Чуприс О.И. УПОРЯДОЧЕНИЕ СИСТЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА КАК ОСНОВА РАЦИОНАЛЬНОГО ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ) В современных условиях развития государственности, связанных с динамикой общественной и государственной жизни, наиболее важный вопрос, адресованный правоприменителям – об эффективности их деятельности. Эффективное применение ими права в первую очередь возможно на основе рационального законодательства, то есть системного, универсального, компактного, точного. Особенно важно иметь такое законодательство при регулировании комплексных сфер, охватывающих разнородные правовые отношения, которых в настоящее время существует значительное количество (информационная, строительная, образовательная, медицинская, государственно-служебная сферы и др.). Проблема системности регулирования указанных отношений, систематизации права и законодательства в целом получила широкое освещение в юридической литературе разных периодов 1. В большинстве научных публикаций отмечается необходимость упорядочения нормотворчества, согласования нормативных и законодательных массивов как в целом в правовой системе, так и в ее частях, равномерного развития отраслей . Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / под ред. С.Н. Братуся, И.С. Самощенко. – М. : Госюриздат, 1962. – 575 с.; Система советского законодательства / И.С. Самощенко [и др.]. – М. : Юрид. лит., 1980. – 328 с.; Система советского права и перспективы ее развития : [круглый стол] // Совет. государство и право. – 1982. – № 6. – С. 80–110; Система советского права и перспективы ее развития : [круглый стол] // Совет. государство и право. – 1982. – № 7. – С. 100–120; Российское законодательство: проблемы и перспективы / А.И. Абрамова [и др.] ; Ин-т законодательства и сравн. правоведения при Правительстве Рос. Федерации. – М. : БЕК, 1995. – 457 с.; Направления совершенствования и развития национального законодательства Республики Беларусь / И.С. Андреев [и др.]. – Минск : Амалфея, 1999. – 144 с.; Колдаева, Н.П. Конституционные основы систематизации законодательства Российской Федерации / Н.П. Колдаева // Государство и право. – 2003. – № 2. – С. 13–16; Пилипенко, Е.А. Система российского права: структурно-сравнительный анализ : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.01 / Е.А. Пилипенко. – Ростов н/Д, 2003. – 179 л.; Сильченко, Н.В. Закон : проблемы этимологии, социологии и логики / Н.В. Сильченко ; под ред. С.В. Сокола. – Минск : Навука i тэхнiка, 1993. – 119 с.; Зайчук, О.В. Проблеми ефективностi законодавства крiзь призму принципу «верховенства права» / О.В. Зайчук // Правова держава. – 2007. – Вип. 18. – С. 7–19; Соколов А.Н., Петровская А.В. Правовой закон – “стержень” правового государства: Монография. - Калининград: КлЮИ МВД России, 2008. и др. 1 законодательства, стабильности законодательства, уменьшения числа актов оперативного регулирования общественных отношений, исходя из конкретного предмета исследования, предлагаются механизмы реализации указанных пожеланий. Вместе с тем, на примере правового регулирования государственной службы можно отметить, что пока в Республике Беларусь эти вопросы решаются недостаточно активно. В то время как в Российской Федерации принят ряд взаимосвязанных законов, отражающих системный подход к регулированию государственной службы, включая ее отдельные виды, и связанной с ней муниципальной службы. Применительно к Республике Беларусь следует отметить, что в последние годы в ней сформировалось особое отношение к государственной службе как важнейшей социально-значимой деятельности, которая признается не просто атрибутом государства, но необходимым фактором его развития. Это порождает дополнительную социальную стратификацию: выделение социального слоя государственных служащих, выполняющих общественную миссию – служение народу Республики Беларусь. Значительное внимание вопросам государственной службы, работе управленческих кадров, повышению эффективности государственного управления и дебюрократизации уделяет Глава государства2. В последних посланиях белорусскому народу и Национальному Собранию Республики Беларусь Президент Республики Беларусь также определил задачи государственного аппарата по данным направлениям, особенно акцентировав внимание на требованиях к руководящим кадрам, ответственности, которую они несут за состояние . См., например: Александр Лукашенко выступил на открытии семинара руководящих работников : [по материалам архива пресс-службы Президента Респ. Беларусь] // Официальный Интернет-портал Президента Республики Беларусь [Электронный ресурс]. – Режим доступа : http://www.president.gov.by/press14292.html#doc; В Беларуси сформирована отвечающая статусу независимого государства система работы с кадрами работников : [по материалам архива пресс-службы Президента Респ. Беларусь] // Официальный Интернет-портал Президента Республики Беларусь [Электронный ресурс]. – Режим доступа : http://www.president.gov.by/press17939.html#doc; 2 2 экономики и социальной сферы3. Главная цель государственного аппарата – «сделать государство сильным»4. В обществе сформировалось осознанное отношение к государственной службе как самостоятельному и необходимому виду деятельности. Возрастают требования к государственным служащим и одновременно механизму осуществления государственной службы. Становится очевидным, что в настоящее время законодательство о государственной службе в Республике Беларусь должно быть поднято на новый уровень. Однако до настоящего оно имеет ряд проблем. К ним можно отнести следующие: 1) Законодательное регулирование государственной службы Беларуси при наличии единого базового Закона «О государственной службе в Республике Беларусь»5 (далее – Закон о госслужбе) не является подлинно единым. Оно дифференцировано по видам государственной службы и несогласованно, что отражается на качестве правоприменения. Правовое регулирование некоторых ее видов требует унификации и (или) гармонизации. 2) Законодательство о государственной службе множественно и включает в себя более 200 нормативных правовых актов различной юридической силы, не систематизированных должным образом, что порождает такие проблемы, как противоречия, пробелы, отсутствие четкости и единства терминологии, дублирование нормативных положений. Это обусловливается также наличием в Законе о госслужбе множества бланкетных норм. 3) Совокупность нормативных правовых актов по вопросам государственной службы отличается громоздкостью и осложнена повторами как на уровне «законодательные – подзаконные акты», так и в одноуровневых 3 Лукашенко, А.Г. Послание белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь / А.Г. Лукашенко // Официальный Интернет-портал Президента Республики Беларусь [Электронный ресурс]. – 2011. – Режим доступа : http://president.gov.by/press116442.html. 4 . Лукашенко, А.Г. Послание белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь / А.Г. Лукашенко // Официальный Интернет-портал Президента Республики Беларусь [Электронный ресурс]. – 2009. – Режим доступа : http://www.president.gov.by/press70397.html#doc. 5 О государственной службе в Республике Беларусь : Закон Респ. Беларусь, 14 июня 2003 г., № 204-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 02.06.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2011. 3 актах, что справедливо по отношению к военной и военизированной видам службы. 4) Существуют проблемы правового закрепления иерархии общих и специальных источников о государственной службе (например, соотношение Закона о госслужбе и Кодекса о судоустройстве и статусе судей, в котором второй, несмотря на его специальный характер и, значит, вторичность по отношению к регулированию государственной службы по сравнению с Законом о госслужбе, тем не менее, является актом более высокой юридической силы по отдельным общим вопросам службы, урегулированным им). 5) Некоторые отношения государственной службы, имеющие стабильный характер, урегулированы указами Президента Республики Беларусь и постановлениями Совета Министров, хотя как устойчивые, могут быть урегулированы на уровне закона. Указанные проблемы напрямую отражаются на правоприменительной практике. Так, около половины обращений граждан и юридических лиц, рассматриваемых юридическим управлением Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь, касаются применения Закона о государственной службе. При этом 90% из них относятся к стажу государственной службы6. Ряд пробелов в белорусском законодательстве о государственной службе способствуют коррупционным проявлениям на государственной службе. В частности, до настоящего времени не урегулирован важный вопрос о порядке преодоления конфликта интересов на государственной службе. Непризнание ряда служащих государственными служащими порождает прямые родственные связи в соподчиненных структурах и непосредственную подчиненность и подконтрольность одного родственника другому. Это относится, например, к главным государственным санитарным врачам. А как верно отмечает Годовой отчет о количестве писем, рассмотренных юридическим управлением Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь // Архив Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь. – 2009; Материалы переписки Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь с республиканскими органами государственного управления, другими организациями за 2010 год // Текущий архив Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь. – 2010. 6 4 А.Н.Соколов, негатив правоприменения, к которому относится коррупция, тесно связан с качеством принимаемых законов7. Одной из значимых проблем в области государственной службы Республики Беларусь является также отсутствие единства понятий и закладываемого в них смысла различными актами законодательства, что применимо в отношении таких основных терминов, как «государственная служба» и «дисциплинарная ответственность» и связанными с ними другими понятиями. Так, Закон о госслужбе имеет предметом своего регулирования государственную службу и определяет ее понятие в ст. 2. Вместе с тем, он не распространяется на военнослужащих, а значит, и на сферу их служебной деятельности. Поскольку только Закон о госслужбе дает определение государственной службы, то иная деятельность, выходящая за рамки правового регулирования этого закона, государственной службой называться не может. В противном случае будут иметь место коллизии законодательства. Именно такая коллизия возникает из-за определения в статье 1 Закона «О воинской обязанности и воинской службе» военной службы как особого вида государственной службы8. Последствием этой коллизии является то, что одни категории военнослужащих, несущие службу, в частности, в Министерстве обороны Республики Беларусь, признаются государственными служащими, а все остальные – нет. Служба на военных должностях, кроме должностей, закрепленных в штате центрального аппарата Министерства обороны, не засчитывается в стаж государственной службы. Поэтому по окончании военной службы при переходе на гражданскую службу в государственные органы бывший военнослужащий начинает карьеру государственного служащего в соответствии с Законом о госслужбе как впервые поступающий на нее. Полагаю, что решение вышеобозначенных и других проблем возможно только на основе, так называемого, скачка в законодательном развитии. Он Соколов, А.Н. Теория права и государства: Учебное пособие / А.Н.Соколов. – Калининград: Янтарный сказ, 2002. С. 59; Юридическая практика как критерий эффективности управления обществом: монография / Под ред. А.Н. Соколова и В.М. Бочарова. – Калининград, 2008. С.34. 8 О воинской обязанности и воинской службе : Закон Респ. Беларусь, 5 нояб. 1992 г., № 1914-XII : в ред. Закона Респ. Беларусь от 19.07.2010 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2011. 7 5 может быть обеспечен кодификацией законодательства о государственной службе в рамках выделенной самостоятельной отрасли законодательства – права государственной службы9. Подобное качественное преобразование будет способствовать главной задаче правового регулирования общественных отношений, отмеченной Г.А.Василевичем, – выступать «в качестве катализатора прогресса», «отвечать новым вызовам времени», «предвосхищать потребности завтрашнего дня»10. В научной литературе встречались предложения о кодификации законодательства о государственной службе. Они высказывались, в частности, в Российской Федерации11. Предлагалось также принять Основы законодательства о государственной службе12. Однако чаще всего предлагаемая структура кодекса и Основ повторяла закон о государственной службе. В России научная идея кодификации федерального законодательства о государственной службе не была воспринята на практике. Полагаем, для России процесс кодификации осложняется в виду структуризации ее государственной службы не только по горизонтали как родо-видового явления, но и по вертикали при выделении в ней государственной службы федерации и ее субъектов, а также муниципальной службы. Вместе с тем в настоящее время в некоторых субъектах Российской Федерации действуют нормативные См. более подробно Чуприс, О.И. Теоретико-правовые проблемы государственной службы Республики Беларусь / О.И.Чуприс ; Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь. – Минск : Право и экономика, 2009. – С. 164–183. 10 Василевич, Г.А. Конституционные нормы и принципы как основа национальной правовой системы / Г.А. Василевич // Конституция Республики Беларусь – основа преобразования государства и общества (к 10летию Основного Закона) : материалы респ. науч. конф., Минск, 3 марта 2004 г. / Белорус. гос. ун-т ; редкол.: Г.А. Василевич [и др.]. – Минск, 2004. – с. 6, 11. 11 Сулемов, В.А. Государственная служба: основы становления, трудности и перспективы развития / В.А. Сулемов // Государственное управление и государственная служба в трансформирующемся обществе / Г.В. Атаманчук [и др.] ; Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации ; под общ. ред. Ю.В. Яковца. – М., 2001. – Гл. 3. – С. 116; Ноздрачев, А.Ф. Законодательство о государственной службе / А.Ф. Ноздрачев // Оболонский, А.В. Государственная служба (комплексный подход): учеб. пособие / А.В. Оболонский, Л.И. Семенникова, А.Ф. Ноздрачев ; отв. ред. А.В. Оболонский. – 2-е изд. – М., 2000. – Гл. 3. – С. 141–145; Базилевский, И.А. Каким быть Кодексу государственной гражданской службы? / И.А. Базилевский // Бюл. М-ва юстиции Рос. Федерации. – 1998. – № 11. – С. 77–80. 12 Манохин, В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование / В.М. Манохин. – М. : Юристъ, 1997. – с. 78–80, 101–104. 9 6 правовые акты, имеющие название «кодекс государственной службы»13. Однако по своей структуре и содержанию эти акты все же ближе к законам. Представляется, что в настоящее время в Республике Беларусь для кодификации законодательства о государственной службе сложились все условия: накоплен достаточный нормативный массив, который носит устойчивый характер, имеется возможность вычленения обобщающих норм, предложена доктринальная модель государственной службы как отрасли законодательства, предрасположенной к кодификации. Определяя структуру Кодекса государственной службы, следует отметить необходимость выделения в нем двух частей: Общей и Особенной. Структура Общей части этого Кодекса может быть представлена следующим образом: государственной раздел службы» «Основы (общие правового положения, регулирования принципы, управление государственной службой, государственные должности, служебные разряды, стаж государственной службы); раздел «Комплектование государственной службы» (общие основы комплектования государственной службы, условия поступления на государственную службу, способы замещения государственных должностей, оформление поступления на государственную службу); раздел «Правовой статус государственного служащего» (обязанности, права и ограничения государственных служащих, поощрения и ответственность государственных служащих, дисциплинарная ответственность государственных служащих); раздел «Осуществление государственной службы» (реализация компетенции государственного органа и государственной должности, служебный регламент, прохождение государственной службы, споры на государственной службе); раздел «Материальное и социальное обеспечение государственных служащих. Гарантии служебной деятельности» (материальное Кодекс государственной службы Сахалинской области : Кодекс Сахалин. обл., 18 сент. 1997 г. : в ред. Закона Сахалин. обл. от 03.07.2006 г. // Консультант Плюс: Сахалинский выпуск [Электронный ресурс]. – Режим доступа : http://vff-s.narod.ru/sb/b1/042_00; Кодекс Хабаровского края о государственной и муниципальной службе : Кодекс Хабар. края, 30 июля 1997 г., № 34 : в ред. Закона Хабар. края от 28.01.2004 г. // Софтинформбюро [Электронный ресурс]. – Режим доступа : http://www.softinfo.ru:8080/khvduma?doc&nd=995108069&nh. 13 7 и социальное обеспечение государственных служащих; гарантии служебной деятельности, компенсации «Прекращение государственной государственным службы» служащим); (основания раздел прекращения, оформление прекращения государственной службы)14. Раздел «Осуществление государственной службы» потребует особого внимания белорусского законодателя, особенно в части регламентации аппаратной или, как называют в России, гражданской службы. Осуществление государственной службы в системе органов государственного управления не имеет единого, слаженного правового регулирования. В Республике Беларусь с 2008 года ведется работа над Концепцией проекта Кодекса Республики Беларусь о государственном управлении и местном самоуправлении, который должен отражать вопросы механизма государственного управления, как части механизма государства, а значит, и осуществления государственной службы. При этом очень важно понимать, что указанные механизмы следует в первую очередь определять, как отмечает Э.П.Григонис, через конкретные принципы и способы взаимодействия и взаимоотношения между собой государственных органов15, а также добавим – через эффективную организацию обеспечивающего это взаимоотношение процесса внутренней работы этих органов. Однако проект вышеуказанной Концепции в настоящее время дает весьма расплывчатое представление об этих вопросах, что полагаю, вызвано отсутствием крупных научных исследований в этой сфере. Что касается Особенной части предлагаемого Кодекса государственной службы, то она, как представляется, должна содержать элементы, регламентирующие специфику отношений, возникающих в различных видах государственной службы Республики Беларусь: политико-административной службы или службы высших должностных лиц, службы в представительных Чуприс, О.И. Проблемы законодательства о государственной службе Республики Беларусь и их разрешение на основе кодификации / О.И.Чуприс // Право в современном белорусском обществе : сб. науч. тр. Вып. 6 / редкол.: В.И.Семенков (гл. ред.) [и др.]; Национальный центр законодательства и правовых исследований Респ. Беларусь. – Минск: ОДО «БИЗНЕС ОФСЕТ», 2011. 15 Григонис, Э.П. Механизм государства: традиционное понимание и новые интерпретации термина / Э.П.Григонис. – Изд-во С.-Петербург. ун-та МВД России. – 1999. – С. 35–40. 14 8 органах (служба депутатов Палаты Представителей, членов Совета Республики Национального Собрания и депутатов местных Советов депутатов), судейской службы, прокурорской службы, аппаратной службы, дипломатической службы, таможенной службы, службы в государственных организациях, наделенных функциями органов государственного управления, военной службы, военизированной службы. Структурирование конкретных разделов Особенной части, отражающих структурно-видовое наполнение единой системы государственной службы Республики Беларусь (деление их на главы) должно осуществляться на основе критериев деления Общей части Кодекса и с учетом ее общих основ. В целом в разделах Особенной части следует объединить специальные нормы об особенностях правового статуса тех или иных видов государственной службы, которые в настоящее время регулируются многими актами законодательства специального характера. Однако при разработке Кодекса государственной службы необходимо иметь в виду, что им будут регулироваться комплексные, разнородные отношения государственной службы, не все из которых могут быть охвачены единым законодательным актом. Поэтому для отдельных отношений этой сферы, связанных с осуществлением конкретных видов государственной службы и спецификой поступления на некоторые виды государственной службы, в частности, на службу в представительных органах, целесообразно субсидиарное правовое регулирование положениями кодифицированного нормативного правового акта и иных нормативных правовых актов (Кодекса о судоустройстве и статусе судей, законов Республики Беларусь «О прокуратуре Республики Беларусь», «О статусе военнослужащих», «Об органах внутренних дел Республики Беларусь» и др.)16. Таким образом, Кодекс государственной службы Республики Беларусь должен стать базовым системообразующим нормативным правовым актом, в котором в наиболее систематизированном и согласованном виде и наиболее Чуприс, О.И. Проблемы законодательства о государственной службе Республики Беларусь и их разрешение на основе кодификации / О.И.Чуприс // Право в современном белорусском обществе : сб. науч. тр. Вып. 6 / редкол.: В.И.Семенков (гл. ред.) [и др.]; Национальный центр законодательства и правовых исследований Респ. Беларусь. – Минск: ОДО «БИЗНЕС ОФСЕТ», 2011. – С. 16 9 полно должен быть урегулирован весь комплекс общественных отношений, возникающих и существующих в сфере государственной службы. Полагаю, что принятие Кодекса государственной службы послужит делу упорядочения белорусского законодательства, будет способствовать решению многих проблем правоприменения в сфере государственной службы, а значит и рационализации этого правоприменения. 10