на примере законодательства о

Чуприс О.И.
УПОРЯДОЧЕНИЕ СИСТЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА КАК
ОСНОВА РАЦИОНАЛЬНОГО ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ)
В современных условиях развития государственности, связанных с
динамикой общественной и государственной жизни, наиболее важный вопрос,
адресованный правоприменителям – об эффективности их деятельности.
Эффективное применение ими права в первую очередь возможно на основе
рационального
законодательства,
то
есть
системного,
универсального,
компактного, точного. Особенно важно иметь такое законодательство при
регулировании комплексных сфер, охватывающих разнородные правовые
отношения, которых в настоящее время существует значительное количество
(информационная,
строительная,
образовательная,
медицинская,
государственно-служебная сферы и др.).
Проблема
системности
регулирования
указанных
отношений,
систематизации права и законодательства в целом получила широкое
освещение в юридической литературе разных периодов 1. В большинстве
научных
публикаций
отмечается
необходимость
упорядочения
нормотворчества, согласования нормативных и законодательных массивов как
в целом в правовой системе, так и в ее частях, равномерного развития отраслей
. Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / под ред. С.Н. Братуся, И.С.
Самощенко. – М. : Госюриздат, 1962. – 575 с.; Система советского законодательства / И.С. Самощенко [и
др.]. – М. : Юрид. лит., 1980. – 328 с.; Система советского права и перспективы ее развития : [круглый стол]
// Совет. государство и право. – 1982. – № 6. – С. 80–110; Система советского права и перспективы ее
развития : [круглый стол] // Совет. государство и право. – 1982. – № 7. – С. 100–120; Российское
законодательство: проблемы и перспективы / А.И. Абрамова [и др.] ; Ин-т законодательства и сравн.
правоведения при Правительстве Рос. Федерации. – М. : БЕК, 1995. – 457 с.; Направления
совершенствования и развития национального законодательства Республики Беларусь / И.С. Андреев [и др.].
– Минск : Амалфея, 1999. – 144 с.; Колдаева, Н.П. Конституционные основы систематизации
законодательства Российской Федерации / Н.П. Колдаева // Государство и право. – 2003. – № 2. – С. 13–16;
Пилипенко, Е.А. Система российского права: структурно-сравнительный анализ : дис. … канд. юрид. наук :
12.00.01 / Е.А. Пилипенко. – Ростов н/Д, 2003. – 179 л.; Сильченко, Н.В. Закон : проблемы этимологии,
социологии и логики / Н.В. Сильченко ; под ред. С.В. Сокола. – Минск : Навука i тэхнiка, 1993. – 119 с.;
Зайчук, О.В. Проблеми ефективностi законодавства крiзь призму принципу «верховенства права» / О.В.
Зайчук // Правова держава. – 2007. – Вип. 18. – С. 7–19; Соколов А.Н., Петровская А.В. Правовой закон –
“стержень” правового государства: Монография. - Калининград: КлЮИ МВД России, 2008. и др.
1
законодательства, стабильности законодательства, уменьшения числа актов
оперативного регулирования общественных отношений, исходя из конкретного
предмета исследования, предлагаются механизмы реализации указанных
пожеланий.
Вместе с тем, на примере правового регулирования государственной
службы можно отметить, что пока в Республике Беларусь эти вопросы
решаются недостаточно активно. В то время как в Российской Федерации
принят ряд взаимосвязанных законов, отражающих системный подход к
регулированию государственной службы, включая ее отдельные виды, и
связанной с ней муниципальной службы.
Применительно к Республике Беларусь следует отметить, что в последние
годы в ней сформировалось особое отношение к государственной службе как
важнейшей социально-значимой деятельности, которая признается не просто
атрибутом государства, но необходимым фактором его развития. Это
порождает
дополнительную
социальную
стратификацию:
выделение
социального слоя государственных служащих, выполняющих общественную
миссию – служение народу Республики Беларусь. Значительное внимание
вопросам государственной службы, работе управленческих кадров, повышению
эффективности государственного управления и дебюрократизации уделяет
Глава
государства2.
В
последних
посланиях
белорусскому
народу
и
Национальному Собранию Республики Беларусь Президент Республики
Беларусь также определил задачи государственного аппарата по данным
направлениям,
особенно
акцентировав
внимание
на
требованиях
к
руководящим кадрам, ответственности, которую они несут за состояние
. См., например: Александр Лукашенко выступил на открытии семинара руководящих работников : [по
материалам архива пресс-службы Президента Респ. Беларусь] // Официальный Интернет-портал Президента
Республики
Беларусь
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа
:
http://www.president.gov.by/press14292.html#doc; В Беларуси сформирована отвечающая статусу
независимого государства система работы с кадрами работников : [по материалам архива пресс-службы
Президента Респ. Беларусь] // Официальный Интернет-портал Президента Республики Беларусь
[Электронный ресурс]. – Режим доступа : http://www.president.gov.by/press17939.html#doc;
2
2
экономики и социальной сферы3. Главная цель государственного аппарата –
«сделать государство сильным»4.
В обществе сформировалось осознанное отношение к государственной
службе как самостоятельному и необходимому виду деятельности. Возрастают
требования к государственным служащим и одновременно механизму
осуществления государственной службы.
Становится очевидным, что в настоящее время законодательство о
государственной службе в Республике Беларусь должно быть поднято на новый
уровень. Однако до настоящего оно имеет ряд проблем. К ним можно отнести
следующие:
1) Законодательное регулирование государственной службы Беларуси при
наличии единого базового Закона «О государственной службе в Республике
Беларусь»5 (далее – Закон о госслужбе) не является подлинно единым. Оно
дифференцировано по видам государственной службы и несогласованно, что
отражается на качестве правоприменения. Правовое регулирование некоторых
ее видов требует унификации и (или) гармонизации.
2) Законодательство о государственной службе множественно и включает
в себя более 200 нормативных правовых актов различной юридической силы,
не систематизированных должным образом, что порождает такие проблемы,
как противоречия, пробелы, отсутствие четкости и единства терминологии,
дублирование нормативных положений. Это обусловливается также наличием в
Законе о госслужбе множества бланкетных норм.
3) Совокупность
нормативных
правовых
актов
по
вопросам
государственной службы отличается громоздкостью и осложнена повторами
как на уровне «законодательные – подзаконные акты», так и в одноуровневых
3
Лукашенко, А.Г. Послание белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь /
А.Г. Лукашенко // Официальный Интернет-портал Президента Республики Беларусь [Электронный ресурс]. –
2011. – Режим доступа : http://president.gov.by/press116442.html.
4
. Лукашенко, А.Г. Послание белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь /
А.Г. Лукашенко // Официальный Интернет-портал Президента Республики Беларусь [Электронный ресурс]. –
2009. – Режим доступа : http://www.president.gov.by/press70397.html#doc.
5
О государственной службе в Республике Беларусь : Закон Респ. Беларусь, 14 июня 2003 г., № 204-З : в
ред. Закона Респ. Беларусь от 02.06.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный
ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2011.
3
актах, что справедливо по отношению к военной и военизированной видам
службы.
4) Существуют проблемы правового закрепления иерархии общих и
специальных источников о государственной службе (например, соотношение
Закона о госслужбе и Кодекса о судоустройстве и статусе судей, в котором
второй, несмотря на его специальный характер и, значит, вторичность по
отношению к регулированию государственной службы по сравнению с Законом
о госслужбе, тем не менее, является актом более высокой юридической силы по
отдельным общим вопросам службы, урегулированным им).
5) Некоторые отношения государственной службы, имеющие стабильный
характер,
урегулированы
указами
Президента
Республики
Беларусь
и
постановлениями Совета Министров, хотя как устойчивые, могут быть
урегулированы на уровне закона.
Указанные проблемы напрямую отражаются на правоприменительной
практике. Так, около половины обращений граждан и юридических лиц,
рассматриваемых
юридическим
управлением
Министерства
труда
и
социальной защиты Республики Беларусь, касаются применения Закона о
государственной службе. При этом 90% из них относятся к стажу
государственной службы6.
Ряд пробелов в белорусском законодательстве о государственной службе
способствуют коррупционным проявлениям на государственной службе. В
частности, до настоящего времени не урегулирован важный вопрос о порядке
преодоления конфликта интересов на государственной службе. Непризнание
ряда служащих государственными служащими порождает прямые родственные
связи в соподчиненных структурах и непосредственную подчиненность и
подконтрольность одного родственника другому. Это относится, например, к
главным государственным санитарным врачам. А как верно отмечает
Годовой отчет о количестве писем, рассмотренных юридическим управлением Министерства труда и
социальной защиты Республики Беларусь // Архив Министерства труда и социальной защиты Республики
Беларусь. – 2009; Материалы переписки Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь с
республиканскими органами государственного управления, другими организациями за 2010 год // Текущий
архив Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь. – 2010.
6
4
А.Н.Соколов, негатив правоприменения, к которому относится коррупция,
тесно связан с качеством принимаемых законов7.
Одной из значимых проблем в области государственной службы
Республики Беларусь является также отсутствие единства понятий и
закладываемого в них смысла различными актами законодательства, что
применимо в отношении таких основных терминов, как «государственная
служба» и «дисциплинарная ответственность» и связанными с ними другими
понятиями. Так, Закон о госслужбе имеет предметом своего регулирования
государственную службу и определяет ее понятие в ст. 2. Вместе с тем, он не
распространяется на военнослужащих, а значит, и на сферу их служебной
деятельности. Поскольку только Закон о госслужбе дает определение
государственной службы, то иная деятельность, выходящая за рамки правового
регулирования этого закона, государственной службой называться не может. В
противном случае будут иметь место коллизии законодательства. Именно такая
коллизия возникает из-за определения в статье 1 Закона «О воинской
обязанности и воинской службе» военной службы как особого вида
государственной службы8. Последствием этой коллизии является то, что одни
категории военнослужащих, несущие службу, в частности, в Министерстве
обороны Республики Беларусь, признаются государственными служащими, а
все остальные – нет. Служба на военных должностях, кроме должностей,
закрепленных в штате центрального аппарата Министерства обороны, не
засчитывается в стаж государственной службы. Поэтому по окончании военной
службы при переходе на гражданскую службу в государственные органы
бывший военнослужащий начинает карьеру государственного служащего в
соответствии с Законом о госслужбе как впервые поступающий на нее.
Полагаю, что решение вышеобозначенных и других проблем возможно
только на основе, так называемого, скачка в законодательном развитии. Он
Соколов, А.Н. Теория права и государства: Учебное пособие / А.Н.Соколов. – Калининград: Янтарный
сказ, 2002. С. 59; Юридическая практика как критерий эффективности управления обществом: монография /
Под ред. А.Н. Соколова и В.М. Бочарова. – Калининград, 2008. С.34.
8
О воинской обязанности и воинской службе : Закон Респ. Беларусь, 5 нояб. 1992 г., № 1914-XII : в ред.
Закона Респ. Беларусь от 19.07.2010 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс]
/ ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2011.
7
5
может быть обеспечен кодификацией законодательства о государственной
службе в рамках выделенной самостоятельной отрасли законодательства –
права государственной службы9. Подобное качественное преобразование будет
способствовать главной задаче правового регулирования общественных
отношений,
отмеченной
Г.А.Василевичем,
–
выступать
«в
качестве
катализатора прогресса», «отвечать новым вызовам времени», «предвосхищать
потребности завтрашнего дня»10.
В
научной
литературе
встречались
предложения
о
кодификации
законодательства о государственной службе. Они высказывались, в частности,
в
Российской
Федерации11.
Предлагалось
также
принять
Основы
законодательства о государственной службе12. Однако чаще всего предлагаемая
структура кодекса и Основ повторяла закон о государственной службе. В
России
научная
идея
кодификации
федерального
законодательства
о
государственной службе не была воспринята на практике. Полагаем, для
России процесс кодификации осложняется в виду структуризации ее
государственной службы не только по горизонтали как родо-видового явления,
но и по вертикали при выделении в ней государственной службы федерации и
ее субъектов, а также муниципальной службы. Вместе с тем в настоящее время
в некоторых субъектах Российской Федерации действуют нормативные
См. более подробно Чуприс, О.И. Теоретико-правовые проблемы государственной службы Республики
Беларусь / О.И.Чуприс ; Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики
Беларусь. – Минск : Право и экономика, 2009. – С. 164–183.
10
Василевич, Г.А. Конституционные нормы и принципы как основа национальной правовой системы /
Г.А. Василевич // Конституция Республики Беларусь – основа преобразования государства и общества (к 10летию Основного Закона) : материалы респ. науч. конф., Минск, 3 марта 2004 г. / Белорус. гос. ун-т ; редкол.:
Г.А. Василевич [и др.]. – Минск, 2004. – с. 6, 11.
11
Сулемов, В.А. Государственная служба: основы становления, трудности и перспективы развития / В.А.
Сулемов // Государственное управление и государственная служба в трансформирующемся обществе / Г.В.
Атаманчук [и др.] ; Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации ; под общ. ред. Ю.В. Яковца. – М.,
2001. – Гл. 3. – С. 116; Ноздрачев, А.Ф. Законодательство о государственной службе / А.Ф. Ноздрачев //
Оболонский, А.В. Государственная служба (комплексный подход): учеб. пособие / А.В. Оболонский, Л.И.
Семенникова, А.Ф. Ноздрачев ; отв. ред. А.В. Оболонский. – 2-е изд. – М., 2000. – Гл. 3. – С. 141–145;
Базилевский, И.А. Каким быть Кодексу государственной гражданской службы? / И.А. Базилевский // Бюл. М-ва
юстиции Рос. Федерации. – 1998. – № 11. – С. 77–80.
12
Манохин, В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование / В.М.
Манохин. – М. : Юристъ, 1997. – с. 78–80, 101–104.
9
6
правовые акты, имеющие название «кодекс государственной службы»13.
Однако по своей структуре и содержанию эти акты все же ближе к законам.
Представляется, что в настоящее время в Республике Беларусь для
кодификации законодательства о государственной службе сложились все
условия:
накоплен
достаточный
нормативный
массив,
который
носит
устойчивый характер, имеется возможность вычленения обобщающих норм,
предложена доктринальная модель государственной службы как отрасли
законодательства, предрасположенной к кодификации.
Определяя структуру Кодекса государственной службы, следует отметить
необходимость выделения в нем двух частей: Общей и Особенной.
Структура Общей части этого Кодекса может быть представлена
следующим
образом:
государственной
раздел
службы»
«Основы
(общие
правового
положения,
регулирования
принципы,
управление
государственной службой, государственные должности, служебные разряды,
стаж государственной службы); раздел «Комплектование государственной
службы» (общие основы комплектования государственной службы, условия
поступления на государственную службу, способы замещения государственных
должностей, оформление поступления на государственную службу); раздел
«Правовой статус государственного служащего» (обязанности, права и
ограничения государственных служащих, поощрения и ответственность
государственных служащих, дисциплинарная ответственность государственных
служащих); раздел «Осуществление государственной службы» (реализация
компетенции
государственного
органа
и
государственной
должности,
служебный регламент, прохождение государственной службы, споры на
государственной службе); раздел «Материальное и социальное обеспечение
государственных служащих. Гарантии служебной деятельности» (материальное
Кодекс государственной службы Сахалинской области : Кодекс Сахалин. обл., 18 сент. 1997 г. : в ред.
Закона Сахалин. обл. от 03.07.2006 г. // Консультант Плюс: Сахалинский выпуск [Электронный ресурс]. –
Режим доступа : http://vff-s.narod.ru/sb/b1/042_00; Кодекс Хабаровского края о государственной и
муниципальной службе : Кодекс Хабар. края, 30 июля 1997 г., № 34 : в ред. Закона Хабар. края от 28.01.2004 г.
//
Софтинформбюро
[Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа
:
http://www.softinfo.ru:8080/khvduma?doc&nd=995108069&nh.
13
7
и социальное обеспечение государственных служащих; гарантии служебной
деятельности,
компенсации
«Прекращение
государственной
государственным
службы»
служащим);
(основания
раздел
прекращения,
оформление прекращения государственной службы)14.
Раздел «Осуществление государственной службы» потребует особого
внимания белорусского законодателя, особенно в части регламентации
аппаратной или, как называют в России, гражданской службы. Осуществление
государственной службы в системе органов государственного управления не
имеет единого, слаженного правового регулирования. В Республике Беларусь с
2008 года ведется работа над Концепцией проекта Кодекса Республики
Беларусь о государственном управлении и местном самоуправлении, который
должен отражать вопросы механизма государственного управления, как части
механизма государства, а значит, и осуществления государственной службы.
При этом очень важно понимать, что указанные механизмы следует в первую
очередь определять, как отмечает Э.П.Григонис, через конкретные принципы и
способы взаимодействия и взаимоотношения между собой государственных
органов15,
а
также
добавим
–
через
эффективную
организацию
обеспечивающего это взаимоотношение процесса внутренней работы этих
органов. Однако проект вышеуказанной Концепции в настоящее время дает
весьма расплывчатое представление об этих вопросах, что полагаю, вызвано
отсутствием крупных научных исследований в этой сфере.
Что касается Особенной части предлагаемого Кодекса государственной
службы,
то
она,
как
представляется,
должна
содержать
элементы,
регламентирующие специфику отношений, возникающих в различных видах
государственной службы Республики Беларусь: политико-административной
службы или службы высших должностных лиц, службы в представительных
Чуприс, О.И. Проблемы законодательства о государственной службе Республики Беларусь и их
разрешение на основе кодификации / О.И.Чуприс // Право в современном белорусском обществе : сб. науч. тр.
Вып. 6 / редкол.: В.И.Семенков (гл. ред.) [и др.]; Национальный центр законодательства и правовых
исследований Респ. Беларусь. – Минск: ОДО «БИЗНЕС ОФСЕТ», 2011.
15
Григонис, Э.П. Механизм государства: традиционное понимание и новые интерпретации термина /
Э.П.Григонис. – Изд-во С.-Петербург. ун-та МВД России. – 1999. – С. 35–40.
14
8
органах (служба депутатов Палаты Представителей, членов Совета Республики
Национального Собрания и депутатов местных Советов депутатов), судейской
службы, прокурорской службы, аппаратной службы, дипломатической службы,
таможенной службы, службы в государственных организациях, наделенных
функциями
органов
государственного
управления,
военной
службы,
военизированной службы. Структурирование конкретных разделов Особенной
части,
отражающих
структурно-видовое
наполнение
единой
системы
государственной службы Республики Беларусь (деление их на главы) должно
осуществляться на основе критериев деления Общей части Кодекса и с учетом
ее общих основ. В целом в разделах Особенной части следует объединить
специальные нормы об особенностях правового статуса тех или иных видов
государственной службы, которые в настоящее время регулируются многими
актами законодательства специального характера.
Однако при разработке Кодекса государственной службы необходимо
иметь в виду, что им будут регулироваться комплексные, разнородные
отношения государственной службы, не все из которых могут быть охвачены
единым законодательным актом. Поэтому для отдельных отношений этой
сферы, связанных с осуществлением конкретных видов государственной
службы и спецификой поступления на некоторые виды государственной
службы, в частности, на службу в представительных органах, целесообразно
субсидиарное правовое регулирование положениями кодифицированного
нормативного правового акта и иных нормативных правовых актов (Кодекса о
судоустройстве и статусе судей, законов Республики Беларусь «О прокуратуре
Республики Беларусь», «О статусе военнослужащих», «Об органах внутренних
дел Республики Беларусь» и др.)16.
Таким образом, Кодекс государственной службы Республики Беларусь
должен стать базовым системообразующим нормативным правовым актом, в
котором в наиболее систематизированном и согласованном виде и наиболее
Чуприс, О.И. Проблемы законодательства о государственной службе Республики Беларусь и их
разрешение на основе кодификации / О.И.Чуприс // Право в современном белорусском обществе : сб. науч. тр.
Вып. 6 / редкол.: В.И.Семенков (гл. ред.) [и др.]; Национальный центр законодательства и правовых
исследований Респ. Беларусь. – Минск: ОДО «БИЗНЕС ОФСЕТ», 2011. – С.
16
9
полно должен быть урегулирован весь комплекс общественных отношений,
возникающих и существующих в сфере государственной службы.
Полагаю, что принятие Кодекса государственной службы послужит делу
упорядочения белорусского законодательства, будет способствовать решению
многих проблем правоприменения в сфере государственной службы, а значит и
рационализации этого правоприменения.
10