. Макроэкономические результаты технологического Форсайта / Д.Р. Белоусов // Доклад Д. Белоусова на российско-европейской конференции «Инновационная политика для обеспечения экономического роста: цели и инструменты» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.forecast.ru/_ARCHIVE/Presentations/EcoSchool2008/VSA.pps 17. Белоусов, Д.Р. Методологические и предметные особенности прогнозирования научно-технологического развития в современных условиях / Д.Р. Белоусов, И.Э. Фролов // Проблемы прогнозирования. - 2008. - №3. – с. 88105 18. Белоусов, Д.Р. Направления технологической модернизации ведущих отраслей российской промышленности / Д.Р. Белоусов, В.А. 186 Сальников, А.Ю. Апохин, И.Э. Фролов // Проблемы прогнозирования. - 2008. №6. - с.3-19. 19. Белоусов, Д.Р. Технологическая модернизация в России: вызовы, цели, способы действий / Д.Р. Белоусов // Доклад Д. Белоусова на конференции АНЦЭА «Проблемы и перспективы российской модернизации» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.forecast.ru/_ARCHIVE/Presentations/ANCEA2008/ANCEA2008.pps 20. Беляев, А.Н. Методические подходы к мета-оцениванию качества заключений об оценке регулирующего воздействия / А.Н. Беляев, Д.О. Дерман, Д.Б. Цыганков // Проектирование, мониторинг и оценка. – № 1. – 2011. – с. 2351. 21. Блиер, М. К анализу вертикальной интеграции в мировой алюминиевой промышленности: потенциал концепции «цепочек создания стоимости» / М. Блиер // Российский экономический журнал. - 2005. - №4. с.92-95. 22. Бойко, И. Технологические инновации и инновационная политика / И.Бойко // Вопросы экономики. – 2003. – № 2. – с. 141-144. 23. Бойко, И.В. Инновационная экономика: мировой опыт и Россия / И.В. Бойко // ЭКО. Экономика и организация промышленного производства. – 2002. – № 11. – С. 170-178. 24. Важенина, И.С. Алгоритм конструирования региональных аграрно- промышленных кластеров в модернизируемой экономике / И.С. Важенина, С.Г. Важенин // Экономика региона. – 2010. - № 1. – с. 129-136 25. Веревкин, Л.П. Инновационная деятельность: исследовательские результаты, производство, рынок / Л.П. Веревкин // Вестник Российской академии наук. – 2003. – Т. 73,. – № 2. – с. 170-175. 26. Власов, С.А. Роль бюджетной политики в условиях финансово- экономического кризиса / С.А. Власов, А.А. Пономаренко // Журнал Новой экономической Ассоциации. - №7. - 2010 187 27. Гаврилов, С. Инновационный потенциал ускоренного развития страны / С. Гаврилов, В. Страшко, И.Шмакова // Экономист. – 2004. - №3. – с. 59-68 28. Гарайбех, Ю. О практике стимулирования инновационной деятельности / Ю. Гарайбех, А. Ивлев // Человек и труд. – 2005. – № 1. – с. 7576. 29. Глазьев, С.Ю. Теория долгосрочного технико-экономического развития. – М.: ВдаДар, 1993. – 256 с. 30. Голиченко, О.Г. Проблемы и факторы развития науки и инноваций в России / О.Г. Голиченко // Информационное общество. – 2005. – № 5. – С. 816. 31. Горбачев, С.В., Проблема характера экономических задач российского общества в контексте развития мировых организационнохозяйственных отношений / С.В. Горбачев // Экономический вестник Республики Татарстан. – 2010. - № 1. – с. 68-74 32. Горегляд, В.П. Инновационный путь развития / В.П. Горегляд // ЭКО. Экономика и организация промышленного производства. – 2005. – № 12. – с. 2-8. 33. Горфинкель, В. Инновационные коммуникации и формы их организации / В. Горфинкель, В. Швандар // Экономист. – 2002. - №10. – с.1724. 34. Государственный сектор экономики Республики Татарстан / Бюллетень. – Казань: Татарстанстат, 2012, – 78 с. 35. Гохберг, Л. Инновационные процессы: тенденции и проблемы / Л. Гохберт, И. Кузнецова. – 2002. - №2. – С.50-59. 36. Дагаев, А. Налоговое стимулирование инноваций в предпринимательском секторе экономики / А. Дагаев // Проблемы теории и практики управления. – 2004. – № 3. – с. 80-86. 188 37. Данные ведомственной отчетности ОАО «Нижнекамскшина» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://shinakama.tatneft.ru/raskritieinformatsii/ezhegodniy-otchet?lang=ru 38. Данные ведомственной отчетности ОАО «Казанькомпрессормаш» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://bus.znate.ru/docs/index- 6895.html 39. Данные ведомственной [Электронный отчетности ресурс]. – ОАО «Казаньоргсинтез» Режим доступа: http://www.kazanorgsintez.ru/index.php?page=content&id=66 40. Данные ведомственной отчетности ОАО «КАМАЗ» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.kamaz.ru/ru/investor/stock/open/annual_report/ 41. Данные ведомственной отчетности ОАО «Татнефть» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.tatneft.ru/aktsioneram-i-investoram/raskritieinformatsii/ezhegodniy-otchet/?lang=ru 42. Дерман, Д.О. Механизмы проведения анализа качества оценки регулирующего воздействия / Д.О. Дерман // НИУ ВШЭ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.hse.ru/data/2012/04/05/1251264619/Derman_doklad.pdf 43. Джейкобс, С. ОРВ для снижения издержек госуправления / С. Джейкобс // Экспертный совет высшей школы экономики [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.opec.ru/1382505.html. 44. Житенко, Е.Д. Как стимулировать инновационную деятельность? / Е.Д. Житенко // ЭКО. Экономика и организация промышленного производства. – 2002. – № 3. – с.47-61. 45. Завлин, П.Н. Некоторые проблемы инновационного развития / П.Н. Завлин // Инновации. – 2003. - №5. – с. 143. 46. Закон Республики Татарстан от 22 апреля 2011 г. N 13-ЗРТ «Об утверждении Программы социально-экономического развития Республики Татарстан на 2011-2015 годы». 189 47. Зверев, А.В. Инновационная политика – основа модернизации российской экономики /А.В. Зверев //Маркетинг. – 2008. - № 6. – с. 3-12. 48. Инновационная экономика / Рос. акад. наук, Ин-т мировой экономики и международ. отношений; под ред. А.А. Дынкина, Н.И. Ивановой. – М.: Наука, 2001. – 294 с. 49. Инновационность хозяйственных систем / В.И. Кушлин, А.Н. Фоломьев, А.З. Селезнев, Е.К. Смирницкий. – М.: Эдиториал УРСС, 2000. – 205 с. 50. Итоги социально-экономического развития Республики Татарстан в 2012 году: доклад / Министерство экономики Республики Татарстан. 51. Кейнс, Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег / Пер. проф. Н. Н. Любимова. – М.: Гелиос АРВ, 2012. – 352 с. 52. Келле, В.Ж. Инновационная система России: формирование и функционирование / В.Ж. Келле; Рос. акад. наук, Ин-т человека, Ин-т истории естествознания и техники. – М.: Эдиториал УРСС, 2003. – 147 с. 53. Киселев С.В., Сунгатов Р.Ш. Инновационная модель управления системой здравоохранения региона. Издательство КГТУ, 2009. – 179 с. 54. Кожевников, Р. Государственная инновационная политика и ее финансовое обеспечение / Р. Кожевников, И. Дедова // Вопросы экономики. – 1998. - №12. 55. оценки Козловская О.В., Эльмурзаева Р.А. Внедрение и развитие института регулирующего воздействия при формировании и реализации государственной политики // Вестник Томского гос. университета. 2012. № 363. С. 165-166. 56. Коломиец, Т.И. Развитие института оценки государственного регулирующего воздействия на процессы инновационной деятельности в России / Т.И. Коломиец // Вестник Томского гос. ун-та. – №1(21). – 2013 – с. 53-62. 190 57. Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов, Вып. V // под ред. Д.Б. Цыганкова, М, 2010. – 237 с. 58. Корнилов, В. [Электронный Проблемы ресурс]. реализации - кластерной политики Режим доступа: http://2007.forum.economy.samregion.ru/external/forum/files/ 59. Кузык, Б.Н. Россия – 2050 = Russia – 2050: стратегия инновационного прорыва / Б.Н. Кузык, Ю.В. Яковец. – М.: Экономика, 2004. – 627 с. 60. Маренков, Н. Инноватика / Н. Маренков. – М.: КомКнига, 2005. – 304 с. 61. Материалы сайта Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Республике Татарстан [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.tatstat.ru. 62. Материалы сайта Федеральной службы государственной статистики [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.gks.ru/ 63. Мау, В. Догоняющая модернизация в современной России / В. Мау // Проблемы теории и практики управления. – 2004. - № 4. – с. 13-16. 64. Мау, В. Путь в постиндустриальную экономику / В. Мау // Знание – сила. – 2003. - № 9. – с.28-31. 65. Образование – путь к успеху // Информационное агентство при МИД Республики Узбекистан [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.jahonnews.uz/rus/rubriki/sobitiya_i_dati/2010_god_god_garmonichno_ra zvitogo_pokoleniya/obrazovanie_put_k_uspehu.mgr 66. Отчет о выполнении научно-исследовательской работы «Разработка концепции оценки регулирующего воздействия при подготовке проектов нормативно-правовых актов» / М.: ИЭПП, 2007. - 133 с. 67. Отчет Министерства экономики Республики Татарстан о ходе реализации долгосрочной целевой программы «Бережливое производство» 191 68. Официальный Интернет-ресурс Министерства экономического развития Российской Федерации [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.economy.gov.ru/ 69. Официальный сайт Ассоциации Совета муниципальных образований Хабаровского края [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://cmo.khabkrai.ru/ 70. Официальный сайт Комитета Республики Татарстан по социально- экономическому мониторингу [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://monitoring.tatarstan.ru/ 71. Официальный сайт Министерства промышленности и торговли Республики Татарстан [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://mpt.tatarstan.ru/ 72. Официальный сайт Министерства экономики Республики Татарстан [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://mert.tatarstan.ru/ 73. Официальный сайт Федерального казначейства [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.roskazna.ru/ 74. Оценивание программ и политик: методология и применение: сборник материалов / под ред. Д.Б. Цыганкова, вып.5, М., 2010. – 237 с. 75. Паспорт программы Долгосрочная целевая программа «Развитие рынка интеллектуальной собственности в Республике Татарстан на 2013 – 2020 годы». 76. Перспективы развития инновационной деятельности в России / сост.: А.П. Бердашкевич // ЭКО. Экономика и организация промышленного производства. – 2004. – № 9. – с. 39-58. 77. Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан № 11 от 15 января 2013г. Об утверждении долгосрочной целевой программы «Развитие рынка интеллектуальной собственности в Республике Татарстан на 2013 – 2020 годы». 192 78. Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан 06.02.2012 № 85 от «Реализация методики «Бережливое производство» в Республике Татарстан на 2011-2013 годы». 79. Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан № 898 от 12.11.2010 «Об утверждении концепции целевой программы «Реализация проекта «Бережливое производство» в Республике Татарстан на 2011 – 2013 годы». 80. февраля Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 13 2013г. № производительности 99 «Об утверждении труда на предприятиях Программы повышения машиностроительного и нефтехимического комплексов Республики Татарстан на 2012-2015 годы». 81. 26.12.2008 Постановление кабинета министров Республики Узбекистан от №281 «О мерах по внедрению системы оценки актов законодательства». – Статья 3. 82. Постановление Правительства РФ от 4.01.1999г. №1 «О прогнозе развития государственного сектора экономики РФ». 83. Проблемы инновационной экономики // Экономическая наука современной России. – 2005. – № 3. – с. 141-145. 84. Программа социально-экономического развития Республики Татарстан на 2011-2015 годы. 85. Проект Информационный USAID фонд по улучшению [Электронный бизнес ресурс]. – среды (BEI) / Режим доступа: http://www.fipro.kz/14-proekt-po-uluchsheniyu-biznes-sredy-bei.html#content 86. Промышленность в Республике Татарстан / стат.сборник. – Казань, Татарстанстат, 2013. - 315 с. 87. Разработка концепции оценки регулирующего воздействия при подготовке проектов нормативно-правовых актов» - www.pandia.ru/443552. 88. Республика Татарстан 2012 / стат.сборник. – Казань, Татарстанстат, 2013. - 985 с. 193 89. Российский экономический конгресс-2013 // Новая экономическая ассоциация [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.econorus.org/c2013/plenar.phtml 90. Российский статистический ежегодник. 2012: Стат. сб. – М.: Росстат, 2012. 91. Сборник к Посланию Президента Республики Татарстан «Итоги социально-экономического развития Республики Татарстан в 2013 году» Казань, 2013 - с. 116. 92. СОВАЗ: мировой опыт и предпосылки внедрения в Узбекистане. – Международная финансовая корпорация [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.ifc.org/ifcext/uzbeksme.nsf/AttachmentsByTitle/RIA_digest/$FILE/RIA_ digest.pdf 93. Староньова, К. Изучение и классификация методов инструментария предварительной оценки влияния нормативно-правовой базы в Европе [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://europeandcis.undp.org/Home/show/9FDAAE73-F203-1EE9BF09EFE942A75C7A. 94. Стратегический ответ России на вызовы нового века / Под общ. Ред. Л.И. Абалкина – М.: Издательство «Экзамен», 2004. – 608 с. 95. Султанова, Д.Ш., Технологические и управленческие инновации как факторы роста производительности труда / Д.Ш. Султанова, Р.Ф. Бурганов // Вестник Казанск. технологич. ун-та – Казань: 2012 - №21. - с.203-208. 96. Указ Президента Кыргызской Республики «О некоторых мерах по оптимизации разрешительно-регулятивной системы в Кыргызской Республике» от 23 июля 2007 года УП №344. –Пункт 4. 97. Цвылев, Р.И. Постиндустриальное развитие. Уроки для России / Р.И. Цвылев. – М.: Наука, 1996. 98. Цыганков, Д. Б. Внедрение оценки регулирующего воздействия в Российской Федерации – на пути к «умному» регулированию? / Д.Б. Цыганков 194 // Оценивание программ и политик: методология и применение: сборник материалов, Вып. V. – М.: ГУ-ВШЭ, 2010. 99. Цыганков, Д. Умное регулирование / Д. Цыганков [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.hse.ru/data/2012/03/22/1264625701/Умное%20регулирование.pdf 100. Чернова, Л.В., Управление кластерной системой на основе теории игр / Л.В. Чернова // Экономический вестник Республики Татарстан. – 2010. № 1. – с. 25-30 101. Чесборо, Г. Открытые инновации: создание прибыльных технологий / Г. Чесборо. – М.: Поколение, 2007. 102. Шинкевич, А.И. Совершенствование институциональной системы инновационного развития регионального промышленного комплекса: на примере Республики Татарстан / А.И. Шинкевич. – Казань: Изд-во Казанского университета, 2005. 103. Яковец, Ю. Экономика России: перемены и перспективы / Ю. Яковец. – М., 1996. 104. Яковец, Ю.В. Эпохальные инновации ХХI века / Ю.В. Яковец; Междунар. ин-т Питирима Сорокина – Николая Кондратьева. – М.: Экономика, 2004. – 443 с. 105. Яковлева, Е.А. Экономика и управление инновациями / Е.А. Яковлева, Д.С. Демиденко, Э.А. Козловская. – М.: Экономика, 2012. – 359 с. 106. Яминов, Р.И. Использование кластерного подхода для определения эффективности стратегического управления инновациями / Р.И. Яминов // Экономический вестник Республики Татарстан. – 2010. - № 1. – с. 52-56. 107. A comparative analysis of regulatory impact assessment in ten EU countries. – Dublin. - 2004 108. A Guide to Regulation: second edition. – Office of Regulation Review, Australia. – 2008. 109. A UNICEF Guide for Monitoring and Evaluation. Making a difference? [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://preval.org/documentos/00473.pdf. 195 110. Alton, C.C. Let us make impact assessment more accessible / С.С. Alton, P.B. Underwood. – Environmental Impact Assessment Review. – 2002. 111. Alton, C.C. Let us make impact assessment more accessible / С.С. Alton, P.B. Underwood // Environmental Impact Assessment Review. – 2003, V. 23, Is. 2. – p. 141-153. 112. Annexes to Impact assessment guidelines – European Commission – SEC (2009) 92. 113. Assessing the impact of proposed new policies. Appendices one, two and three. Report by the comptroller and Auditor General. - National audit office. – 2010. 114. Assessing the impact of proposed new policies. Report by the comptroller and Auditor General. - National audit office. – 2010. 115. Barro, J.R. Determinants of Economic Growth: A Cross-Country Empirical Study / J.R. Barro - MIT Press, - 1997. 116. Bizer, Bizer, K. Improving the Integrated European Impact Assessment? / К. S. Lechner, M. Fuhr – Society for Institutional Analysis, University of Gottingen. – 2010. 117. I. Broder, J. Morrall. Collecting and using data for regulatory decision- making. OECD, 1997. 118. Caulley, D. (1993b), «Overview of approaches to programme evaluation: the five generations», in Guthrie J. (Eds),The Australian Public Sector: Pathways to Change in the 1990s, IIR Publications, Sydney, pp. 124—133. 119. Cecot, C.. An evaluation of the quality of impact assessment in the European Union with lessons for the US and the EU / С. Cecot, R.W. Hahn, A. Renda. – AEI Reg-Markets Center, Washington. – 2008. 120. Cirillo, M. Regulatory impact analysis in Australia / М. Cirillo, J.Hertin – Science and technology policy research, University of Susex, Brighton, UK. – 2004. 121. Corsetti, M. What Determines Government Spending Multipliers / М. Corsetti - IMF Working Papers, 2012. 196 122. R. Deighton Smith. Regulatory impact Analysis: Best practices in OECD countries. OECD, 1997. 123. Delivering high quality Impact Assessments. - Report by the comptroller and Auditor General. - National audit office. – 2009. 124. DG MARKT Guide to evaluation legislation. – European Commission, Brussels. – 2008. 125. DG MARKT Guide to evaluation legislation. Annexes. – European Commission, Brussels. – 2008. 126. ENBR (2006). DIADEM Handbook. Brussels: Centre for European Policy Studies, European Consortium for Better Regulation 127. Engaging stakeholders in designing regulation. Draft report for public comment. – Inernational regulatory reform conferebce. – 2011. 128. Evaluation of regulatory Impact Assessment 2006-07. Report by the comptroller and Auditor General. - National audit office. – 2007. 129. Evaluation of regulatory Impact Assessment compendium report 2003- 2004. Report by the comptroller and Auditor General. - National audit office. – 2004. 130. Fiscal Multipliers and Public Debt Dynamics in Consolidations, Economic Papers. – July, 2012 131. Gunningham, N. Smart Regulation Designing Environmental Policy / N. Gunningham, P. Grabosky - Oxford University Press, - 2004. 132. Hahn, R.W. Assessing Regulatory Impact Analyses: The Failure of Agencies to Comply with Executive Order 12866 / R.W. Hahn - Harvard Journal of Law and Public Policy 23(3): 859–884. - 2000. 133. Hahn, R.W. Assessing the Quality of Regulatory Impact Analysis / R.W. Hahn, J. K. Burnett - AEI-Brookings Joint Center for regulatory studies. – 2000. 134. Hahn, R.W. Counting regulatory benefits and costs: Lessons for the U.S. and Europe / R.W. Hahn, R. E. Litan – AEI-Brookings Joint Center for regulatory studies. – 2004. 135. Hahn, R.W. How well does the government do cost-benefits analysis? / R.W. Hahn, P. Dudley - AEI-Brookings Joint Center for regulatory studies. – 2006. 197 136. Harrington, W. Evaluating Regulatory Impact Assessment / W. Harrington, R.D. Morgenstern – OECD. – 2004. 137. HC Committee of Public Accounts, Better Regulation – Making Good Use of Regulatory Impact Assessments, Twenty-Sixth Report of Session 2001-02, HC 682, April 2002. 138. Impact Assessment board report for 2009 - European Commission – SEC(2009)1728 final. – 29.01.2010. 139. Impact Assessment Guidelines. - European Commission – SEC(2009)92. – 15.01.2009. 140. Impact Assessment in the EU institutions: Do they support decision- making? – European court of auditors. – 2010. 141. Implementation guidelines for performance auditing. INTOSAI, 2004. 142. Independent Quality Assurance of Regulatory Impact Statement: Guidance for agencies. – New Zealand Government. – 2010. 143. IOM Evaluation Guidelines. – IOM International Organization for Migration. – 01.2006. 144. Jacob, K. Improving the practice of Impact Assessment / К. Jacob, C. Radaelli – EVIA, Project № 028889. – 2008. 145. Jacobs, S. Current trends in regulatory impact analysis: the challenges of mainstreaming RIA into Policy-making / S. Jacobs - The International Trade Center, Washington DC. – 2006. 146. Kirkpatrick, C. Regulatory Impact Assessment: Towards Better Regulation? / С. Kirkpatrick, D. Parker – Cheltenham: Edward Elgar. – 2007. 147. Kraay К. Government Spending Multipliers in Developing Countries / К. Kraay - IMF Working Papers, 2012 148. Ladegaard Р. Regulatory impact analysis in developing countries / Р. Ladegaard - Cheltenham: Edward Elgar. – р. 88-90. 149. Ladegaard, P. Measuring RIA quality and performance. In C. Kirkpatrick and D. Parker, Regulatory Impact Assessment: Towards Better Regulation? / Р. Ladegaard – Cheltenham: Edward Elgar. – р. 56-71. 198 150. Lee, N. A pilot study of the quality of European Commission Extended Impact Assessments / N. Lee, C. Kirkpatrick. – Institute for Development Policy and Management, University of Manchester. – 2004. 151. Mandelkern Group Report (2001). Final Report, Brussels, 13 November [Электронный ресурс]. – Режим доступа: - http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/docs/mandelkern.pdf 152. Mapping of ex-ante Policy Impact Assessment Experiences and Tools in Europe. RESOURCE BOOK FOR PRACTITIONERS. – 09.2007. 153. Radaelli, C.M. Impact assessment indicators. Measuring the quality of impact assessment / С.М. Radaelli. A.C. Meuwese – Centre for European Governance, Department of Politics, University of Exeter. – 2007. 154. Regulatory Impact Analysis Handbook. - New Zealand Government. – 2009. 155. Regulatory impact analysis: a tool for policy coherence. – OECD reviews or regulatory reform. – 2009. 156. Regulatory impact statements – evaluation. Report to the Treasury for the Regulatory Impact Analysis Reference Group. – NZIER. – 2009. 157. Renda, A. Impact Assessment in the EU: the State of the Art and the Art of the State / А. Rend. – Centre for European Policy Studies, Brussels. – 2006. 158. Responding to Strategic Needs: Reinforcing the use of evaluation – European Commission – SEC(2007)213. 159. RIAS Writer’s Guide. – Treasure Board of Canada Secretariat. – 2009. 160. Staronova, K. Regulatory Impact Assessment: Formal institutionalization and practice / К. Staronova – The Institute of Public Policy, Comenius University. – 2010. 161. The Oxford Handbook of Regulation // R. Baldwin, Oxford University Press, - 2010. 199 ПРИЛОЖЕНИЯ ПРИЛОЖЕНИЕ ТИПОВОЙ ЧЕК-ЛИСТ ОЦЕНКИ КАЧЕСТВА ЗАКЛЮЧЕНИЯ 1.Описание проблемы 1.1. Проблема, на решение которой направлено действие проекта НПА, описана 1.2. Доказательства наличия проблемы (правовые основания, мнение отраслевых экспертов, аналитические исследования) представлены 1.3. Необходимость вмешательства государства (введение нового государственного регулирования) доказана 2. Описание регулирования 2.1. Цели и задачи регулирования описаны 2.2. Краткое содержание регулирования, описанного в проекте НПА, представлено 2.3. Связь между внедрением регулирования (то есть достижением целей и задач) и решением описанной проблемы зафиксирована 3. Описание влияния регулирования 3.1. Основные целевые группы, которые подпадают под влияние, выявлены и описаны 3.2. Позитивные и негативные эффекты влияния определены и описаны для каждой целевой группы и для существенных процессов (конкуренция, состояние окружающей среды и т.п.) 4. Оценка влияния регулирования (проводится для предлагаемого регулирования и всех представленных в Заключении альтернатив) 4.1. По каждой целевой группе: 4.1.1. Качественная оценка издержек проведена 4.1.2. Количественная оценка издержек проведена 4.1.3. Качественная оценка выгод проведена 4.1.4. Количественная оценка выгод проведена 4.2. Все издержки/выгоды разделены на единовременные и постоянные 4.3. Источники данных для количественной оценки издержек/выгод указаны 4.4. Модель расчета издержек/выгод описана (в случае использования) 4.5. Суммарная оценка издержек/выгод представлена. 5. Альтернативы регулирования 5.1. Альтернатива «статус-кво» описана 200 5.2. Другие варианты регулирования представлены 5.2.1. Если да, основные регуляторные различия между альтернативами описаны 5.3. Оценка влияния регулирования для альтернативного варианта проведена 5.3.1. Если да, проводим анализ качества этой оценки (часть 4 чек-листа) 5.4. Сравнение альтернатив проведено, сделан вывод об оптимальности представленного в проекте НПА варианта регулирования 6. Публичные консультации 6.1. Публичные консультации проведены 6.2. Основные стороны, участвующие в консультациях, перечислены 6.3. В консультации участвовали представители всех целевых групп 6.3.1. Если нет, указана причина их отсутствия 6.4. Вклад публичных консультаций в проведение ОРВ отражен, а именно: 6.4.1. Описано, чьи мнения были учтены и в какой степени 6.4.2. Описано, чьи мнения не были учтены и почему 7. Ясность текста заключения 7.1. Объем заключения не превышает 25-30 страниц 7.2. Заключение структурировано, разделы документа «отражают» основные этапы ОРВ 7.3. Представленные таблицы и графики подробно пояснены в тексте 7.4. Дана расшифровка всем специальным терминам, моделям и концепциям, использованным в заключении 8. Выводы 8.1. Результаты анализа издержек/выгод обобщены 8.2. Определено, решит ли предложенное регулирование поставленные перед ним задачи 8.3. Сделан вывод относительно обоснованности регулирования 201 ПРИЛОЖЕНИЕ 1 ОЦЕНОЧНЫЙ ЛИСТ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОЦЕССА ВНЕДРЕНИЯ МЕХАНИЗМА ОРВ В СТРАНЕ Оценочный лист эффективности процесса внедрения механизма ОРВ в стране Фаза 0. Осознани е необходи мости внедрени я ОРВ 1. Подготов ительная фаза Стратегические направления Наличие поддержки на самом высоком политическом уровне Проведение законодательны х изменений для приведения процесса разработки государственны х программ и законопроектов к стандартам, требуемым ОРВ Краткое описание стратегического направления Во внедрении нового механизма контроля должно быть заинтересовано одно из ключевых ведомств страны, желательна поддержка президента/гла вы правительства Реализация (при необходимости ) комплексной реформы законодательст ва и государственно го управления, направленной на укрепление открытости, прозрачности и разработку стратегических планов развития Эффективность государственной деятельности Достаточная Неудовлетвор ительная Во внедрении механизма ОРВ заинтересовано несколько ключевых министерств; сформировано понимание ключевых особенностей механизма Лоббирование внедрения и разъяснение особенностей механизма проводится одним министерством Нет сильной заинтересова нности во внедрении механизма, отсутствует понимание базовых принципов его работы Проведена комплексная реформа законодательства, все несоответствия законодательства требуемым стандартам устранены Законодатель ство Законодательство проанализиро проанализировано, вано, слабые места дальнейшие выявлены, действия не разработан анонсирован поэтапный план их ы; либо устранения работа не проводилась Высокая Реализация нормативного Законодательна Принят базовый закрепления я основа ОРВ закон по ОРВ использования механизма ОРВ 202 Разработаны методические рекомендаци Необходимость и/инструкции проведения ОРВ на уровне упоминается в Министерств, законе, принят упоминание в подзаконный акт, законах и описывающий ОРВ подзаконных актах отсутствует 2. Начальн ый этап использо вания ОРВ (использо вание механизм ав тестовом режиме) Создан специальный Разработка и резерв избранных реализация сотрудников, с Обучение специализирова которыми государственны нных программ проводится х служащих обучения по комплексная проведению работа по их ОРВ подготовке к разработке и проведении ОРВ Программы обучения разработаны и проводятся для представителей различных министерств Создание централизованн ой структуры, ответственной за внедрение, проведение ОРВ и за контроль Создание качества двухуровневой разработанных структуры заключений, а управления также процессом ОРВ структурного подразделения в каждом министерстве, которое проводит ОРВ своих программ и законопроектов Создан специальный государственный орган, в каждом министерстве имеется стратегическое структурное подразделение, сотрудники которого занимаются только проведением оценки Функции внедрения, проведения ОРВ и контроля качества разработанных заключений возложена на уже существующее министерство; в каждом министерстве есть определенные структурные подразделения, ответственные за ОРВ Поэтапное проведение ОРВ во избежание неприятия или противодействи я его использования Поэтапное со стороны внедрение ОРВ государственны х служащих (пилотные проекты, проведение сокращенного варианта оценки, внедрение ОРВ Проведено достаточное количество пилотных проектов, собрана обратная связь от всех ключевых стейкхолдеров, разработан план реализации ОРВ по разрабатываемым программам и законопроектам для каждой сферы государственного регулирования 203 Проведено достаточное количество пилотных проектов, разработан план дальнейшего внедрения механизма ОРВ Программы обучения отсутствуют; либо созданы, но обучение не проводится; либо обучение проводится, но неудовлетвор ительного качества и в малом количестве Двухуровнева я структура не создана или создана с существенны ми недостатками (например, не в каждом министерстве , осуществляю щем ОРВ, есть специальное структурное подразделени е, занимающеес я только проведением ОРВ) Проведено недостаточно е количество пилотных проектов, отсутствует план дальнейшего внедрения механизма ОРВ; либо представленн ый план не соблюдается в определенные сферы) 3. Этап стабилиз ации (реализац ия ОРВ в постоянн ом режиме) Наличие временных ресурсов Имеется необходимое количество времени для проведения ОРВ, оценка начинается на этапе разработки политики или законопроекта ОРВ начинается, когда базовые варианты Оценка начинается реализации уже одновременно с разработаны, разработкой однако остается политики достаточно времени для их корректировки ОРВ проводится незадолго до принятия программы или законопроект а, нося, соответствен но, формальный характер "очередной справки" Наличие финансовых ресурсов Имеется необходимое количество финансовых ресурсов Достаточное количество Недостаточно е количество Достаточное количество Есть методологические пособия или внутренние Оценка и инструкции по дальнейшая проведению Методологичес разработка и оценки, кая поддержка корректура установлена ОРВ механизма ответственность проведения сторон, оценщики ОРВ в стране на регулярной основе встречаются на различных профессиональных мероприятиях Список программ и Список программ и Установление проектов проектов спектра разработан и Установление разработан и законопроектов утвержден, сферы утвержден, , для которых включает в себя применения включает в себя все обязательно наиболее важные ОРВ нормативные акты применение нормативные акты и реализуемые ОРВ и реализуемые программы программы Разработано Руководство по оценке, сформирован порядок оценки качества проведенных ОРВ, прописана ответственность сторон, идет процесс формирования профессиональной сети "оценщиков" 204 Руководство по оценке не разработано, ответственно сть сторон не прописана Список программ и проектов не установлен ПРИЛОЖЕНИЕ 2 СТРУКТУРА ЕДИНОЙ ФОРМЫ ОПИСАНИЯ МЕРЫ ВОЗДЕЙСТВИЯ 205 ПРИЛОЖЕНИЕ 3 СХЕМА СИСТЕМЫ ПРОЦЕДУР ОРВ Примером наиболее развернутой версии ОРВ является система процедур оценки регулирующего воздействия, представленная ниже. Эта система процедур наиболее подходит для оценки воздействия в инновационной сфере ИДЕЯ Для кого возникнут последствия Частный сектор Только публичный сектор Публичный и частный сектор Предварительная ОРВ, проводимая государственными органами Предварительная ОРВ (анализ достоинств и недостатков каждого из вариантов решения Публичные неформальные консультации с представителями групп интересов (бизнес, малый бизнес) Да Согласие ответственного министра Необходимо ли для данного вида предложений проводить полную ОРВ? Предварительная ОРВ Нет Одобрение огана по оценке ОРВ При возникновении серьезных проблем может потребоваться внесение изменений в проект и проведение повторной ОРВ не проводится Коллективное соглашение Публичные консультации Полная ОРВ, учитывающая результаты консультаций и включающая анализ выгод и издержек Одобрение Комитета по регулятивной отчетности Коллективное министерское соглашение Итоговая ОРВ. Подписывается министром, размещается на сайте министерства и направляется вместе с проектом билля в парламент При внесении существенных изменений в законопроект Билль Альтернативные формы решения проблемы Реализация, мониторинг эффективности 206 Формальные консультации с представителями групп интересов, малого бизнеса, государственных органов ПРИЛОЖЕНИЕ 4 Согласно уточненным данным Федерального казначейства доходы федерального бюджета по итогам 2012 года составили 20,6% ВВП, что чуть выше - на 0,2 п.п. ВВП поступлений 2011 года. Отметим, что превышение доходов 2012 года аналогичных показателей 2011 года произошло целиком за счет нефтегазовых доходов, которые составили 10,3% ВВП, что на 0,2 п.п. ВВП выше нефтегазовых поступлений в 2011 году. Исполнение федерального бюджета по ненефтегазовым поступлениям в точности совпало с показателями по итогам 2011 года и осталось на уровне 10,3% ВВП. Отметим, что с января по май 2012 года доходы федерального бюджета существенно превышали поступления соответствующего периода 2011 года, как в номинальном выражении, так и в процентах ВВП. Начиная с июня 2012, наметилась тенденция к сближению объема поступлений текущего и предыдущего годов. Во многом это объясняется динамикой нефтегазовых доходов, снижение поступлений которых отражало ситуацию с мировыми ценами на энергоносители, имевшую место в течение 2011 и 2012 годов. В номинальном выражении доходы федерального бюджета в 2012 году составили 12853,7 млрд руб., что на 13% выше аналогичного показателя 2011 года. Нефтегазовые доходы выросли на 14% до 6453,2 млрд руб. Ненефтегазовые доходы составили 6400,5 млрд руб., что на 12% выше поступлений 2011 года. 207 Доходы федерального бюджета в 2012 году Млрд руб. Доходы, всего Налог на прибыль НДС НДПИ Экспортные пошлины Импортные пошлины Прочие % ВВП Доходы, всего Налог на прибыль НДС НДПИ Экспортные пошлины Импортные пошлины Прочие 2011 2012 11366,0 342,6 3250,4 2007,6 3710,3 783,3 1271,8 12853,7 375,8 3545,8 2420,5 4099,7 851,8 1560,0 20,4 0,6 5,8 3,6 6,7 6,6 1,4 20,6 0,6 5,7 3,9 6,6 6,6 1,4 Ежемесячное поступление доходов в 2012 году происходило достаточно равномерно и соответствовало обычной сезонности исполнения федерального бюджета. 208 С точки зрения структуры исполнения федерального бюджета в 2012 году можно отметить, что нефтегазовые поступления обеспечивали более половины (50,2%) всех доходов федерального бюджета. В 2011 году данный показатель также был близок к уровню 50%, но все-таки был ниже и составлял 49,6% от всех доходов. Проведенный анализ показывает, что изменение доходов федерального бюджета в 2012 году по сравнению с аналогичным периодом 2011 года происходило под влиянием нескольких основных факторов (см. таблицу 5). Отметим, что по итогам года влияние фактора «изменение мировых цен на энергоносители» оказалось отрицательным. Напомним, что мировые цены на нефть росли до марта 2012 года, потом начали резко снижаться, достигнув в июне минимума, а затем снова вошли вверх. В результате номинальное превышение средних цен на нефть по итогам 2012 года по сравнению с 2011 годом оказалось незначительным – около 1 доллара за баррель. Кроме того, специфика расчета ставок экспортных пошлин на нефть привела к тому, что средняя ставка экспортной пошлины на нефть за 2012 года оказалась немного ниже, чем в прошлом году. Это объясняет отрицательный знак влияния данного фактора. 209 Одновременно с этим имел место рост влияния фактора «ослабление национальной валюты», что также является закономерным следствием текущего положения на валютных рынках. Кроме того, по итогам года выявился еще один фактор, влияние которого не было заметно «внутри года». Речь идет об увеличении вычетов по НДС в результате масштабных инвестиционных программ крупнейших налогоплательщиков. В результате суммарный объем поступлений по НДС в процентах ВВП был немного ниже, чем в 2011 году. Факторы изменения доходов федерального бюджета в 2012 году, в п.п. ВВП Факторы роста доходов Факторы снижения доходов Рост объемов экспорта углеводородов +0,4 Изменение мировых цен на энергоносители -0,5 Рост ставок НДПИ на нефть и газ +0,4 Возврат авансовых таможенных платежей -0,3 Ослабление национальной валюты +0,3 Увеличение вычетов по НДС -0,1 Увеличение неналоговых поступлений +0,3 Снижение доходов от оказания услуг -0,1 государства Прочие факторы -0,2 Всего превышение доходов федерального бюджета в 2012 году над аналогичными показателями 2011 года составило 0,2 п.п. ВВП По итогам 2012 году доходы федерального бюджета в целом на 9% превысили показатели первоначального закона о бюджете. По сравнению с последними поправками закона о бюджете на 2012 год бюджет по доходам «недоисполнился» на 0,5% за счет ненефтегазовых поступлений. Напомним, что в последней редакции закона о бюджете на 2012 год была существенно увеличена ожидаемая сумма неналоговых доходов, однако эти ожидания оправдались лишь отчасти. Доходы федерального бюджета по закону о бюджете на 2012 год 2012 Изначальный ФЗ ФЗ о бюджете с о бюджете поправками от июня 2012 ФЗ о бюджете с поправками от декабря 2012 Факт 12914,6 12853,7 Млрд руб. Доходы, всего 11779,9 12677,0 210 Нефтегазовые 5574,9 6383,0 6408,7 6453,2 Ненефтегазовые 6205,0 6294,0 6505,9 6400,5 % ВВП Доходы, всего 20,1 20,9 21,1 20,6 Нефтегазовые 9,5 10,5 10,5 10,3 Ненефтегазовые 10,6 10,4 10,6 10,3 Факт в % от параметров закона о бюджете Доходы, всего 109,1 101,4 99,5 Нефтегазовые 115,8 101,1 100,7 Ненефтегазовые 103,2 101,7 98,4 Кассовые расходы федерального бюджета за 2012 год составили 12890,7 млрд рублей или 20,7% ВВП по сравнению с 19,6% ВВП в предыдущем году. Непроцентные расходы составили 20,2% ВВП по сравнению с 19,1% ВВП в предыдущем году. В таблице ниже приведена функциональная структура расходов в 2012 году. Расходы федерального бюджета по функциональной классификации Раздел 2011 2012 Номинальное изменение Млрд руб. % ВВП Млрд руб. % ВВП Расходы всего 10935 19,6 12891 20,7 18% Общегосударственные вопросы 787 1,4 806 1,3 2% Национальная оборона 1516 2,7 1812 2,9 20% Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 1260 2,3 1843 3,0 46% Национальная экономика 1790 3,2 1968 3,2 10% Жилищно-коммунальное хозяйство 280 0,5 228 0,4 -18% Охрана окружающей среды 18 0,0 22 0,0 28% Образование 553 1,0 604 1,0 9% 0,2 90 0,1 7% Культура, кинематография 84 Здравоохранение 500 0,9 614 1,0 23% Социальная политика 3129 5,6 3860 6,2 23% Спорт 44 0,1 46 0,1 3% СМИ 61 0,1 78 0,1 27% Обслуживание государственного и муниципального долга 263 0,5 320 0,5 22% 191 0,3 244 0,4 28% 72 0,1 76 0,1 5% Обслуживание государственного внутреннего и муниципального долга Обслуживание государственного 211 внешнего долга Межбюджетные трансферты 651 общего характера субфедеральным бюджетам 1,2 599 1,0 -8% Наибольший объем расходов в 2012 и 2011 годах пришелся на социальную политику – 6,2% ВВП в 2012 году и 5,6% ВВП в 2011 году. Расходы на национальную оборону и безопасность достигли в сумме 5,9% ВВП по сравнению с 5,0% ВВП в 2011 году, что связано с запланированным ростом расходов по этим направлениям в 2012 году. Расходы на национальную экономику за год составили 3,2% ВВП, аналогично уровню предыдущего года. Расходы по разделу «Здравоохранение» достигли 1,0% ВВП по сравнению с 0,9% ВВП в 2011 году, на «Образование» 1,0% ВВП, аналогично уровню 2011 года. Расходы по обслуживанию долга по предварительной информации составили в 2012 году 320,0 млрд рублей или 0,5% ВВП, аналогично уровню предыдущего года. Из них 75,8 млрд было направлено на обслуживание внешнего долга, а 244,2 млрд рублей – на обслуживание внутреннего долга. Проанализируем баланс бюджета и источники финансирования. Кассовый дефицит за 2012 год составил 37,1 млрд рублей или, в относительном выражении, 0,1% ВВП по сравнению с профицитом 0,8% ВВП в предыдущем году. Первичный профицит составил 282,9 млрд руб. или 0,5% ВВП против первичного профицита 1,2% ВВП в предыдущем году. Ненефтегазовый дефицит бюджета по данным Казначейства составил в 2012 году 10,4% ВВП по сравнению с дефицитом 9,3% ВВП в предыдущем году. На погашение внешнего долга было направлено 188,2 млрд руб. (около 0,3% ВВП), объем заимствований составил 206,3 млрд рублей (0,3% ВВП).* * Включая данные по экспортным кредитам Объем средств, привлеченных на внутреннем долговом рынке, составил 911,9 млрд рублей (1,5% ВВП) при затратах на погашение обязательство в объеме 400,4 млрд рублей (0,7% ВВП). 212 Остатки на счетах в 2012 году увеличились на 401,8 млрд рублей или на 0,6% ВВП. Таким образом, финансирование дефицита федерального бюджета осуществлялось из следующих источников: Основные источники финансирования дефицита федерального бюджета Финансирование дефицита Внутреннее финансирование Сальдо внутренних заимствований Бюджетные кредиты Курсовая разница Изменение остатков на счетах Прочее Внешнее финансирование 2011 Млрд руб. % ВВП -431 -0,8% -326 -0,6% 1 080 1,9% -75 -0,1% 142 0,3% -1 629 -2,9% 156 0,3% -105 -0,2% 2012 Млрд руб. % ВВП 37 0,1% 19 0,0% 511 0,8% -4 0,0% -122 -0,2% -402 -0,6% 36 0,1% 18 0,0% В таблице ниже приведено сопоставление основных результатов исполнения федерального бюджета с первоначальной версией закона о бюджете. Запланированные и фактические бюджетные показатели использования дополнительных доходов Изначальный ФЗ о федеральном бюджете 11780 5575 6205 12656 -877 877 899 1209 -512 8 0 195 -23 Доходы Нефтегазовые Ненефтегазовые Расходы Баланс Финансирование дефицита Чистое внутреннее Внутренний долг Резервный фонд ФНБ Курсовая разница Прочее Чистое внешнее Факт, предварительная оценка 12854 6453 6400 12891 -37 37 19 511 -713 4 -122 340 18 Изменение 1074 878 195 235 840 -840 -880 -698 -201 -4 -122 145 41 Из таблицы видно, что большая часть полученных дополнительно бюджетных доходов была использована на снижение дефицита, в т.ч. сокращение внешних и внутренних 213 заимствований и дополнительное пополнение Резервного фонда. Из 1074 млрд рублей только 235 млрд рублей были направлены на увеличение расходов федерального бюджета, причем 195 млрд из них были обеспечены ненефтегазовых доходов. 214 дополнительными поступлениями
