Руководство ПОЛЬЗОВАТЕЛЯ ИНСТРУМЕНТОВ оценки
реклама
РУКОВОДСТВО ПОЛЬЗОВАТЕЛЯ ИНСТРУМЕНТОВ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАБОТЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОРГАНОВ Руководство пользователя инструментов оценки эффективности работы государственных административных органов РУКОВОДСТВО ПОЛЬЗОВАТЕЛЯ ИНСТРУМЕНТОВ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАБОТЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОРГАНОВ Авторские права ©2009 принадлежат ПРООН. Все права защищены. Для получения информации о надлежащем использовании этого документа, пожалуйста, свяжитесь с Центром ПРООН по вопросам работы государственных органов в г. Осло. Дизайн и оформление обложки выполнены компанией «Keen Media Co, Ltd». Программа развития ООН Центр по вопросам работы государственных органов в г. Осло Группа по вопросам демократического правления Бюро по политике в области развития Адрес: Борггата 2B (Borggata 2B) 0650 г. Осло (0650 Oslo) Норвегия (Norway) ПЕРВОЕ ИЗДАНИЕ - июнь 2009 г. АВТОРЫ Кевин Браун Сара Репуччи РЕДАКТОРЫ Мари Лабердж и Йоахим Нахем, Центр по вопросам работы государственных органов в г. Осло БЛАГОДАРНОСТЬ Выражаем благодарность Верене Фриц, сотруднику Всемирного банка (Методика управления в государственном секторе), Патрику Кеулеерсу, сотруднику ПРООН (Группа по вопросам демократического правления) и Джо Хуперу, сотруднику ПРООН (Региональный центр ПРООН в г. Братислава), которые занимались выполнением технической экспертизы документа. Также выражаем благодарность Ноа Эль-Микави (Центр по вопросам работы государственных органов в г. Осло), Александре Уайльд, Адели Абдельлатиф и Дании Марзуки (Региональное бюро ПРООН для арабских государств) за их ценный вклад в работу. И, наконец, это руководство не было бы написано без содействия опрошенных нами лиц. Мы благодарны им за достоверные сведения и честность в беседах с нами. СПИСОК ОПРОШЕННЫХ ЛИЦ Елизар Саррух Бенджамин Аллен Абдул-Наширу Иссахаку Джон Шорт Клей Уэскотт Кристиан Арндт Гильермо Кеджудо Шэббир Чима Луиза Боултер Джереми Кларк Гарри Рид Питер Рид Том Кристенсен Никола Смитерс Стивен Шарплс Памела Гомес Гарри Гарнетт Майк Стивенс Херардо Мунк Ник Мэннинг Международный исследовательский центр по проблемам развития, Канада Глава партии, Филиппинский проект по управлению (USAID) Африканский банк развития Консультант, управление государственными расходами Консультант, реформа государственных административных органов Сотрудник информационно-аналитического отдела, Маастрихтская школа государственного правления Сотрудник информационно-аналитического отдела, Центр экономических исследований и обучения, г. Мехико Центр Восток-Запад (бывший ДЭСВООН) Старший преподаватель Лестерского университета Консультант (бывший советник по управлению Министерства Великобритании по международному развитию) Глава проекта «Показатели эффективности государственного управления, обладающие юридической силой», Всемирный банк Консультант, институциональное развитие Профессор, Университет г. Осло Всемирный банк (ранее секретариат ОГРФП) Советник по методике управления, Министерство Великобритании по международному развитию ЦБПП, г. Вашингтон, округ Колумбия Консультант (ранее специалист Всемирного банка по управлению государственным сектором) Консультант (ранее специалист Всемирного банка по управлению государственным сектором) Университет Южной Калифорнии Всемирный банк Финансирование для разработки данного руководства было предоставлено Региональным бюро ПРООН для арабских государств (РБАГ). СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ 1 ГЛАВА 1: ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ РАБОТЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОРГАНОВ 3 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9 1.10 1.11 1.12 1.13 1.14 1.15 Наша классификация инструментов оценки и источников информации Уравновешивание нормативного и технократического методов оценки Охват источников информации и инструментов оценки Проектирование оценки ЭГО Цели пользователя инструментов Что фактически измеряют инструменты оценки и источники информации? Нормативная база данных оценок Охватывают ли инструменты оценки принципы рационального управления? Как в рамках оценки деятельности государственных административных органов можно рассматривать конкретные задачи правительственной политики? Согласование инструментов оценки деятельности государственных административных органов Должны ли показатели измерять вложения, процессы, непосредственные и долгосрочные результаты? Объединение количественных данных с качественными Самые подходящие способы сбора информации Использование комбинированных показателей для проведения сравнения между несколькими странами: преимущества и трудности Как содействовать участию? ГЛАВА 2: ПЕРЕДОВЫЕ ПРАКТИКИ: РУКОВОДСТВО ДЛЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 4 4 5 8 9 10 12 13 14 15 16 17 17 20 21 25 ВВЕДЕНИЕ Предпосылки, цель и структура настоящего руководства Настоящее руководство было разработано в ответ на увеличение потребности страновых отделений ПРООН и широкого круга заинтересованных сторон на национальном уровне в руководстве по применению множества инструментов и методов, которые используются для измерения, оценки и мониторинга эффективности работы государственных административных органов (ЭГО)1. Существует также растущая потребность в более функциональных и предназначенных для конкретных стран инструментах измерения эффективности работы государственных административных органов (ГАО), что отчасти является реакцией на традиционные реформы государственных административных органов (РГАО) и оценки, которые, в основном, выполнялись на средства доноров. В настоящем руководстве, те инструменты, которые вырабатывают информацию и рейтинги для стран, называются «источниками информации», а те, которые пользователи могут применять самостоятельно, называются «инструментами оценки»2. Распространение различных инструментов оценки привело к некоторой путанице относительно того, какими конкретно инструментами следует пользоваться, каким именно образом они должны применяться, а также их слабых и сильных сторон. Мы надеемся, что настоящее руководство поможет прояснить некоторые из этих аспектов, предоставляя практические рекомендации тем, кто стремится изыскать наилучшие способы для измерения эффективности работы ГАО на страновом уровне, включая государственных служащих, сотрудников донорских организаций, реформистов-практиков, гражданское общество и исследователей. В частности, читатели найдут ответы на такие вопросы: • • • • • • Как выбрать (или принять решение о разработке нового набора) показатели работы ГАО из существующих? Как проводить работу по подготовке и запуску оценки? Как защитить национальное право собственности на процесс оценки с тем, чтобы обеспечить полезность и востребованность результатов национальными субъектами? Как гарантировать строгость и методологическую правильность оценки? Что делать с результатами? Как решить проблемы устойчивости? По сути, настоящее Руководство состоит из двух частей. В первой части проводится критический обзор существующих инструментов оценки и источников информации, которые легко доступны потенциальным пользователям посредством сети Интернет. Далее в Руководстве излагаются некоторые практические рекомендации для пользователей, частично в виде коротких рассказов, которые иллюстрируют некоторые наиболее часто встречающиеся проблемы с измерением эффективности работы, с которыми пользователи могут столкнуться, и предлагаются методы их решения. Руководство основано на реальном опыте непосредственных пользователей инструментов оценки, и на квинтэссенции передовых практик. С этой целью было проведено 20 телефонных опросов практиков, работающих в сфере измерения эффективности работы ГАО (в основном, сотрудников межправительственных учреждений, консультантов и исследователей), которые были непосредственно вовлечены в реформирование работы государственных административных органов на страновом уровне. Вторая часть представляет собой справочное руководство, которое является перечнем существующих инструментов и методик оценки. В настоящее время не имеется ресурса, который бы содержал всеобщий обзор, охватывающий все существующие подходы, инструменты и методы в области измерения эффективности работы ГАО. Справочное руководство составлено таким образом, который позволяет представить подробную информацию о каждом инструменте, включая: историю, цели, суть измерения, тип вырабатываемой информации, используемую методологию, сильные и слабые стороны (в том числе, с упором на гендерные аспекты и нищету), и веб-сайт, посредством которого пользователь может получить доступ к инструменту. Цель сбора и систематизации этой информации состоит в том, чтобы предоставить заинтересованным сторонам, участвующим в работе государственных административных органов, ресурс, к которому можно будет обращаться при разработке новых инструментов оценки или адаптации существующих подходов оценки к конкретному контексту. Важно отметить, что руководство не предоставляет какой-либо новой методологии проведения измерений или оценки, а также не дает конкретного плана действий по проведению такой оценки. Настоящее руководство является важной составляющей свода руководящих принципов ПРООН по измерению и оценке эффективности демократического правления, разработанных в рамках Глобальной программы ПРООН по развитию потенциала в области измерения и оценки эффективности демократического правления3. Эта программа поддерживает специфичные для стран процессы оценки и измерения эффективности демократического правления и ставит своей целью содействие разработке инструментов, которые предполагают всеобъемлющую национальную ответственность, 1 Настоящее руководство содержит указания по проведению измерений, касающихся эффективности работы государственных администрати вных органов (ЭГО). Оно охватывает работу государственных административных органов (ГАО) в целом (подразумевая при этом, что акцент делается на эффективность работы государственных административных органов), а также реформы государственных административных органов (РГАО), в частях, непосредственно разбирающих вопросы реформ. 2 Данное различие основано на существующей практике, хотя, в принципе, источники информации можно использовать для того, чтобы создать возможность для национальных заинтересованных сторон выполнять свою собственную оценку 3 http://www.undp.org/oslocentre/flagship/democratic_governance_assessments.html Руководство пользователя инструментов по оценке эффективности работы государственных административных органов 3 принимают во внимание интересы неимущих слоев населения и гендерные аспекты, и предназначены для выявления недостатков правления и пробелов в потенциале. ГЛАВА I Оценка эффективности работы государственных административных органов В тексте настоящего руководства мы использовали термин «работа государственных административных органов» (ГАО), хотя часто как синонимы используются термины «государственное управление», «управление в государственном секторе» или «управление при государственной службе». Для целей данного руководства, работа государственных административных органов означает: (1) совокупность механизмов (политики, правила, процедуры, системы, организационные структуры, персонал и т. Д.), финансируемых из государственного бюджета (или бюджета местной администрации), и отвечающих за управление и руководство делами исполнительных органов власти (и местной администрации), и их взаимодействие с другими заинтересованными сторонами в стране, обществе и внешней среде на национальном и субнациональном уровнях, и (2) управление и осуществление целого ряда мероприятий (местных и национальных) государственных органов, связанных с исполнением законов, постановлений и решений правительства, а также управление, связанное с предоставлением государственных услуг на национальном и субнациональном уровнях.4 Говоря простым языком, можно сказать, что реформы работы государственных административных органов состоят из «преднамеренных изменений в структуре и процедурах организаций государственного сектора с целью заставить их… работать лучше»5. В зависимости от контекста, они включают в себя механизмы улучшения процессов разработки и координации политик, создания надежных организационных структур, децентрализации и передачи полномочий, управления человеческими ресурсами, а также коммуникационных и информационных систем. Отдельные изменения в облике и методах функционирования государственных административных органов, конечно, бывают вдохновлены некоторыми идеями и идеологией (такими, как новая концепция государственного управления), и формируются мнениями и приоритетами политиков и правительства. Исторически сложилось так, что развивающиеся страны имеют тенденцию в осуществлении реформ следовать тем же путем, который был принят в развитых странах, уже выполнивших реформы своих государственных административных органов. В Африке, например, программы реформ можно охарактеризовать следующими тремя основными этапами, которые на практике перекрыли один другой. На первом этапе (1980-е годы), программы реформ были инициированы с главной целью – достижение финансовой стабильности за счет сокращения расходов на бюрократию. Акцент был сделан на рационализацию выплаты заработной платы, контроль учреждений и, часто, на прямое сокращение штатов государственных служб. На втором этапе (1990-е годы), когда финансовая стабильность была более или менее достигнута, цели сместились в сторону эффективности и результативности. Это была эпоха, когда правительства решили реструктурировать свои государственные службы, децентрализовать службы и реформировать системы управления финансовыми и человеческими ресурсами. Термин «создание потенциала» получил широкое распространение именно в этот период. В новом веке, акцент снова сместился с появлением отраслевых программ (и связанных с ними секторальных подходах), которые потребовали, чтобы государственные службы сосредоточились на оказании услуг лучшего качества, причем, на равноправной основе, для своих граждан. Эта новая смена парадигмы в направлении «открытого правления»6 привела к новым реформам, направленным на укрепление потенциала государственных служб в сфере оказания услуг и их отзывчивости на требования граждан, с особым акцентом на установление целевых показателей. Однако, четкой разделительной линии между этими этапами обозначено не было, и у правительств продолжали накапливаться незавершенные задачи по мере того, как инициировались все новые программы. Вследствие этого, многие правительства развивающихся стран оказываются в ситуации, когда им требуется сосредоточить внимание на множестве целей одновременно, что является результатом проведения чрезмерно обширных программ РГАО. До недавнего времени, наличие «всесторонней» программы считалось «передовой практикой», потому что успешные реформы обычно требуют решений для всей системы в целом, а не только лишь для ее изолированных частей. Однако, сегодня подход «большого взрыва» все чаще ставится под сомнение, так как положительные результаты всесторонних реформ остаются достаточно скудными. Несмотря на то, что некоторые реформы, несомненно, должны инициироваться на корпоративном уровне, все большее внимание получают отраслевые подходы, причем как со стороны правительств, так и со стороны донорского сообщества. Следовательно, не все правительства готовы или способны осуществлять всесторонние программы реформ. 4 «Практическая записка ПРООН на тему реформ государственных административных органов», 2003 г. 5 6 Кристофер Поллитт и Гирт Букерт, «Реформа государственного управления: сравнительный анализ», Oxford University Press, 2000 г. Этот сдвиг парадигмы в сторону «открытого правления» был вдохновлен «Отчетом о реформах в государственном секторе по всему миру» «Раскрытие потенциала управления в государственном секторе». 1.1 Наша классификация инструментов оценки и источников информации Настоящее руководство начинается с исследования ключевых элементов, которые необходимо учитывать при измерении эффективности работы государственных административных органов 7, рассматривая их вклад в исполнительность, качество и эффективность работы государственных административных органов. Эта модель может быть применена при исследовании эффективности работы государственных административных органов на агрегированном уровне, отраслевом уровне или организационном/учрежденческом уровне. Наша рабочая типология обобщена в приведенной ниже Таблице 18. Некоторые из этих тем будут хорошо знакомы читателю, другие – менее знакомы. Поэтому, необходимо сделать следующие разъяснения: • «Руководство государственной службой» было добавлено в качестве отдельной темы вследствие признания той важной роли, которую играют старшие руководители – в некоторых случаях, в рамках отдельной исполнительной службы – как в продвижении реформ, так и в поддержании эффективной работы государственной службы; • Предоставление услуг рассматривается многими комментаторами как результат реформ, где государственные административные органы сотрудничают с гражданином. Однако это также является ключевым фактором, так как, чтобы добиться успеха, всем амбициозным программам по борьбе с нищетой необходимо включить в себя аспект более эффективной и действенной работы государственных административных органов. Таким образом, совершенствование процедур и наращивание потенциала по оказанию государственных услуг привлекает все более значительное внимание в рамках программ многих реформ. ВСТАВКА 1 – РАБОЧАЯ ТИПОЛОГИЯ ДЛЯ ИЗМЕРЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАБОТЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОРГАНОВ • Управление государственной службой: правовые и этические рамки, политики и процедуры управления человеческими ресурсами, институциональные рамки • Управление государственными финансами: подготовка и исполнение бюджета, системы бухгалтерского учета, аудиторский и законодательный надзор • Разработка государственных политик: процессы, структуры и потенциал в области анализа проблем, выявления и оценки вариантов, совещаний с заинтересованными сторонами, принятия решений, мониторинга и оценки • Лидерство: выбор, награждение, развертывание и развитие потенциала старших государственных служащих • Предоставление услуг: выявление потребностей клиентов, разработка стандартов и задач обслуживания, контроль исполнения, создание потенциала для предоставления услуг 1.2 Уравновешивание нормативного и технократического методов оценки Настоящая классификация является технократической, поскольку она направлена на содержание элементов конкретной реформы, а не качество работы государственных административных органов как таковое. Кроме того, она игнорирует как политическую среду, в которой осуществляются РГАО, так и конкретные цели, которые преследуют государственные административные органы. Смещение парадигмы в сторону более «открытого правления», как одного из важнейших компонентов инфраструктуры демократического управления, расширило масштабы обсуждения РГАО до включения вопросов налаживания динамичных партнерских отношений с гражданским обществом и частным сектором, а также обеспечения более широкого участия граждан в процессе принятия решений и общественного контроля эффективности работы государственных служб. Это означает, что, помимо наиважнейшей ориентации на предоставление услуг, особое внимание необходимо также уделить преобразованию государственной службы в представительное и подотчетное учреждение. ПРООН видит государственные административные органы не только как инструмент для обеспечения эффективной разработки политик, рационального использования ресурсов и предоставления основных услуг, но и как важное средство распространения международных норм и принципов, лежащих в основе демократической парадигмы управления в каждом данном обществе. Например, в работе государственных административных органов не достаточно воплощено правило законодательного обоснования – отсутствие письменных решений или невыполнение подчиненными учреждениями решений и постановлений – что может иметь серьезные последствия для отдельных лиц и сообществ. Когда работа государственных административных органов регулируется в рамках правил законодательного обоснования, 7 Для целей данного руководства, государственные административные органы означают исполнительную ветвь власти центрального правительства. Они включают в себя министерства, которые служат исполнительной власти, а также неминистерские департаменты, полуавтономные органы и операционные подразделения по предоставлению услуг, такие как школы и больницы. 8 Еще один компонент, аппарат правительства (который занимается правилами, институтами и структурой администрации, необходимой для проведения политики правительства), был исключен из этой классификации, потому что мы не смогли найти ни одного инструмента, который бы был предназначен для измерения эффективности его работы. Это серьезный пробел в наборе инструментов оценки, поскольку реструктуризация, как правило, является одним из ключевых компонентов РГАО в развивающихся странах. И, наконец, наша типология не включает систему закупок и электронного правительства в качестве отдельных элементов РГАО. «пользователи» системы становятся правообладателями, которые могут на законном основании требовать предоставления услуг и привлекать государственные учреждения к ответственности. Другой пример того, в каких аспектах структура демократического правления требует внимания к конкретным граням работы государственных административных органов, относится к принципу подотчетности. По сей день, во многих бюрократических аппаратах во всем мире, подотчетность, по существу, наличествует лишь внутри учреждения, проходя через иерархию руководителей и горизонтальные структуры управления, а подотчетности общественности или избранным представителям уделяется мало внимания. Клиентская хартия – это легко применимый метод организации нисходящей отчетности. Общественные слушания и механизмы обсуждения вреда для общества, которые позволяют гражданам сообщать о злоупотреблениях властью, могут также способствовать внедрению демократического контроля на местном уровне.9 Ясно, что выбранные нормативные рамки будут влиять и на выбор мер вмешательства, приоритеты в них, и на методы их реализации в контексте конкретной страны. Они также окажут влияние на конкретные темы и показатели, которые будут признаны соответствующими какому-либо мероприятию по оценке. Например, «Программа оценки государственного управления страны», разработанная Азиатским банком развития, предлагает направляющие вопросы для оценки практики управления государственными доходами и расходами. Хотя многие из этих вопросов носят чисто технический характер, некоторые из них были вдохновлены принципами демократического управления, такими, как соответствие потребностям («Отражают ли приоритеты бюджета основные нужды и потребности гражданского общества?») и прозрачность («Опубликовывается ли бюджет и доступен ли он для ознакомления общественности?»). В последующих разделах данного руководства, мы рассмотрим более конкретные примеры, когда выбор показателей отражает перспективу демократического управления на работу государственных административных органов. 1.3 Охват источников информации и инструментов оценки За исключением аспекта эффективности управления государственными финансами, в последние годы реформа работы государственных административных органов потеряла некоторый импульс в результате взрыва интереса в донорском сообществе, по уважительным причинам, к более широкой концепции управления. Вследствие этого, в последние годы появилось множество источников информации и инструментов оценки для измерения эффективности управления и уровня коррупуции10, но не многие из них нацелены на измерение различных аспектов эффективности работы государственных административных органов, хотя некоторые инструменты оценки для борьбы с коррупцией имеют непосредственное отношение к работе ГАО. Однако в некоторых кругах появилось новое понимание, в частности, во Всемирном банке и ОЭСР, касательно того, что существует пробел в измерении эффективности работы ГАО и его влиянии на эффективность работы правительства, который необходимо заполнить. В результате этого, в настоящее время разрабатываются новые перспективные инструменты.11 Недавний финансовый кризис и его влияние на эффективность работы правительства в общем, и предоставление услуг в частности, вновь вывел эффективность работы государственных административных органов на передовое место в ряду актуальных вопросов государственного управления. Пользователям доступно гораздо больше инструментов оценки, чем источников информации По результатам нашего исследования было выявлено множество уже существующих релевантных инструментов оценки и источников информации, которые могут быть использованы для измерения различных компонентов ЭГО. Все они находятся в широком доступе, хотя для использования некоторых из них требуется пройти простой процесс регистрации. Мы не включали в анализ ни один лицензированный инструмент, который может применяться только какой-либо конкретной организацией после оплаты стоимости использования. Из 25 инструментов, приведенных в Таблице 1, 18 являются инструментами оценки, и только 7 являются источниками информации.12 Пользователям доступен достаточно обширный набор инструментов оценки, если поиск предпринимается за пределами международного донорского сообщества Данные, получаемые с использованием 25 инструментов, можно дополнительно разбить на следующие категории: • • • 9 Инструменты, разработанные для определенной цели, которые направлены на измерение конкретных аспектов эффективности работы государственных административных органов Расширенные инструменты оценки государственного управления и источники информации, которые включают в себя компонент эффективности работы государственных административных органов Инструменты, предназначенные для иных целей, но которые измеряют соответствующие процессы Дискуссионный документ ООН по вопросам подхода к работе государственных административных органов, местного управления и финансовой прозрачности и подотчетности в постконфликтных мероприятиях, направленных на поддержание мира (проект), декабрь 2008 г. 10 См. ПРООН, «Показатели эффективности работы государственных административных органов: Руководство пользователя», второе издание (2007 г.) 11 В состав этих разрабатываемых инструментов входят «Показатели эффективности государственного управления человеческими ресурсами, обладающие юридической силой», которые готовит Всемирный банк, и показатели, представленные в публикации ОЭСР «Government at a Glance». 12 Из нашего списка исключен целый ряд расширенных инструментов оценки эффективности государственного управления, потому что их способность измерять эффективность работы государственных административных органов ограничена. Добавление третьей категории дает потенциальному пользователю значительный простор для выбора. Так, например, «Система общей оценки» (СОО/CAF), разработанная Европейским институтом государственного управления, была первоначально разработана для оценки эффективности работы организаций государственного сектора (с перспективы Общего управления качеством), однако, ее можно адаптировать для измерения системных вопросов. Также существует два дополнительных инструмента («Показатели эффективности государственного управления, обладающие юридической силой», которые готовит Всемирный банк, и показатели, представленные в публикации ОЭСР «Government at a Glance»). В качестве первого фильтра, которым могут воспользоваться пользователи, приводится Таблица 1, где показаны тематические области, охваченные каждым инструментом оценки и источником информации. Таблица 1 – Что измеряют инструменты оценки и источники информации? № 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 Название инструмента Управление Процесс Предостав Гос. оценки/источника Лидерство гос. принятия ление служба информации Финансами решений услуг Инструменты оценки Всемирный банк Количественные опросы о X предоставлении услуг Всемирный банк Опросы по отслеживанию X государственных расходов Центр по связям с Карточки сообщений от X общественностью граждан Азиатский банк Оценка государственного X X X развития (АБР) управления страной Европейский институт Система общей оценки государственного X X X X X управления (ЕИГУ/EIPA) Государственная Анализ способностей гражданская служба X Великобритании Государственная Инструмент самооценки для гражданская служба совершенствования X Великобритании обслуживания клиентов Межинституциональ- Оценка государственных ный проект расходов и финансовой X (Всемирный банк, подотчетности МВФ, ЕС, МВМР, СПА) (ОГРФП/PEFA) Программа Анализ деятельности партнерства государственных X X Всемирный банк – должностных лиц Нидерланды (ППБН) ПРООН Оценка стран на предмет подотчетности и X прозрачности (ОСПП/CONTACT) Всемирный банк Матрица оценки управления человеческими ресурсами на X X государственной службе в ЕС Проект «Сигма» Базовые принципы системы X X X (ОЭСР и ЕС) управления и контроля Штат Техас Руководство для самооценки X персонала Проект «Наука Инструмент оценки управления для сферы эффективности управления X здравоохранения» человеческими ресурсами (УЧР) Межамериканский банк Аналитическая основа для развития (МАБР) институциональной оценки X эффективности системы государственной службы Секретариат Учет гендерных аспектов в Содружества бюджете: Руководство для практиков к пониманию и X реализации бюджетов, учитывающих гендерные аспекты Источник 17 «Transparency International» (Международная прозрачность) 18 Всемирный банк 19 Всемирный банк Системы национальной целостности X Показатели эффективности государственного управления человеческими ресурсами, обладающие юридической силой (в настоящее время в стадии разработки) Диагностическая система по администрированию доходов X X X Таблица 1 – Что измеряют инструменты оценки и источники информации? (прод.) № Источник 20 ОЭСР 21 «Bertelsmann Siftung» 22 Проект «Международный бюджет» 23 Всемирный банк 24 25 26 27 Название инструмента оценки/источника информации Гос. Лидерство служба Источники информации Публикация «Government at a Glance» (в настоящее время в стадии разработки) Справочник показателей эффективности управления, справочник показателей X эффективности реформ от «Bertelsmann» Инициатива «Открытый бюджет» Межнациональный справочник о занятости и заработной плате в правительстве Бизнес-школа «IMD» «World Competitiveness Yearbook» (Ежегодник «Конкурентоспособность в мире»), Эффективность работы правительства Всемирный банк «Вопросы государственного управления», Эффективность работы правительства Всемирный банк Оценка эффективности политики и институтов страны (ОПИС/CPIA), Критерий 13: Качество бюджетного и финансового управления, Критерий 15: Качество работы государственных административных органов «Global Integrity» Показатели целостности (Глобальная целостность) X Процесс Управление Предостав приняти гос. ление я Финансами услуг решений X X X X X X X X X X X X X X X X X X X Существует один инструмент оценки, «Система общей оценки» (СОО/CAF) Европейского института государственного управления (ЕИГУ/EIPA), который делает попытку измерить все пять аспектов ЭГО. В рамках этой оценки фокус делается на процессы и результаты работы конкретной организации, а не среды государственного управления, в которой она функционирует. Однако, так как организационные процессы отражают ограничения, налагаемые централизованными правилами и положениями, применение данного инструмента к целому ряду государственных учреждений может показать наличие системных проблем в работе ГАО. Помимо него, также имеется два инструмента, которые измеряют три основных предмета, а именно: управление человеческими ресурсами, управление государственными финансами и разработка политик. Это инструменты «Оценка государственного управления страной» Азиатского банка развития и «Базовые принципы системы управления и контроля» проекта «Сигма»(SIGMA). Наблюдается преобладание инструментов оценки и источников информации, которые измеряют реформы управления государственными финансами и реформы управления человеческими ресурсами При рассмотрении инструментов оценки и источников информации в совокупности, мы находим 13 инструментов измерения эффективности управления государственными финансами и 15 инструментов измерения эффективности управления человеческими ресурсами. Обе эти области являются важными сферами реформ. Однако, в последние несколько лет, инструменты УГФ привлекают больший интерес сообщества организаций, работающих в сфере развития, чем инструменты УЧР. Как следствие инструменты УГФ являются более современными, чем инструменты УЧР. Частично, эта ситуация отражает личный интерес доноров в отношении эффективности оказываемой ими помощи, а также демонстрирует сдвиг в практике оказания помощи в сторону механизмов прямой поддержки бюджетов, которые вызывают озабоченность в плане фидуциарных рисков. Эта тенденция также отражает профессиональную предвзятость международных учреждений, в штате которых, как правило, преобладают экономисты и специалисты в области управления финансами. Однако, также традиционно и то, что эти две сферы считаются основными факторами, от которых зависит эффективность работы государственного сектора (финансовые и человеческие ресурсы). Внимание к лидерству, предоставлению услуг, качеству разработки политик и информационно-коммуникационному потенциалу стало привлекаться на более позднем этапе. Тем не менее, ныне разрабатываемые Всемирным банком «Показатели эффективности государственного управления, обладающие юридической силой» должны, в некоторой степени, восстановить баланс. Инструменты, которые сосредоточены на одном предмете, могут произвести более глубокую оценку, чем расширенные инструменты оценки Инструменты, которые предпринимают попытку измерять эффективность ряда предметов, в частности, расширенные инструменты оценки эффективности управления, как правило, не измеряют их до значительной глубины. В отличие от таких инструментов, те инструменты, которые сосредоточены на одном предмете, обеспечивают более глубокую оценку явлений, измеряемых на протяжении относительно короткого периода времени. Наша схема выявила следующие инструменты оценки и источники информации, которые сосредотачиваются на одном предмете (Таблица 2): Таблица 2 – Инструменты оценки и источники информации, которые сосредотачиваются на одном предмете Управление в сфере государственных служб Управление государственными финансами Предоставление услуг Лидерство • • • • Руководство для самооценки персонала Инструмент оценки эффективности управления человеческими ресурсами Межнациональный справочник о занятости и заработной плате в • правительстве Опросы по отслеживанию государственных расходов дляподотчетности институциональной оценки эффективности • Аналитическая Оценка стран наоснова предмет и прозрачности государственнойрасходов службы и финансовой подотчетности • системы Оценка государственных (ОСПП/CONTACT) • Учет гендерных аспектов в бюджете: Руководство для практиков к (ОГРФП/PEFA) пониманию и реализации бюджетов, учитывающих гендерные аспекты • Инициатива «Открытый бюджет» • Диагностическая система по администрированию доходов • Количественные опросы о предоставлении услуг • Карточки сообщений от граждан • Инструмент самооценки для совершенствования обслуживания клиентов • Анализ способностей 1.4 Проектирование оценки ЭГО Большинство инструментов было разработано международными учреждениями, а это означает, что правительствам стран, использующих эти инструменты, потребуется приложить особые усилия для достижения достаточной национальной специфичности получаемых результатов. Более 60 процентов охваченных источников информации и инструментов оценки было разработано (или находятся в процессе разработки) официальными международными учреждениями. Другие инструменты разрабатывались организациями государственного сектора развитых стран и частными консалтинговыми компаниями. Несколько инструментов было разработано организациями гражданского общества: неправительственными организациями, академическими и исследовательскими организациями. Поэтому на практике, если какое-либо национальное правительство желает провести оценку ЭГО, ему приходится выбирать один из инструментов, который разрабатывался одним из международных учреждений для применения в целом ряде стран. Соответственно, у пользователей возникают обоснованные вопросы по поводу пригодности показателей и методологии к их конкретной ситуации, и вследствие этого, вырабатываемые выводы могут не иметь доверительной валидности. В этой связи, мы рекомендуем потенциальным пользователям исследовать процедуру, которая была использована для разработки инструмента. Например, в какой степени при разработке был задействован образец национальной заинтересованной стороны? Или же, был инструмент впервые опробован в контексте развивающейся страны, а впоследствии доработан перед его широким применением? Оценка ЭГО полезна только в той степени, в которой она подвигает национальные заинтересованные стороны к действию. А действие последует только в том случае, если результаты считаются пользователем действительными, что, в свою очередь, будет зависеть от «национальной принадлежности» процесса оценки. Таким образом, национальная специфичность является центральной темой настоящего руководства. Мы утверждаем, что национальная специфичность будет достигнута с большей вероятностью, если пользователь будет иметь возможность внести свой вклад в разработку инструмента оценки. Как показано на рисунке 1, разработка инструмента состоит из трех основных этапов: принятия решения относительно целей, выбора конкретных мер и разработки методологии. Все три шага являются важными для выработки точных и достоверных сведений для пользователей, а также для придания национальной специфичности процессу оценки. Рисунок 1 – Участие пользователей в разработке инструмента оценки является ключевым фактором обеспечения национальной специфичности 1.5 Цели пользователя инструментов Важным критерием для выбора источника информации или инструмента оценки, является степень его соответствия целям пользователя. Под целями, мы имеем в виду конечные цели, для которых будет использоваться информация. В качестве самого первого шага, пользователям следует выработать четкое понимание того, почему оценка важна для них, и зачем они ее выполняют. При просмотре официальной информации, предоставленной владельцами различных инструментов, потенциальный пользователь найдет словарь применимых терминов, используемых для описания поставленных целей. Например, этот список может включать в себя такие термины, как «оценка», «сопоставительный анализ показателей», «перекрестное сопоставление по странам», «научные исследования», «диалог», «диагностика», «повышение эффективности», «распределение помощи», «обратная связь», «отслеживание изменений», «измерение воздействия реформы» и так далее. Некоторые инструменты не излагают ясно свою цель, и просто описывают сведения и результаты, которые источник информации или инструмент оценки способен выработать. В этом случае, наличие ясных целей проведения оценки является еще более важным фактором, так как пользователи должны быть в состоянии выбрать правильный инструмент только путем изучения информации, вырабатываемой им. Пользователю должны быть абсолютно ясны его или ее цели для проведения оценки прежде, чем будет выбран инструмент оценки В этом руководстве, возможные цели были разделены на пять категорий на основании информации, содержащейся в официальной литературе по инструментам, а в некоторых случаях, на основании результатов наших опросов: • Диагностика и планирование: в рамках этих целей, вырабатываемая информация представляет собой официальный обзор сильных и слабых сторон, и используется для планирования, во время которого принимаются решения относительно приоритетов реформы. Многие инструменты утверждают, что являются полезными для диагностических целей. В действительности, однако, большинство из них вырабатывает сведения о показателях верхнего уровня, соответствующих ближайшим целям реформы, которые далее еще требуется подвергнуть более тщательному анализу. Такие инструменты позволяют определить слабые места для дальнейшего исследования в рамках более интенсивного диагностического процесса. [Пример – самооценка эффективности управления персоналом] • Мониторинг и подотчетность: в рамках этих целей, на основании выработанных сведений создается картина того, насколько эффективно правительство работает в конкретной тематической области. Мониторинг полезен для прояснения текущей ситуации в сопоставлении с установленной нормой, в отношении которой можно будет измерить будущие улучшения. Для мониторинга можно использовать многие инструменты. Но если пользователь ставит своей целью контроль хода текущей программы реформ, выбранные мероприятия необходимо отрегулировать таким образом, чтобы, они отражали ее стратегические цели [Пример – Карточки сообщений от граждан]. • Перекрестное сопоставление по странам и сопоставительный анализ показателей: в рамках этих целей, информация используется для сравнения одной страны с другой, как правило, путем расчета рейтинга измеряемого явления в баллах. Сопоставительный анализ – это следующий шаг, который предполагает выполнение измерений в сопоставлении со стандартом или «передовой практикой». Это общая задача, особенно для тех источников информации и инструментов, которые вырабатываются донорским сообществом. [Пример – «Межнациональный справочник о занятости и заработной плате в правительстве»] • Диалог и совместное принятие решений: в рамках этих целей, выработанная информация может использоваться для начала диалога о внедрении изменений и усовершенствований. Диалог – это скромная цель, которая имеет особое значение в тех случаях, когда в соответствии с Парижской декларацией продвигается партнерство «донор-правительство». Диалог может стать первым шагом для более глубокой диагностики [Пример – Показатель «Открытый бюджет»]. • Распределение ресурсов: в рамках этой цели, результат оценки связан с распределением помощи. Данная цель не является непосредственной целью какого-либо из наших инструментов или источников информации, однако, она включена в обзор, поскольку может считаться целью национальных правительств [Пример – ОГРФП] Поставленные цели использования источников информации и инструментов оценки сформулированы в терминах к данной классификации в Таблице 3. Международные организации заинтересованы в проведении измерений для достижения множества целей – начало диалога, диагностика, мониторинг и международный сопоставительный анализ показателей. И напротив, национальные правительства, как правило, заинтересованы в измерении эффективности работы ГАО для диагностики и мониторинга, а также для определения приоритетов, и в меньшей степени, для начала диалога и совместного принятия решений. Страны со средним уровнем дохода, стремящиеся стать развитыми странами, также проявляют интерес к международному сопоставительному анализу показателей, но большинство развивающихся стран не проявляет к этому анализу значительного интереса. Многие источники информации и инструменты оценки служат достижению нескольких целей. Как правило, если один инструмент ставит перед собой несколько целей, ему обычно трудно достичь их все с удовлетворительным результатом. Некоторые цели дополняют друг друга. Например, международные сравнения и международный сопоставительный анализ показателей могут входить в состав локально применяемого диагностического инструмента или процесса мониторинга. При этом, информация, требуемая для начала диалога может быть полезна для диагностических целей. Однако, характер информации, требующейся для начала диалога не является идентичным характеру информации, необходимой для диагностики, которая исследует как причины, так и симптомы. Если пользователь ставит перед собой несколько целей, необходимо будет совмещать использование различных инструментов. Мероприятия по оценке, как правило, дают наилучшие результаты, когда пользователь ставит перед собой только одну цель, и когда эта цель является отражением целей других заинтересованных сторон Часто утверждается, что какой-либо инструмент может использоваться как для диагностики, так и для целей мониторинга и подотчетности. Это не совсем правильно. От диагностического инструмента, предназначенного для разработки плана реформы, как правило, требуется углубление в соответствующие процессы (например, найм и отбор государственных служащих), чтобы определить, как они работают и почему они работают именно таким образом. Этот уровень детализации может потребоваться для целей мониторинга, выполняемого специалистами, перед которыми поставлена задача внедрения изменений. Однако эти сведения будут менее полезными для менеджеров реформ, которые, скорее всего, захотят получить информацию о немедленных результатах, которые процесс изменений должен произвести. На практике, таким образом, потребности в информации для диагностики и для мониторинга будут различными, хотя дублирующиеся области и будут присутствовать. В идеале, при проведении оценки между всеми заинтересованными сторонами должно быть достигнуто соглашение о целях. Цели должны быть сформулированы предельно ясно. Если пользователь осознает, что ключевая заинтересованная сторона имеет скрытый план действий, могут возникнуть проблемы. Например, ОГРФП предназначена для мониторинга эффективности работы финансовой системы государственных административных органов страны, а также создания платформы для диалога между донорами и правительствами. Однако, из-за многосторонности данного инструмента, некоторые оценки стали частью фидуциарной оценки рисков. В таких случаях, национальное правительство может попытаться скрыть любые недостатки, поскольку их наличие может сократить перспективы получения дополнительной помощи на цели развития. Эта потенциальная размытость целей происходит в значительной мере изза успеха ОГРФП, которая на сегодняшний день часто заменяет большинство ранее использовавшихся инструментов. Эту проблему можно решить посредством тщательных совещаний между заинтересованными государственными органами и командой, проводящей оценку, непосредственно во время самого процесса, а также посредством особого акцентирования укрепления системы управления государственными финансами с течением времени, а не необходимости соответствия фиксированному стандарту. Цели, как явные, так и подразумеваемые, могут повлиять на характеристики и, следовательно, на качество и надежность полученной информации Если цель пользователя заключается в предоставлении информации для целей мониторинга и отчетности, со стороны лиц, предоставляющих информацию, часто наблюдается тенденция либо занижать планку поставленной цели, либо расширять границы измерений так, чтобы эффективность выглядела лучше, чем она есть в действительности. Применение диагностического инструмента может привести к скрытым проблемам в случаях, когда такие лица, предоставляющие информацию, лично заинтересованы в сохранении статуса-кво. Это происходит в тех ситуациях, когда существует разделение между пользователем инструмента, таким как министр или высокопоставленный правительственный чиновник, и респондентами, которые могут быть сотрудниками на оперативном уровне. 1.6 Что фактически измеряют инструменты оценки и источники информации? Вторым критерием для выбора инструмента оценки является его релевантность и качество вырабатываемой им информации. После того как пользователь определил набор инструментов, которые отвечают его целям, он должен более тщательно изучить набор показателей, который в них используется. Существует критически важное различие между практикой «де-юре» (по закону), и практикой «де-факто» (на деле). Часто, официально заявленная практика не доводится до конца или реализуется лишь частично. По этой причине, большинство инструментов пытается измерить практику «на деле», хотя это не всегда явствует из того, как сформулирован индикатор или вопрос13. В «Показателях эффективности государственного управления человеческими ресурсами, обладающие юридической силой», которые готовит Всемирный банк, каждому вопросу будет присвоена классификация «по закону» или «на деле». Всегда существует риск того, что респонденты ответят на более простой вопрос (например, существует ли письменная процедура), особенно, когда не требуется четкого ответа по поводу того, реализуется ли она на практике. Как правило, если при оценке задается вопрос о существовании формальной письменной процедуры, также следует задавать вопрос и о том, в какой степени она действительно применяется. Пользователю предоставляется выбор в тематических областях предоставления услуг и реформах управления человеческими ресурсами, где существует значительное разнообразие в наборах показателей и методологии. Инструменты, измеряющие эффективность управления государственными финансами и разработки правительственных политик более однородны, в частности, отражая консенсус между учреждениями в отношении «передовых практик». Предоставление услуг В нашем справочном руководстве представлено четыре инструмента оценки эффективности предоставления услуг, которые измеряют три различных аспекта предоставления услуг. Исследования Всемирного банка обычно сосредоточены на конкретных параметрах эффективности процесса предоставления услуг – таких, как качество, своевременность, доступность и эффективность, - которые могут быть адаптированы к потребностям отрасли или организации. Как правило, количественную информацию можно получить из записей поставщика услуг. Оба инструмента – «Карточки сообщений от граждан» и «Система общей оценки» (СОО/CAF) Европейского института государственного управления (ЕИГУ/EIPA) измеряют эффективность оказания услуг, но с точки зрения пользователя, а не с точки зрения поставщика. Ранее использовавшийся инструмент фактически просил граждан высказать свою точку зрения, тогда как новый инструмент просто требует от руководящих лиц предоставить их заключение относительно удовлетворенности клиентов. 13 Исключения: основы Системы контроля и управления СИГМА, а также Матрица для приема в ЕС, где основное внимание уделяется существованию политик и процедур. В данных инструментах становится очевидным различие между практиками de jure и используемыми практиками. В отличие от этих двух инструментов, «Инструмент самооценки для совершенствования обслуживания клиентов» Государственной гражданской службы Великобритании делает акцент на то, как именно предоставляются услуги, а не на сам факт того, что услуги предоставляются клиенту. Основное внимание уделяется совершенствованию процессов и потенциала, которые могут приносить пользу клиенту. Таким образом, данный инструмент рассматривает детерминанты удовлетворенности клиентов. Ни один из этих инструментов нельзя назвать непременно превосходящим какой-либо другой. Каждый из них можно использовать в качестве автономного инструмента или же в сочетании друг с другом, чтобы получить более полное представление о предоставлении услуг. Государственное управление человеческими ресурсами При измерении эффективности реформы УЧР, пользователю потребуется сделать более трудный выбор. В нашем справочном руководстве представлено девять инструментов оценки, один из которых находится в стадии разработки («Показатели эффективности государственного управления человеческими ресурсами, обладающие юридической силой», которые готовит Всемирный банк). Три инструмента оценки – авторами которых являются ЕИГУ/EIPA, проект «Наука управления для сферы здравоохранения» и штат Техас – измеряют эффективность политик и процедур, охватывающих весь спектр мероприятий по управлению человеческими ресурсами. Кроме того, в рамках инструмента проекта «Наука управления для сферы здравоохранения» проводится анализ потенциала организации по управлению своим персоналом. Все эти инструменты вырабатывают свои показатели на основании передовых практик частного сектора, которые вряд ли можно применять к организациям государственного сектора. В действительности, данные инструменты скорее обеспечивают более полный охват практик работы с человеческими ресурсами, чем является инструментами, разработанными для конкретной цели. Однако, существует несколько важных различий между управлением человеческими ресурсами в государственном и частном секторах. Во-первых, в госслужбе, практики работы с человеческими ресурсами, как правило, регулируются законом о государственной службе, который определяет основные принципы найма во всех государственных учреждениях, а процедурные детали излагаются во вспомогательных нормативных документах. 14 Второе отличие состоит в том, что сотрудники государственной службы обязаны соблюдать определенные этические и поведенческие стандарты, такие как беспристрастность, которые вытекают из общего набора нравственных ценностей. И последняя существенная разница состоит в том, что, поскольку необходимо соблюдать принцип занятия должности в соответствии с заслугами, требуются специальные меры для проверки того, что руководитель не злоупотребляет своим правом назначения должностных лиц, и распределяет должности на основании кумовства или политического покровительства. Независимый надзор за руководителем можно проводить либо путем создания Комиссии по государственной службе или посредством отчетности омбудсмена в парламент, или же посредством предоставления правовых механизмов, позволяющих физическим лицам требовать удовлетворения через суд. Существует три инструмента оценки, которые признают особый характер управления человеческими ресурсами на государственной службе. Это «Матрица оценки управления человеческими ресурсами на государственной службе в ЕС» Всемирного банка, и «Базовые принципы системы управления и контроля» проекта «Сигма» (SIGMA), а также «Оценка государственного управления страной» Азиатского банка развития. Все эти инструменты обращают внимание на правовую структуру, институциональные механизмы в управлении государственной службой, и поведение государственных служащих. В то же время, они также охватывают ключевые политики и процедуры УЧР. Все эти инструменты являются хорошими инструментами с точки зрения широты спектра показателей, однако, инструмент Всемирного банка, вполне возможно, является самым всесторонним. «Показатели эффективности государственного управления человеческими ресурсами, обладающие юридической силой», которые готовит Всемирный банк, обещают быть улучшенной версией инструмента, ранее использовавшегося при присоединении к ЕС. Управление государственными финансами Управление государственными финансами – хорошо известная область и не следует пытаться увидеть существенные отличия между показателями, используемыми во многих существующих инструментах. Технический объем УГФ охватывает планирование бюджета, отчетность, аудит и установленный законом контроль. Инструмент PEFA (Оценка государственных расходов и финансовой подотчетности) это самый современный инструмент, хорошо изученный и поддерживаемый консорциумом международных агентств. Данный комплексный инструмент, в рамках которого проводится оценка по шести направлениям и 31 показателю верхнего уровня, отражает общие проблемы, существующие в системах развивающихся, а также многих развитых стран 15. Общая Оценочная 14 Исключением являются «Базовые принципы системы управления и контроля» проекта «Сигма» (SIGMA) и «Матрица для вступления в ЕС», которые в значительной мере ориентированы на существование политик и процедур «по закону». В этих инструментах, различие между практиками «де-юре» и практиками, используемыми «на деле», выражено очень ясно 15 Правительство Норвегии, к примеру, проводило самооценку с использованием методологии PEFA и выявил неудовлетворительные результаты деятельности по некоторым показателям. Это указывает на несколько амбициозный характер стандартов PEFA, возможно, слишком амбициозный для многих развивающихся стран. Структура (ООС) Европейского Института Государственного Управления также имеет широкую сферу применения, однако направлена на рассмотрение рациональной практики с организационной, а не системной точки зрения. Потенциальным пользователям можно рекомендовать оба данных инструмента. Система оценки ПРООН «CONTACT» представляет собой более детальную методологию, основанную на вопросах, которую найдут полезной специалисты в области финансов. Индекс бюджетной прозрачности (ИБП) – это источник информации, дополняющий более техничные методы результатами оценки прозрачности бюджета. Он предоставляет информацию о существовании бюджетной документации, бюджетных предложениях исполнительных органов и процессе подготовки и рассмотрения бюджета в 59 странах. В набор показателей ИБП входят многие ключевые элементы процесса подготовки и рассмотрения бюджета, измеряемые с помощью инструмента PEFA. К примеру, у страны, которая может получить высокую оценку по ИБП, бюджет должен быть полным, планироваться с использованием стандартной классификации, а ресурсы, отраженные в бюджете, должны соответствовать задачам политики правительства. Данные процессы гарантируют предоставление значимой информации гражданскому обществу. Формирование государственной политики Все инструменты оценки формирования политики представляют собой перечни контрольных вопросов для сбора очень схожей информации. Они направлены не только на оценку процесса формирования политики, но и в какойто степени на изучение возможностей. Самым общепринятым и общепризнанным инструментом из них, возможно, является перечень вопросов СИГМА (Программа поддержки развития государственного управления и менеджмента). В его рамках проводится оценка: (a) на соответствие отраслевых программ развития с общей стратегией правительства; (b) правил подготовки и предоставления на рассмотрение программ развитий; (c) положений о межведомственных консультациях; (d) эффективности и качества процесса принятия решений; и € возможности для подготовки и обсуждения политик в министерствах. Инструмент ООС отличается от других тем, что позволяет измерить разработку стратегии и политики с точки зрения отдельных общественных организаций, а не более широкий процесс разработки государственной политики. Руководство Оба инструмента оценки руководства позволяют оценить поведение руководителей высшего звена, несмотря на различия в выбранных компетенций. Важным отличием является то, что инструмент ООС позволяет оценить отношения с участниками процесса, включая политических деятелей, критерий, которого нет в Оценке возможностей. 1.7 Нормативная база данных оценок Оценки принципов управления связаны с тем, в какой степени конкретные принципы и ценности (например, прозрачность, подотчетность, участие, целостность) применяются на практике. В связи с чем, они, по своей сути, имеют нормативную ориентацию. В отличие от этого, инструменты оценки эффективности работы государственно-административных органов больше направлены, скорее, на практическую деятельность, чем на принципы, что зачастую не дает увидеть какиелибо субъективные оценки. Кроме того, они, как правило, носят нейтральный характер в отношении политических задач (например, сокращение бедности, гендерное равенство), которые должны решаться в рамках осуществления государственного управления. Существующие инструменты для оценки Управления государственными финансами и Формирования государственной политики включают в себя общепринятые показатели. Существует ли универсально действительный набор соответствующих практических показателей для каждой тематической области, или же показатели обязательно отражают только ценности и предубеждения автора (авторов) данного инструмента? Инструмент PEFA был самостоятельной попыткой ряда донорских организаций разработать универсальный набор показателей УГФ, применимый в отношении всех стран. В целом, инструмент оценки соответствует данному амбициозному требованию, с учетом его успешного применения в разных странах16. Аналогичное требование также стоит перед инструментом оценки процесса формирования политик СИГМА ОЭСР, По словам одного практикующего специалиста, показатель для тщательного рассмотрения деятельности парламента, был ориентирован на государственное управление в англоязычных странах. Однако, это только один из 31 показателя. 16 используемым многими практикующими специалистами. Стандарты данного инструмента действительны на международном уровне, а не только в Европейских странах и странах, стремящихся войти в состав ЕС, для которых они изначально предназначались. Одной из причин, по которым данные инструменты получили такой статус, является то, что намеренно упрощены и сводятся к ограниченному количеству показателей верхнего уровня, что соответствует общим и широко распространённым стандартам. Прелесть инструмента СИГМА ОЭСР заключается в том, что он не уточняет пути выполнения данных стандартов. Например, один стандарт гласит: «эффективное межведомственное сотрудничество должно осуществляться… путем обмена информацией», однако он не говорит о том, какие механизмы нужно использовать для обеспечения сотрудничества или какие средства нужно использовать для обмена информацией. Такие решения принимаются на усмотрение правительство. Как только кто-то начнет уточнять конкретные процедуры для соответствия установленным стандартам, начнут появляться узаконенные способы и инструмент перестанет быть универсальным. Однако до сих пор нет ни одного равноценного инструмента оценки эффективности государственного управления человеческими ресурсами, о котором можно было бы сказать, что он объединяет в себе универсальный набор показателей Существует несколько инструментов, имеющих ряд общих показателей, и одновременно, много расходящихся измерителей. Судя по всему, основной причиной существования множества разнообразных инструментов является то, что ни одно агентство пока еще не инвестировало в исследование и разработку универсального инструмента, объединяющего лучшие элементы существующих инструментов. Разные наборы показателей просто отражают разные аспекты, интересующие практикующих специалистов, разработавшие их. И УГФ и Процесс формирования государственной политики достигли момента существования универсальных наборов показателей, которые можно правомерно применять к любой осуществляемой оценке. Следовательно, пользователю не нужно «заново изобретать колесо». Однако, в относительно запущенной сфере реформы службы государственного управления человеческими ресурсами нет единого мнения относительно того, что является действительными показателями. В отношении данной тематической области, пользователям рекомендуется приспосабливать свои инструменты оценки, используя показатели, существующие в разных инструментах. 1.8 Охватывают ли инструменты оценки принципы рационального управления? Даже если такие принципы не выражены явно, может быть, что они отражены в определенных показателях. Соответственно, в качестве примеров, мы исследовали, насколько принципы «реагирования» 17 и «прозрачности» объединены с различными инструментами оценки.18 Такие принципы, в основном, не рассматриваются, за исключением принципов, представленных ниже во Вставке 2. ВСТАВКА 2 – ВКЛЮЧЕНИЕ ПРИНЦИПОВ РЕАГИРОВАНИЯ И ПРОЗРАЧНОСТИ: ПРИМЕРЫ Оценка государственного управления (Азиатский банк развития) • Участие общественности в процессе осуществления политики и законотворчества. • Прозрачны ли критерии отбора государственных служащих? • Отражают ли приоритетные направления бюджета основные нужды и потребности гражданского общества? • Публикуется ли бюджет и предоставляется ли он общественности? Инструмент самооценки для повышения качества обслуживание клиентов (Государственная гражданская служба Великобритании) • Информация и доступ: клиентам предоставляется точная и полная информация по соответствующему каналу 16 17 понимание нужд и потребностей граждан Другие соответствующие принципы государственного управления включают в себя подотчетность, участие, справедливость, целостность • Понимание клиентов: эффективное выявление клиентов и предоставление им конструктивных консультаций Государственные расходы и финансовая подотчетность (WB, IMF, EC, DFID, SPA) • Прозрачность межправительственных финансовых отношений • Доступ общественности к основной налоговой информации Матрица оценки государственного управления человеческими ресурсами Государственной гражданской службы в ЕС (Всемирный Банк) • Учреждение порядка рассмотрения жалоб граждан по закону • Существование надзорного органа для обеспечения применения политик государственной гражданской службы • Публичное объявление о позициях для обеспечения равного соревнования • Доступ государственных служащих к результатам оценки их деятельности • Дисциплинарные принципы, основанные на принципах прозрачности и справедливости Индекс прозрачности бюджета (Международная бюджетная программа) • Данный инструмент позволяет оценить доступ граждан к бюджетной информации Поскольку принцип «реагирования» лежит в самой природе концепции обслуживания клиентов, неудивительно, что он включен в показатели инструмента для оценки качества обслуживания клиентов. Он также, определенно, связан с процессом формирования государственной политики. Однако, существующие инструменты больше направлены оценку внутренних процессов, тем самым преуменьшая значение взаимодействия между государственными деятелями и гражданским обществом. Имеется веский довод в пользу включения дополнительных мер для отражения данного принципа. Принцип «прозрачности» влияет на государственный бюджет и определенные процессы управления человеческими ресурсами (например, выбор и наем, аттестация сотрудников, дисциплина). И, по-видимому, данный принцип не в достаточной степени рассматривается в рамках более совершенных инструментов Управления государственными финансами и Государственного управления человеческими ресурсами. 1.9 Как в рамках оценки деятельности государственных административных органов можно рассматривать конкретные задачи правительственной политики? Позиция ПРООН в отношении правительственной поддержки заключается в защите прав, потребностей и интересов малоимущих, женщин и других уязвимых групп. Может ли оценка деятельности государственных административных органов рассматривать такую деятельность? «Оказание услуг» - это та самая тематическая область, в которой инструменты, представленные в нашем исходном руководстве, конкретно направлены на воздействие, оказываемое на малообеспеченные группы населения и женщин 19. Например: • Метод Карточек отзывов граждан позволяет получить информацию о взглядах и мнениях фактических пользователей услуг, которых можно разделить на разные группы, включая малоимущих и женщин; • Количественный анализ предоставленных услуг, проведенный Всемирным Банком, позволяющий оценить качество и эффективность предоставляемых услуг, который, в зависимости от плана и места проведения исследования, может помочь получить информацию о получателях услуг; и • Инструмент Государственной гражданской службы Великобритании для самостоятельной оценки совершенства обслуживания клиентов включает вопрос о существующих процессах для определения нужд «труднодоступных групп». 18 Однако, ни один из данных инструментов, не уделяет существенного внимания доступу к услугам, который имеют малоимущие группы населения, поскольку данные инструменты в основном направлены на существующих пользователей услуг. Однако, инструменты оценки, охватывающие три основных темы - реформу государственного управления человеческими ресурсами, реформу управления государственными финансами, процесс формирования государственной политики – в первую очередь связаны с оценкой внутренних процессов, которые мало чем отличаются от процессов оказания услуг, пользу от которых получают непосредственно граждане. В данных случаях не достаточно хорошо видно, как перспектива улучшения положения бедных слоёв может оцениваться с помощью самого инструмента оценки. Разукрупненные данные по отдельным целевым группам (например, малоимущие, женщины) можно использовать только там, где такие группы испытывают прямое воздействие оцениваемого явления (например, коррупции). Решение лежит в том, чтобы связать конкретную деятельность по осуществлению реформ с желаемыми политическими задачами в контексте определенных стран Программы содействия странам, принимающим меры по снижению уровня бедности, - которые включают в себя Цели развития тысячелетия – являются прекрасным основанием так полагать, потому что они указывают на политические цели высокого уровня, которые ставят перед собой правительства. Необходимо предпринять следующие шаги: • • • • Шаг 1 . Выбор конкретной политической цели Шаг 2. Определить результаты, которые будут способствовать достижению данной цели Шаг 3. Разработать конкретные показатели для данных результатов Шаг 3. Провести оценку деятельности государственных административных органов Показатели результатов позволяют увидеть аспекты для оценки деятельности государственных административных органов. После этого можно будет разработать программу реформирования с учетом выявленных пробелов между фактической и желаемой ситуацией. Во Вставке 3 представлены примеры конкретных результатов реформ, имеющих отношение к политическим целям, направленным на улучшение положения бедных слоёв населения. ВСТАВКА 3 – ВСЕОБЩЕЕ НАЧАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ: ПРИМЕРЫ ПОКАЗАТЕЛЕЙ РЕЗУЛЬТАТОВ Политический процесс • Утверждены образовательные политики, направленные на устранение причин низкой доли учащихся по возрастным группам Управление человеческими ресурсами • Проводится оценка деятельности старших преподавателей на основании количества учеников, оставленных на второй год, а не результатов экзаменов • Осуществляется набор и привлечение учителей20 для работы в переполненных школах • В школы с низкой долей девочек среди обучающихся их возрастной группы приглашаются учителя женщины • Снижено количество невыходов учителей на работу Управление государственными финансами 20 • Увеличение пополняемого бюджета правительства, выделяемого на начальное образование • Низкие расходы на содержание персонала на каждого ученика Решение будет зависеть от того, будет ли принята система независимого найма и отбора 1.10 Согласование инструментов оценки государственных административных органов деятельности Выбор соответствующих показателей будет зависеть от стадии проведения реформы Рассмотрим три типа стран – постконфликтные страны, развивающиеся страны и страны со средним уровнем дохода. Несмотря на существование исключений, их уровень зрелости в области осуществления определенной реформы, в основном, будет отражать уровни их развития. Инструменты оценки обычно разработаны в соответствии с определенными требованиями типичных развивающихся стран, которые могут не подходить для постконфликтных стран или стран со средним уровнем дохода. Страны, возникающие в результате конфликта, столкнутся с крушением многих основных систем и правил государственного управления. Там, где самой неотложной проблемой является финансовая дисциплина, по-видимому, нет смысла задавать вопросы о среднесрочном планировании бюджета или эффективности расходов. Аналогично, стране со средним уровнем дохода, стремящейся стать развитой страной, будет интересно знать, соответствуют ли их процессы управления человеческими ресурсами современным тенденциям, а не о том, является ли закон страны о государственной гражданской службе рациональным. По этой причине, пользователи должны выбрать показатели, которые максимально соответствуют уровню, достигнутому ими в определенной тематической области. 21 Показатели должны соответствовать методам осуществления государственного управления государства Страны не только отличаются по своему уровню развития; у них разные традиционные подходы к осуществлению государственного управления, ограничивающие выбор, который они могут сделать. Теория «зависимости от предшествующего развития» (Path dependency) гласит, что история и традиции будут влиять на возможность применения тех или иных реформ в определенных странах. Например, это не совпадение, что развитые страны, которые более восприимчивы к использованию методов «Нового государственного управления» для осуществления реформ, это страны с управленческой культурой англосаксонского типа, такие как Новая Зеландия, Великобритания или США. В отличие от них, Новое государственное управление имеет гораздо меньшее влияние в странах континентальной Европы, поддерживающих модель государственного управления правового государства, - таких как Франция и Германия – хотя оба эти государства экспериментировали с некоторыми элементами. Пользователям нужно быть открытыми альтернативным перспективам, и в то же время иметь желание оспаривать те показатели, которые они сочтут несоответствующими. Наборы показателей следует рассматривать в качестве гибких базовых моделей, которые нужно будет анализировать и пересматривать в процессе развития реформ Часто говорят, что если через некоторое время провести повторную оценку в той же стране, то можно будет процесс реформ в динамике по времени. Это цель оценки с использованием инструмента PEFA. Поскольку изменения показателей набора высокого уровня происходят довольно медленно, рекомендуется проводить оценку PEFA каждые два или три года. Данное предположение основано на том, что задачи и траектория правительственных реформ остается неизменной. Однако, можно поспорить с тем, что это полностью обоснованное предположение. Несмотря на то, что направление реформы, скорее всего, останется постоянным, тем не менее, может измениться путь ее осуществления. Исследование проблемы, проведенное во Всемирном Банке, показало, что довольно редко случается, что на втором году программы реформирования, правительство будет проводить ту же программу, что была запланирована в первый год. Соответственно, оперативные показатели могут быть изменены, если опыт покажет, что какой-то подход не будет работать. В ответ на изменившиеся обстоятельства могут возникнуть новые приоритеты и, возможно, придется соответственно 21 Один специалист, использующий на практике инструмент PEFA (Оценка государственных расходов и финансовой подотчетности), отметил, что система, основанная на «Золотом стандарте», может быть приемлема для стран с более развитыми системами управления государственными финансами. изменить показатель верхнего уровня. Соответственно, инструмент оценки, должен рассматриваться как гибкий инструмент, который будет корректироваться по мере развития траектории реформ. 1.11 Должны ли показатели измерять вложения, процессы, непосредственные и долгосрочные результаты? В настоящем руководстве поддерживается метод, принятый ОЭСР в своем издании «Government at a Glance», предусматривающий следующие определения:• Вложения – единицы труда, капитала, товаров и услуг, затраченных на производство услуг (например, в отношении медицинских услуг вложения можно определить как время медицинских сотрудников, лекарство, электричество и т.д.) • Процессы государственного сектора - структуры, процедуры и механизмы управления, широко применимые в госсекторе (например, общественный и финансовый аудит местных клиник) • Непосредственные результаты – услуги, предоставленные конечному пользователю организациями госсектора (например, количество благополучно рожденных детей, количество учеников, получивших начальное образование); • Долгосрочные результаты – воздействие от данных услуг в отношении конечного пользователя (например, снижение уровня материнской смертности, повышение уровня доходов) Реформы в области государственного управления способствуют достижению краткосрочных и долгосрочных результатов, которые, как правило, будут отражены в задачах более высокого уровня в рамках целой программы реформирования. Реформы вносят изменения в процессы (структуру, опыт, укомплектование персоналом и мотивация), что, в свою очередь, ведет к изменению краткосрочных результатов. В публикации «Government at a Glance» ОЭСР отмечает нехватку показателей краткосрочных результаты в существующих источниках и инструментах. В настоящем Руководстве только три инструмента измеряют исключительно краткосрочные результаты, в частности: Количественные анализы предоставленных услуг, Отслеживание государственных расходов и Карточки отзывов граждан. Кроме того, инструмент ООС Европейского Института Государственного Управления позволяет измерить и краткосрочные и долгосрочные результаты как один элемент оценки. Большая часть инструментов и источников направлена на оценку процессов. Например, компонент управления государственными гражданскими службами матрицы оценки для вступления в ЕС позволяет измерить: (a) Правовые и этические структуры; (b) Институциональные структуры; (c) Политика и управление в области заработной платы (поощрение); и (d) политики и практика в области управления человеческими ресурсами (укомплектование персоналом, навыки). И, наконец, что является более полезным – показатели процессов или показатели краткосрочных результатов – будет зависеть от целей, поставленных пользователем. Если требуется информация для диагностики или в целях ведения диалога, то вероятно, полезнее всего будет использовать показатели, позволяющие измерить определенные процессы реформ, потому что они помогут пользователю точно определить, что неправильно и что нужно исправить. Для этого показатель должен позволять оценить используемые процессы, а также процессы, определенные законом или нормативно-правовыми актами. Пример приведен во Вставке 4. ВСТАВКА 4 – УЧАСТИЕ ЖЕНЩИН В РАБОТЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖБ: ПРИМЕР ПОКАЗАТЕЛЕЙ Цель реформы государственных административных органов Обеспечить, чтобы женщины были представлены в высшей администрации соответственно их числу в обществе Показатели долгосрочных результатов % вакантных руководящих должностей, занятых женщинами Показатели процесса • Новые критерии выбора, основанные на оценке вклада женщин • Гибкие политики найма, которые обеспечивают для женщин больше свободы в выборе часов работы • Равные возможности для обучения, которые позволяют женщинам, воспитывающим детей, проходить обучение недалеко от дома • Внешняя конкуренция на рабочие места для расширения круга возможных соискателей среди женщин В связи с этим показатели процесса являются «показателями эффективности государственного управления, обладающими юридической силой», которые требовались пользователям. В отличие от этого, показатели долгосрочных результатов значительно более полезны для мониторинга и отчетности, так как они показывают пользователю, каких результатов достигнут реформы, без предоставления ненужных сведений по определенным процессам. Данный уровень сведений может быть предоставлен впоследствии, если будет очевидно, что ожидаемые результаты не были получены. 1.12 Объединение количественных данных с качественными В целом, инструменты оценки эффективности деятельности государственных административных органов получают из пяти источников информации: письменные опросы (например, самооценка), процессы, основанные на диалогах (например, интервью, фокусные группы), косвенное наблюдение (например, что видит группа оценщиков, когда они находятся в правительственном здании), прямое наблюдение (например, наблюдение за штатным сотрудником в течение дня для того, чтобы увидеть, как работают бизнес-процессы), а также количественные данные (например, относительно оказанных услуг, таких как обслуживание пациентов в медпункте). Часто существует мнение, что инструменты и источники, которые создают метрики (цифры), каким-то образом предоставляют более объективные данные. К сожалению, такая объективность в большей степени иллюзорна. Объективность зависит от того, чье мнение представлено в количественной форме. Например, данные опроса, представленные в количественной форме, основаны на предположениях. Также многие качественные оценки (такие как ОГРФП) переводятся в баллы и рейтинги, которые обычно основаны на четких критериях выставления баллов. Объективность также зависит от точности источника, если данные представляются в форме «сырой статистики». Хорошим примером служит база данных оплачиваемой работы Всемирного банка, в котором экономисты страны постоянно сталкиваются с проблемой при необходимости получения точных и актуальных данных о занятости из правительственных информационных систем персонала. Кроме того, межстрановое сравнение имеет определенные риски, связанные с использованием различных национальных определений занятости государственных служб. В связи с этим, чтобы установить, как генерируются цифры, пользователю необходимо заглянуть вглубь. Количественные данные не обязательно точнее качественных Большая часть инструментов и ресурсов опираются на качественные данные, которые являются основными для процессов оценки изменений в каждой сфере. Для некоторых инструментов качественные данные представляются в виде описания, для других – в форме баллов. Для оценки компонентов деятельности необходима как качественная, так и количественная информация, однако ни та, ни другая не является лучше по отношению друг к другу. С качественными данными часто связано меньше рисков, поскольку количественные данные могут быть ложными или неточными, в зависимости от источника. В идеале качественные данные должны подтверждаться количественными данными. На практике часто сложно сформировать количественные данные, необходимые в течение короткого периода времени, в котором производится оценка, за исключением случаев, когда информационные системы правительства уже спроектированы для предоставления такой информации. Представления основных заинтересованных лиц являются допустимыми данными для оценки эффективности деятельности государственных административных органов К одному из видов качественных данных - представлениям – часто относятся пренебрежительно, особенно профессионалы, которые обучены искать цифры. Тем не менее, мнение клиентов (поставляемых услуг) и взгляды государственных служащих (на практики управления персоналом) представляют собой достоверные данные относительно сильных и слабых сторон определенных сфер деятельности государственной администрации. Поскольку взгляды заинтересованных лиц, на которых влияет деятельность государственных административных органов, являются чрезвычайно важными, такие результаты, могут рассматриваться как точные данные. 1.13 Самые подходящие способы сбора информации Методика содержит ссылки на техники и процессы, используемые для сбора информации, ее последующего анализа и предоставления отчетов пользователю. Как показано в Таблице 3, в отношении различных источников информации и инструментов оценки применяется широкий спектр методов. Самый распространенный метод включает в себя опросы, анкеты, интервью, кабинетные исследования и обсуждения. Многие инструменты оценки предусматривают комбинированные методы. Например, при институциональной оценке системы государственных служб применяется оценочная анкета, кабинетное исследование, интервью и группа экспертов. В отличие от этого источники информации опираются исключительно на кабинетное исследование либо на комбинацию опросов и кабинетного исследования. Некоторые инструменты оценки сформированы как инструменты самооценки, другие включают в себя опцию самооценки. Одно из преимуществ использования нескольких методов заключается в том, что они потенциально могут создать больший спектр сведений из ряда различных источников, а также они позволяют проверять данные и выполнять триангуляцию данных. Однако, использование нескольких методов может быть дорогостоящим и сложным для управления, и в результате это может сказаться на качестве. Кроме того, правительство не должно стараться проводить слишком много исследований, если оно не имеет возможности обрабатывать данные для получения содержательной информации и предоставлять обратную связь тем, кто добровольно помогал собирать информацию. Например, проведение обширных опросов среди государственных служащих и граждан может выглядеть как похвальное усилие, но это может иметь обратный эффект, если респонденты не увидят результатов. Это просто подтвердит их предубеждение, что изначально правительство не было действительно заинтересовано в принятии мер в отношении этих данных. Некоторые методы могут использоваться скорее для дополнения друг друга, нежели для создания автономных данных. Например, в Общей структуре оценки самооценка используется для создания предварительных данных, которые можно использовать как основания для обсуждения. Такой подход улучшает анализ проблем и помогает достичь консенсуса в отношении основных проблем, требующих решения. Это «легкий» метод, с помощью которого можно сформировать достоверную информацию, полученную от респондентов, которым знакомы данные вопросы, без необходимости проведения обширного исследования для получения количественных результатов. В то время как посредством опросов и анкетирования потенциально можно получить мнения многих респондентов за относительно короткий промежуток времени, необходимо помнить о том, что они неизбежно будут проводиться на выборочной основе. По мере возможности, выбор должен быть случайным. Смещение выбора может возникнуть в том случае, когда респондентами являются старшие государственные служащие, которые с меньшей степенью вероятности будут критически отзываться о своих политиках и процессах. Также будет необходимо проводить статистические анализы (стандартных ошибок) для обеспечения уверенности в том, что результаты выбора отражают тех, кто преобладает в общей массе населения. Тем не менее, если пользователь не имеет времени, навыков или ресурсов для разработки полномасштабного статистического обследования и управления им, как вариант, можно проводить быстрый обзор для создания краткого описания по ключевым вопросам. Такой обзор будет состоять из полуструктурированных интервью с несколькими ключевыми информантами, целью которых будет охватить весь объем оценки. Быстрый обзор может служить в качестве направляющей техники, которая позволяет исследовать критические вопросы далее, используя другие методы, такие как интервью фокусных групп. Самооценка может учитываться скорее при обсуждении, нежели при вынесении окончательного решения Самооценка может пригодиться в том случае, если существуют четко определенные критерии, которые позволяют респондентам выражать свое мнение. Даже в этом случае может тенденция к тому, чтобы респонденты могли повышать рейтинг, если они полагают, что они будут нести ответственность в случае неудовлетворительного качества осуществления их деятельности. Кроме того, большинство людей не особенно самокритичны. Решить данные проблемы в некоторой степени может помочь анализ различных точек зрения – например, мнение государственных служащих, связанных с данной тематической областью, но не несущие прямой ответственности за нее, - а также требование того, чтобы индивидуальные оценки были обоснованы. Мы полагаем, что сведения о самооценке являются потенциально полезными, поскольку лица, формирующие данные сведения, действительно заинтересованы в результатах, при этом необходимо четко понимать, что данная информация будет использоваться в целях улучшения ситуации, а не для отчетности. В последней колонке Таблицы 3 содержится информация о тех, кто предоставил данные по инструментам оценки, и источники информации. Основные респонденты: (a) независимые эксперты и консультанты; (b) сотрудники агентства; (c) государственные служащие; и (d) внешние заинтересованные лица. Привлечение внешних и внутренних консультантов к работе в одной команде может повысить качество оценки Многие инструменты оценки в некоторой степени опираются на суждения независимых консультантов, экспертов и научных сотрудников.22 Этому есть две причины. Во-первых, считается, что они обладают экспертными знаниями в отрасли, в которой производится оценка. Во-вторых, их мнение воспринимается как независимое и поэтому более объективное, чем мнение ответственных государственных служащих. При обращении к внешним консультантам может быть получена точная оценка, но, к сожалению, это может не привести к принятию правительством соответствующих действий, если оно не посчитает внешних экспертов надежным источником, заслуживающим доверия. В связи с этим национального или регионального эксперт, знающего местный контекст, часто предпочитают эксперту, внешнему по отношению к определенному региону. Например, оценка эффективности деятельности государственных административных органов страны, которая собирается стать участницей ЕС, для определения соответствия критериям допуска в ЕС, должна производиться экспертом из нового государства-участника из данного региона, либо национальным экспертом, которые может считаться менее предпочтительным ввиду того, что он имеет определенную связь с предшествующими органами власти. Также существует риск того, что национальные консультанты могут подвергаться неправомерному давлению со стороны государственных служащих, желающих получить соответствующую оценку. Прагматичным решением было бы объединить иностранных, региональных и местных консультантов в одну команду. Государственные служащие играют важную роль в оценке Государственные служащие гораздо реже служат в качестве источников информации по сравнению с независимыми экспертами и сотрудниками донорских агентств. Фактически, они вообще не используются ни в каких источниках информации. С одной точки зрения, это, может быть неожиданным, потому что государственные служащие, как правило, гораздо больше знают о своих проблемах, чем постороннее лицо, изучающего ситуацию несколько недель. Действительно, внешний консультант будет обязан получить большую часть информации для своей оценки, беседуя с местными государственными служащими! Кажется, что агентства, разработавшие данные инструменты, либо считают, что государственные служащие недостаточно компетентны, либо что у них не хватает времени на то, чтобы посвятить его всесторонней оценке. К счастью, в настоящее время данная точка зрения меняется с появлением новых инструментов, предназначенных участия государственных служащих. 22 Сотрудники агентства являются исключением в части независимых экспертов Проведение совместной оценки в сотрудничестве с внешними консультантами и государственными служащими имеет наибольшее количество шансов получить сбалансированные оценки2323 Совместные оценки имеют два основных преимущества. Во-первых, проведение такой оценки позволяет получить данные высокого качества и, во-вторых, они повышают вероятность того, что данные результаты будут приемлемы для правительства. Однако, успешное проведение совместной оценки зависит от квалификации членов правительства. На практике, часто бывает трудно найти достаточное количество государственных служащих, способных и желающих посвятить все свое время выполнению данного задания. А некоторые менеджеры часто неохотно отпускают самых квалифицированных сотрудников, потому что они всегда нужны для выполнения оперативных задач. Другая менее значимая проблема заключается в том, что некоторые государственные служащие не хотят, чтобы кто-то знал о том, что они дают оценку своим коллегам и руководителям. Если можно преодолеть эти практические проблемы, то эффективнее всего будет, если основную роль в совместной оценке будет выполнять правительство, а внешние консультанты выступят в качестве советников. Именно так Правительство Замбии недавно провело оценку PEFA, хотя большая часть таких оценок проводилась под руководством консультантов. Полный цикл обратной связи – потенциально эффективный подход, однако необходимо признавать культурные ограничения Возможно ли продвижение метода совместной оценки на шаг вперед и использование инструмента полного цикла обратной связи, учитывающего мнения всех заинтересованных сторон? При оценке определенного аспекта эффективности работы государственных административных органов, метод полного цикла обратной связи (Рисунок 3) позволит получить мнения министров, экспертов (местных и иностранных), государственных служащих и граждан (напрямую или посредством организаций гражданского общества). Ни в одном из инструментов оценки не используется данная панорамная перспектива, хотя Оценка государственного управления, проведенная Азиатским банком развития, идет к этому. Выбор метода полного цикла обратной связи особенно целесообразен при оценке процесса формирования государственной политики и может также эффективно использоваться для оценки менеджмента гражданской службы. Данный подход менее подходит для оценки управления государственными финансами, где рассматриваемые внутренние процессы могут не увидеть либо государственные служащие, либо граждане. Поэтому, метод полного цикла обратной связи будет полезным в зависимости от знаний и опыта соответствующих участников процесса. Однако, иерархические и автократические правительства с низким уровнем терпимости критики, могут не принять мнения граждан и государственных служащих в качестве действительных и обоснованных. Также, во многих странах, государственные служащие и граждане могут отказаться выразить свое истинное мнение, если усомнятся в полной конфиденциальности анкетирования или опроса. Это может произойти, даже если предприняты необходимые меры предосторожности для обеспечения анонимности высказанных мнений. Члены таких правительств могут также отклонить мнения экспертов. В ситуации, когда правительства в целом не желают слушать «посторонних лиц» из страха критицизма, для оценки будет целесообразно использовать метод самооценки. Данная оценка может послужить основой для обсуждения, проводимого при содействии заслуживающего доверия и надежного «постороннего лица». 23 Государственные служащие включают в себя служащих, несущих непосредственную ответственность за данную предметную область и других служащих с хорошими диагностическими навыками Рисунок 3 – полный цикл обратной связи На самом деле не важно, кто составляет отчет, если действовать в соответствии с процессом оценки, согласованным заинтересованными сторонами Большинство отчетов по результатам оценок и источников информации предоставляются международными агентствами, владеющими инструментами. В связи с этим существует вероятность того, что правительство, получающее отчет, отклонит полученные результаты, потому что они будут отражать точку зрения агентства. Это, вероятнее всего произойдет, при наличии доказательства подтасовки агентством некоторых результатов после проведения оценки. Однако, при условии, что выводы в отчете будут явно основаны на фактах, обсужденных и согласованных с правительством принимающей страны, то в этом случае будет не важно, кто формально является автором итогового отчета. Фактически, государственные служащие, участвовавшие в оценке, могут действительно предпочесть, чтобы отчет был подготовлен международным агентством. Агентство находится в более безопасном положении для того, чтобы представить правительству неприятную правду, которую служащие иногда не хотят говорить сами. 1.14 Использование комбинированных показателей для проведения сравнения между несколькими странами: преимущества и трудности В источниках информации и многих инструментах оценки используются рейтинги и для сравнения ситуации со стандартом в динамике по времени и для сравнения между странами. Это не является проблемой, если рейтинг позволяет просто дать оценку определенного показателя в баллах. Однако, если рейтинги по показателям объединяются для выставления общего балла, то использование данного метода проблематично, поскольку он не дает четкой картины того, что измеряется. Если рейтинг нужно привязать к какой-то форме признания – например, Инструмент самооценки государственных служб Великобритании по оценке совершенства обслуживания клиентов, – в таком случае скоринг и необходим и оправдан. Однако, если оценка проводится с целью диагностики и диалога, то здесь скоринг менее уместен. Внешне рейтинг привлекателен, однако имеются присущие ему риски Скоринг может помочь пользователю сравнить эффективность деятельности по ряду разных направлений. Однако важно понимать основу скоринга. Например, оценка PEFA предусматривает подробное руководство, с помощью которого оценщики могут по каждому показателю провести дифференциацию по категориям A, B, C или D, в связи с чем, рейтинги должны быть основаны на доказательствах. Поэтому процесс является прозрачным и позволяет правительству оспорить результаты оценки на основании проверки доказательств. В отличие от этого, хотя в Анализах возможностей государственной службы Великобритании используется общий набор поведенческих критериев для проведения ведомственных анализов, методология не предусматривает конкретного руководства для дифференциации по пяти категориям оценки – сильная область; хорошо проработанная область; область, нуждающаяся в развитии; область, требующая принятия срочных мер по развитию; серьезные проблемы. В свою защиту, Группа анализа возможностей государственной службы Великобритании упрощает использование метода для государственной службы в целом, чтобы обеспечить последовательность суждений групп ведомственного анализа. Центральная функция надзора, разумеется, не вариант для пользователя, желающего провести такой анализ для одного ведомства. Основной недостаток использования рейтингов заключается в том, что может отвлекать усилия сторон, участвующих в оценке. Слишком много времени занимает обсуждение и определение баллов по показателям, в результате чего недостаточно внимания анализу причин слабых мест и возможностей улучшения ситуации. Если предусмотрены рейтинги, то имеются веские доводы в пользу того, чтобы дополнить их описательной оценкой, как это предусмотрено в инструменте оценки PEFA. 1.15 Как содействовать участию? Пользователи должны участвовать в планировании процесса оценки В трех предыдущих разделах было представлено руководство, позволяющее пользователям: (a) выбрать инструменты в соответствии с их задачами; (b) выбрать соответствующие показатели; и (c) разработать методологию для сбора данных по данным показателям. Следовательно, пользователь имеет долю участия в процессе оценки, если он может внести вклад в принятие данных «технических» решений. Люди, как правило, доверяют тому, что помогали создавать. Международное агентство может полагать, что имеет право отвечать на данные вопросы за клиента своего правительства. Но если данная точка зрения навязана или воспринимается в качестве навязанной, неизбежным результатом будет выполнение, а не участие. Количественные анализы оказания услуг, отслеживание государственных расходов и карточки отзывов граждан требуют участия пользователя, потому что их необходимо подгонять под определенное государственное ведомство, являющееся предметом оценки. И, хотя, кажется, что инструменты, позволяющие измерить основные аспекты эффективности деятельности административных органов, предусматривают фиксированные наборы показателей, пользователь может предлагать включение дополнительных и удаление существующих показателей. Участие является корректировки важным, так как инструменты оценки неизбежно потребуют Правительство может пожелать использовать инструмент оценки в рамках диагностики, которая входит в процесс разработки стратегии РГАО. Измерения и методы, используемые в инструменте, должны быть разработаны в соответствии с конкретными целями оценки, а не наоборот. Существует еще более веский довод для участия правительства в разработке инструмента оценки, который заключается в контроле за текущей программой реформ. Здесь важно, чтобы все показатели были установлены в соответствии со стратегией государственных реформ. Измерения должны быть получены непосредственно из определенных программ и задач, согласованных ранее в стратегии. В идеале пользователи должны также содействовать проведению фактической оценки Участие пользователя в процессе разработки является наилучшей гарантией получения результатов, которые будут приняты, и в соответствии с которыми будут предприниматься действия. Однако, полученные результаты все же могут быть отклонены, если пользователь решит заключить договор на проведение всего процесса оценки с третьей стороной. Это классическая работа «под ключ». Данной проблемы можно избежать, привлекая государственных чиновников к сбору и анализу данных, либо к содействию в проведении фактической оценки. Люди редко спорят с собственными данными. Действительная и имеющая юридическую силу оценка не может быть основана только на мнении экспертов. В долгосрочном плане органы государственного управления возможности для проведения оценок на регулярной основе должны создавать Большинство инструментов разрабатываются как разовые инструменты, которые будут использоваться с дискретными интервалами, в результате чего будет производиться специальный сбор данных. В то время как всегда будет необходимость проводить специальные опросы, органы государственного управления также должны стараться создавать собственные информационные системы, которые смогут регулярно генерировать основные данные по эффективности работы государственных административных органов. Опросы могут быть чрезвычайно дорогостоящими в части управления, особенно это касается опроса граждан и государственных служащих. Тем не менее, опросы граждан не нужно проводить слишком часто, а расходы на проведение опроса государственных служащих могут быть снижены посредством разработки анкет, которые можно заполнять в режиме on-line. Органам государственного управления потребуется время для создания возможностей для проведения оценки эффективности работу государственных органов управления без содействия со стороны. Однако они смогут быстро научиться, если будут настаивать на том, чтобы государственные чиновники участвовали в совместных группах оценщиков, работая вместе с более опытными консультантами. Таблица 3 – Инструменты оценки эффективности работы государственно-административных органов и источники информации: краткое описание № Инструмент и производитель 1 Количественные • предоставление услуг опросы относительно Также может предоставления услуг использоваться для Всемирный банк информирования о реформах в сфере управления государственными расходами Отслеживание • управление • государственных государственными расходов финансами • Всемирный банк Для изучения эффективности расходов и «отвлечения» ресурсов Карточки сообщений • предоставление услуг • от граждан В отношении получателей Центр по связям с услуг, для установления • общественностью диалога с поставщиками • услуг • 2 3 4 5 6 7 Тематика Оценка государственного управления страны Азиатский банк развития • разработка политики • корпоративная социальная ответственность; • управление государственными финансами Также оценивает местное руководство Система общей • руководящая роль; оценки • корпоративная Европейский институт социальная государственного ответственность; управления • управление государственными финансами; • разработка политики • предоставление услуг Для использования во всех сферах государственного сектора, на национальном, региональном и местных уровнях Анализ способностей • руководящая роль; Государственная Для оценки руководящей гражданская служба роли, стратегии и Великобритании процесса предоставления Инструмент • предоставление услуг самооценки для Для оценки совершенствования ориентированности на Пользователи Целевые функции24 Инструменты оценки • Правительство • Диагностика; • Поставщики • Мониторинг услуг; • Донорские организации донорские организации правительство • Мониторинг • Диагностика Гражданское • общество; Правительство Поставщики услуг; • Получатели услуг • Донорские организации • Правительство • • • • • Методы Респонденты25 • Учетная документация поставщика; • Интервью; • Опросы • Персонал Всемирного банка; • Персонал поставщиков; • Клиенты • Интервью; • Учетная документация поставщика • Опросы • Персонал Всемирного банка; • Персонал поставщиков; • Клиенты • Гражданское общество; • Клиенты Диалог и • совместное • принятие решений; Сопоставитель ный анализ по времени; мониторинг; диагностика Диагностика; • Диалог и совместное • принятие • решений; • Распределение ресурсов • Общественные • Диагностика; • организации; • Перекрестное • • Правительство сравнение; • • Сопоставитель ный анализ • Общественные организации; • Правительство • Клиенты/получа тели услуг • Общественные организации; 24 Первостепенные задачи выделены жирным шрифтом 25 Жирным шрифтом выделены стороны, ответственные за подготовку отчета • Диагностика; • Мониторинг Интервью; Фокусные группы Кабинетные исследования; Рабочие визиты; Интервью; Семинары по обмену опытом • Персонал донорских организаций; • Консультанты; • Правительство; • Местные заинтересованные стороны Анкета самооценки; • Обсуждения; Направленные • тематические обсуждения • Интервью Общественные организации; Менеджеры персонал • Внешние эксперты; • Менеджеры • Мониторинг; • Анкета самооценки; • Персонал • Диагностика; поставщика и 8 9 10 11 12 13 14 15 обслуживания клиента и вовлеченности клиентов клиента Государственная гражданская служба Великобритании Оценка • Управление • государственных государственными расходов и финансами • финансовой Для оценки надежности, подотчетности полноты и прозрачности (ОГРФП/PEFA) бюджета Межинституциональн ый проект (Всемирный банк, МВФ, ЕС, МВМР, СПА) Анализ деятельности • корпоративная • государственных социальная должностных лиц ответственность; Программа • управление партнерства государственными Всемирный банк финансами; (Нидерланды) (ППБН) Для оценки структуры мотивации в государственном секторе CONTACT • управление • ПРООН государственными финансами; Для оценки систем финансовой отчетности и целостности Матрица оценки • Корпоративная • управления социальная • человеческими ответственность; ресурсами на • Формирование политики государственной Помочь кандидатам на службе в ЕС вступление в ЕС Всемирный банк определить цели административного развития, необходимые для принятия в ЕС и глобальной конкурентоспособности Базовые принципы • Корпоративная • системы управления социальная и контроля ответственность; Проект «Сигма» (ОЭСР • Управление и ЕС) государственными финансами; • Формирование политики Используется ЕС для оценки кандидатов на вступление в ЕС Руководство для самооценки персонала Штат Техас Инструмент оценки эффективности управления человеческими ресурсами (УЧР) Проект «Наука управления для сферы здравоохранения» Аналитическая структура институциональной оценки систем государственной службы, • Корпоративная • социальная ответственность; • Для самооценки управления ЧР государственными агентствами и университетами • Корпоративная • социальная ответственность; • Для самооценки управления ЧР неправительственными организациями и медицинскими учреждениями госсектора • Корпоративная социальная ответственность; Для оценки систем гражданской службы в странах, находящихся в Донорские организации Правительство • Сопоставитель • ный анализ по времени; • Перекрестное сравнение • Мониторинг; • • Сопоставитель • ный анализ по • времени; • диалог и совместное принятие решений Правительство • Диагностика • Опросы • Государственные чиновники Правительство • Диагностика • Анкеты для самооценки • Правительственн ые служащие Правительство Доноры • Диагностика • Мониторинг • Анкеты для оценки • Персонал • Обсуждение Всемирного банка (включая ЕС); • Правительственн ые служащие Европейская комиссия • Диагностика • Мониторинг • Кабинетное исследование • Интервью • Персонал программы СИГМА • Правительственны е служащие • Доноры Общественные • Диагностика организации • Мониторинг Университеты • Анкеты для самооценки • Кабинетное исследование • Руководители сотрудники и Общественные • Диагностика организации • Мониторинг НПО • Анкеты для самооценки • Кабинетное исследование • Обсуждение • Руководители сотрудники и • Научные сотрудники • Доноры Учетная документация поставщика Анкета самооценки; • Интервью • Кабинетное исследование • • Диагностика • Анкеты для • Перекрестное самооценки сравнение • Кабинетное исследование • Интервью • Совет экспертов Доноры Внешние консультанты; Правительственн ые служащие • Внешние эксперты • Персонал организации • Госслужащие Межамериканский банк развития 16 17 18 19 Гендерный аспект бюджетной политики: Руководство для практикующих пользователей для понимания и исполнения гендерночувствительных бюджетов Секретариат Содружества Проект Открытый бюджет Международная бюджетная программа Показатели управления, имеющие исковую силу в области управления ЧР Всемирный банк Диагностическая структура для управления доходами Всемирный банк Источники информации «Government at a Glance», ОЭСР 20 21 22 23 зоне деятельности Межамериканского банка развития • Управление • Правительство государственными • Гражданское финансами; общество Для оценки гендерной чувствительности бюджетов • Мониторинг • Опросы • Кабинетное исследование • Государственный бюджет • Государственная статистика • Правительственн ые чиновники • Население • НПО • Управление • Граждане государственными • Гражданское финансами; общество Для оценки обязательства • Законодатели правительства в отношении прозрачности бюджета и отчетности • Диалог и • Кабинетное совместное исследование принятие решений; • Перекрестное сравнение • Диагностика • Местные эксперты • Корпоративная социальная ответственность; Для оценки эффективности реформ «по закону» и «на практике» • Управление государственными финансами; Для обеспечения комплексной диагностической структуры по администрированию доходов • Правительство • Доноры • Диагностика • Мониторинг • Кабинетное исследование • Персонал донорских организаций • Правительственны е чиновники • Правительство • Диагностика • Анкета для самооценки • Правительственн ые чиновники • корпоративная • социальная • ответственность; • формирование политик • управление государственными финансами • оказание услуг Охватывает все странычлены ОЭСР, без выставления общего балла и ранжирования Справочник • Управление • показателей государственными • эффективности финансами; управления, • Лидерство справочник Для оценки «способности показателей исполнительной власти» и эффективности «подотчетности реформ от исполнительной власти» в «Bertelsmann», 30 странах со свободными Bertelsmann Siftung» рынками Межнациональный • Управление • справочник о государственными • занятости и финансами; • заработной плате в База данных занятости и правительстве, заработной плате больше Всемирный банк чем в 200 странах «World • Корпоративная • Competitiveness социальная • Yearbook» ответственность; • (Ежегодник • Формирование политик; Правительство • Мониторинг • Опрос Практикующие • Диалог • Кабинетное специалисты • Перекрестное исследование сравнение • Персонал ОЭСР • Страны – члены ОЭСР Доноры Правительство • Сопоставитель • Опрос ный анализ • Кабинетное • Мониторинг исследование • Диагностика • Отечественные и внешние эксперты Правительство Доноры Научные сотрудники • перекрестное • Кабинетное сравнение; исследование • мониторинг • Персонал Всемирного банка Правительство Инвесторы Доноры • Перекрестное • Опрос сравнение • Кабинетное • Мониторинг исследование • Ведущие ученые • Персонал IMD «Конкурентоспособн ость в мире»), Эффективность работы правительства, Бизнес-школа «IMD» 24 25 26 «Вопросы государственного управления», Эффективность работы правительства, Всемирный банк • Оказание услуг; Глобальный охват; объединяет сведения 35 отельных источников данных по оценке мнений о качестве государственных услуг • Управление • Правительство государственными • Доноры финансами; • Научные • Корпоративная сотрудники социальная ответственность • Формирование политик • Оказание услуг • Перекрестное • Опросы сравнение • Мониторинг • • • • Корпоративная • Правительство социальная • Доноры ответственность • Научные Формирование политик сотрудники Оказание услуг • Перекрестное • Анкета сравнение • Мониторинг • Территориальные отделы Всемирного банка Управление • Правительство государственными • Доноры финансами; • Научные Лидерство сотрудники Корпоративная социальная ответственность • Формирование политик • Диагностика • Анкета • Сопоставитель ный анализ • Перекрестное сравнение • Отечественные эксперты • Отечественные журналисты Оценка • эффективности политики и институтов страны • (ОПИС/CPIA), • Критерий 13: Качество бюджетного и финансового управления, Критерий 15: Качество работы государственных административных органов, Всемирный банк Показатели • целостности, Global Integrity • • Фирмы Деловые люди Эксперты Население ГЛАВА 2 Добросовестная практика: руководство для органов государственного управления Данное руководство предназначено для органов государственного управления, в частности, а также для заинтересованных лиц, работающих совместно с органами государственного управления. Начало • Прежде, чем вы выберите существующий инструмент или попытаетесь разработать собственный, сначала определитесь с вашей целью • Если вам необходим инструмент оценки для диагностики и диалога, рассмотрите существующий инструмент, соответствующий выбранному вами предмету, в качестве отправной точки • Если вы хотите осуществлять мониторинг текущей программы реформ, разработайте собственный инструмент для измерения. Определите свою точку зрения, разработайте свою стратегическую карту и создайте свои показатели для отражения ключевых параметров • Не ограничивайте свой выбор одним инструментом, поскольку инструменты не исключают друг друга. Если возможно, объедините свойства разных инструментов • Если вы хотите разработать специализированный инструмент, не начинайте с чистого листа. Начните с просмотра показателей существующего инструмента, оставьте или исключите их, если сочтете нужным, и добавьте несколько подходящих в данном случае собственных показателей Суть измерения • В целом, сконцентрируйтесь на измерении процессов изменений и их промежуточных результатах, не затрагивая слишком далекие показатели по цепочке предоставления услуг. Определите ключевые показатели для процессов изменений. Не пытайтесь измерить все • Измеряйте только то, что вы можете изменить при проведении диагностики, определяйте показатели, обладающие юридической силой. Однако старайтесь не заходить слишком далеко при оценке процессов, связанных в незначительной степени с результатами, которые вам необходимы. Не теряйте всей картины • Не бойтесь включать собственные значения и предположения в набор ваших показателей, поскольку измерение не должно быть нейтральным механическим действием. Старайтесь четко придерживаться вашей стандартной точки зрения, иначе вас могут обвинить в том, что у вас есть скрытый план • При осуществлении оценки эффективности работы государственных административных органов качественные данные более полезны и доступны, нежели количественные данные. Используйте количественные данные, при их наличии, для подтверждения качественных данных, но не позволяйте обманчивой метрике ввести вас в заблуждение • В то время как ваши политики по повышению эффективности работы государственных административных органов будут оставаться неизменными, из года в год может меняться направление. Скорректируйте ваши показатели соответствующим образом для отражения изменений в приоритетах вашей работы • Подтвердите уровень готовности вашей программы реформ. Скорректируйте инструмент оценки, чтобы убедиться, что он измеряет приоритеты вашей текущей реформы, а не той, которую вы, возможно, захотите рассмотреть в отдаленном будущем • Убедитесь в том, чтобы ваш набор показателей выл изложен на языке, понятном вам и вашим респондентам. Не нужно слепо копировать терминологию, используемую авторами инструментов • Выбирайте правильное время для оценки, чтобы максимально увеличить шансы совершения действий в соответствии с данными. Как правило, в передовой практике измерение устанавливается в соответствии с процессом государственного бюджета и календарем Методология • Начинайте с тех данных, которые вы имеете, а не с тех данных, которые вы хотели бы иметь в идеале • Используйте опросы и анкеты для получения точек зрения многих заинтересованных лиц за короткий промежуток времени. Но помните, что опросы граждан и государственных служащих могут не давать достоверных или точных данных, поскольку: (a) респондентов может беспокоить анонимность и конфиденциальность; (b) во многих культурах люди неохотно критикуют свое руководство • Продолжайте работу с опросами фокусной группы для того, чтобы интерпретировать полученные данные и начать искать решения • Помните, что традиционные опросы могут быть дорогостоящими в части разработки, управления и обработки. Вместо них используйте недорогие быстрые интервью, но проверяйте полученные данные с помощью других методов • Используйте самооценку как информацию для начала обсуждения, а не как окончательный вердикт • Старайтесь на делать слишком большой акцент на оценках и рейтингах, так как аргументы в отношении оценки могут отвлечь внимание от того, что вам нужно сделать для улучшения (если вы, конечно, не заинтересованы только в эталонном анализе) Источники данных • Привлекайте государственных служащих к оценке их собственных систем, в идеале, это должны быть сотрудники среднего и нижнего звена, но не старшие должностные лица и не имеющие заинтересованности в существующем положении вещей • Используйте совместные оценки, проводимые государственными чиновниками и консультантами (или сотрудниками агентства.) Нанимайте внешних и внутренних консультантов, работающих в команде, для получения оптимальных значений от независимых оценщиков • Не спрашивайте мнения у государственных служащих или граждан, если вы не намерены дать им обратную связь в ответ на то, что они сказали. Иначе они могут не захотеть предоставить данную информацию снова! • Для предоставления сбалансированной картины из всего спектра перспектив рассматривайте полный цикл обратной связи. Но не навязывайте его, если респонденты не имеют знаний или законного интереса в предмете, который подлежит оценке Право собственности и осуществимость • Право собственности государства на инструмент оценки является важным, если его цель заключается в контроле эффективности работы государственных административных органов или существующей программы реформ, поскольку показатели должны быть установлены в соответствии со стратегией государственных реформ • Привлечение государственных органов к разработке инструмента оценки – показатели и методология – самый критичный фактор в создании собственности. Права собственности на фактические данные также важны, но они могут быть не так критичны, если принималось участие в разработке • Стремитесь к улучшению информационных систем и производительности, а не к разовой оценке. Проблема внешней оценки заключается в том, что данные могут быть не доступны в определенных странах Глава 3 Учебные примеры Четыре представленные ниже примера иллюстрируют возможность практического применения существующего опыта (относительно руководств) в конкретном контексте. Все они вымышленные, но, тем не менее, составлены на основе реального опыта в сфере разработки и проведения оценок. Практический пример 1. Инструмент обратной связи – поворот на 360 градусов для выработки политики Правительства Ламин – профессор университета, имеющий степень Доктора Философских и политический наук, занимающийся преподаванием на протяжении всей своей трудовой деятельности. Он был приглашен Руководителем Государственного аппарата/службы с целью создания диагностического инструмента для оценки сильных и слабых сторон процесса выработки Правительственной политики. Если клиент доволен продуктом, ожидается, что руководить диагностическим процессом попросят именно его. На Главу Гос. аппарата, Секретаря Кабинета министров оказывалось постоянное давление со стороны Президента по поводу объема и плохого качества меморандумов Кабинета, представляемых еженедельно. В результате этого Кабинет не в состоянии эффективно исполнять свои функции. Ввиду нехватки времени решения принимались поспешно, и некоторые документы возвращались обратно в министерства для дальнейшего уточнения, перед повторной подачей в Кабинет министров. Непосредственно после своего назначения Ламин встречается с Руководителем Гос. Службы (аппарата). Он серьезно обеспокоен по поводу ожиданий Президента. Ищет ли он быстрого четкого решения, способное предоставить его Кабинету остро необходимую передышку? Или он хочет более долгосрочного и устойчивого решения? Глава Службы подтверждает, что Президент ожидает быстрого решения, но вместе с тем, учитывая, что он был избран только в прошлом году, ему нужно такое решение, которое будет работать в течение всего его срока пребывания в должности. В ходе беседы Глава Кабинета напомнил Ламину, что избрание Президента базировалось на популистской платформе, и много голосов было выиграно в сельских районах. В манифесте содержалось множество обещаний правящей партии улучшить базовое образование и услуги здравоохранения. К счастью, Ламин недавно прочел разработанное ПРООН Руководство для измерения /оценивания принципов государственного управления. Кроме того, ему известно, что существуют инструменты, которые могут использоваться для оценивания процесса выработки Правительственной политики. И что более важно, он выдвигает интересную концепцию поворота обратной связи на 360 градусов, так как это предоставляет уникальную возможность обычным гражданам выразить свое мнение в отношении проводимых Правительством реформ. Он полагает, что подобную тактику можно использовать и в его случае. Исходя из этого, он решает, что Правительство должно учитывать позицию четырех разных источников в отношении процесса выработки политики – министров, граждан, госслужащих и сторонних экспертов. Но будет ли этого достаточно? Затем он вспоминает, что существует Секретариат Кабинета, отвечающий за изучение Меморандумов, исходящих из министерств, до их внесения в повестку Кабинета. Он уверен, что Секретариат имеет представление о том, что не так с данным процессом и был очень удивлен тому, что Глава Службы не упомянул этого в ходе встрече. Он звонит Руководителю Службы и просит о встрече с Секретариатом Кабинета. Ему ответили, что это бесполезная трата времени, так как все они чиновники высокого ранга, но бесполезные бюрократы. Вот это да! Ламин снова идет к чертежной доске. Он чувствует, что вынужден не согласиться со своим другом, Главой Службы, который просто хочет принять решение в отношении неугодного Секретариата. Возможно, он считает, что предложения будут иметь больший вес, если они будут исходить от известного профессора! Он не очень уверен в этом. Хотя он никогда не был госслужащим, он знает, что чиновники часто обладают огромной властью для блокирования изменений, даже политически санкционированных. Даже если, как похоже в данном случае, большая часть проблемы состоит в самих чиновниках Секретариата, по его мнению, они также должны стать и частью решения. Прежде всего, вооружившись анкетами SIGMA, он отправился опрашивать служащих Секретариата. Но у него имелись и другие мысли на этот счет, так как он опасался, что чиновники займут оборонительную позицию. Вместо этого он решает применить прием (процесс) само-оценки, дающий возможность опрашиваемым представить свое видение истории. Ему удается убедить Главу Службы позволить ему продолжить работу по процессу самооценки в качестве преддиагностического исследования. Он считает, что перед применением инструмента обратной связи - разворота на 360 градусов, очень важно провести беседу с департаментом (отделом), ответственным за процесс. Он немного переживает, но, к его удивлению, он встречает понимание и приветствие своего открытого подхода к опросу со стороны Секретариата. Оказывается, они и сами чувствуют чрезмерную перегрузку в связи с огромным объемом работы, учитывая, что им приходится буквально в последнюю минуту вносить запросы от министров в повестку меморандумов Кабинета, не имея возможности улучшить качество документов Кабинета, представляемых министерствами. Хотя он чувствует, что в некоторой степени Секретариат возможно просто пытается переложить вину на других, совершенно очевидно, что причины проблемы сложные и действующих лиц несколько (министры, чиновники в министерствах), и все они представляют собой часть проблемы. Теперь он удостоверился в целесообразности использования приема обратной связи - поворот на 360 градусов и с легкостью может убедить Секретариат в том, что это верное решение. Следующая задача Ламина - заручиться поддержкой Секретариата в разработке четырех инструментов для министров, госслужащих, гражданского общества и сторонних экспертов. Это важно, так как они обладают большими знаниями о текущем процессе выработки политики, чем он. На этот раз он не встретил препятствий, и теперь служащие понимают, что он не пытается найти «козла отпущения». Вместе с тем, они быстро решили, что полуструктурированные, структурированные интервью, и фокус-группы – наиболее приемлемые формы опроса для министров, чиновников и граждан соответственно. В целях установления позиции сторонних экспертов, они обратились к одному местному и одному иностранному, имеющему опыт работы в данной стране, экспертам с просьбой повести оценку на основе стандартов SIGMA. Подчеркивается, что стандарты SIGMA следует рассматривать в качестве руководства, а не шаблона, и что эксперты по собственному усмотрению могут также внести другие параметры, которые посчитают уместными. В итоге, отдельным членам Секретариата поручили работать с Ламином по трем инструментам для министров, госслужащих и граждан. Секретариат стремился сам быть задействованным в диагностике, так было решено, что отдельные лица из его состава будут проводить структурированный опрос среди госслужащих линейных министерств, участвующих ранее в процессе выработки политики. Ламин, тем не менее, будет отвечать за интервью министров, так как они, вероятнее всего, откажутся от интервью при условии, что оно проводится гос.служащим! И последний вопрос в данной связи – кем будут проводиться фокусные группы для граждан. Они решили, что госслужащие для этого не подходят, так как они либо не имеют необходимых навыков, либо, вряд ли будут пользоваться доверием граждан, большинство из которых имеет отрицательный опыт обращения в общественные службы. Вместо этого, было предложено привлечь какую-либо местную НПО, которая совместно с Ламином и группой из секретариата определит круг вопросов к рассмотрению. НПО обеспечит участие в фокусных группах и полную конфиденциальность. Критерии участия будут согласованы с Ламином для обеспечения пересечения граждан в составе различных групп из малоимущих слоев. Ламин совместно с Секретариатом Кабинета министров готовят совместный план и бюджет для управления инструментом обратной связи – поворот на 360 градусов, с готовностью одобренный Главой Службы и Кабинетом. По результатам оценок сделано заключение о том, что: (a) у граждан мало возможностей выразить свое отношение к возникшим предложениям по политике; (b) Многие из представленных в Кабинет предложений носят управленческий и административный характер, и должны выноситься Постоянным Секретариатом; и (c) министерства не в состоянии проанализировать и выработать высоко-качественные предложения по политике. По итогам исследования разработан усовершенствованный процесс управления политикой, закрепленный в обновленном справочнике, и обучающая программа в сфере управления политикой для руководства к применению специалистами по планированию в министерствах. Практический пример 2: Разработка и проведение исследования для изучения мнения сотрудников Чарльз является международным консультантом, специализирующимся на измерении человеческих ресурсов, имеющим значительный опыт работы с программами по управлению государственной службой в развивающихся странах. В ответ на запрос со стороны правительства, ПРООН заключила с ним контракт для разработки и проведения исследования/изучения среди госслужащих с целью определения их мнения о проводимой правительством политике и процессе управления. ПРООН известно, что приемлемыми для применения будут только уже разработанные готовые апробированные инструменты, имеющиеся у консультирующей компании, на которые, собственно, и будет направлена значительная часть средств. Чарльзом проводились аналогичные исследования в других странах, поэтому он имеет представление о трудностях и подводных камнях, с которыми при этом придется сталкиваться. Директор центрального отдела по работе с персоналом заинтересован в скорейшем проведении исследования, так как на него оказывается давление со стороны ассоциации госслужбы с тем чтобы, при разработке новой реформированной стратегии государственного управления, учитывалось мнение самих служащих. Самым простым решением было бы использование уже применяемого вопросника в других странах по выбору руководителя Департамента. Чарльз объясняет, что, хотя существуют варианты исследований, апробированные на практике в различных организационных контекстах, они зачастую не подходят к местным реалиям, так как ориентированы на условия конкретных стран. Однако, совершенно очевидно, что ни времени, ни средств на разработку вопросника с нуля в наличии нет. В качестве компромисса для создания данной анкеты было решено взять за основу опросный лист, использованный Чарльзом в другой стране. Директор решает, что следует испытать анкету на двух руководящих специалистах в департаменте, так как они являются экспертами в данных вопросах. Они якобы смогут понять данное руководство, как никто другой! У Чарльза на этот счет было несколько иное мнение. Он также не соглашался на то, чтобы министерские специалисты по кадрам принимали участие в разработке, так как они лучше понимают, каким образом существующая в настоящем практика влияет на госслужащих. Директор соглашается включить в состав группы двух человек из числа специалистов по персоналу из линейных министерств. По началу, однако, Чарльз долго беседует с Директором по кадрам для того, чтобы лучше понять существующую практику управления человеческими ресурсами. Он также изучает закон о государственной службе, различные документы по действующей HR-политике, и нормативно-правовые акты по государственной службе. Теперь он лучше подготовлен к встрече с группой специалистов по работе с персоналом. Групповое обсуждение, в ходе которого вносятся некоторые изменения в базовый вопросник, проходит хорошо. Какие-то новые вопросы вводятся, другие исключаются, терминология значительно изменяется для соответствия привычному для госслужащих языку, используемому в регламентирующих документах по работе с персоналом. Затем группа обсуждает, как следует управлять анкетами и проводить выборку данных. Все согласились, что респондентов следует отбирать методом случайного отбора, но в то же самое время, чтобы ими были представлены все уровни заработной платы. Существуют разные взгляды на способ управления исследованием; некоторые полагают, что анкеты должны распространяться отделами по работе с персоналом во всех министерствах, при этом нужно проинструктировать респондентов о их возврате к определенной дате; Другие считают, что всех респондентов нужно собрать в конференц-зале и дождаться, пока они заполнят данные анкеты. Чарльз объясняет, что, основываясь на своем опыте, считает второй подход более действенным, потому что в этом случае у отдела по работе с персоналом будет возможность разъяснить цель проведения опроса и развеять возможные опасения по поводу его конфиденциальности. Кроме того, при этом гарантируется 100% рейтинг ответов! В конце все согласились принять данный подход. Далее Чарльз предлагает провести предварительный опрос нескольких служащих, чтобы удостовериться в том, что все вопросы просты для понимания. Один из специалистов предлагает заручиться одобрением данной анкеты со стороны Председателя Ассоциации Государственных служащих до того, как она будет предварительно апробирована. Все поддержали эту идею. В данной связи, Чарльз предлагает организовать группу для обсуждения, где отдельные респонденты прокомментируют некоторые итоги и смогут выразить свою точку зрения в более полной мере. При этом подходе количественные данные исследования могут пополниться количественными данными в ходе проведения последующих обсуждений. Все согласились о том, что в группу должны входить только волонтеры, которых следует ознакомить с общими итогами исследования до их обсуждения. Теперь, когда группой выбрано направление, ими представляются собственные рекомендации Директору, который без промедления их утверждает. Наконец, они отправляются на встречу с Председателем Ассоциации Государственных служащих с целью изложения общего подхода к проведению исследования, представления ему варианта анкеты и получения поддержки на проведение опроса. Результаты опросного исследования, подкрепленные группой обсуждения, выявили огромное недовольство по поводу доступности для госслужащих возможности участия в обучении, в продвижении решений, и системе оценки текущей и операционной деятельности. Директором отдела по работе с персоналом, на основе данных исследования, улучшается система управления деятельностью для государственной службы, связанной с развитием, и разрабатывается политика служебного продвижения, с учетом заслуг, взятых в качестве критерия в противовес старшинству должностного ранга. Позже исследование среди сотрудников проводилось повторно еще дважды, и как показали результаты, уровень недовольства госслужащих снизился. Практический пример 3: Разработка оценочных листов, заполняемых гражданами Сара является Председателем управляющего комитета государственной медицинской клиники. Главная роль управляющего комитета – осуществлять контроль над сбором средств от клиентов и принимать решения по распределению и использованию этих поступлений для повышения качества предоставляемых в клинике услуг. Сара была избрана на данную должность на заседании, созванном местным руководителем три месяца назад. Некоторые из соседей Сары были вынуждены обратиться к ней по поводу ухудшающегося качества обслуживания в клинике. Медработников зачастую нет на местах, с пациентами они обращаются не всегда уважительно, ждать в очередях приходится долго. Ходили разговоры о том, что одна старушка умерла на скамейке в ожидании доктора. Говорили, что у нее случился удар. Сара решает встретиться с главным врачом клиники, чтобы донести до него бытующее мнение о работе учреждения и обеспокоенность со стороны местного сообщества. Он не проявил интереса к этой встрече, сославшись на сильную занятость, но, наконец, согласился встретиться в конце рабочего дня, когда не будет много посетителей. Сара произвела на него хорошее впечатление, так как она была образованной женщиной, в противоположность многим другим людям, проживающим в прилегающих деревнях. Главврач рассказал Саре, что и он сам, и его работники очень загружены и много работают сверхурочно, причем без какого-либо вознаграждения. Он признал, что действительно имеется проблема с частыми прогулами (отсутствием на рабочих местах), и он бессилен что-либо изменить. Он также упомянул, что одна из его медсестер ухаживает за родственником, который нуждается в уходе. Он не согласился с утверждением о плохом уровне обслуживания, заявив, что большинство местных жителей просто невежественны. И, наконец, он вежливо намекнул Саре, что вопросы стандартов качества обслуживания не относятся к компетенции управляющего комитета. Данный комитет существует просто для того, чтобы решать вопросы распределения средств, полученных от оплаты услуг пациентами. Сара разочарована результатом беседы с главным врачом клиники. Она решает созвать совещание управляющего комитета, чтобы выяснить мнение своих коллег о том, какие меры можно предпринять в этой связи. К счастью, у казначея была родственница, работающая в отделе планирования в здравоохранении при Министерстве здравоохранения в столице, и он предложил Саре встретиться с ним. Сара и казначей отправляются в столицу и встречаются с сотрудницей планового отдела, которая рассказывает им о новой инициативе/ проекте Министерства по введению Оценочных таблиц обслуживания во всех медицинских учреждениях. В Оценочную таблицу будут внесены все услуги, предоставляемые медицинским учреждением, с указанием стандартов обслуживания (к примеру, в течение какого времени пациент может ожидать приема у врача или медсестры), и как медработники должны обращаться с клиентами. Суть нововведения в том, что оценочная таблица будет размещена в виде большого плаката в помещении клиники, чтобы пациенты могли ознакомиться с представленными в ней данными. По мнению Сары, оценочная таблица обслуживания – это замечательный вариант, который может помочь повысить уровень отчетности медицинских работников перед населением. К сожалению, Министерство не планирует вводить оценочные таблицы в практику, по меньшей мере, в течение ближайших 6 месяцев. Сара и ее сообщество не может ждать так долго, поэтому сотрудница отдела по планированию посоветовала обратиться к молодому лектору в университете, который, как ей было известно, в своей докторской диссертации, которую он защищал в Индии, использовал практику оценочных листов, заполняемых гражданами. Они встретились с лектором, который согласился помочь им разработать исследование бесплатно, так как он хотел бы использовать результаты исследования для публикации научной статьи. Но согласится ли Главврач на проведения такого исследования? Лектор предложил, чтобы Министерство направило главврачу письмо с разъяснением новой инициативы по введению оценочных таблиц и приглашением его клиники принять участие в пилотном проекте, который позволит разработать стандарты обслуживания населения, с учетом мнения местного сообщества. В письме следует четко указать, что данный пилотный проект нацелен на изучение. Написание письма заняло какое-то время, но Главврач стал на удивление восприимчивым, когда Сара встретилась с ним снова. Он считает, что если он будет сотрудничать, это повлияет на его дальнейший карьерный рост! Сара организовывает общее собрание (сообщества), на котором с целью выработки дальнейших шагов присутствует и лектор. Существует добровольная гражданская организация (CSO), которая действует в данном сообществе для оказания поддержки семьям с ВИЧ-/ СПИД- инфицированными. По мнению сообщества, это и есть группа, пользующаяся наибольшим доверием, с кем люди охотно поделятся своим мнением и опытом. Было решено, что лектор, управляющий комитет, и представители этой организации соберутся для окончательного утверждения вопросника на основе варианта, использованного лектором в Индии. На этом собрании группа обсудила, как будут отбираться респонденты, и было решено, что в их число нужно включить малоимущих граждан и многодетных мам с малолетними детьми. Комитету и Организации известно, где проживают эти люди. Все согласились, что опрос граждан должен проводиться на дому, вдали от глаз медперсонала, и что никого нельзя принуждать отвечать на вопросы. Организация (CSO) будет обеспечивать конфиденциальность опроса. После проведения опроса, лектор вместе с опрашивающими проводят анализ результатов. Сара и лектор согласились, что результаты нужно будет представить главврачу, а не министерству. В конечном счете, именно главврач является лицом, обязанным реагировать на полученные данные. Лектор подготовит отдельный отчет для министерства по процессу, которым руководствовались при проведении исследования, для пояснения т ого, каким образом опросные листы помогут при разработке Оценочных Таблиц обслуживания, являющихся ключевым элементом реформы, планируемой министерством. Собрание с участием всех сторон проводится в помещении клиники. По началу, работники клиники отнеслись к эксперименту с опаской, но Сара объяснила, что целью является не выявление и наказание виновных, а совместная работа для выработки возможных решений для улучшения качества обслуживания. Встреча проходит хорошо, и главврач видит в этом возможность обратиться к Министерству с просьбой об увеличении штата сотрудников, и ресурс, который можно использовать для улучшения качества работы до уровня, требуемого сообществом. К завершению собрания было решено, что результаты опросных листов будут использованы для разработки Оценочной таблицы качества обслуживания данной клиники. Сара и лектор совместно с главврачом клиники разрабатывают Оценочную таблицу. Они используют информацию из опросных листов для определения проекта набора стандартов обслуживания для клиники, который будет включен в оценочную таблицу. Как только проект готов, они организовывают перекрестный семинар с привлечением сотрудников и клиентов клиники для выработки стандартов, отвечающих ожиданиям клиентов и реально выполнимых сотрудниками клиники, с учетом ее ресурсов, и соответствующих минимальному уровню, определенному национальными стандартами. Было принято решение о проведении подобных опросов раз в год для осуществления мониторинга на предмет соответствия данным стандартам и с целью выявления имеющихся проблем с персоналом или техническими возможностями клиники, которые не могут быть разрешены на местном уровне. Данные стандарты опубликованы в оценочной таблице вместе с дополнительной информацией о часах работы клиники, графике оплат, о механизме подачи жалобы, а также об обязанностях клиентов. Таблица размещена на видном месте рядом с регистратурой, при входе в клинику. Практический пример 4: Мониторинг реализации стратегии национальной реформы государственного управления Правительством страны (N) недавно принято решение о проведении подготовки для выработки стратегии управления госслужбой. Стратегия разрабатывалась местной группой государственных служащих, работающих при Постоянном Секретариате в министерстве государственной службы. Группа горда тем, что эта работа завершена и испытывает облегчение от того, что все закончилось. Для проведения диагностической работы потребовалось 9 месяцев; проведена огромная консультативная работа с привлечением множества внутренних и внешних заинтересованных сторон. Но что в этой связи облегчения не приносит, так это осознание того, что самый сложный этап – реализация – только начинается! Документ стратегии официально подан Главе государственной гражданской службы, которая основала небольшой подкомитет Постоянного Секретариата с целью ее изучения. Данный шаг удивил всех. Группа, Постоянный Секретарь, государственная служба ожидали, что Глава государственной гражданской службы просто поставит печать на документ и направит его на рассмотрение Кабинета. Но из общения с Постоянным Секретарем и представителями госслужбы поняла, что ожидается, что она возглавит комитет по рассмотрению реформы, который будет собираться ежеквартально, по крайней мере, на начальном этапе реализации стратегии. Это то, к чему подталкивают агентства-доноры. Глава государственной гражданской службы задается вопросом: что мы будем делать на этих собраниях? Она считает, что одно собрание будет посвящено выбору приоритетов реформы, поддержка которых ожидается в следующем финансовом году. Это собрание нужно скоординировать с завершением ежегодного бюджетного процесса Правительства, когда принимаются решения о выделении средств. Что же будет происходить на трех оставшихся собраниях? Комитет, например, мог бы обсудить некоторые крупные вопросы по управлению гражданской службой, но этим она и так занимается со своими сотрудниками в ходе регулярных ежемесячных встреч. Таким образом, она приходит к выводу, что три других заседания будут посвящены мониторингу хода реализации и влиянию стратегии реформы государственного управления. К сожалению, в ходе изучения документа стратегии, ей не удалось обнаружить, что именно следует обсуждать ей и ее руководящему комитету на ежеквартальных совещаниях. Имеется краткий технический раздел по мониторингу и оценке, где говорится о контроле достигнутых результатов за квартал, имеется средне-срочный обзор и оценка влияния. Но она не нашла никаких индикаторов, позволяющих измерить достигнутый прогресс или влияние реформы. В начале документа есть красивое высказывание по поводу видения реформы, однако, учитывая его общий характер, проблематично выяснить, действительно ли удалось этого достичь. Для каждого компонента были определены свои цели и задачи (к примеру, реструктуризация правительства, реформа управления человеческими ресурсами, реформа системы оплаты, улучшение уровня исполнения), но они слишком обширные и их трудно измерить/оценить. В конце документа имеется подробный план мероприятий, устанавливающий набор задач и действий, которые необходимо выполнять по каждому компоненту на ежедневной основе. Она размышляет, тем не менее, почему комитет при Постоянном Секретариате должно интересовать, были ли подготовлены описания функциональных обязанностей госслужащих или проводились ли министерствами исследования по изучению мнения клиентов. Несомненно, менеджеры, ответственные за тот или иной компонент, должны следить и за исполнением этих мероприятий. В итоге, она столкнулась с дилеммой. С одной стороны, задачи высокого уровня, являющиеся, на ее взгляд, важными, не поддаются измерению. С другой стороны, задачи и мероприятия более низкого уровня просты в измерении, но не имеют особой значимости. Она решает обратиться за помощью советника по местной системе управления от ПРООН. К счастью, данный специалист хорошо знаком с вопросами измерения реформы гос. управления и применяемыми для этого инструментами. Он знает, что готовый инструмент не подходит для мониторинга специфичной стратегии, и советует Главе государственной гражданской службы, чтобы правительством был разработан специальный набор индикаторов именно для данной ситуации. Он добавляет, что эта работа займет много времени, и, учитывая тот факт, что реализация уже начата, возможность разработать набор базовых измерений для оценивания улучшений, уже упущена. ПРООН предлагает нанять зарубежного консультанта для работы с местной группой разработчиков данной стратегии для определения структуры мониторинга. По прибытии консультанта группа вновь вернулась к чертежной доске. Они начали с рассмотрения высокопарного заявления видения того, какой станет государственная гражданская служба в будущем и разбивки на задачи по составным компонентам в зависимости от размера компонента, потенциала, отчетности и системы вознаграждения для госслужащих. Данные четыре позиции появляются на доске. Затем международный консультант ставит задачу перед местной группой разработчиков пояснить стратегию реформы уже после того, как ими был написан документ стратегии. Он пояснил, что будет использоваться модель «драйвера» (ускорителя), определяющая основные стратегические приоритеты, связанные воедино в свободной форме. Это подразумевает определение промежуточных результатов, которые нужно выполнить для достижения всех задач и указание мероприятий по реформированию, необходимых для достижения этих результатов. Сначала группа выглядит растерянной, так как они полагали, что требуется лишь определить индикаторы для каждого компонента. Консультант объясняет, что карта стратегии представляет путь к достижению четырех задач реформы. Она определяет приоритеты, взаимоотношения между ними и их последовательность. Местная группа осознала, что этот шаг они пропустили и сразу приступили к определению программных компонентов. Это обычное упущение. Как только они стали отрабатывать это упражнение, пришло понимание, что они обладают всей информацией для создания модели «драйвера». Теперь консультант может ускорить этот процесс осмысления, не выражая своего мнения по поводу содержания стратегии. Они понимают, что цель данного упражнения – выработка эффективного, действенного набора индикаторов для Управляющего Комитета, поэтому они избегают указания подробных шагов для введения каждой реформы. Тем не менее, требуется два дня на выполнение этого упражнения. Группа вновь возвращается к рассмотрению своей схемы (кружков и стрелок). На данном этапе, консультант поясняет необходимость рассмотреть, какая именно информация, представленная в схеме, вероятнее всего будет запрошена Руководящим комитетом. Они решают, что комитет заинтересуется информацией о ежеквартальных совещаниях, когда будут завершены основные этапы реформы, например, когда будет разработан уточненный Кодекс поведения для госслужащих. Индикаторы для введения в процесс реформ выражаются просто в датах завершения, именуемых вехами. Заключительный шаг для группы – определение индикаторов для промежуточных результатов при разработке модели драйвера и сбор основополагающих данных, по которым можно отследить достигнутые результаты. Группа вынуждена использовать прагматичный подход, так как они вскоре поняли, что по многим причинам выбрать данные для идеального индикатора практически невозможно. Вместо этого в завершении был использован ряд приблизительных измерений (оценок). Процесс принятия решения по индикаторам и сбору основополагающих данных оказался интеративным и отнимающим много времени. Основываясь на этом опыте, группа решает определить процедуру сбора данных, частоту запроса этих данных, и меры ответственности для их выработки. Иначе, будущих измерений просто не будет. Основные параметры по всем индикаторам направлены Главе Государственной Гражданской службы с пояснениями группы по поводу того, когда можно ожидать улучшения по каждому из них. Определенно, не возможно достичь никаких результатов до тех пор, пока после реформы не наступит период интервенции реформы. Основываясь на вехах, определенных для различных периодов реализации, группа советует Главе гражданской госслужбы, чтобы Управляющий Комитет начал измерение достигнутых результатов в конце второго года реализации стратегии. Глава службы, в конечном итоге, осталась довольна результатом работы. Руководящий Комитет на ежеквартальной основе может осуществлять контроль над вехами интервенции реформы по мере их достижения, а на ежегодной основе – изучать влияние реформы. ССЫЛКИ Клэй Вескотт, 2008 г., Поддержка Всемирного Банка в сфере Государственного Финансового управления: Концептуальные причины и очевидность влияния, IEG Всемирный Банк Нильсон, 2007 г., Подсчет по системе Киви 2007г., Комиссия Госслужбы, Декабрь 2007 г. Лонти, З. и M. Вудс, 2008 г., О Правительстве кратко: Определение основных данных и вопросов, относительно эффективности государственного сектора, OECD, Рабочие документы по государственному управлению, No.7 Воунтер Ван Доорен, Ник Маннинг, Яна Малинска, Дирк-Ян Kрaaн Майкатрейн Стерк, Гиирт Боукаэрт, 2006г, Вопросы по итогам измерений для “ Кратко о Правительстве ”, OECD технический документ 2 Оксфордская политика управления (ОПУ), 2008 г, Оценка Систем государственного финансового управления в развивающихся странах: что работает, что не работает и почему, ОПУ Краткие заметки Як Ябес, 2002г, О бесполезности индикаторов управления: Уроки стран с переходной экономикой, Азиатский Банк развития Даниэль Кауфман & Aaрт Краай, 2007 г, По измерениям Управления: Структурирование вопросов для обсуждения, Всемирный Банк Стивен ван дер Валл, 2005 г, измерение бюрократического качества в индикаторах управления Сеть DAC по управлению, 2008 г, Донорские подходы к оценке управления: источник, OECD Комитет экспертов по государственному управлению, 2005 г, подходы и методика «снузу-вверх» для разработки оснований и принципов государственного управления: пример организационной оценки, ориентированной на критерии , Экономический и социальный Совет ООН Кристофер Поллитт & Гиирт Боукаэрт, 2000г, Реформа государственного управления: Сравнительный анализ, Оксфорд Юниверсити Пресс ПРООН, Практическая заметка по Реформе государственного управления ИСХОДНОЕ РУКОВОДСТВО Ключи: Оценки Источники информации ОЦЕНКИ 1. Количественные исследования исполнения 2. Оценочные листы, заполняемые гражданами 3. Структура общей оценки 4. Оценка странового управления 5. Обзор технических возможностей 36 36 36 37 37 38 39 40 42 6. Контроль госрасходов 43 7. Инструмент самооценки для совершенства обслуживания клиентов 44 8. Структура оценки деятельности (государственные расходы и финансовая отчетность) 47 9. Опрос государственных чиновников 48 10. Оценивание страны по отчетности и транспарентности (CONTACT) 50 11. Оценочная матрица HR-управления в государственной службе в ЕС 51 12. Основополагающие принципы систем контроля и управления 52 13. Руководство по самооценке человеческих ресурсов 53 14. Инструмент оценки HR-управления 55 15. Аналитическая структура для институциональной оценки систем госслужбы 56 16. Гендерно-ориентированные бюджеты: Практическое руководство к пониманию и реализации. Гендерно чувствительные бюджеты 58 17. Единые национальные системы 58 18. Структура диагностики управления доходами 59 ИСТОЧНИКИ ИНФОРМАЦИИ 60 1. Оценка институтов и политики страны 60 2. Вопросы управления 62 3. Ежегодное издание по конкурентоспособности в мире 63 4. О Правительстве кратко 63 5. Индекс реформ Бертелсманна (BRI) 64 6. Инициатива открытого бюджета 65 7. Перекрестные национальные данные по занятости в государственных органах и заработных платах 67 8. Индикаторы целостности 67 Ключи: Оценки 1) Историческая справка: Краткие библиографические данные, вплоть до настоящего времени, включая информацию о том, как, когда, и кем был создан инструмент; как тестировался и утверждался; и страны, где применялся. 2) Поставленные задачи: Задачи инструмента, установленные организацией-производителем. 3) Фокус измерения: На что нацелен инструмент – руководство, управление госслужбой, государственное финансовое управление, система выработки политики, или исполнение – а также способы, при помощи которых данный инструмент может использоваться или уже использовался. 4) Полученная информация: изучаемые элементы, включая примеры специфических индикаторов. 5) Методология: Вид выработанной информации (описательный отчет, опрос, исследование и т.п.), а также метод сбора информации и подсчет баллов, если применимо, источники данных, и лица, вовлеченные в реализацию. 6) Сильные и слабые стороны: Положительные и отрицательные характеристики инструмента в отношении сбора данных, необходимые человеческие ресурсы, стоимость/затраты, использование и применение, гендерная чувствительность, индикаторы в поддержку малоимущих, участие, и т.п. 7) Ссылка: Главная страница сайта/или другие Интернет-ресурсы. Источники информации 1) Поставленные задачи: Задачи инструмента, установленные организацией-производителем, включая охват стран. 2) Тема измерения и полученная информация: На что нацелен инструмент – руководство, управление госслужбой, государственное финансовое управление, система выработки политики или исполнение – а также изучаемые элементы и примеры специфических индикаторов. 3) Методология: Тип индикаторов, метод сбора данных и метод подсчета, источники данных. 4) Респонденты: Лица, привлеченные для сбора информации. 5) Частота применения: Когда был впервые запущен и частота использования в дальнейшем. 6) Сильные и слабые стороны: Положительные и отрицательные характеристики инструмента в отношении сбора данных, необходимые человеческие ресурсы, стоимость/затраты, использование и применение, гендерная чувствительность, индикаторы в поддержку малоимущих, участие, и т.п. 7) Ссылка: Главная страница сайта/или другие Интернет-ресурсы. ОЦЕНКИ 1. Количественные исследования исполнения. Всемирный банк 1) Историческая справка: Многие страны имеют обширные и амбициозные государственные программы расходов, предназначенных для решения вопросов эффективности и справедливости. По вопросам стимулирования и "морального риска", несмотря на множество привлекательных теоретических аргументов, не хватает фактического доказательства. Количественные исследования исполнения помогают в проведении оценки реализации потенциала правительств и анализа государственных расходов, а также обеспечении первичных данных по поставщикам услуг для практического исследования. Также они являются дополнительным инструментом для контроля государственных расходов (см. отдельный документ). Первое исследование было проведено в секторе здравоохранения Уганды в 2000 году. В центре внимания пилотного изучения находилась Африка, но методики были применены и при исследовании сферы здравоохранения и образования других стран. Испытание на месте каждого исследования является ключевым фактором обеспечения высококачественных результатов. 2) Поставленные задачи: Изучить эффективность расходования государственных средств и стимулов, а также различных аспектов оказания услуг в организациях, предоставляющих услуги. 3) Фокус измерения: Количественные исследования исполнения оценивают предоставление услуг. Они могут быть использованы для анализа реформ системы управления государственными расходами, реформ оказания услуг, реформ для повышения эффективности государственных расходов, а также сквозных реформ государственного сектора. 4) Полученная информация: Так как количественное исследование исполнения разработано с учетом ситуации в стране, в вопроснике были определены шесть основных элементов для всех объектов: Характеристика объекта: размер, собственность, годы работы, часы работы, обслуживаемое население, конкуренция со стороны других поставщиков услуг, доступ к инфраструктуре, коммунальным и другим услугам, а также спектр предоставляемых услуг. Ресурсы: ценности в денежном или количественном выражении. Результаты: например, количество стационарных и амбулаторных больных, которым было предоставлено лечение, показатели зачисленных студентов в учебные заведения, а также количество студентов, сдающих выпускные экзамены. Качество: например, поведение персонала и состав, наличие важных ресурсов, и предоставление определенных услуг, например, таких как лабораторное тестирование. Финансирование: источники финансирования, суммы и тип финансирования (поддержка в не денежном выражении в сравнении с финансовой поддержкой). Институциональные механизмы и подотчетность: информация по посещениям с целью непосредственного контроля, структурам управления, отчетности и ведению записей, степени вовлеченности родителей пациентов, или аудиту. 5) Методология: Количественные исследования исполнения являются исследованиями со стороны поставщиков услуг. Сбор данных осуществляется как посредством интервью с руководителями и сотрудниками, так и на основании записей поставщика услуг. В некоторых случаях, опрашиваются бенефициарии. Затем, для перекрестной проверки информации, выполняется триангуляция данных. Вопросы исследования относятся к стимулам, поведению поставщика услуг, соотношения стоимость-эффективность, и качеству обслуживания. Основные заинтересованные лица, включая правительственные учреждения, доноры и организации гражданского общества, участвуют в разработке. 6) Сильные и слабые стороны: Сильные стороны: Уникальное исследование фактического предоставления услуг. Использование достоверных данных вместо субъективности оценки. Пользователи разрабатывают план исследования в соответствии со своими потребностями. Может разрабатываться с учетом бедных слоев населения и гендерного фактора. Слабые стороны: Сбор данных требует больших усилий, затрат и времени, чем исследования восприятия. У агентов может возникнуть сильный стимул к передаче недостоверных (или не передаче) ключевых данных, так как результаты данных используются донорами таким образом, чтобы дать агентам преимущество. Необходимые данные для проведения полной количественной оценки могут быть не доступны во всех секторах всех стран на уровне субъекта. Ограничение предоставляемой информации сказывается на результатах, например, когда предоставление услуг зафиксировано не должным образом или выполнено в материальной форме. 7) Ссылка: Чтобы получить общее представление, посетите адрес в Интернете: http://go.worldbank.org/V68H7VFKG0 или http://go.worldbank.org/1KIMS4I3K0. Для более подробной информации, посетите страницу в Интернете: http://povlibrary.worldbank.org/files/12933_chapter9.pdf . 2. Оценочные листы, заполняемые гражданами. Центр по связям с общественностью, Бангалор, Индия 1) Историческая справка: история, временные сроки, охват, испытание и признание юридической силы. Вдохновленные опытом исследования степени удовлетворенности клиентов в частном секторе, небольшая группа в Бангалоре, обеспокоенная ухудшением в городе стандартов по предоставлению государственных услуг, в 1993 году начала программу по сбору отзывов от пользователей. Выводы представили количественную оценку удовлетворенности и выявили уровни коррупции, что обеспечило поддержку гражданского и государственного сектора для проведения реформы. С тех пор подобного рода исследования были проведены во многих городах Индии, а также других странах. В 2006 – 2007 годах Центр по связям с общественностью разработал сетевой курс самообучения для тех, кто заинтересован во внедрении карточек отзывов граждан. Данная программа была опробована в Пакистане и на Филиппинах, с проведением анализа перед запуском. 2) Поставленные задачи: Обеспечить получение государственными учреждениями обратной связи от пользователей государственными услугами. 3) Фокус измерения: Предоставление услуги на основании оценки оценочных листов. Они дают строгое обоснование и предоставляют активную программу действий для общин, организаций гражданского общества или местных органов власти, чтобы вступить в диалог с поставщиками услуг для улучшения качества предоставление государственных услуг. 4) Полученная информация: Вопросы охватывают важные темы в предоставлении государственных услуг. Например, доступ к услугам, качество и надежность услуг, проблемы, с которыми сталкиваются пользователи услуг, и оперативность организаций, предоставляющих услуги, в решении этих проблем, прозрачность в предоставлении услуг, например, раскрытие информации о стандартах качества обслуживания и нормах, а также расходах, понесенных при использовании услуг, включая расходы скрытые, например, взятки. Пример вопроса: «Были ли вы должны вносить оплату, связанную с предоставлением услуг?» 1 – Да (переходите к следующему вопросу). 2 – Нет (пропустите следующий вопрос). «Сколько вы заплатили?» ___________________________ 5) Методология: Оценочные листы граждан исследуют обратную связь с пользователями государственных услуг на данные услуги. Сбор данных осуществляется посредством интервью с пользователями. Результаты публикуются, и высчитывается оценка удовлетворенности, которая охватывает все важные параметры, которые имеют отношению к предоставляемой услуге. Предварительные обсуждения в фокус-группе, состоящей из граждан, представляющих интерес для исследования, необходимы, чтобы помочь довести до конца исполнение задачи оценочного листа гражданина и разработать инструмент исследования. 6) Сильные и слабые стороны: Сильные стороны: Установление контакта с фактическими пользователями гарантирует получение информации из первых рук. Пользователи разрабатывают план исследования в соответствии с их потребностями. Максимально увеличивает долю участия граждан благодаря ключевой роли, которую они играют в реализации исследования. Может разрабатываться с учетом бедных слоев населения и гендерного фактора. Слабые стороны: Требуются специальные знания о количественных методах и статистике, которыми организация может и не обладать. Когда для граждан средств, чтобы высказать свое мнение (в результате выборов, встреч с общественностью, и другими способами) недостаточно, или они отсутствуют, очень редко политические учреждения и политические процессы предназначены для использования обратной связи с гражданами. Когда люди опасаются понести наказание за высказывание комментариев в адрес правительства, достоверность собранных отзывов для обеспечения обратной связи ставится под сомнение. 7) Ссылка: Домашняя страница Центра по связям с общественностью со ссылками на Оценочные листы, полученных ранее: http://www.pacindia.org/issues/research. Для самостоятельного изучения посетите: http://www.citizenreportcard.com. 3. Структура общей оценки. Европейский институт государственного управления. 1) Историческая справка: Общая оценочная структура является результатом сотрудничества министров ЕС, ответственных за государственное управление. Экспериментальный вариант был представлен в мае 2000 года и первый отредактированный вариант был запущен в 2002 году. В период с 2000 по 2005 годы около 900 европейских государственных администраций использовали ее для улучшения работы своих организаций. Также структура применяется и за пределами Европы. Пересмотр структуры был выполнен в 2006 году. 2) Поставленные задачи: Оказывать помощь организациям в государственном секторе по всей Европе в использовании методов управления качеством для повышения производительности. 3) Фокус измерения: Общая оценочная структура оценивает руководство, менеджмент государственной службы, систему политического устройства и предоставления услуг. Она предназначена для использования во всех сферах государственного сектора на национальном / федеральном, региональном и местном уровне. Она может быть использована в самых различных обстоятельствах, например, в рамках систематической программы реформ или в качестве основы для направления усилий по улучшению в специальные организации государственной службы. Она также может быть использована в подразделении организации, например, в избранном разделе или отделе. 4) Полученная информация: Критерии реализации инструмента заключаются в следующем: Оценка лидерства рассматривает, каким образом лидеры разрабатывают, осуществляют и контролируют систему менеджмента организации и анализируют ее деятельность и результаты. В ходе оценки стратегии и планирования рассматривается, как эта организация выполняет свою миссию и соответствует концепции развития и преобразует это в планы, цели и конкретные задачи. Оценка людей направлена на то, чтобы узнать каким образом сотрудники взаимодействуют друг с другом и управляют имеющимися ресурсами. Оценка партнерства и ресурсов направлена на то, чтобы понять, как организация планирует и управляет своими ключевыми партнерскими отношениями – особенно отношениями граждане/клиенты - с целью поддержания своей стратегии, а также планирования и эффективного исполнения своих процессов. Оценка процессов нацелена на то, чтобы установить, как организация определяет, управляет, совершенствует и развивает свои ключевые процессы в целях поддержки стратегии и планирование. Критерии результатов включают в себя следующее: По результатам отношений гражданин/клиент рассматриваются те результаты, которые достигает организация при условии обеспечения удовлетворенности граждан/клиентов в отношении организации и услуг, ею предоставляемых. По результатам людей рассматриваются результаты организации, которые она достигает в соответствии с компетенцией, мотивацией, удовлетворенностью и работой своих работников. По результатам общества определяют результаты организации, которых она достигает путем удовлетворения потребностей и ожиданий местного, национального и международного сообщества. По результатам основной деятельности определяются результаты организации, которых она достигает на основании своей стратегии и планирования, которые взаимосвязаны с потребностями различных заинтересованных лиц (например, внешние результаты), а также результаты, которых организация добилась на основании своей структуры управления и совершенствования (внутренние результаты). Каждый критерий имеет подкритерии. Например, подкритерии для категории людей состоит в следующем: Прозрачное планирование, управление и улучшение человеческих ресурсов с учетом стратегии и планирования Определение, развитие и применение способностей сотрудников, согласуя цели отдельного сотрудника и цели организации Вовлечение сотрудников в процесс развитием открытого диалога и расширением полномочий За подкритериями следуют предложения по индикаторам. Некоторые из них принадлежат к гендерному аспекту. Например: Критерий результатов гражданин/клиент предлагает индикаторы соответствия по факторам разнообразия и гендерным аспектам. Критерий партнерства и ресурсов предлагает индикаторы для внедрения инновационных систем бюджетного планирования и планирования затрат, в том числе гендерных бюджетов. 5) Методология: Общая оценочная структура является представлением всех аспектов, которые должны присутствовать при надлежащем управлении организацией для достижения удовлетворительных результатов. Все эти элементы преобразованы в девять критериев, разбитых на подкритерии. Первые пять критериев относятся к инструментам реализации организации: что выполняет организация и как она достигает выполнения своих задач для получения желаемых результатов. Последние четырем критерия связаны с достигнутыми результатами в области отношений с гражданами/клиентами, людьми, обществом и в сфере основной деятельности. Группа, избранная внутри организации, занимается оценкой организации. Группа самооценки должна являться характерным представителем организации. Каждый член группы самооценки дает точную оценку каждого подкритерия на основе своих собственных знаний и опыта работы в организации. Затем группа собирается для обсуждения сильных сторон, определения направлений для совершенствования и выставления оценки по каждому подкритерию. Оценивание производится на основе одного из двух методов, в зависимости от имеющегося времени и опыта организации. Широкие консультации с участием управления, внутренних заинтересованных лиц, и внешних заинтересованных сторон, когда это применимо, рекомендуется в ходе разработки инструмента оценки. 6) Сильные и слабые стороны: Сильные стороны: Подходит для содействия при создании планов реформ, которые специально разрабатываются для организации и имеют поддержку изнутри компании. Является «легкой» моделью, проста в применении и особенно хорошо подходит для получения первого впечатление о работе организации за короткий период времени. Необходимо некоторая индивидуализация, но обязательное основные элементы позволяют провести сравнение. Доступна на европейских языков. Приводятся примеры некоторых гендерных аспектов, что обеспечивает оценку подкритериев. Слабые стороны: Для использования метода в режиме реального времени требуется бесплатная регистрация. При использовании в организации в первый раз требуется опытный координатор. Планы действий, скорее всего, ориентированы на обучение, которое является привлекательным и не создает спорных ситуаций по сравнению со стараниями решить самые сложные задачи. Минимальная информация, ориентированная на бедные слои населения, хотя каждая организация может произвести адаптацию по своему желанию. 7) Ссылка: Домашняя страница в Интернете: http://www.eipa.eu/en/topics/show/&tid=191. Брошюра на английском языке с описанием метода: http://www.eipa.eu/files/File/CAF/Brochure2006/English_2006.pdf . 4. Оценка странового управления. Государственное управление и управление государственными финансами. Азиатский банк развития (АБР). 1) Историческая справка: Качество управления в развивающихся странах-участницах АБР представляет собой как основной риск, так и возможность для АБР реализовать свою главную цель сокращения масштабов нищеты. АБР всегда накапливалась и использовалась информация относительно управления в этих странах. Однако поскольку официальная политика управления была принята в 1995 году, работа по управлению значительно расширила свой профиль, порождая необходимость более систематического исследования условий и проблем в государственном управлении. Для оценки странового управления с 1997 года разрабатываются различные формы. В 2002 году метод был проанализирован и проведена оценка его применения и воздействия; были даны рекомендации о том, как проводить дальнейший анализ управления, чтобы дополнить, но не заменить изначальный метод оценки управления страной. С 2003 года для стран Азии были выпущены 10 протоколов. Для внутреннего же применения используются другие варианты. 2) Поставленные задачи: Проводить систематическую оценку качества управления стран-участниц и усилить связь между качеством управления и уровнями и содержанием получаемой помощи. 3) Фокус измерения: Раздел государственного управления оценки странового управления оценивает систему формирования политического курса и менеджмент в государственной службе. Раздел управления государственными финансами проводит оценку управления государственными финансами. Оценка странового управления используются в основном АБР, а затем применяется органами государственного управления, оценка которых была проведена. Информация по управлению и анализ используются для определения воздействия государственного управления на бедные слои населения; проведения политического диалога с прошедшими оценку органами государственного управления по ключевым вопросам управления; направления курса общественного обсуждения, обмена информацией; совместных проектов по вопросам управления страной с другими заинтересованными лицами, например, учреждениями-донорами и организациями гражданского общества, разработки стратегий и программ для решения ключевых вопросов управления, принятия решений о размере и составе портфеля ценных бумаг АБР страны, выявления рисков и возможностей на базе среды управления в секторах и проектах, разработки показателей и критериев управления на различных уровнях; выявления взаимосвязи между государственным управлением и частным сектором или гражданским обществом. 4) Полученная информация: В раздел государственного управления входят ниже перечисленные подразделы: Система формы правления: для оценки общей политики и механизмов внедрения. Государственная служба: для оценки степени внедрения государственной службы в соответствии с существующими законами и определения соответствует ли управление человеческими ресурсами принятой практике государственного управления. Местное управление: для оценки потенциала местных органов власти адекватно реагировать на реальные потребности своих избирателей. Раздел управления государственными финансами охватывает следующие подразделы: Управление государственными доходами Управление государственными расходами Учет в государственном секторе экономики и внутренний контроль Аудит государственного сектора экономики Межбюджетные отношения Специальные усилия по борьбе с коррупцией 5) Методология: Оценка странового управления представляет собой описательный отчет, выполняемые согласно структуре метода оценки управления страной, который разделен на разделы, содержащие оценочные вопросы относительно руководства. Не существует определенного набора правил о том, как можно разработать, управлять или поэтапно провести анализ управления. Структура оценки управления страной предоставляет руководство по основным принципам проведения анализа, но не процессу, получению доказательств, или ресурсам. Результатом стали множественные изменения, как в процессе оценки, так и в результате ее проведения. В общих чертах, менеджерами проекта АБР были приняты три подхода: (i) краткие отчеты сотрудников, в большей части основанные на анализе существующих документов по управлению страной, дополненные короткими визитами в страну; (ii) широкий круг теоретических исследований с поездками на место, базовый уровень участия (в форме интервью и консультаций), а также отдельные случаи использования национальных или международных консультантов; и (iii) участие правительства страны и заинтересованных лиц в разработке и осуществлении анализа, часто включающие широкие консультации и семинары. 6) Сильные и слабые стороны: Сильные стороны: Разумный метод оценки, который прошел испытания и анализ. Особенное внимание, уделяемое качественным показателям, подчеркивает полное понимание предметов, а не просто «количества». Свободный метод позволяет проводить индивидуализацию, а стандартная структура позволяет делать некоторые сравнения. Слабые стороны: Ограничение бюджета означает выбор между более широкими возможностями и глубиной охвата. Тем не менее, внедряется вне контекста АБР. Не предназначена для использования государственными служащими, и, следовательно, информация может быть им не полезна. Не нацелена на бедные слои населения. АБР рекомендует проведение отдельного анализа по уровню бедности во всех странах. Не учитывает напрямую гендерный фактор, хотя метод может быть усовершенствован, и впоследствии включать гендерные вопросы. 7) Ссылка: http://www.adb.org/Governance/gov_cga.asp. 5. Обзор технических возможностей. Государственная служба Великобритании. 1) Историческая справка: В октябре 2005 года государственная служба Великобритания начала разработку методов обзорв технических возможностей, как для оценки того, насколько хорошо оборудованы департаменты для решения своих задач, а также для предоставления целевой поддержки с целью оптимизации и улучшения. Программа ориентирована на основные вопросы технических возможностей, которые оказывают влияние на результативность оказания услуг. Программа обзора технических возможностей является частью более широкой реформы государственной службы. Обзоры была выпущены в июле 2006 года. С тех пор было опубликовано более 15. 2) Поставленные задачи: Оценить насколько хорошо снабжены департаменты Великобритании для выполнения своих задачи по предоставлению услуг и обеспечения целевой поддержки для улучшения ситуации. 3) Фокус измерения: При помощи обзора технических возможностей оценивают руководство. Они применяются для уведомления о реформе государственной службы и анализируемых департаментов. Общественность также может использовать данные обзоры, чтобы лучше понять работу государственных учреждений и выступать с предложениями об изменениях. 4) Полученная информация: Модель технических возможностей, которая создает основу для анализа возможностей, делится на три составляющих: лидерство, стратегия и доставка. Последние, в свою очередь, включают в себя следующие подразделы: Лидерство: Задать направление: как ведется планирование. Создать энтузиазм, темпы и устремленность: являются ли сами руководители примером. Возложить ответственность за руководство предоставления услуг и изменения: вводятся ли изменения и как они осуществляются Создать возможности: каким образом управляется работа сотрудника. Стратегия: Концентрировать внимание на результатах: характеристики стратегии. Основывать выбор на доказательствах: как делаются стратегические выборы. Поставить единую цель: как осуществляется работа с партнерами. Доставка: Планировать, создавать ресурсы и расставлять приоритеты: характеристики плана предоставления услуг. Определить точные роли, распределить ответственность и модели бизнеса: как достигается разделение труда. Управлять деятельностью: как оценивается работа и на чем это основывается. 5) Методология: Обзор технических возможностей представляют собой описательные отчеты, попарно объединенные по классам. Анализ проводится с использованием стандартной модели обзора технических возможностей, разработанной командой по анализу возможностей, посредством консультаций с высокопоставленными руководителями государственного сектора и внешних экспертов. Анализ проводится группами, включая крупных предпринимателей и руководителей государственного сектора, не входящих в государственные органы управления. Выводы основываются на доказательствах, а заключения анализируются на предмет постоянства. 6) Сильные и слабые стороны: Сильные стороны: Внешний анализ с использованием стандартного метода, но предназначенный для внутреннего пользования. Легкий для понимания метод, который может быть применен опытными менеджерами и государственными служащими. Центральный контроль внедрения со стороны команды по анализу возможностей при действующем правительстве помогает обеспечить качество и сопоставимость. Применим к любому департаменту в государственном секторе. Слабые стороны: Вероятно, что потребуется модификация для служб государственного сектора за пределами Великобритании. 7) Ссылка: http://www.civilservice.gov.uk/about/accountability/capability/index.asp. 6. Контроль государственных расходов. Всемирный банк. 1) Историческая справка: Государственные ресурсы часто проходят через несколько слоев государственной бюрократии (и банковской системы) до достижения или объектов обслуживания, на которые возложена обязанность осуществления расходов. Информация о фактических государственных расходах в развивающихся странах редко бывает доступной. Контроль госрасходов, часто осуществляемый в рамках анализа государственных расходов, отслеживает поток ресурсов сквозь данные слои, с тем чтобы определить, сколько из первоначально выделенных средств поступают на каждый уровень. Контроль госрасходов является дополнительным инструментом для выполнения количественной оценки предоставления услуг (см. отдельный вход). Первое исследование было проведено в образовательном секторе Уганды в 1996 году. С того времени исследования по отслеживанию государственных расходов были проведены по всему миру в сферах здравоохранения и образования. Испытание метода на месте играет ключевую роль в достижении результатов высокого качества. 2) Поставленные задачи: Отследить влияние государственных расходов на экономический рост и/или социальные результаты. 3) Фокус измерений: Контроль госрасходов оценивает управления государственными финансами. Они могут быть использованы для анализа реформ системы управления государственными расходами, реформы в целях повышения эффективности государственных расходов, сквозных реформ государственного сектора, борьбы с коррупцией и реформ системы предоставления услуг. 4) Полученная информация: Несмотря на то, что каждое исследование по отслеживанию государственных расходов разрабатывается для страны с определенной ситуацией, были определены шесть основных элементов, включенных в информационные анкеты для всех объектов: Характеристика объекта: размер, форма собственности, годы работы, часы работы, охват населения, конкуренция с другими поставщиками услуг, доступ к инфраструктуре, коммунальным и другим услугам, а также спектр предоставляемых услуг. Ресурсы: ценности в денежном и количественном выражении. Результаты: например, количество стационарных и амбулаторных больных, которым было предоставлено лечение, показатели зачисленных студентов в учебные заведения, а также количество студентов, сдающих выпускные экзамены. Качество: например, поведение персонала и состав, наличие важных ресурсов, и предоставление определенных услуг, например, таких как лабораторное тестирование. Финансирование: источники финансирования, суммы и тип финансирования (поддержка в не денежном выражении в сравнении с финансовой поддержкой). Институциональные механизмы и подотчетность: информация по посещениям с целью непосредственного контроля, структурам управления, отчетности и ведению записей, степени вовлеченности родителей пациентов, или аудит. Примерные вопросы представлены в Таблице 1. Таблица 1: Примерные вопросы для исследования по отслеживанию государственных расходов в образовательном секторе (профессия учителя избрана на основании выборочного метода). Вопрос Единица Какую заработную плату получает учитель ежемесячно? Денежная единица, цифра Сколько автоматически удерживается с каждого расчетного листка? Денежная единица, цифра Кто выплачивает заработную плату учителю? 1 – Национальное правительство, 2 – школьное заведение, 3 – населенный пункт, 4 – другое. Цены и заработные платы очень отличаются с учетом различных регионов Денежная единица, цифра страны. Какова типичная почасовая оплата работника, работающего вручную? Как вы думаете: возможно ли обеспечить семью только на заработную 1 = Да, 2 = Нет. плату, которую зарабатывает учитель? Источник информации: Ритва Рейникка и Натаниель Смит «Исследования по отслеживанию государственных расходов в сфере образования», Международный институт планирования в области образования, 2004 год. (Ritva Reinikka and Nathanael Smith, ‘Public expenditure tracking surveys in education,’ International Institute for Educational Planning, 2004). 5) Методология: Контроль государственных расходов представляет собой исследования поставщиков услуг. Сбор данных осуществляется, как посредством интервью с руководителями и сотрудниками, а также на основании записей поставщика услуг. В некоторых случая также проводятся опросы бенефициариев. Затем выполняется триангуляция данных, чтобы провести перекрестную проверку информации. Основное внимание при контроле госрасходов направлено на поведение поставщика услуг, стимулы, и отношения между поставщиками, политиками и пользователями. Основные заинтересованные лица, включая правительственные учреждения, доноров и организации гражданского общества, участвуют в разработке. 6) Сильные и слабые стороны: Сильные стороны: Уникальные анализ потока ресурсов через многие слои бюрократии, что может помочь определить расположение и степень препятствий на пути потоков ресурсов (финансовые, персонал, оборудование). Количественные данные по оказанию услуг, что ограничивает степень субъективности. Пользователи разрабатывают метод контроля в соответствии со своими потребностями. Может проводиться с учетом бедных слоев населения и гендерных аспектов. Необходимы ограниченные затраты и время для осуществления целей. Слабые стороны: У агентов может появиться сильный стимул к передаче неверных (или не передаче) основных данных. На результатах сказывается, если данные ограничены, например, при несоответствующем ведении записей о предоставлении услуг. 7) Ссылка: Чтобы ознакомится с общей информацией: http://go.worldbank.org/AGLWH0RV40 или http://go.worldbank.org/1KIMS4I3K0. Для более детального ознакомления: http://povlibrary.worldbank.org/files/12933_chapter9.pdf. 7. Инструмент самооценки Великобритании. для совершенства обслуживания клиентов. Государственная служба 1) Историческая справка: «Совершенствование обслуживания клиентов» является новым формальным стандартом Великобритании по оценки обслуживания клиентов, который был запущен государственной службой в 2008 году. Это явилось результатом подробного анализа, проведенного в 2005-2006 годах, рекомендация которого состояла в разработке нового стандарта обслуживания клиентов, основанного на ключевых факторах удовлетворения, чтобы заменить тем самым Устав Марка, предыдущий стандарт. Инструмент был разработан, чтобы предложить государственным службам практический инструмент для внедрения изменений, ориентированных на клиента, внутри организации. Основанием инструмента является стандарт правительства Великобритании «Совершенствование обслуживания клиентов». 2) Поставленные задачи: Оценка возможностей организации, определение сфер, требующих совершенствования, формулирование плана для дальнейшего продвижения. 3) Фокус измерений: Оценивается качество поставки услуг. Предназначен для организаций Великобритании в государственном, частном или общественном секторах, чтобы определить области и методы для улучшения, изучения и приобретения новых навыков в области ориентации на клиента и привлечения клиентов, демонстрации своей компетентности. 4) Полученная информация: Инструмент по совершенствованию обслуживания клиентов включает в себя пять критериев, которые содержат подкритерии, разделенные на различные элементы с руководством. Пять критериев по совершенствованию обслуживания клиентов: Понимание клиента: определение клиентов, предоставление им конструктивных консультаций и эффективное измерение результатов ваших услуг. Культура организации: культура, действительно ориентированная на клиента, построенная на основе заключенных обязательств по отношению к клиенту всей организации. Информации и доступ: предоставление и доступ к точной и всеобъемлющей информации через наиболее подходящие для клиентов каналы. Поставка: как вы ведете свою деятельность, результаты по работе с вашими клиентами, и способы решения возникающих проблем. Своевременность и качество предоставления услуг: оперативность первоначального контактного лица и соблюдение согласованных сроков в сочетании с качеством обслуживания для обеспечения наилучшего результата для клиентов. Подкритерии для достижения своевременного предоставления услуг в соответствии с критерием «Своевременность и качество предоставления услуг» содержит следующие элементы и указания: Элемент Указание Мы контролируем нашу работу на основании стандартов для своевременного и качественного обслуживания клиентов и принимаем меры, если выявляются проблемы Мы отвечает требованиям стандартов по своевременному и качественному обслуживанию клиентов, и мы публично сообщаем о работе в соответствии с данными стандартами. Нашу деятельность в отношении своевременности и качества услуг можно сравнить с теми же показателями других организаций Методы, используемые для контроля работы на основании стандартов по своевременному и качественному обслуживанию клиентов. Предпринимаются шаги по выполнению условий сроков поставки, если условия не отвечают требованиям клиента. Фактическое выполнение работ на основании всех стандартов и целевых показателей для своевременного и качественного обслуживания и доказательства публичного сообщения. Обратная связь с клиентом относительного достижения согласованных сроков предоставления услуг. Примеры работы «тайного покупателя», где применимо. Сравнительные данные по работе относительно своевременности и качества предоставления услуг клиенту получены из оценки на основе базовых показателей. Один из элементов рассматривает незащищенные группы в составе элемента «Понимание клиента». Элемент Указание Мы прилагаем усилия, чтобы определить труднодоступные и незащищенные группы и отдельных людей. Система предоставления наших услуг разработана с учетом их потребностей. Методы, используемые для консультаций и вовлечения труднодоступных и незащищенных групп и людей, особенно тех, у кого имеется ряд различных потребностей, и клиентов, мнение которых мы редко слышим. Примеры определения тех потребностей, которые вы не удовлетворяли, и те изменения, которые вы совершили, чтобы исключить варианты игнорирования или недостаточного представления определенного класса людей. 5) Методология: Стандарт по совершенствованию обслуживания клиента представляет собой информационную анкету-оценку. На основе элементов, которые в нее включены, сбор доказательств и присвоение оценок ведется по шкале от 1 до 4. Отдельными лицами или группами внутри оцениваемой организации проводится оценка на основе имеющихся данных организации. Доказательства могут быть официальными или неофициальными. 6) Сильные и слабые стороны: Сильные стороны: Тщательная самооценка на основе признанных стандартов. Хорошо подходит для оказания помощи при создании планов реформ, которые разработаны для организации и поддерживаются изнутри. Требуются ограниченные ресурсы. Слабые стороны: Самооценка, пока она важна, оставляет доступной возможность завышения результатов. Необходима регистрация для того, чтобы использовать метод в режиме онлайн, и могут зарегистрироваться только организации Великобритании. Минимальная информация в отношении гендерного аспекта или бедных слоев. 7) Ссылка: Сайт инструмента: http://www.cse.cabinetoffice.gov.uk/welcomePage.do. Ознакомиться с методом можно по адресу: http://www.cse.cabinetoffice.gov.uk/UserFiles/Customer_Service_Excellence_standard.pdf. 8. Структура оценки деятельности, государственные расходы и финансовая отчетность 1) Историческая справка: Программа по контролю государственных расходов и финансовой отчетности привела в действие структуру оценки деятельности в июне 2005 года в рамках усиленного подхода к реформе по поддержке реформы управления государственными финансами. Первоначальная структура в форме проекта прошла испытания, как минимум, в 24 странах и была проанализирована до выхода окончательного варианта. Были проведены консультации с техническими экспертами партнеров по государственным расходам и финансовой подотчетности, профессиональными организациями, другими донорами и работниками государственных органов из 17 африканских стран. В 2006 году доклад о мониторинге применения структуры оценки деятельности был подготовлен. Последующее мониторинг был осуществлен в 2007 году. Структура была использована для оценки широкого спектра стран, получающих помощь, по всему миру. Оценки могут проводиться на национальном и поднациональном уровне. 2) Поставленные задачи: Для оценки и разработки важных система управления государственными финансами, обеспечивая общий пул информации для измерения и мониторинга прогресса управления государственными финансами и общей платформу для ведения диалога. 3) Фокус измерений: Структура оценки деятельности оценивает управления государственными финансами. Предназначенные способы применения обычно делятся на три категории: (i) обеспечить контроль воздействия реформ управления государственными финансами; (ii) вступить в диалог между правительством и донорами относительно масштаба, приоритетов и последовательности исполнения программ реформы управления государственным финансами или их корректировки; (iii) сообщить донорам о фидуциарных вопросах, связанных с программами кредитования и безвозмездной помощи, особенно в отношении операций на основе бюджетной поддержки. 4) Полученная информация: Структура оценки деятельности включает в себя набор индикаторов в четырех направлениях: Реалистичность бюджета Полнота и прозрачность Бюджетный цикл Деятельность доноров На основании выше представленных критериев имеются группы критериев оценки деятельности. Например, в состав критерия «Реалистичность» входят: Совокупные расходы в сравнении с первоначально утвержденным бюджетом Состав расходной части бюджета в сравнении с первоначально утвержденным бюджетом Совокупный доход в сравнении с первоначально утвержденным бюджетом Учет и мониторинг задолженностей по расходам. 5) Методология: Структура оценки деятельности включает в себя отчет по управлению государственными финансами и набор общих показателей высокого уровня, которые составлены на основании международных стандартов. Они используются для подготовки описательного отчета и выставления оценки. Структура может быть внедрена только правительством (самооценка), только донорами, совместно правительством и донорами, или независимой группой. На практике, большинство оценок включают участие правительства-партнера, участие учреждений-доноров и международных консультантов. Едва когда-либо наблюдались случаи вовлечения гражданского общества. Оценочная группа обычно состоит из экономистов, бухгалтеров, экспертов аудита и экспертов по закупкам. Обычно используется предыдущая работа по анализу в качестве исходного источника информации для экспертов, после беседы с должностными лицами оцениваемого органа и его учреждений. Мнения неправительственных субъектов (частный сектор и организации гражданского общества) редко учитываются. Некоторые прошлые оценки включали внешний анализ. 6) Сильные и слабые стороны: Сильные стороны: Хорошо проработанный метод для оценки управления государственными финансами на основе международных стандартов, с заинтересованностью доноров. Комбинация описательных отчетов и оценок дает объяснение цифрам. Ограниченное руководство допускает гибкую реализацию. Слабые стороны: Затраты по внедрению могут быть высоки (100 000 долларов США и более) Требует небольшого участия старших должностных лиц Несмотря на поставленную цель по снижению бедности, индикаторы не учитывают бедные слои населения. 7) Ссылка: http://www.pefa.org/index.php. 9. Опрос государственных чиновников. Программа сотрудничества Всемирного банка и Нидерландов. 1) Историческая справка: В 1999-2001 годах, аналитическая структура была использована для разработки серии опросов мнения должностных лиц в отношении их институциональной среды и анализа полученной информации. Необходимость создания аналитической структуры возникла на основании уроков зафиксированного прошлого опыта Всемирного банка, из которого следует, что в течение 1980-1997 годов только одна треть закрытых мероприятий банка по управлению государственными службами имели успешные результаты. Структура основывается на предположении, что деятельность государственного служащего это функция стимулов, предоставляемых институциональной средой. Опросы были нацелены на получение контекстуального описания государственного сектора. Пятнадцать опросов были проведены во всем мире. Каждый опрос был предварительно протестирован перед его реализацией. 2) Поставленные задачи: Установить сильные и слабые стороны государственного сектора и определить потенциальную отдачу при реализации реформ. 3) Фокус измерений: Опросы программы сотрудничества Всемирного банка и Нидерландов оценивают управление в сфере государственной службы. Применение опросов не было оценено, но они предоставляют информацию, которая имеет отношение к тем, кто заинтересован в реформе государственного администрирования. 4) Полученная информация: Не разработано общей информационной анкеты для проведения опросов. Однако концептуальная структура опроса разделяет индикаторы на два раздела, каждый из которых рассматривается в трех измерениях: Индикаторы для измерения институциональной среды: Реалистичность нормы Реалистичность политики Адекватность и предсказуемость ресурсов Индикаторы для измерения деятельности Основное внимание на результат Подотчетность Мораль сотрудника Примеры индикаторов прошлого: Существуют разные причина принятия людей на работу в рамках одной организации. Назначением данного исследования является определить общий тенденции принятия на работу. Могли бы вы сказать, что в вашей организации работники принимаются на работу больше степени за: Хорошую производительности в начале работы Проверку профессиональной пригодности Соответствие требованиям Личные связи Политические связи Семейное положение в обществе Дарение подарков кому-либо Связи с органами власти Знакомство со служащим старшего звена Для каждого из следующих аспектов управления бюджетом в вашей организации имеются официальные, письменные указании, описывающие как эти функции должны осуществляться. Если да, то они осуществляются в полном объеме, частично, или не осуществляются вообще? Пожалуйста, ответьте на шкале от 1 до 4, в которой 1 соответствует «не осуществляются вообще», а 4 соответствует «Да, в полном объеме». Подготовка бюджета Закупки Исполнение бюджета Аудит Составление финальной годовой отчетности. Как вы думаете, как отличается действительный капитал от бюджетных фондов: на большую сумму или на малую сумму? 1 = малая сумма; 2 = большая сумма. Некоторые люди считают, что эмиграция образованных и подготовленных лиц из Карибского бассейна в США, Великобританию и Канаду опустошает государственный сектор квалифицированных специалистов. Насколько серьезна эта проблема в вашей организации? 1 Очень серьезна 2 Серьезна 3 Средней степени серьезности 4 Малой степени серьезности Сколько работников вашей организации признания/вознаграждения? Много Несколько Немного Никто не получил вознаграждения с отличными результатами работы не получили 5) Методология: В опросы программы сотрудничества Всемирного банка и Нидерландов вовлекаются государственные служащие. Цель состоит в том, чтобы найти подход, характерный для конкретной страны, к различению между группами чиновников. В случае Боливии, например, были опрошены служащие центральных органов власти, децентрализованных институтов, и региональных администраций, и анализ определил различие между консультантами и другими государственными должностными лицами. В Бангладеш, анализ показала различие между должностными лицами министерств, автономных корпораций и районными чиновниками. В восточнокарибских государствах восприятие менеджеров, должностных лиц среднего звена и общего уровня было дифференцировано. Для предварительного тестирования вопросников были привлечены фокус-группы, но в остальных случаях исследования разрабатывались сотрудниками Всемирного банка. Ответы были преобразованы в числа, чтобы определить окончательный результат для каждого набора индикаторов. 6) Сильные и слабые стороны: Сильные стороны: Опросы государственных должностных лиц, которые выходят за рамки моделей передовой практики для изучения структуры стимулов в государственном секторе. Широкая структура позволяет проводить индивидуализацию, обеспечивая некоторое руководство и структуру. Может быть предназначен для бедных слоев населения и учитывать гендерные факторы, хотя указания не представлены. Слабые стороны: Отсутствие руководства не подходит для потенциальных исполнителей не знакомых со структурой опроса; метод является сложным и не удобным для пользователей. Существует некоторый риск ложной информации, особенно по вопросам, связанным с коррупцией и иным недостойным поведением – требуют проведения триангуляции с другими данными. Не использовались и не обновлялись с 2001 года. Подход не предполагает совместного участия, хотя и мог бы быть адаптирован. 7) Ссылка: Домашняя страница: http://go.worldbank.org/7E2U3B2VC0. Структура: http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/wps2427.pdf. 10. Оценивание страны по отчетности и транспарентности (CONTACT). Программа развития ООН. 1) Историческая справка: Необходимость в комплексном инструменте для оценки, в рамках общей картины управления, финансовой системы страны, включая ее системы целостности, возникла среди международного сообщества доноров, Имея это в виду, ПРООН опубликовала данное руководство в 2001 году. Оно было разработано совместно с различными учреждениями ООН и Всемирным банком. Руководство было разработано как динамичный и постоянно развивающийся инструмент, который требует постоянного обновления через обратную связь на основе передового опыта и пилотных испытаний. Однако под этим названием дальнейших документов опубликовано не было. 2) Поставленные задачи: Для оказания помощи правительствам в проведении самооценки их финансового управления и борьбе с коррупцией в системе. 3) Фокус измерений: CONTACT оценивает управления государственными финансами. Программа может быть использована правительствами, которые намерены оценить сильные и слабые стороны, потребности и приоритеты финансовой отчетности своей страны, а также системы и процессы улучшения целостности. Она также может быть использована консультантами, нанятых донорами для оценки финансовой отчетности и систем и процессов улучшения целостности в стране. 4) Полученная информация: Программа CONTACT предоставляет анкеты для проведения самооценки по финансовой подотчетности в следующих сферах: Инфраструктура бухучета Управление информацией Расходы и бюджетное планирование Внешний контроль и внутренний аудит Финансовая отчетность Внешний аудит Управление государственными доходами Управление долгами Управление проектами и иностранной экономической помощью Управление государственными закупками и активами Улучшение целостности для предотвращения и контроля коррупции Управление наличными потоками государственного сектора Ниже приведены примеры анкетных вопросов: Существует ли четкая и всеобъемлющая правовая основа бухгалтерского учета и аудита в государственном секторе, например, Конституция, Закон о финансах (или Закона о финансовом управлении и аудите), финансовые законопроекты, Нормы Казначейства (или инструкции), Закон о финансах местных органов власти, Закон о государственном долге, разрешительные документы для государственных корпораций? Показан ли [финансовый] план ассигнований для основных программ (первичная медицинская помощь, среднее образование, информационные технологии и т.д.)? Если брать политику и нормативные положения в целом, можно ли сказать, что была создана соответствующая система внутреннего контроля, способствующая развитию? Являются ли обязанности и обязательства каждого из налогового органа правильно и четко изложенными в законодательстве о доходах? 5) Методология: CONTACT представляет собой комплекс общих руководящих принципов с сопровождающими их оценочными списками вопросов. Он был разработан для содействия органам государственного управления на временной основе, а не как часть программы для реализации. Указания о том, каким образом должны оцениваться списки вопросов или в какой форме должны быть представлены результаты, не даются. 6) Сильные и слабые стороны: Сильные стороны: Хорошо изученный, обширный список индикаторов для оценки управления финансами. Разработан в качестве руководства, которое реализующий программу может использовать в соответствии со своими потребностями. Слабые стороны: Не разработана в качестве метода, поэтому потребует значительной адаптации и большого внимания, чтобы использовалась результативно. Многие вопросы требуют субъективных суждений без руководства к тому, как обеспечить объективность. Только минимальное упоминание о бедных слоях населения или гендерных аспектах. 7) Ссылка: Домашняя страница в Интернете: http://www.undp.org/governance/docs/AC_guides_contact.htm . Полное руководство: http://www.undp.org/governance/docs/AC_Guides_CONTACT2001.pdf. 11. Оценочная матрица HR-управления в государственной службе в ЕС. Всемирный банк. 1) Историческая справка Этот доклад был частью региональной инициативы, предпринятой Всемирным банком для изучения последствий вступления в Европейский союз на заемщиков Всемирного банка в Центральной и Восточной Европе. Доклад отражает результаты анализов на месте, проведенных на протяжении нескольких миссий в Эстонии, Венгрии и Чешской Республики. При помощи передовой международной практике в качестве эталона, была разработана оценочная матрицы, которая обеспечивает конкретную оценку прогресса в институциональных реформах. Исследование оценивает имеющийся административный потенциал и требования будущих проектов не только для вступления в ЕС, но и для более широкой квалификации как современного, конкурентоспособного государственного управления в глобальном масштабе. Стандарты были обсуждены и протестированы экспертами государственного управления из ряда стран ОЭСР. Доклад был опубликован в 2000 году. 2) Поставленные задачи: Оказать помощь странам в определении целей для достижения уровня административного развития необходимого, как для вступления в ЕС, так и для мировой конкурентноспособности. 3) Фокус измерения: Матрица оценивает управление государственной службой и системой установления политического курса. Она была предназначена для кандидатов для вступления в ЕС, стремящихся определить цели для своего государственного сектора. 4) Полученная информация: Матрица разделена по трем административным направлениям, которые далее подразделяются на конкретные размеры или цели, которые связаны с результативными и передовыми государственными администрациями страны. HR-управления в государственной службе Правовая и этическая структура Институциональная структура Политика и управление трудоустройством и оплатой Политика и практика управления человеческими ресурсами Повышение квалификации карьерный рост Практика управления и культура Управление вступлением в ЕС Стратегия вступления в ЕС Институциональные механизмы Процессы и процедуры управления HR-вопросы Для каждой из представленных выше областей даются критерии рекомендуемых норм, индикаторы эффективности и базовая информация, а также другие оптимальные индикаторы. 5) Методология: Матрица предназначена для самооценки или внешней оценки. Решения были вынесены по оценкам отдельных стран по каждому критерию. Сотрудники Всемирного банка и государственные служащие страны оценили производительность индивидуально и совместно, как команда, достигнув консенсуса по каждой величине. Каждому критерию была присвоена балльная оценка от 0 до 5. Также были представлены краткое заключение по качеству, а также записи о необходимых мерах. 6) Сильные и слабые стороны: Сильные стороны: Хорошо изученный инструмент с широким спектром применения для оценки государственной службы, несмотря на то, что цель его связана со вступлением в ЕС. Обширные указания означают, что он может быть использован для удовлетворения целей субъекта его реализующего. Слабые стороны: Проектирование и тестирование в европейских странах, а также отсутствие обновлении, может означать необходимость внесения изменений. Акцент на законы и правила, отражающие юридической традиции в континентальной Европе, а не практики на местах. Содержание матрицы не учитывает бедные слои населения или гендерные факторы. 7) Ссылка: Доклад можно найти по адресу в Интернете: http://wwwwds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2000/08/14/000094946_00072405371429/Rendered/PDF/mul ti_page.pdf . Матрица на страницах 23 - 39. 12. Основополагающие принципы систем контроля и управления, программа Сигма (совместная инициатива страна ОЭСР и ЕС) 1) Историческая справка: Базовые принципы системы контроля и управления были подготовлены секретариатом Сигма по просьбе Европейской комиссии в тесном сотрудничестве с различными генеральными директоратами Комиссии, а также с Европейским судом по аудиту (в области внешнего аудита). Программа была предназначена для анализа базовых принципов через регулярные промежутки времени, чтобы двигаться равномерно с новым законодательством ЕС и событиями. Однако новые принципы не выпускались с 1999 года. Исходные данные и работы, связанные с ними, поддерживают усилия Европейской комиссии в области расширения ЕС. 2) Поставленные задачи: Обеспечить основу для проведения оценок центрального управления и систем контроля, чтобы поддержать усилия Европейской комиссии в сфере расширения ЕС. 3) Фокус измерений: Базовые принципы оценивают управление в государственной службе, управление государственными финансами, и систему процесса выработки политики. Они используются Европейской комиссией для оценки странкандидатов на вступление в ЕС и других стран, представляющих интерес. 4) Полученная информация: Существуют шесть основных принципов системы контроля и управления: Принцип финансового контроля государственного сектора Принцип системы управления государственными закупками Принцип системы управления государственными расходами Принцип внешнего аудита государственного сектора Принцип государственной службы Принцип аппарата выработки политики и координирования Они отличаются по формату и типу содержания, по типам вопросов своей более повествовательной формой. Некоторыми примерами этого являются: Должен существовать эффективный центральный административный орган с потенциалом и полномочиями: • чтобы гарантировать, что соблюдаются меры по организации координации; • чтобы обеспечить соответствующую логистическую поддержку центру принятия решений; • чтобы гарантировать запись и распространение решений; • чтобы контролировать реализацию решений (включая необходимые дополнительные правовые инструменты). Должна существовать четкая законодательная база для образования Управления по государственным закупкам с общей ответственностью за разработку и реализацию политики в области государственных закупок. Такое управление может входить в одно Министерство или может находиться в компетенции Премьер Министра или Совета Министров или Парламента. Категории бюджета и отчетности на государственном уровне должны обладать общей классификацией, которая способствует анализу стратегии и отчетности. Концепции государственной отчетности необходимо сочетать с концепциями, связанными с выплатой финансовых средств ЕС – обязательства, платежи, правомочные расходы, и т.д. налогово-бюджетная отчетность должна быть своевременной, полной, надежной, и должна определять отклонения от бюджета. Нужно установить процедуры оценки эффективности и результативности политики и программ по расходам – включая те из них, которые финансируется из источников ЕС. Подготавливаются ли ежегодные отчеты ВОФК и другие отчеты честно, во время и на основе фактов? 5) Методология: Эти основные линии являются инструментами оценки, либо в форме вопросников или в форме повествовательного описания. Они так же используются для создания описательного отчета. Персонал Стигмы проводит оценку, используя интервью правительственных органов, информацию от ЕС и других доноров, иностранные и местные государственные анализы, а так же работу с другими секторами ОЭСР. 6) Сильные и слабые стороны: Сильные стороны: • Общепризнанный стандарт, используемый специалистами-практиками. • Широкомасштабный охват вопросов реформы государственного управления, созданный специалистами. • Крепкая основа, на которой будут вырабатываться стандарты для оценки государственного сектора. • Можно применить модульную конструкцию, легко приспособляемую в зависимости от обстоятельств. Слабые стороны: • Создана специально для ЕС, на основе хорошей практики государств-членов ЕС и правил и инструкций ЕС, и следовательно, потребует некоторой адаптации при других обстоятельствах. • Некоторые индикаторы – неопределенные и\или субъективные, и, возможно, будет сложно оценивать без дальнейшего руководства, более того, чем уже предоставлено. • Акцент на реализацию экспертами препятствует поддержке правительства путем его раннего вовлечения. • Метод без общественного участия. 7) Ссылка: Смотрите http://www.oecd.org/dataoecd/57/32/35007180.pdf. 13. Руководство по самооценке человеческих ресурсов, штат Техас. 1) Историческая справка: Персонал Аудиторской фирмы штата Техас разработал последний вариант руководства по самооценке управления человеческими ресурсами, впервые разработанный в 1998 году. Методология была разработана путем сбора и анализа информации по критериям человеческих ресурсов, о федеральных законах и законах штата, и о настоящих методах ведения бизнеса. Оно создано для использования в университетах и органах штата Техас. 2) Поставленные задачи: Предоставление официального руководства государственным органам и университетам для оценки эффективности контроля управлением человеческими ресурсами и предоставление полезных средств для улучшения деятельности. 3) Фокус измерения: Руководство по самооценке человеческими ресурсами оценивает управление государственными услугами. Оно используется университетами и органами штата Техас, чтобы определить сильные и слабые стороны управления человеческими ресурсами. 4) Полученная информация: Руководство по самооценке человеческими ресурсами разделено на шесть Модулей самооценки, каждый с отдельным вопросником: • • • • • • Практики управления человеческими ресурсами Набор кадров и отбор Обучение и развитие Компенсация и прибыли Отношения служащих Безопасность и здоровье Примеры вопросов, включенных в вопросник: Имеется ли у вашей организации политика или процедура для обеспечения того, что сотрудники, которых переводят в другое подразделение\департамент, или чьи начальники увольняются, регулярно оцениваются? • Да • Да, имеется в черновом варианте • Нет Когда ваша организация отчитывается о количестве национальных меньшинств и женщин, работающих в вашей организации? • Не позднее, чем на седьмой рабочий день каждого календарного года • В течении 60 дней после закрытия финансового года • В течении одного года после закрытия финансового года • По запросу • Никогда Существует ли в вашей организации в департаменте по работе с персоналом контроль для гарантии того, что начальники и менеджеры консультируются с сотрудником департамента по работе с персоналом прежде чем сотрудники отстраняются, им объявляется выговор или их увольняют? • Да • Нет 5) Методология: Руководство по самооценке человеческих ресурсов – это вопросник, который можно оценить и заполнить в режиме он-лайн. После заполнения вопросника, очки подсчитываются автоматически. На вопросы отвечают на основе оценки документов, которые хранятся в оцениваемой организации, и принимая во внимание принятые практики человеческих ресурсов в масштабах организации. Любой человек может оценить вопросник и провести оценку на основе любого метода, который он выберет. Результаты не регистрируются ни в каком центральном органе. 6) Сильные и слабые стороны: Сильные стороны: • Широко доступный для общественности вопросник по человеческим ресурсам, в удобном формате онлайн; несмотря на то, что он основан на законах Техаса и США, большинство вопросов широко применимы. • Имеются некоторые гендерно-чувствительные индикаторы и индикаторы, предназначенные для улучшения положения бедных слоёв. • Требуются ограниченные ресурсы. Слабые стороны: • Самооценка, как бы важна она не была, оставляет возможность для фальсификации результатов. • Метод для подсчета очков не является доступным для общественности. • В то время как метод основывается на общепризнанных хороших практиках, рекомендуется адаптация под местные условия, прежде чем использовать в новых районах. • Акцент на структуре и правилах, а не на практике. 7) Ссылка: Домашняя страница на http://www.hr.state.tx.us/apps/hrsag. 14. Инструмент оценки управления человеческими ресурсами (УЧР), Научные методы управления для здравоохранения 1) Историческая справка: Инструмент оценки УЧР основан на Концепции институционного развития, разработанной проектом по развитию управления планированием семьи Научным методом управления для здравоохранения в 1998 году. Он был пилотно опробован НПО в Уганде, Замбии, Албании и Боливии. 2) Поставленные задачи: Предоставить пользователям инструмент быстрой оценки, чтобы определить потенциал организации в части управления человеческими ресурсами, и чтобы использовать эти результаты для разработки стратегии усовершенствования. 3) Фокус измерения: Инструмент оценки УЧР оценивает управление государственными службами. Это инструмент самооценки, созданный для использования НПО и институтами государственного сектора здравоохранения, чтобы оценить положение Управления человеческим ресурсами в этих организациях, и чтобы способствовать разработке стратегии усовершенствования. 4) Полученная информация: Данный инструмент создан согласно основным функциям системы Управления человеческими ресурсами: • Потенциал УЧР • Планирование УЧР • Кадровая политика и практика • Данные УЧР • Управление деятельностью и обучение Данные функции описаны в матрице ниже с четырьмя этапами индикаторов. Например, Потенциал УЧР: Бюджет УЧР Персонал УЧР Этапы развития для УЧР и характеристики Не существует Имеется бюджета, ограниченное выделенного для количество денег, персонала УЧР или имеющихся в деятельности УЧР в наличии, чтобы организации. финансировать должность УЧР или проводить деятельность, связанную с УЧР … Нет персонала, специально наделенного ответственностью за функции УЧР. Есть персонал УЧР в организации, но у них недостаточный опыт, связанный с этой сферой деятельности…и\или у них есть другие функции в организации, плюс к функциям УЧР. Бюджет выделяется для персонала УЧР и относящейся к этому деятельности. Выделение средств нерегулярное и на него нельзя полагаться в любом долгосрочном планировании или развитии систем УЧР. В организации есть обученный УЧР персонал, но только на уровне обеспечения функционирования основных процедур и делопроизводства. Деньги для персонала УЧР и связанной с этим деятельности – это постоянный пункт бюджета, пересматривается ежегодно и корректируется по возможности. В организации есть опытный персонал УЧР, который обеспечивает функционирование УЧР. Они принимают участие в перспективном планировании для организации. 5) Методология Инструмент оценки УЧР – это вопросник, ответы на который позволяют определить, какой из четырех этапов развития достигла организация. Рекомендуется использовать данный инструмент вместе с просмотром документации организации, включая личные дела персонала, должностные инструкции, финансовые\платежные ведомости и соответственный закон о труде. Рекомендуется применение инструмента оценки УЧР комитетом, состоящим из внутреннего персонала организации (например, исполнительный директор и представители руководящего персонала, Совета Директоров и другой персонал), а внешние консультанты способствовали процессу. Он так же может применяться только внутренним комитетом. Вместе группа оценивает каждый компонент УЧР в таблице, договариваются о тех сферах, которые нуждаются в усилении и формулируют план действий. 6) Сильные и слабые стороны Сильные стороны: • Широко используемый инструмент для самооценки УЧР, несмотря на риторический акцент на НПО и организации здравоохранения. • Подробные выборочные ответы помогаю уменьшить субъективность при подсчете баллов. • Всесторонние инструкции помогают организации интерпретировать значения этих ответов. • Требуются ограниченные ресурсы. Слабые стороны: • Акцент на структуру и правила, а не на практику. • Самооценка, как бы важна она не была, оставляет возможность для фальсификации результатов. • Нет гендерно-чувствительных индикаторов или индикаторов, направленных на бедные слои. 7) Ссылка: http://erc.msh.org/mainpage.cfm?file=7.40.htm&module=Toolkit&language=english 15. Аналитическая структура для институциональной оценки систем государственной службы, созданная Меж-Американским Банком Развития 1) Историческая справка: По поручению Меж-Американского Банка Развития (МАБР), структура была разработана, чтобы служить в качестве общей ссылки, чтобы оценивать системы государственной службы в странах, входящих в сферу деятельности МАБР. Она основывается на отчетах Всемирного банка, ОЭСР и других отчетах. Она была протестирована в области консультационных и обучающих услуг, и опубликована в 2002 году. 2) Поставленные задачи: Содействовать выполнению задачи аналитиков систем государственной службы, предоставляя справочноинформационные ресурсы и методологические указания, полезные для их работы; предоставить общий подход к диагностике, способствуя проведению сравнительного анализа их заключений; и предоставить методологические инструменты для измерения, используя индикаторы, которые позволят сравнить определенные аспекты ситуации в разных странах. 3) Фокус измерения: Структура оценивает управление государственной службой. Она предназначена для любых аналитиков систем государственной службы, но главным образом для тех из них, которые работают для МАБР. 4) Полученная информация: Структура разделяет УЧР на семь взаимосвязанных подсистем, расположенных вертикально на трех уровнях: • На верхнем уровне находится Планирование ЧР, которое включает вхождение в любую интегрированную систему УЧР, и позволяет определить согласованную политику во всех оставшихся подсистемах, с которым она связана. • На среднем уровне находятся пять подсистем, логически организованные по четырем горизонтальным блокам: ° Организация Труда устанавливает и определяет содержание заданий и характерные черты тех людей, которые будут их выполнять. ° Управление по приему на работу включает в себя набор, передвижение и уход людей. ° Управление по результатам деятельности планирует, стимулирует и оценивает вклад людей. ° Управление по выплате охватывает произведение выплат. ° Управление по развитию отвечает за обучение и развитие отдельных лиц и групп. • На нижнем уровне, Управление по кадрам и общественным отношениям соединяется со всеми другими подсистемами. Внутри данных 7 подсистем существует ряд критических пунктов, которые нужно оценить по 5-бальной шкале. Некоторые примеры этого следующие: • Механизм реализации Планирования ЧР позволяет легко адаптировать кадровую политику в соответствии с стратегическими изменениями организации. • Должностные инструкции точно и ясно объясняют структуру ответственности. Каждый сотрудник знает, за что он несет ответственность и как будет оцениваться его вклад. • Выборные органы создаются по критериям профессионализма и технического опыта, они действуют независимо при выполнении их функций. • Деятельность людей оценивается организацией путем сравнения ее с ожидаемыми результатами. • Структура окладов создается таким образом, чтобы привлечь, мотивировать и удержать квалифицированный персонал на разных должностях, необходимых для организации. Существует один гендерно-чувствительный важный пункт: • При наборе персонала и процедуры продвижения по службе в государственной занятости существуют и применяются механизмы, гарантирующие действенное равноправие и не-дискриминацию, чтобы преодолеть неблагоприятные условия для разных полов, этнических групп, разных культур или происхождения. 5) Методология: Структура включает в себя формат отчета, описание разных компонентов и контрольный перечень индикаторов для оценки. Предполагается, что заключительные отчеты будут представлять собой комбинацию количественных результатов показателей и субиндексов, плюс качественный анализ. Каждый реализатор, использующий данный метод, должен адаптировать его к анализируемой ситуации. Источники информации включают в себя вторичное исследование («исследование за столом») стандартов, базы данных, внешнее и внутренне исследование, и т.д. и исследование на местах с помощью проведения интервью, работы группы экспертов и вопросников. 6) Сильные и слабые стороны: Сильные стороны: • Общий подход, который может согласовать разные перспективы, и многоаспектные подходы с использованием адаптации. • Подходящий для макро-анализа, который характеризует институциональную диагностику. • Легко приспосабливаемый для самооценки и для внешней оценки. Слабые стороны: • Метод представлен в разделенном виде, его сложно использовать и следовательно, он не ориентирован на пользователя. • Индикаторы не определены специально, и вспомогательной документации может быть недостаточно для гарантирования честной оценки. • Минимально гендерно-чувствительный индикатор и не ориентирован на бедные слои. 7) Ссылка: http://www.iadb.org/IDBDocs.cfm?docnum=626933 16. Гендерно-ориентированные бюджеты: Практическое руководство к пониманию и реализации гендерно-чувствительных бюджетов, создано Секретариатом Содружества 1) Историческая справка: С 1995 года была вспышка гендерно-чувствительных бюджетов . Однако, для специалистов-практиков информация о гендерных бюджетах не доступна, поэтому они не могут понять их основные положения и не могут определить, как можно их использовать наилучшим образом в местных условиях. Данное руководство было опубликовано в 2003 году, чтобы заполнить пробел в литературе и собрать в один документ некоторую основную информацию, которой должны владеть специалисты-практики, чтобы они могли ответить на вопросы о том, как создать и реализовать гендерно-чувствительные бюджеты. Он основан на анализе прошлых гендерночувствительных бюджетах и использует подобную структуру. 2) Поставленные задачи: Предоставить возможность специалистам-практикам разработать гендерно-чувствительные бюджеты, адаптированные к их местным условиям, а так же оценить гендерную чувствительность существующих бюджетов. 3) Фокус измерения: Аналитическая структура оценивает управление государственной финансовой деятельностью. Ее могут использовать лица, ответственные за выработку политики или защитники гендерной чувствительности. 4) Полученная информация: Аналитическая структура использует пятиступенчатый подход для анализа существующих бюджетов. Дается общее описание каждого из них, вместе с предложениями методов их оценки, но не предоставляются ясных индикаторов. Это следующие пять ступеней: 1. 2. 3. 4. 5. Анализ ситуации относительно мужчин, женщин, девочек и мальчиков Оценка гендерной чувствительности политики Оценка распределения бюджета Мониторинг расходования и оказания услуг Оценка результатов 5) Методология: - тип инструмента, методология, источники данных, респонденты, участие в разработке Аналитическая структура – это описательная инструкция. Четкой методологии не предоставляется. Предложения по источникам данных включают в себя государственные статистические данные, квартирный опрос, местные и международные НПО, международные источники он-лайн гендерной информации, государственные стратегические планы, и государственный бюджетный справочник. 6) Сильные и слабые стороны Сильные стороны: • Комплексное изучение того, как можно обеспечить гендерную чувствительность при бюджетировании на основе широко-используемого опыта. • Легко приспособляемая структура представляет собой инструкцию без предписывания того, что должно быть сделано, позволяя адаптацию к местным условиям. • Гендерная чувствительность индикатора и ориентирование на бедные слои. Слабые стороны: • Не является методом, а инструкцией – следует создать реальный метод прежде, чем попытаться реализовать. • Метод может не предоставить достаточно специфичной информации для реализаторов, пользующихся данным методом, которые не знакомы с гендерным бюджетированием. 7) Ссылка: Данная инструкция доступна на http://www.thecommonwealth.org/shared_asp_files/uploadedfiles/%7BFBF59912-40C3- 47A6-89C2-F3E5A0EA9B74%7D_Engendering%20Budgets%20final%20doc.pdf. Много дополнительного материала можно найти на www.gender-budgets.org. 17. Единые Национальные Системы (ЕНС), созданы "Транспэрэнси интернэшнл" 1) Историческая справка: Концепция ЕНС была разработана "Транспэрэнси интернэшнл" (ТИ) как часть единого подхода ТИ к борьбе с коррупцией. Изначально, она была описана в Сборнике материалов ТИ, с тех пор она была расширена и превращена в метод странового изучения ЕНС. С 2000 года было проведено более 70 страновых изучений ЕНС по всему миру. В 2008 году начнут использовать новый метод начисления баллов, чтобы дополнить повествовательные отчеты стран. 2) Поставленные задачи: Оценить Единую Национальную Систему в теории и на практике. ЕНС охватывает ключевые ведомства и сектора («опора»), которые способствуют целостности, транспарентности и отчетности в обществе. 3) Фокус измерения: Метод ЕНС оценивает управление государственной службой и лидерство. Принимая во внимание широту тем, охваченных в каждом изучении ЕНС, а так же диапазон культурных и политических условий, в которых могут проводиться данные изучения, изучения ЕНС можно использовать разными способами. В основном, их используют неправительственные исполнители и реформаторы в правительстве как меры пропаганды, чтобы помочь реализовать изменения. 4) Полученная информация: Считается, что ЕНС включает в себя следующие ключевые опоры: исполнительные, законодательные органы, политические партии, избирательные комиссии, высший орган аудита (счетная палата), судебные власти, органы государственной службы и государственных услуг, правоохранительные органы, система государственных контрактов, омбудсмен, правительственные анти-коррупционные агентства, средства массовой информации, гражданское общество, производственный сектор, региональные и местные органы власти и международные организации. Эти 16 секторов охвачены во всех страновых отчетах, допуская некоторую адаптацию к местным условиям. Новый метод начисления баллов охватывает их всех, за исключением региональных и местных органов власти. Некоторые примеры вопросов, по которым начисляются баллы: • Насколько эти положения применимы для прозрачности выборного процесса для государственных служащих? • Насколько граждане участвуют в деятельности государственной службы согласно требованиям законодательства? • Существует ли процесс, при котором подразумевается ответственность для государственных служащих за противоправное поведение, и насколько он применим? 5) Методология: Изучения стран в части ЕНС – это повествовательные отчеты, которые будут сочетаться с баллами. Данные собираются ведущим исследователем, который обычно является ученым или другим экспертом в изучаемой стране. Все отчеты и баллы проверяются персоналом ТИ и оценочной комиссией в стране. Один балл формируется на каждую ключевую опору ЕНС, добавляя баллы за основные вопросы и перемещая к шкале от 1 до 7. Исследователи могут адаптировать данный метод, принимая во внимание местные условия; контроль качества изменений и адаптаций проводится ТИ. 6) Сильные и слабые стороны: Сильные стороны: • Комплексный подход к ряду вопросов, связанных с управлением. • Объединяет как достоверные данные, так и оценку эксперта для максимального охвата актуальных вопросов с минимальной субъективностью. • Проводится в изучаемой стране местными экспертами, но под контролем ТИ. • Метод допускает изменение к местным условиям, но стандартные компоненты позволяют проводить сравнение. • Может применяться с ограниченными ресурсами. Слабые стороны: • Оценка эксперта привносит некоторую субъективность. • Широкий метод требует привлечение широкой экспертизы для его реализации. • Нет гендерно-чувствительного индикатора и не ориентирован на бедные слои. 7) Ссылка: Смотрите http://www.transparency.org/policy_research/nis. 18. Структура диагностики управления доходами, создана Всемирным Банком 1) Историческая справка: С 1990-х годов в основном поддержка модернизации налогового и таможенного управления игнорировала определенные важные элементы системы управления доходами. В результате, большинство деятельности в прошлом не смогло полностью раскрыть основные причины институциональной и организационной дисфункции, что приводило к частичному решению проблем и субоптимальным результатам. Структура диагностики управления доходами была разработана, чтобы восполнить этот недостаток. Первоначальные варианты структуры диагностики использовались в Латвии, Боливии и Колумбии. Она была доработана в 2000 году для проведения курса обучения в Китае. 2) Поставленные задачи: Предоставить комплексную структуру диагностики управления доходами, которая учитывает, в комплексе, как традиционные направления, так и те направления, на которых не акцентировалось внимание. 3) Фокус измерения: Структура диагностики управления доходами оценивает управление государственной финансовой деятельностью. Она может использоваться для определения системных недостатков в системе управления доходами, которые приводят к неэффективности их деятельности. 4) Полученная информация: Оценка разделена на восемь структур для анализа управления доходами, каждый содержит подробный набор вопросов для диагностики: окружающая обстановка, ресурсы; история, стратегия; процессы преобразования; результаты; механизмы обратной связи. Каждый вопрос сопровождается возможным вариантом для улучшения. Некоторые примеры вопросов для диагностики: • Фальсифицируются ли плановые цифры по сбору доходов из-за политического давления, чтобы включить дополнительные расходы в бюджет? • Представляют ли собой трудности количество и типы налогов, которые нужно собирать, для управления доходами? • Использует ли управление доходами эффективные стратегии для мониторинга уклонения от уплаты налогов и соблюдения налогового законодательства? • Выдаются ли результаты во время? 5) Методология: Структура диагностики управления доходами – это оценочный вопросник. Не существует установленных правил в части того, как можно разработать и реализовать эту оценку, или в какой форме будут получены результаты. Единственное предложение – это то, что данная структура может использоваться групповой обстановке, с привлечением разных заинтересованных сторон, чтобы провести мозговой штурм и создать стратегии реформ. 6) Сильные и слабые стороны: Сильные стороны: • Хорошо изученный, полный список индикаторов для заключительной оценки управления финансовой деятельностью. • Ограниченные инструкции допускают реализацию, легко приспособляемую к условиям. • Легко адаптируется к самооценке и внешней оценке. Слабые стороны: • Недостаточные инструкции могут привести к менее пригодным результатам, если метод будет использоваться неопытными реализаторами. • Минимальная гендерно-чувствительная информация. • Несмотря на цель сокращение бедности, индикаторы не ориентированы на определение бедности. 7) Ссылка: http://siteresources.worldbank.org/INTTPA/Resources/DiagnosticFramework.pdf ИСТОЧНИКИ ИНФОРМАЦИИ 1. Оценка институтов и политики страны (ОИПС), создана Всемирным Банком Критерий 13: Качество управления бюджетной и финансовой деятельностью Критерий 15: Качество государственного управления 1) Поставленные задачи: Охватить качество институциональных механизмов и механизмов выработки политики в Международной Ассоциации Развития – избранные страны – ключевые элементы, которые входят в сферу влияния страны (не результаты, на которые оказывают влияния элементы вне контроля страны). 2) Предмет измерения и полученная информация: Критерий 13: Качество управления бюджетной и финансовой деятельностью Данный критерий представляет собой индикаторы по управлению государственной финансовой деятельностью. Он оценивает степень наличия: (а) комплексного и достоверного бюджета, привязанного к приоритетам политики; (b) эффективных систем управления финансовой деятельностью, чтобы гарантировать, что бюджет исполняется, как планируется, подконтрольным и прогнозируемым способом; и (с) своевременной и точной отчетности и финансовой отчетности, включая своевременные и проверенные аудитом государственные отчеты об исполнении бюджета, и эффективные механизмы для последовательного выполнения. Критерий15: Качество государственного управления Данный критерий представляет собой индикаторы по управлению гражданской службы, системы выработки политики и оказанию услуг. Он оценивает степень наличия: (а) координации политики и реагирование; (b) оказания услуг и эффективности деятельности; (с) достоинства и этику; (d) соответствия оплаты и управления фондом заработной платы, вместе с обоснованием для оценки. Балл для данного критерия является средним значением этих оценок. Примеры индикаторов: Критерий 13: Качество управления бюджетной и финансовой деятельностью • Оценка 3 указывает на следующее (согласно трем измерениям, указанным выше): (a) Политика и приоритеты – подробно разработаны, но не привязаны к бюджету. Нет общего обзора в бюджете. Бюджет сформулирован с консультированием министерств, исполняющих его. Система классификации бюджета не обеспечивает соответствующую картину общей деятельности правительства. Значительная часть средств, контролируемых исполнительным органом, - не входят в бюджет (например, 10-1%), а целый ряд деятельности доноров проходит мимо бюджета. (b) Расходы отличаются от сумм, указанных в бюджете, на более чем 20% всего, или по многим категориям бюджета. Мониторинг бюджета и системы контроля не отвечают требованиям. Задолженности по выплатам составляют 5-10% от общих расходов. (c) Согласование банковских и финансовых отчетов проводится не чаще, чем ежемесячно, или разницы не всегда учитываются. Отчеты по бюджету в течение года подготавливаются ежеквартально, не позднее, чем 8 недель после окончания периода, но их пригодность ослаблена неточными данными или предоставлением объединенных отчетов. Имеются значительные задержки (например, более, чем 10 недель) в подготовке отчета об исполнении государственного бюджета. Проверка отчетов проводится не во время и несоответствующим образом, и по результатам отчетов по бюджету и по данным проверки не предпринимается никаких действий. Критерий 15: Качество государственного управления • Оценка 3 указывает на следующее (согласно четырем измерениям, указанным выше): (a) Структуры управления – фрагментарны, а механизмы координации обычно недостаточны для преодоления узких бюрократических интересов. (b) Коммерческая деятельность может быть излишне сложной, часто приводя к ненужным задержкам. (c) Прием на работу и продвижение по службе формально основаны на учете заслуг, но на практике в некоторых органах правительства существует значительное покровительство. Предложение взятки – приемлемое поведение в некоторых органах, но не во всем правительстве. (d) Занятость в государственных структурах, как доля в общей занятости, - выше, чем это необходимо, и неустойчива, если бы платилась соответствующая заработная плата. Фонд заработной платы представляет собой чрезмерно большое соотношение к общим государственным расходам. Некоторые сектора\ведомства имеют слишком много служащих (особенно в органах здравоохранения и образования). Уровни оплаты и прибыли обычно недостаточны, существуют трудности в привлечении и удержании персонала в ключевых технических областях. 3) Методология: Баллы определяются на основе оценки экспертом вопросника. Отдельная оценка предписывается каждому измерению согласно критерию по шкале из 6 пунктов в соответствии с подробным описанием, что означает каждый пункт. Так же предоставляется обоснование по каждой оценке. Балл по критерию – это среднее значение этих оценок. 4) Респонденты: Страновые команды Всемирного Банка 5) Частота применения: Ежегодно; последний выпуск 2008 года 6) Сильные и слабые стороны: Сильные стороны • Охват большого количества стран позволяет провести сравнение. • Подробные инструкции по выставлению оценок уменьшают субъективность. • Подобный метод, повторяемый в течении долгого периода времени, позволяет провести историческое сравнение. • Простой, прозрачный метод способствует наилучшему пониманию. Слабые стороны • Оценка на основе суждений экспертов, не являющихся жителями страны, может быть подвержена критике. • Не развита в части общественного участия. • Оценки являются совокупностью разных концепций, не все оценки публикуются, что делает их менее полезными для принятия решений по конкретным действиям. • Тогда как отдельный критерий ОИПС охватывает гендерное равноправие, критерии 13 и 15 не являются гендерно- чувствительными. • Тогда как конечной целью ОИПС является сокращение бедности и отдельный критерий ОИПС направлен на оказание воздействия на бедных, критерии 13 и 15 не ориентированы на бедных. 7) Ссылка: http://go.worldbank.org/F5531ZQHT0 2. Вопросы управления, создано Всемирным Банком, Эффективность Управления 1) Поставленные задачи: Оценить управление, которое считается существенной базой для экономического развития, в 212 странах и местностях. 2) Предмет измерения и полученная информация: Измерения Эффективности управления представляют собой индикаторы по управлению государственной службы, системы выработки политики и оказанию услуг. Они измеряют восприятие качества государственных услуг, качества государственной службы и степень независимости от политического давления, качества выработки и внедрения политики, и вероятность приверженности правительства такой политики. Примеры индикаторов: • Опрос Афробарометр предоставляет данные по следующему вопросу: «По вашему опыту, легко или трудно получать услуги на дому ( такие как водопроводная вода, электричество или телефон?» и «По вашему опыту, легко или трудно получить документ, удостоверяющий личность (такой как свидетельство о рождении, водительские права или паспорт)?» • Оценка риска экономической ситуации предоставляет цифры из Индекса риска ведения деятельности по бюрократическим задержкам. • Индекс преобразования Бертельсманна предоставляет цифры из Индекса управления по достижению консенсуса, потенциалу управления и эффективности ресурсов. 3) Методология: Баллы определяются на основе объединения нескольких сот отдельных переменных величин, измеряющих восприятие управления, взятые из почти 35 источников данных, собранных 32 разными организациями по всему миру. Для создания объединенных индикаторов из отдельных измерений используется статистическая методология, известная как модель ненаблюдаемых компонентов. Объединенные индикаторы являются средневзвешенными значениями основных данных, с удельными значениями, отражающими отдельные источники данных. Так же вычисляются пределы ошибок для каждой страны. 4) Респонденты: Домашние хозяйства, компании, бизнесмены и эксперты 5) Частота применения: Ежегодно; последний выпуск 2008 года 6) Сильные и слабые стороны: Сильные стороны • Полный охват страны позволяет сделать полное сравнение. • Субъективность ограничена треугольной декомпозицией данных. • Объединение многих индикаторов сокращает риск статистических ошибок. • Подобный метод, повторяемый в течении долгого периода времени, позволяет провести историческое сравнение. Слабые стороны • Объединенные оценки мене полезны для принятия решений по конкретным действиям. • Не развита в части общественного участия. • Не является гендерно- чувствительной методологией. • Не ориентирована на определение бедности. • Комплексный метод и количество источников могут препятствовать пониманию. 7) Ссылка: http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp 3. Ежегодное издание по конкурентоспособности в мире, создано ИРУ, Эффективность Управления 1) Поставленные задачи: Оценить и расположить по рангу и проанализировать, как окружающая среда создает и поддерживает конкурентоспособность предприятий в 55 странах. 2) Предмет измерения и полученная информация: Фактор Эффективности Управления представляет собой индикаторы системы выработки политики и управления государственной финансовой деятельностью. Он включает в себя критерии по государственным финансам, финансовой политике, институциональной структуре, законодательству о бизнесе и социальной структуре. Примеры индикаторов: • Вероятно, что Управление государственными финансами в течение следующих двух лет улучшиться. • Общие государственные расходы – как процент от ВВП • Собранные общие налоговые доходы как процент от ВВП • Решения правительства эффективно реализуются • Государственные услуги не зависят от политического вмешательства. • Контракты государственного сектора достаточно открыты для иностранных участников. 3) Методология: Оценки и ранжирование основываются на сборе как точных данных (2\3 от общего числа), так и выборочных данных (1\3 от общего числа). Эффективность управления разделена на пять суб-факторов, состоящих из отдельных критериев. У каждого суб-фактора - такое же значение в общем. Когда Эффективность управления объединяется с четырьмя другими факторами, определяется оценка\ранжирование. 4) Респонденты: Ведущие ученые и персонал ИРУ 5) Частота применения: Ежегодно; последний выпуск 2008 года 6) Сильные и слабые стороны: Сильные стороны • Акцент на точные данные сокращает субъективность. • Подобный метод, повторяемый в течении долгого периода времени, позволяет провести историческое сравнение. • Суб-фактор социальной структуры включает в себя критерии по равным возможностям, женщинам в парламенте, женщинам на высоких должностях и соотношению доходов по гендерному признаку. • Суб-фактор социальной структуры включает в себя критерии по социальной сплоченности как приоритету правительства и распределению доходов. Слабые стороны • Данные не доступны для общественности. • Оценки являются совокупностью разных концепций, что делает их менее полезными для принятия решений по конкретным действиям. • Не развита в части общественного участия. 7) Ссылка: http://www.imd.ch/research/publications/wcy/index.cfm 4. О Правительстве кратко, создано Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) 1) Поставленные задачи: Помочь государствам-членам ОЭСР лучше проводить оценку, планировать и измерять их программу действий по реформе государственного сектора. 2) Предмет измерения и полученная информация: Проект предоставит индикаторы по управлению государственной службой, системе выработки политики, управлению государственной финансовой деятельностью и оказанию услуг. Он охватит шесть категорий переменных величин: доходы; вводимые ресурсы; процессы государственного сектора; результаты; и перечень условий или ограничений, которые согласовывают эффективность управления. Примеры индикаторов: • Структура общих государственных доходов • Компенсационные выплаты работникам как процент общего производства центрального правительства • Представительство женщин на высоких постах • Сокращение и контроль управленческих косвенных затрат • Доверие правительству • Частота выборов 3) Методология: Точные данные и результаты исследования будут собираться ОЭСР, МВФ, ООН, и т.д. Набор данных будет собираться и представляться без каких-либо общих баллов или измерений. 4) Респонденты: Персонал ОЭСР, государства-члены ОЭСР 5) Частота применения: Первый выпуск планируется на конец 2009 года, с предполагаемыми регулярными обновлениями 6) Сильные и слабые стороны: Сильные стороны • Создан для удобства процесса сравнения по всей стране. • Данные предоставляются без ранжирования, субъективных интерпретаций, и т.д. • Под-разряд по процессам управления человеческими ресурсами включает в себя переменные значения по занятости женщин в государственных органах. Слабые стороны • Может быть трудно управлять большим количеством данных для целевой группы, для которой они не представляют особый интерес. • Не ориентирована на определение бедности. • Не развита в части общественного участия. 7) Ссылка: http://www.oecd.org/document/37/0,3343,en_2649_33735_37688524_1_1_1_1,00.html 5. Индекс реформ Бертельсманна (BRI), создан Бертельсманн Стифтунг, Индекс управления 1) Поставленные задачи: Оценить 30 свободных рыночных демократий как в части отдельных сфер политики, так и в части деятельности по государственному управлению. 2) Предмет измерения и полученная информация: Индекс управления представляет собой индикаторы по управлению государственной службой и лидерству. Он оценивает стратегический потенциал государства внедрить и провести изменения своевременно и решительно, чтобы поддержать жизнеспособность и эффективность демократии и рыночной экономики. Первое измерение Индекса Управления, «потенциал исполнительной власти», анализирует внутренние органы и процедуры правительства. Второе измерение, «подотчетность исполнительной власти», исследует, до какой степени способствуют определенные исполнители или группы исполнителей с функциями контроля и коммуникации и информационной функцией улучшению базы знаний и стандартам в размышлении по выработке политики. Примеры индикаторов: • Каково влияние стратегического планирования на принятие решений правительством? • Годовой бюджет по сравнению с финансовой структурой. • Насколько правительство консультируется с профсоюзами, ассоциациями работодателей, ведущими торговопромышленными ассоциациями, религиозными сообществами, социальными и экологическими общественными группами, чтобы они поддерживали политику правительства? • насколько информированы граждане о выработке политики правительством? • Восприятие своего собственного политического влияния. 3) Методология: Баллы будут вычисляться на основе точных данных, опросе общественного мнения и оценке эксперта вопросника. Исходная оценка будет переведена в шкалу от 1 до 10, а потом объединена в среднее арифметическое значение. Баллы идут вместе со страновым отчетом. 4) Респонденты: Три эксперта, включая экономиста и эксперта данной страны, оценивают каждую страну. 5) Частота применения: Первый выпуск планируется на 2008 год, будет публиковаться раз в два года. 6) Сильные и слабые стороны: Сильные стороны • Объединяет как точные данные, так и оценку эксперта с максимальным охватом актуальных тем и уменьшением субъективности. • Создан для удобства процесса сравнения по всей стране. • Задействует экспертов из страны, чтобы снизить критику в отношении того, что данные формируются «извне». Слабые стороны • Может повторять данные, которые уже существуют. • В то время как Индекс положения страны в BRI охватывает некоторые гендерно- чувствительные индикаторы, Индекс Управления не является гендерно- чувствительным. • В то время как Индекс положения страны охватывает некоторые индикаторы определения бедности, Индекс управления не является индикатором определения бедности. • Не развита в части общественного участия. 7) Ссылка: http://www.bertelsmann-stiftung.de/cps/rde/xchg/SID-0A000F0A-CDD6FB92/bst_engl/hs.xsl/prj_52957_53423.htm 6. Инициатива Открытого Бюджета, выполнена Международными Бюджетными Программами 1) Поставленные задачи: Предоставить гражданам, законодателям, и сторонникам гражданского общества комплексную и практическую информацию, необходимую для измерения обязательств правительства в части прозрачности бюджета и подотчетности в 59 странах. 2) Предмет измерения и полученная информация: Инициатива Открытого Бюджета предоставляет индикаторы по управлению государственной финансовой деятельностью. Она группирует вопросы по трем разделам: Раздел первый: Доступность бюджетной документации • Таблица 1. Бюджетный год документов, используемых при заполнении вопросника • Таблица 2. Интернет соединения для ключевых бюджетных документов • Таблица 3. Распределение документов, связанных с Бюджетным Предложением исполнительной власти • Таблица 4. Распределение Принятого бюджета и других отчетов Раздел второй: Бюджетное предложение исполнительной власти • Оценки Бюджетного года и последующего года • Оценки лет, предшествующих Бюджетному году • Полнота охвата • Бюджетный Комментарий и Мониторинг деятельности • Дополнительная ключевая информация для анализа и мониторинга бюджета Раздел третий: Составление бюджета • Разработка бюджета исполнительной властью • Законодательное утверждение бюджета • Исполнение бюджета исполнительной властью • Годовой отчет исполнительной власти и высший орган аудита (счетная палата) Примеры индикаторов: • Предоставляет ли бюджет исполнительной власти или любая другая дополнительная бюджетная документация информацию о политике (как предложения, так и существующие обязательства) по крайней мере, за бюджетный год, которая рассчитана на прямую выгоду для самых нищих слоев населения? • Предоставляет ли бюджет исполнительной власти или любая другая дополнительная бюджетная документация информацию за бюджетный год, по крайней мере, по внебюджетным средствам? • Объясняет ли бюджет исполнительной власти или любая другая дополнительная бюджетная документация то, как предложенный бюджет связан с целями, установленными в политике правительства, по административным подразделениям (или по функциональным категориям), за бюджетный год? 3) Методология: Инициатива Открытого Бюджета основана на вопроснике, состоящим из 122 вопросов с несколькими вариантами ответов, плюс четыре таблицы, охватывающими способ, с помощью которого бюджетная документация распространяется. Вопросы оценивают информацию, доступную для общественности, которую выдает центральное правительство. Большинство вопросов спрашивают о том, что происходит на практике, а не о том, какие требования существуют, которые могут быть отражены в законах. Все вопросы были сформулированы с таким расчетом, что они должны охватить легко видимые и воспроизводимые феномены. Исследователи и равные обозреватели, заполняющие вопросник, предоставляют доказательства своим ответам. Источники включают бюджетные документы, законы и другие государственные документы, публичные заявления государственных служащих, и личные беседы с государственными служащими или другими хорошо осведомленными сторонами. 4) Респонденты: Исследователи, которые ответили на вопросник по открытому бюджету, - это представители академических или других неправительственных организаций. Персонал Международных Бюджетных Программ провел анализ каждого вопросника, и в большинстве случаев несколько месяцев обсуждал с исследователями и пересматривал вопросники. После пересмотра, вопросники передали анонимным обозревателям. 5) Частота применения: Опубликовано в 2006 году. Не планируется повторений. 6) Сильные и слабые стороны: Сильные стороны: • Хорошо исследованный и обширный опрос прозрачности бюджета на основе хорошей практики. • Вопросник, доступный для общественности, может быть заполнен любой заинтересованной организацией. • Простая методология создает возможность для легкой реализации. • Точные данные уменьшают субъективность. • Достаточное вовлечение гражданского общества предоставляет всеобъемлющую поддержку и внимание к интересам и проблемам граждан. • Включает индикаторы, ориентированные на определение бедности. Слабые стороны: • Фокус на прозрачность исключает другие вопросы, такие как качество, эффективность и т.д. • Не является гендерно- чувствительной методологией. 7) Ссылка: Домашняя страница на http://www.openbudgetindex.org. 7. Перекрестные национальные данные по занятости в государственных органах и заработных платах, разработано Всемирным банком 1) Поставленные задачи: Предоставить систематическую и сопоставимую информацию о занятости в государственном секторе и оплатах в более чем 200 странах и местностях. 2) Предмет измерения и полученная информация: Данные предоставляют индикаторы по управлению государственной службой. Данные о занятости содержат данные о занятости в государственной службе, работниках государственных предприятий, и центрального правительства, которые далее поделены на шесть взаимно исключающих категорий. Данные по заработной плате содержат данные о фонде заработной платы в центральном правительстве, о средней заработной плате в правительстве, о средней заработной плате в правительстве на ВВП на душу населения, о коэффициенте уплотнения (соотношение самой высокой зарплаты к самой низкой зарплате по шкале зарплаты в центральном правительстве), о среднем значении соотношения зарплаты в государственном секторе и производственном секторе, о среднем значении соотношения зарплаты в государственном и финансовом секторах, и о среднем значении соотношения зарплаты в государственном и частном секторах. 3) Методология: Точные данные представлены в форме базы данных. 4) Респонденты: Заполнено персоналом Всемирного банка. 5) Частота применения: Выпускается нерегулярно, последние данные от 2000 года 6) Сильные и слабые стороны: Сильные стороны: • Систематическая и сопоставимая информация о занятости в государственном секторе и оплате по всему миру. • Уникальный охват информации по уровням занятости и соответствия заработной платы, которая может предоставить указатели для дальнейшего анализа. • Точные данные уменьшают субъективность. Слабые стороны: • Данные такого типа на международном уровне никогда не могут быть полностью сопоставимы и следовательно, должны использоваться осторожно и вместе с другой информацией. • Трудно получить точную оценку занятости в государственном секторе, следовательно, некоторые данные могут вызывать сомнения. • Большинство данных устарело, в зависимости от того, когда экономисты страны обновляют их. 7) Ссылка: http://go.worldbank.org/IJ9DCHUVK0 8. Индикаторы целостности, созданы Глобал Интегрити 1) Поставленные задачи: Оценить наличие, эффективность и доступ граждан к ключевым анти-коррупционным механизмам на национальном уровне в разных странах. 2) Предмет измерения и полученная информация: Индикаторы целостности предоставляют информацию об управлении государственной службой, о системе выработки политики, об управлении государственной финансовой деятельностью и лидерству. Индикаторы предоставляют количественные данные и анализ анти-коррупционных механизмов, нормы права и отчетность государственных органов. В 2007 году Индикаторы целостности были организованы в шесть основных категорий управления и 23 суб-категории. Примеры этого разделения: Подотчетность правительственного аппарата • Подотчетность исполнительной власти • Подотчетность законодательной власти • Подотчетность судебной власти • Бюджетные процессы Административная и государственная служба • Правила государственной службы • Меры при сообщении о фактах коррупции • Закуп товаров, услуг и работ • Приватизация Примеры вопросов по индикаторам: • Может ли законодательная власть обеспечить вклад в государственный бюджет? • Могут ли граждане получить доступ к государственному бюджетному процессу? • Существуют ли государственные стандарты по охвату государственной службы, по крайней мере, управленческого персонала и специалистов? 3) Методология: Баллы подсчитываются на основе экспертной оценки вопросника. Каждый балл индикатора потом усредняется с его основной субкатегорией, и выводится балл субкатегории. Балл субкатегории в свою очередь усредняется с основной категорией. Балл категории усредняется, чтобы вывести балл страны. Страны группируются в пять «классов» деятельности согласно их общему объединенному баллу: Очень сильная (90+), Сильная (80+), Умеренная (70+), Слабая (60 +), Очень Слабая (< 60). Баллы идут вместе со страновыми отчетами. 4) Респонденты: Каждая страна оценивается группой, состоящей из ведущего докладчика, который составляет отчет и пишет Записную Книгу Докладчика, ведущего социолога, который собирает исходные баллы для Индикаторов целостности, по крайней мере, от трех до пяти рецензентов \ оценщиков (другие местные эксперты и зарубежные эксперты), которые оценивают исходные данные и отчеты. 5) Частота применения: Впервые опубликован в 2004 году, ежегодно издается с 2006 года. 6) Сильные и слабые стороны: Сильные стороны • Комплексный подход к вопросам, связанным с управлением. • Описательные отчеты предоставляют объяснения по вопросам начисления баллов. • Привлекает местных экспертов, так, чтобы данные формировались «изнутри». • Создан для удобства процесса сравнения по всей стране. • Включает индикаторы, ориентированные на определение бедности. Слабые стороны • Экспертная оценка привносит некоторую субъективность. • Ограниченные гендерно- чувствительные индикаторы. • Не развита в части общественного участия. 7) Ссылка: http://report.globalintegrity.org/globalIndex.cfm Программа Развития ООН Центр Управления Осло ПРООН Боргатта 2B N-0650 Осло, Норвегия www.undp.org/oslocentre [email protected]