Соловов А.А. Борьба с коррупцией в силовых структурах и

А.А. СОЛОВОВ,
магистр юридического факультета Финансового университета при
Правительстве РФ
БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ В СИЛОВЫХ СТРУКТУРАХ И ОРГАНАХ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
В статье автор уделяет пристальное внимание формированию категориального
аппарата коррупции, исследованию причин возникновения и факторов, способствующих
ее развитию, влиянию на экономическую, социальную и политическую жизнь общества, а
также правовому определению коррупции и формированию системы практических мер
борьбы с этим явлением.
Ключевые слова: коррупция, политические деятели, подкуп взятками, должностное
лицо, интересы общества, борьба с организованной преступностью.
A.A. SOLOVOV,
master of law faculty of Finance of the University under the Government of
the Russian Federation
THE STRUGGLE AGAINST CORRUPTION IN LAWENFORCEMENT AGENCIES AND BODIES OF STATE POWER
In the article the author pays special attention to the formation of the
categorial apparatus of corruption, investigation of the causes of and factors
contributing to its development, and influence on economic, social and political
life of the society, as well as the legal definition of corruption and the formation of
the system of practical measures to combat this phenomenon.
Key words: corruption, political figures, bribery, bribery, or the official, the
interests of the society, fight against organized crime.
1
Коррупция – сложное социальное явление, которое зародилось в
глубокой древности и продолжает существовать в настоящее время во всех
странах мира. Коррупция (лат. corruptio) означает подкуп, подкупность и
продажность общественных и политических деятелей, государственных
чиновников и должностных лиц1.
Коррумпировать (лат. corrumpere) – подкупать кого-либо деньгами или
иными материальными благами2. Определение «corrumpere» в римском праве
трактовалось самым общим образом – повреждать, ломать, разрушать,
подкупать и означало противоправные действия в судебной практике. Это
понятие произошло от сочетания латинских слов «correi» – несколько
участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу
единственного предмета, и «rumpere» – ломать, повреждать, отменять. В
результате образовался самостоятельный термин, который предполагал
участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых
являлась порча или повреждение нормального хода судебного процесса или
процесса управления делами общества.
Римские юристы делили право на частное и публичное. Публичное
право выражало интересы государства, а частное – интересы частного лица.
Частное и публичное разделяются по способам регулирования правовых
отношений. В одних областях государственная власть предписывает
гражданам, во имя общего государственного порядка, обязательное
поведение для определенного момента и при определенных условиях. Сюда
относятся все отрасли публичного права: государственное, уголовное,
финансовое и т.д. В области же частного или гражданского права
государственная власть воздерживается от непосредственного и властного
регулирования
отношений.
Здесь
она
предоставляет
возможность
регулирования множеству самостоятельных единиц, которые выступают как
субъекты права. Такими субъектами являются индивиды (физические лица) и
1
2
Лехин И.В., Петров Ф.Н. Словарь иностранных слов. М., 1954. С. 369.
Там же.
2
различные искусственные образования (объединения или учреждения) или
так называемые юридические лица. Все эти субъекты права предполагаются
носителями собственной воли и инициативы, и именно им предоставляется
возможность
регулирования
взаимных
отношений
друг
с
другом.
Государство не определяет эти отношения принудительно, а лишь занимает
позицию органа, охраняющего то, что будет определено другими.
В научной, учебной и общественно-публицистической литературе
существуют различные определения коррупции. Толковый словарь русского
языка характеризует коррупцию как подкуп взятками, продажность
должностных лиц, политических деятелей3.
В учебнике для вузов «Уголовное право России» указывается, что «в
широком смысле слова коррупция – это социальное явление, поразившее
публичный аппарат управления, выражающееся в разложении власти,
умышленном
использовании
служащими,
иными
государственными
лицами,
и
уполномоченными
муниципальными
на
выполнение
государственных функций, своего служебного положения, статуса и
авторитета занимаемой должности в корыстных целях для личного
обогащения или в групповых интересах»4. В справочном документе ООН о
международной
борьбе
с
коррупцией
последняя
определяется
как
«злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных
целях». Это понятие включает в себя взяточничество (дачу вознаграждения
для совращения лица с позиции долга), непотизм (замещение по протекции
доходных или выгодных должностей родственниками или «своими людьми»)
и незаконное присвоение публичных средств для частного использования.
Рабочее определение междисциплинарной группы по коррупции Совета
Европы шире: коррупция представляет собой взяточничество и любое другое
поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в
государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению
3
4
Ожегов С.И., Швецова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 298.
Уголовное право России: Учебник. М., 2010. С. 656.
3
обязанностей,
возложенных
на
них
по
статусу
государственного
должностного лица, частного сотрудника, независимого агента, или иного
рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя
и других.
В докладе, подготовленном Советом по внешней и оборонной политике
и Региональным общественным фондом «Индем», указывается, что «под
коррупцией (в узком смысле слова) понимают ситуацию, когда должностное
лицо принимает противоправное решение (иногда решение морально
неприемлемое для общественного мнения), из которого извлекает выгоду
некоторая вторая сторона (например, фирма, обеспечивающая себе благодаря
этому решению государственный заказ вопреки установленной процедуре), а
само должностное лицо получает незаконное вознаграждение от этой
стороны. Характерные признаки данной ситуации: принимается решение,
нарушающее закон или неписаные общественные нормы, обе стороны
действуют по обоюдному согласию; обе стороны получают незаконные
выгоды и преимущества, обе стараются скрыть свои действия»5.
Многообразие точек зрения на определение коррупции свидетельствует
о сложности этого явления и требует его более глубокого и всестороннего
изучения. В этой статье целесообразно сосредоточиться на следующих двух
аспектах. Во-первых, на углублении теоретического уровня познания
коррупции,
а
именно
формировании
ее
категориального
аппарата,
исследовании причин возникновения и факторов, способствующих ее
развитию, влиянию на экономическую, социальную и политическую жизнь
общества и др. Во-вторых, на четком правовом определении коррупции и
формировании системы практических мер борьбы с этим явлением.
Теоретически возникновение и существование коррупции становится
возможным с момента обособления функций управления в общественной и
Сатаров Г.А., Левин М.И. Россия и коррупция: кто кого? // Российская газета. 2010. 19
февраля.
5
4
хозяйственной деятельности. Именно в этом случае у должностного лица
(управленца) появляется возможность распоряжаться ресурсами и принимать
решения не в интересах общества, государства, фирмы, а исходя из своих
личных корыстных побуждений.
Таким образом, коррупция, на наш взгляд, в самом общем виде как
социально-экономическая категория выражает отношения, складывающиеся
между должностными лицами и отдельными членами общества по поводу
использования возможностей занимаемой должности с целью получения
личной выгоды в ущерб интересам третьей стороны (общества, государства,
фирмы). Субъектами коррупционных отношений выступают с одной
стороны должностные лица, с другой стороны – представители легального и
нелегального частного сектора.
Объектом коррупции могут являться все установленные и охраняемые
законом общественные и хозяйственные отношения. В зависимости от сферы
деятельности следует различать следующие виды коррупции: коррупция в
сфере государственного управления, парламентская коррупция, коррупция на
предприятиях.
Коррупция в сфере государственного управления имеет место потому,
что у государственного служащего (чиновника) существует возможность
распоряжаться государственными ресурсами и принимать решения не в
интересах государства и общества, а исходя из своих личных корыстных
побуждений. В зависимости от иерархического положения государственных
служащих коррупция может подразделяться на верхушечную и низовую [3].
Первая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена
с принятием решений, имеющих высокую цену (формулы законов, госзаказы,
изменение форм собственности и т.п.). Вторая распространена на среднем и
низшем уровнях и связана с постоянным, рутинным взаимодействием
чиновников и граждан (штрафы, регистрации и т.п.).
Часто обе заинтересованные в коррупционной сделке стороны
принадлежат к одной государственной организации. Например, когда
5
чиновник дает взятку своему начальнику за то, что последний покрывает
коррупционные действия взяткодателя, это также коррупция, которую
обычно называют «вертикальной». Она, как правило, выступает в качестве
моста между верхушечной и низовой коррупцией. Это особенно опасно,
поскольку свидетельствует о переходе коррупции из стадии разрозненных
актов в стадию укореняющихся организованных форм6. На основании
информации из обращений граждан был сформирован рейтинг самых
коррупционных должностей в правоохранительной системе.
1. Коррупционеры – в руководстве оперативных подразделений, в
основном оперативники (ОБЭП, ФСБ, ФСКН), в чью обязанность входит
проверка экономической сферы или борьба с организованной преступностью.
Деятельность, в которой основной уклон делается на так называемое
крышевание предпринимателей, рейдерство, приносит доход, как правило, не
менее 25 тысяч долларов США в месяц. Данная группа имеет тесные и
непосредственные контакты с криминалом и осуществляет «грязную работу»
для
своего
руководства,
являющегося
организатором
и
основным
получателем дивидендов.
Слияние криминала и правоохранительных органов сегодня носит повальный характер.
Основываясь на информации, поступающей от простых граждан и от действующих
сотрудников правоохранительных органов, становится известно, что для назначения на
ключевые посты в правоохранительных органах необходимо пройти согласование с
криминалом. «Трудоустройство» стало бизнесом правоохранительных органов: например,
устройство помощником прокурора в одну из районных прокуратур может обойтись не
менее 15 000 тысяч долларов США. Трудоустройство сотрудником в одно из отделений
ГИБДД – не менее 55 000 долларов США. Следует отметить, что правоохранительные
органы не исключение при тотальной коррупции в России. Например, стоимость
назначения депутата Государственной Думы на должность председателя комитета – около
35 000 долларов, стоимость внесения любого законопроекта на рассмотрение
Государственной Думы – около 300 000 долларов, статус помощника депутата
оценивается в 3 000–6 000 долларов. Должность председателя департамента Верховного
Суда РФ стоила 450 000 долларов, заместителя председателя Московского арбитражного
суда – 1,2 миллиона долларов, заместителя министра энергетики – 10 миллионов
долларов. За деньги можно все: от невозбуждения уголовного дела (5 000 – 30 000
долларов) до возбуждения уголовного дела (250 000 – 1 000 000 долларов). К настоящему
времени правоохранительные органы РФ вошли в десятку самых коррумпированных в
мире наряду с Мексикой, Гаити, Суданом, Бирмой, Узбекистаном, Кенией.
6
6
2.
Коррупционеры-прокуроры
занимаются
«крышеванием»
предпринимателей, криминала, как правило, доход в этой сфере составляет
не менее 15 000 долларов США в месяц.
3. Коррупционеры – инспекторы ГИБДД, чей месячный доход
составляет от 5 тысяч долларов США.
4. Коррупционеры-дознаватели – от 3 тысяч долларов США.
5. Коррупционеры-участковые – от 2 тысяч долларов США, при этом
основным источником дохода являются нелегальные мигранты.
6. Коррупционеры-ППС – от 2 тысяч долларов США за счет
нелегальной торговли и нелегальной рекламы.
Слияние криминала и правоохранительных органов, коррупция
подрывают авторитет государственной власти и подкрепляют мнение
граждан о том, что органы государственной власти направлены не на защиту
прав и свобод граждан, а на защиту криминала, пресечение всякого рода
осуждения коррупции, критики власти, тем самым подталкивая общество к
все более агрессивным формам проявления несогласия. При этом ситуация
обостряется еще одной системной проблемой правоохранительных органов:
каждое прекращенное дело, которое является и «минусом» в работе, и
упущенными «звездочками» на погонах руководства. Даже если дело
прекращается, оно откладывается, человек попадает в кабалу, потому что не
ясно, когда к этому делу снова вернутся. Как правило, оправдательный
приговор маловероятен, если дело попало в суд.
Часто работа сотрудников правоохранительных органов направлена не
на объективное, всестороннее и полное расследование дела, а на
гарантированное осуждение человека. Система направлена на то, что проще
осудить человека, особенно того, кто не может себя защитить. В случае
вынесения оправдательного приговора сотрудники подвергаются проверкам,
наказаниям. Более того, сотрудникам правоохранительных органов негласно
запрещено
возбуждать
уголовные
дела
против
высокопоставленных
чиновников и крупных предпринимателей. Зачастую подобного рода дела
7
возбуждаются в случае так называемого политического или коммерческого
заказа тех или иных структур. Такие уголовные дела возбуждаются по
приказу руководства, либо региональных подразделений, либо федерального
уровня. Бесконтрольность системы позволяет оказывать давление и на СМИ.
Стало обыденным, когда сотрудники правоохранительных органов любого
уровня позволяют себе оказывать давление на федеральные СМИ с целью
цензуры.
Предложения же по борьбе с коррупцией, которые зачастую поступают
в ГД РФ, носят в основном явно карательный, а не воспитательный характер,
что, как показал мировой опыт, менее эффективно. И внесенный в ГД РФ
законопроект о стократном штрафе за взятку, при всей его актуальности, не
сможет принести реальных результатов в борьбе с коррупцией при
отсутствии в стране разработанного комплекса мер ее противодействия.
Существующая в России статистика уличенных во взятках сотрудников
свидетельствует о большей численности тех, кто давал взятки, а не тех, кто
их брал, поэтому и уповать на эффективность такой борьбы не приходится. В
особенности в случаях подкупа судей ни данный, ни другие законы
определенно не будут действовать, так как ни один взяткодатель не
признается в подкупе судьи, зная, что вынесенное решение суда в его пользу
тут же будет пересмотрено, а посему российские суды, при высочайшей
коррумпированности, снова оказываются вне поля такой борьбы.
С учетом мирового опыта только путем проведения кадровой чистки
правоохранительных
органов,
нового
набора
должностных
лиц
и
обеспечения постоянной ротации представителей правоохранительных
органов в регионах РФ с ограничением срока работы в регионе до одного
года при
обеспечения
одновременном повышении
нового
состава
материального и
правоохранительных
социального
органов
можно
ликвидировать укоренившиеся коррупционные связи, круговую поруку и,
как следствие, добиться успеха в борьбе с коррупцией. Подчеркиваю, что
речь идет о коррупции не только в МВД и прокуратуре, но и среди
8
сотрудников
спецслужб,
являющейся
неотъемлемой
частью
правоохранительной системы. Именно со спецслужб необходимо было
начинать реформирование правоохранительной системы.
На наш взгляд, необходимо создать государственный сайт, на котором
граждане могут размещать свои жалобы. Привлеченный к работе сайта
специалист с юридическим образованием должен отбирать из обращений
граждан с конкретными доказательствами нарушения должностным лицом
закона РФ с обязательным приложением копии изданного должностным
лицом документа, вошедшего в противоречие с законом РФ. В отдельной
колонке сайта должны вывешиваться такие документы, о существовании
которых предварительно получено подтверждение правоохранительных
органов. Вывешенные на сайте модератором обращения граждан о
нарушениях закона, допущенных должностными лицами, не только должны
рассматриваться компетентными органами, но и гласно, через сайт,
предоставляться заключения. Таким образом, работа правоохранительных
органов,
а
также
Квалификационных
коллегий
судей
определенно
активизируется, так как обычные отписки предоставить уже будет
невозможно.
Наведение
порядка
в
правоохранительных
органах
позволит
кардинально изменить ситуацию и в государственных структурах всех
уровней.
Такая
форма
борьбы
с
коррупцией
будет
полностью
соответствовать законодательству РФ и не вступит в противоречие с законом
о статусе судей, а главное, при внедрении такого механизма противодействия
коррупции отпадет необходимость штрафовать или привлекать должностных
лиц к ответственности, так как время и гражданское, гласное осуждение
указанных на сайте должностных лиц правоохранительных органов,
допустивших небрежное отношение к закону РФ и последующие для них
трудности при вынесении не основанных на законе постановлений, вынудит
их самих отказаться от занимаемых должностей, в результате чего
9
произойдет естественная чистка рядов правоохранительных органов, а им на
смену придут работать те, кому дорог закон и честь должностного лица.
Использование такого сайта в качестве одного из инструментов
противодействия с коррупцией при поддержке СМИ позволит:
- существенно снизить напряженность общества;
- дать обществу реальную возможность ознакомиться с алгоритмом
действий гражданина на местах по защите своих конституционных прав;
- существенно снизить правовой нигилизм среди должностных лиц,
особенно в правоохранительных органах;
-
существенно
повысить
дисциплину
и
ответственность
государственных служащих;
- получить позитивный резонанс в результате массовой, реальной
борьбы с коррупцией на основе механизма противодействия ей, с помощью
всего гражданского общества;
- квалификационным коллегиям судей, Следственному комитету и
другим контролирующим органам кардинально пересмотреть свою работу по
пресечению, допускаемого отдельными должностными лицами правового
нигилизма при рассмотрении заявлений граждан или гражданских и
уголовных дел.
Автор
предлагает
следующие
действия
для
противодействия
коррупционных деяний:
1. Обязанность всех без исключения сотрудников правоохранительных
органов докладывать обо всех известных фактах причастности к коррупции
других сотрудников правоохранительных органов.
2. Провокация на взятку.
3. Широкое освещение фактов взяточничества и коррупционных
судебных дел.
4. В борьбе с коррупцией необходимо организовать состязательность,
конкуренцию. В стране должны быть несколько конкурирующих структур,
обладающих правами борьбы с коррупцией в правоохранительных органах,
10
например: спецподразделения по борьбе с коррупцией при ФСБ, при
полиции, а также специальные подразделения по борьбе с коррупцией,
находящиеся непосредственно под руководством Президента РФ. Однако
данных мер недостаточно, поэтому, на наш взгляд, необходимо изменить
законодательство следующим образом:
1) дополнить главу 30 УК РФ статьей «Коррупционный сговор»
следующего содержания: 1. Коррупционный сговор – умышленное создание
устойчивой противоправной связи должностного лица с отдельными лицами,
группами лиц или организациями в целях незаконного получения выгод
имущественного характера как для него самого, так и для других лиц,
связанное с совершением данным должностным лицом определенных
действий (бездействия) с использованием своего служебного положения в
интересах указанных лиц, групп лиц или организаций. 2. То же деяние,
совершенное в интересах организованной группы, преступного сообщества
(преступной организации), или повлекшее за собой тяжкие последствия;
дополнить
2)
ст.
285
«Злоупотребление
должностными
полномочиями», 286 «Превышение должностных полномочий» и ст. 290
«Получение взятки» УК РФ, указав в них в качестве субъектов
соответствующих квалифицированных составов преступлений должностных
лиц, проходящих службу в правоохранительных органах;
3) дополнить главу 30 УК РФ статьей «Преступное бездействие
должностного
лица»:
1.
Умышленное,
вопреки
интересам
службы,
неисполнение должностным лицом действий, которое оно должно было и
могло совершить в силу своих служебных обязанностей, сопряженное с
попустительством умышленному преступлению либо повлекшее за собой
существенное нарушение прав и законных интересов граждан или
организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.
2.
То
же
деяние,
совершенное
из
корыстной
или
иной
личной
заинтересованности;
11
4) дополнить примечания к ст. 285 УК РФ «Злоупотребление
должностными полномочиями» пунктами: 1. Под существенным нарушением
прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых
законом интересов общества или государства в настоящей статье, а также
статьях 286 и 292 «Служебный подлог» УК РФ следует понимать причинение
имущественного вреда на сумму, превышающую 2 500 рублей, либо
нарушение прав и свобод человека и гражданина, а также организаций,
гарантированных
общепризнанными
принципами
и
нормами
международного права, Конституцией Российской Федерации. 2. Под
тяжкими последствиями в статьях 285, 286 УК РФ следует понимать
причинение по неосторожности смерти или тяжкого вреда здоровью,
самоубийство потерпевшего, причинение имущественного вреда на сумму,
превышающую 100 000 рублей;
5) дополнить главу 30 УК РФ статьей «Вымогательство взятки»: 1.
Вымогательство взятки, то есть требование должностным лицом взятки за
выполнение или невыполнение в интересах дающего действий (бездействия),
совершенное под угрозой нарушения его законных прав и интересов, а также
иное умышленное поставление такого лица в условия, которые вынуждают
его дать взятку, с целью предотвращения наступления вредных последствий
его законным интересам. 2. То же деяние, совершенное:
а) группой лиц по предварительному сговору или организованной
группой;
б) лицом, занимающим государственную должность Российской
Федерации
или
государственную
должность
субъекта
Российской
Федерации, а также главой органа местного самоуправления либо
должностным лицом, проходящим службу в правоохранительных органах;
в) в целях получения взятки в крупном размере.
6) Уточнить понятие коррупции («злоупотребление служебным
положением,
дача
взятки,
получение
взятки,
злоупотребление
полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование
12
физическим лицом своего должностного положения вопреки законным
интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег,
ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных
имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное
предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими
лицами»), приведенное в Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О
противодействии коррупции», которое в нынешнем виде не в полной мере
отражает суть данного негативного социально-правового явления.
Будет
правильно
определить коррупцию
как
«злоупотребление
должностными полномочиями, превышение должностных полномочий,
получение взятки, служебный подлог, а также иное умышленное незаконное
использование должностным лицом своего должностного положения,
совершенное вопреки законным интересам общества и государства, в целях
получения выгод имущественного характера для себя лично и для других
лиц».
Библиографический список:
1. Лехин И.В., Петров Ф.Н. Словарь иностранных слов. М., 1954. С. 369.
2. Ожегов С.И., Швецова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 298.
3. Сатаров Г.А., Левин М.И. Россия и коррупция: кто кого? // Российская газета. 2010.
19 февраля.
4. Уголовное право России: Учебник. М., 2010. С. 656.
13