Бочарова Е. * Правовые аспекты регулирования
реклама
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ Е. БОЧАРОВА, аспирант Проектно-изыскательского и научно-исследовательского института морского транспорта «Союзморниипроект» (г. Москва) ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗАЩИТЫ МОРСКОЙ СРЕДЫ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ Водные биологические ресурсы играют важную роль в обеспечении устойчивого социально-экономического развития для всех государств мира, особенно в современных экономических условиях продолжающейся глобализации мирового экономического развития. Вместе с тем, наличие и качество водных биологических ресурсов, их комплексное рациональное использование и охрана являются факторами, от которых зависит сохранение водной природной среды. Как пишет Консейсао-Хельдт, еще в середине XX столетия воды мирового океана считались сравнительно открытыми, а их биологические ресурсы были доступны любому заинтересованному лицу1. Исключение, по словам автора, составляла узкая прибрежная полоса, находящаяся под юрисдикцией прибрежного государства. Согласно позиции Гарсиа и Хайяши, в то время функционировали два режима: «режим открытого моря», характеризующийся неограниченным рыболовным промыслом, и «режим территориального моря», в границах которого прибрежные государства были обязаны распределять права доступа к рыболовным ресурсам между теми странами, традиционно осуществлявшими промысел в данных районах2. 1 Da Conceicao-Held, Eugenia. Op. Cit. p. 25 Garcia, Serge M., Hayashi, Masaki. Division of the oceans and ecosystem management: A contrastive spatial evolution of marine fisheries governance. Ocean and Coastal Management 43 (2000). p. 447 2 Близкая по смыслу точка зрения относительно режима открытото моря высказана в работах Лукашука И.И., справедливо утверждавшего, что Свобода открытого моря означает, что оно открыто для всех стран… Свобода открытого моря означает … свободу рыболовства»3. За прошедшие 50-60 лет рыболовство и подпитывающая его морская экосистема кардинально изменились. Благодаря правительственным субсидиям и технологическим новшествам мощь рыбодобычи выросла до беспрецедентного уровня. Состав морских млекопитающих, морских птиц и видов рыб в настоящее время значительно отличается от того, что был 50 лет назад, вследствие изменения состояния окружающей среды, а также по причине интенсивного пресса рыбодобычи. Исследования, проведенные учеными о воздействии человека на морскую экосистему, показали, что человечество подвергло воздействию как минимум половину Мирового океана, оставив нетронутыми лишь некоторые его части4. Предметом исследования являлась оценка ряда факторов человеческого влияния на водную природную среду, среди которых наиболее существенными являются расширение берегов, влияние рыболовства, Результаты отходных данного стоков, судоходства исследования позволили и других сделать факторов. вывод, что рыболовство является мощным и широкомасштабным антропогенным фактором, оказывающим воздействие на биологическое разнообразие. Как полагают российские ученые, «антропогенное воздействие независимо от причин ведет к снижению продукции конечного трофического уровня, включая ценные виды рыб, птиц и млекопитающих. Ответом любой экосистемы на антропогенный пресс является установление более низкого уровня энергобаланса, чем предшествующий в ЛукашукИ.И. Международноеправо. Особенная часть: Учебник для студентов юридических факультетов и вузов. 3-еизд., перераб. идоп. М.: ВолтерсКлувер, 2005. С. 74 4 Scientists Make First Map of Man’s Marine Footprint. URL: http://www.wired.com/wiredscience/2008/02/wild-blue-yonde/ (датаобращения 10.10.2011) 3 результате изменения энергопотоков по трофическим цепям и ликвидации вершины пищевой пирамиды»5. По степени необратимых последствий данная проблема представляется ученым глобальной и способной нарушить экологический баланс в общепланетарном значении. В этой связи зарубежные ученые отмечают, что «вопросы экологии и ее защиты призваны играть в современном мире очень большую роль»6. В этом с ними соглашается Лукашук И.И., указывающий, что «приобретает все большее значение задача сохранения окружающей среды, от чего опять-таки зависит выживание человечества. Во многих случаях причиненный природе ущерб имеет необратимый характер»7. Калиниченко П.А. добавляет, что «мировое сообщество прилагает значительные усилия по решению данной глобальной проблемы, что предопределяет развитие международноправового регулирования этой сферы»8. В феврале 2011 г. Комитет по рыбному хозяйству ФАО на 29-ой сессии, посвященной роли ФАО в совершенствовании комплексного рассмотрения вопросов, касающихся развития рыбного хозяйства и аквакультуры и управления в этом секторе, сохранения биоразнообразия и защиты окружающей среды, выразил уверенность в том, что сегодня фундаментальная необходимость состоит в устойчивом развитии человеческого потенциала с обеспечением сохранения живых природных ресурсов, экосистем и природных сред9. Несмотря на достигнутое на Норинов Е.Г. Рациональное рыболовство: Монография. – Петропавловск-Камчатский, КамчатГТУ, 2006. С. 14 6 Bekemans, L. Beckwith, S. Ports For Europe: European's Maritime Future in a Changing Environment. Brussels: EuropeanInteruniversity Press, 1996. p. 38 7 ЛукашукИ.И. Глобализация, государство, право, XXI век. Спарк. М., 2000, с.7 8 Калиниченко П.А. Охрана окружающей среды в деятельности Европейского Сообщества (международно-правовой аспект)// Дисс. на соискание ученой степени к.ю.н., М.,2001. С. 3 9 Роль ФАО в совершенствовании комплексного рассмотрения вопросов, касающихся развития рыбного хозяйства и аквакультуры и управления в этом секторе, сохранения биоразнообразия и защиты окружающей среды. Продовольственная и сельскохозяйственная организация Организации Объединенных Наций. Комитет по 5 глобальном уровне понимание, практика доказала сложность достижения желаемого компромисса между использованием природных ресурсов и их сохранением. В докладе ФАО отмечается, что причина существенного отрицательного воздействия на водные живые ресурсы и экосистемы состоит в отсутствии разумного управления рыболовным промыслом и ответственности за его ведение. При этом ущерб, наносимый водной среде, усиливается в зависимости от степени технической оснащенности рыболовного судна. По оценке экосистема специалистов получает от ФАО, наибольший следующих явлений, ущерб морская сопровождающих рыболовство: превышение официального вылова (перелов), выбросы промысловых рыб, не подпадающих под промысловый размер, селективное использование уловов, промысел в запрещенных районах (в местах нагула молоди), уничтожение прилова при специализированном промысле (одновидовой промысел), низкая селективность в уловах при траловом промысле, загрязнение морской среды при добыче водных биологических ресурсов, воздействие донных тралов на донные биоценозы и прилов нерыбных объектов, влияние дрифтерных сетей на морских млекопитающих и птиц10. Зарубежные ученые небезосновательно утверждают, что игнорирование или недооценка этих явлений может привести к значительному ущербу для морских экосистем и биологических ресурсов, следствием чего будет являться обострение проблемы мировой продовольственной безопасности11. В международном плане, с учетом важного значения рыболовства для продовольственной безопасности в мире и с целью обеспечения устойчивости рыбного промысла, мировое сообщество разработало и рыбному хозяйству. Двадцать девятая сессия. Рим, Италия, 31 января – 4 февраля 2011 г. COFI/2011/7 10 ФАО. 2011 г. Состояние мирового рыбного хозяйства и аквакультуры, 2010 г. ФАО, Рим 11 Duda, A. Sherman, K. A new imperative for improving management of large marine ecosystems. OceanCoast. Manag. 45(2002). p. 797-833 приняло ряд документов, в которых предусматриваются права и обязательства в отношении использования морских живых ресурсов, как в пределах национальной юрисдикции, так и в других частях открытого моря. Так, на Всемирной конференции ФАО по управлению и развитию рыболовства, состоявшейся в 1984 г., была согласована Стратегия в области управления и развития рыболовства, предусматривающая принятие планов развития в различных аспектах рыболовства, включая улов, переработку, сбыт, обслуживание и материально-техническое снабжение, не создавая при этом условий, ведущих к истощению ресурсов или угрозы для водной экосистемы. Положения Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. предусматривают, что прибрежные государства в своих исключительных экономических зонах должны обеспечивать их использование таким образом, чтобы состояние живых ресурсов не подвергалось чрезмерной эксплуатации. Имеется ряд других согласованных международным сообществом документов, развивающих и дополняющих отдельные положения Конвенции 1982 г. Среди них можно отметить следующие. Соглашение ООН по рыбным запасам 1995 г. нацелено на обеспечение сохранения и устойчивого использования трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих видов рыб12. Соглашением ФАО 1993 г. по обеспечению выполнения рыболовными судами в открытом море международных мер по сохранению и управлению предусмотрены обязанности государства флага по обеспечению соблюдения рыболовными судами, плавающими под его флагом, принятых международных мер в районах за пределами национальной юрисдикции. Данное Соглашение предписывает применять осторожный и экосистемный подходы к сохранению этих видов запасов и управлению ими, а также строгий контроль за соблюдением обязательств по контролю государства порта в дополнение к обязанностям государства флага 12 Кодекс ведения ответственного рыболовства ФАО 1995 г. является документом добровольного характера, определяющим принципы ответственного рыболовства и сопутствующей этому промысловой деятельности. Являясь всесторонним документом, указанный Кодекс ставит целью такую структурную перестройку в этом секторе морской деятельности, при которой рыбные ресурсы использовались устойчивым и ответственным образом, с учетом соответствующих биологических, технологических, экономических, социальных, экологических и коммерческих аспектов. Декларация, принятая по результатам проведения Рейкьявикской конференции по ответственному рыболовству в морской экосистеме в 2001 г., подчеркивает, что устойчивое управление рыболовством, включающее экосистемный подход, подразумевает принятие во внимание воздействие рыболовства на морскую экосистему и ее влияние на состояние промысла, признавая при этом сложную взаимосвязь между его развитием и другими компонентами морской экосистемы. Положения, зафиксированные в Декларации Рейкьявикской конференции, были одобрены в 2002 г. на Всемирном саммите по устойчивому развитию, в рамках которого отмечалось, что «океаны, моря, прибрежные территории и острова образуют неотъемлемый компонент земной экосистемы и имеют первостепенное значение для всемирной продовольственной безопасности, устойчивого экономического процветания и социального развития на локальном, национальном, региональном и глобальном уровнях»13. Несмотря на обилие норм международно-правового характера управление рыболовством в открытом море остается далеким от совершенства, а степень эксплуатации некоторых живых водных ресурсов неопределенной либо в худшем случае чрезмерной, что оказывает существенное негативное влияние на морскую экосистему. Международное право. Особенная часть: Учебник для вузов // отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков. М.: Статут. 2010. с. 40 13 По этим причинам Европейский Союз, как активный участник международных организаций14 и наднациональная организация, объединяющая в своем составе 24 морские державы, руководствуется приоритетом охраны окружающей среды как ключевой задачей, основанной на необходимости урегулирования экологического спада. С этой целью в Европейском Союзе осуществляются меры, направленные на защиту и охрану морской среды: защиту от воздействия рыболовного оборудования на морские экосистемы, интеграцию правил ЕС в области защиты окружающей среды при реализации общей рыболовной политики Союза, особую маркировку (этикетирование) экологически чистой продукции рыболовства и аквакультуры, а также применение норм законодательных актов ЕС, устанавливающих рамочную основу действий ЕС в области морской природоохранной политики. Естественным образом, автор настоящего диссертационного исследования не претендует на полное и всестороннее рассмотрение указанных вопросов по двум причинам: лимитированного объема работы и тем, что многие вопросы по данной проблематике ставятся впервые, что требует их самостоятельного исследования. Интегрирование норм экологического права в правила реализации общей рыболовной политики ЕС как мера экологизации рыболовной индустрии направлена на обеспечение устойчивого развития последней и основана на определенных ключевых принципах. В первую очередь рыболовная политика ЕС содействует достижению целей защиты окружающей среды, сформулированных в ст. 191 Договора о функционировании ЕС, не ограничивая значение ее собственных экономических и социальных целей. Отсюда можно сделать вывод, что рыболовная политика ЕС основана на принципах предосторожности, предупреждения нанесения вреда, ректификации и «загрязнитель платит». Например, ООН, Международная морская организация, Международная организация труда, Глобальный экологический фонд и др. 14 Во вторую очередь рыболовная политика основана на применении экосистемного подхода к рыболовству и аквакультуре, о чем многократно было упомянуто в международно-правовых актах и саммитах международного уровня, участником которых является Союз. По мнению Лопеза и Томана, это обосновано тем, что политика ЕС в области окружающей среды – это одно из ключевых направлений деятельности ЕС, становление и развитие которого проходит на протяжении нескольких десятилетий15. С целью применения указанных принципов и подходов на практике, Европейская Комиссия приняла План действий об интеграции правил ЕС в области защиты окружающей среды при реализации общей рыболовной политики Союза16. Данный План содержит две категории мер, применение которых призвано обеспечить соблюдение норм экологического права ЕС в рыболовном промысле и снизить его негативное воздействие на окружающую среду. К первой категории принадлежат приоритетные меры. К их числу относятся снижение давления на водные живые ресурсы; улучшение методов рыболовного промысла с целью снижения выброса улова за борт, случайного прилова и воздействия на среду обитания; прекращение государственного судсидирования на модернизацию и обновление рыболовного флота; меры, направленные на стимулирование практики рыболовной деятельности, основанные на экосистемном подходе и предусмотренные в ст.ст. 13-15 и 17 Регламента 2792/9917; защита морской 15 Lopez, R. Toman, M. Economic Development and Environmental Sustainability: New Policy Options. Oxford: Oxford University Press, 2006. p. 17 - 23 16 Communication from the Commission setting out a Community Action Plan to integrate environmental protection requirements into the Common Fisheries Policy / COM/2002/0186 final 17 Council Regulation (EC) No 2792/1999 of 17 December 1999 laying down the detailed rules and arrangements regarding Community structural assistance in the fisheries sector. OJ L 337, 30.12.1999, p. 10–28 экосистемы и научная оценка состояния рыболовных запасов. Дополнительно государства-члены должны обеспечить применение норм об охране природы, установленных в Директиве 79/409 о сохранении диких видов птиц18, Директиве 92/43 о сохранении природной среды обитания и дикой фауны и флоры19 и Директиве 2001/42 об оценке воздействия некоторых планов и программ на окружающую среду20. Ко второй категории относятся комплементарные меры, среди которых выделяют следующие: расширение сферы применения мер по управлению, направленных на защиту видов рыб и водных живых организмов, не имеющих коммерческой ценности; анализ применения принципов предотвращения вреда, ректификации и «загрязнитель платит» в области рыболовства; реализация пилотных проектов по сбору информации о взаимодействии рыболовства и окружающей среды; информирование общественности о влиянии рыболовства и аквакультуры на морские экосистемы; оценка применения торговых мер, совместимых с обязательствами ЕС и выполняемых в соответствии с правилами ВТО, с целью содействия применения устойчивого и экологически безопасного рыболовства. Маркировка экологически чистой продукции рыболовства и аквакультуры впервые стала предметом обсуждения на уровне ЕС в 1997 г. после принятия Комиссией доклада о будущем рынка продукции рыболовства в ЕС21. Тем не менее, по данному направлению не было 18 79/409/EEC: Council Directive of 2 April 1979 on the conservation of wild birds. OJ L 59, 8.3.1996, p. 61–61 19 Council Directive 92/43/EEC of 21 May 1992 on the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora. OJ L 206, 22.7.1992, p. 7–50 20 Directive 2001/42/EC of the European Parliament and of the Council of 27 June 2001 on the assessment of the effects of certain plans and programmes on the environment. OJ L 197, 21.7.2001, p. 30–37 21 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament - The future for the market in fisheries products in the European Union: responsibility, partnership and competitiveness /COM/97/0719 final / достигнуто сколь-нибудь значимого прогресса по причине разнородных мнений государств-членов ЕС о том, какие меры должны быть реализованы. Вопросы актуальности устойчивого использования морской среды вновь были затронуты в ходе реформы общей рыболовной политики ЕС в 2002 г. после принятия Регламента 2371/2002. Специалисты отмечали растущий интерес со стороны потребителей к экологичной рыбной продукции и сделали вывод, что «эко-маркировка представляется действенным способом дальнейшей интеграции экологических правил в общую рыболовную политику ЕС»22. На международном уровне ФАО также признала, что «стимулы, основанные на использовании рыночных сил» применяются для достижения устойчивых результатов, разработав с этой целью Руководство по экомаркировке рыбы и рыбопродуктов, полученных в результате морского рыболовства, устанавливающее минимальные существенные требования и критерии для экологической маркировки23, совместимые с Кодексом ведения ответственного рыболовства ФАО 1995 г.24. В настоящий момент в Европейском Союзе отсутствуют какие-либо законодательные акты, содержащие требования к экомаркировке продукции рыболовства. Помимо продукции рыболовства объектом экомаркировки является продукция определенных отраслей промышленности, отличающаяся низким негативным воздействием на состояние окружающей среды, по сравнению с другими продуктами 22 Wilson, D.C. The Paradoxes of Transparency: Scientific Institutions and the Ecosystem Approach to Fisheries Management in Europe. Amsterdam. UniversityofAmsterdamPress. 2009. p. 40 23 Роль ФАО в совершенствовании комплексного рассмотрения вопросов, касающихся развития рыбного хозяйства и аквакультуры и управления в этом секторе, сохранения биоразнообразия и защиты окружающей среды. Продовольственная и сельскохозяйственная организация Организации Объединенных Наций. Комитет по рыбному хозяйству. Двадцатьдевятаясессия. Рим, Италия, 31 января – 4 февраля2011 г. COFI/2011/7 24 Report twenty-third Session of the Committee on Fisheries (Rome, Italy, 15-19 February 1999), FAO.Fisheries Report. No. 595 данной продуктовой группы25. В секторе пищевой промышленности экомаркировка установлена в отношении требований производства продукции экологического сельского хозяйства, ее маркировки и контроля за обращением26. В целях разработки и принятия нормативного акта, устанавливающего систему экомаркировки в рыболовной отрасли, Европейская Комиссия опубликовала соответствующий доклад, в котором представлены подходы к регулированию отношений в данной сфере27. Под экомаркировкой предлагается понимать систему, в рамках которой продукт может иметь отличительный логотип или ярлык, с помощью которых потребители убеждаются, что продукт произведен в соответствии с установленными правилами и экологическими стандартами. Ценность данной идеи заключается в том, что потребители информированы надлежащим образом, их выбор может стимулировать продвижение и потребление продукции с экомаркировкой, влияя таким образом на производителей и регулирующие органы. Учитывая приоритеты потребителей, торговые сети проявляют повышенные интерес к рыбной продукции с экомаркировкой. Доклад Европейской Комиссии констатирует, что предлагаемая система сертификации экологической рыбной продукции использует два вида маркировки: надписи со словами «безопасно для дельфинов»28 и «управление морского совета»29. Первая маркировка свидетельствует, что промысел рыбы ведется методами, защищающими дельфинов и 25 Council and European Parliament Regulation (EC) No 1980/2000 of 17 July 2000 on a revised Community eco-label award scheme (OJ L 237, 21.9.2000, p. 1). 26 Council Regulation (EC) No 834/2007 of 28 June 2007 on organic production and labelling of organic products and repealing Regulation (EEC) No 2092/91.OJ L 189, 20.7.2007, p. 1–23 27 Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and the European Economic and Social Committee - Launching a debate on a community approach towards eco-labelling schemes for fisheries products (SEC(2005)840) / COM/2005/0275 final / 28 29 “dolphin-safe/dolphin-friendly” "Marine Stewardship Council" основанных на Соглашении 1998 г. о международной программе защиты дельфинов30. Вторая маркировка рыбной продукции, созданная в 1997 г. компанией «Юнилевер» и Всемирным фондом охраны дикой природы, призвана информировать потребителей о том, что продукт произведен рыбоводческим предприятием с устойчивой системой управления, основанной на экосистемной подходе к рыболовству. В настоящее время около 180 видов рыбной продукции по всему миру имеют подобную маркировку. Европейский Союз рассматривает экомаркировку рыбной продукции как средство интеграции экологических правил в рыболовный сектор, направленное на поддержку целей общей рыболовной политики Союза и достижение следующих: стимулирование информирования потребителей о снижении воздействия рыболовства на окружающую среду и способствовании усиления экологической ответственности рыбаков. Данный подход приведенные в представляется работе весьма Прокудиной перспективным. Н.В., Данные, свидетельствуют, что аналогичные меры, предпринятые в экологическом сельском хозяйстве, стимулировали спрос на такую продукцию с 20 до 67% в период с 1992 по 2005 гг.31. При этом, как утверждают зарубежные специалисты, не последнюю роль в выборе потребителей сыграло информирование потребителей о благотворном воздействии данной продукции на здоровье людей и окружающую среду32. Ратифицировано ЕС в 1999 г. 1999/337/EC: Council Decision of 26 April 1999 on the signature by the European Community of the Agreement on the International Dolphin Conservation Programme. OJL 132, 27.5.1999, p. 1–27 30 Прокудина Н.В. Экологическое сельское хозяйство в Европейском Союзе: правовой аспект. М.: МеждународныйФондКультурыМира. 2010. С. 16 32 См. подробнее: Richter, T. Kaufverhalten, Kenntnisse und Einstellungen der elsässischen, nordwestschweizerischen und sudbadischen Konsumenten in der Region Südlicher Oberrheinbezüglich regionaler und ökologisch erzeugter Nahrungsmittel..Zwischenberichte Dissertation.UniversitätHohenheim. 2000. р. 104; Sylvander B. Le marché des produitsbiologiqueet la démande INRA-UREQUA, Le Mans. 1998. р. 48-56; Thompson, G.D. and J. Kidwell), “Explaining the Choice of Organic Produce, Cosmetic Defects, Prices and 31 Несмотря на значимость данного начинания, вопрос регулирования системы экомаркировки до сих пор остается открытым. Комиссия выделяет три варианта развития событий: саморегулирование сертификации участниками рынка рыбной продукции, создание системы сертификации на уровне ЕС и установление минимальных требований для функционирования добровольной системы сертификации. Каждая из предложенных опций имеет достоинства и недостатки, внимательно оценив которые Европейская Комиссия пришла к выводу, что последняя из рассматриваемых опций обеспечит наибольшую гибкость, пропорциональность расходов и достаточный уровень защиты потребителей. Не исключено, что дальнейшее развитие регулирования маркировки экологической рыбной продукции пойдет по пути разработки экологических международных, национальных и наднациональных и частных стандартов33. Таким образом, совершенствование системы сертификации продукции рыболовства будет способствовать осознанию того, что с экологической точки зрения рыбохозяйственный комплекс ЕС является высоко интегрированной отраслью его экономики. Следующей мерой по обеспечению устойчивого использования живых водных ресурсов, защиты и охраны морской экосистемы является запрет осуществления рыболовной деятельности, наносящей ущерб уязвимым морским экосистемам в открытом море. Впервые на международном уровне данная мера была зафиксирована в Резолюции № 61/105 об устойчивом рыболовстве на заседании Генеральной Ассамблеи ООН 8 декабря 2006 г. Европейский Союз, активно участвовавший в принятии данной Резолюции, принял решение о всесторонней реализации Consumer Preferences” in American Journal of Agricultural Economics 80, 1998. р. 277-287; Wier, M. and Calverly, C. Market Potential for Organic Foods in Europe.British Food Journal. 2002. 104(1). р. 45-62; Bahr, M., Botschen, M., Laberenz, H., Naspetti, S., Thelen, E., Vario D., and Zanoli, R. The European Consumer and Organic Food. 2004. Volume: Organic Marketing Initiatives and RuralDevelopment (OMIaRD) series: Volume 7. UniversityofWalsesAberystwyth. p. 75-78 33 Прокудина Н.В. Экологическое сельское хозяйство в Европейском Союзе: правовой аспект. С. 19 предложенной ООН стратегии. С этой целью был принят Регламент 734/2008 о защите уязвимых морских экосистем в открытом море от неблагоприятного воздействия рыболовных снастей34. Предпосылками разработки и принятия Регламента 734/2008 служат обязательства Европейского Союза выполнять договоренности, зафиксированные в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. и связанные с защитой живых ресурсов открытого моря, посредством прямого участия в соответствующих мероприятиях или через своих представителей в международных региональных организациях. К тому же ст. 8 Регламента 2371/2002 предусматривает, что общая рыболовная политика ЕС должна руководствоваться принципом предосторожности при применении мер, направленных на минимизацию воздействия рыболовства на морские экосистемы. Европейский Союз располагает большим количеством рыбопромысловых судов, применяющих практику донного трала, в районах открытого моря, которые не управляются региональными рыболовными организациями (РРО) или в отношении которых учреждение таких организаций не планируется в ближайшее время. Поэтому сферой применения Регламента 734/2008 является промысловая деятельность рыболовного флота ЕС, оборудованными рыболовными снастями для ведения донного трала в районах открытого моря (ст. 1). Регламент 734/2008 содержит ключевые понятия «морская экосистема», «уязвимая морская экосистема», «донные снасти (ст. 2). Под морской экосистемой понимается живая совокупность растений, животных, микроорганизмов и их неживая среда, взаимодействующие как единое целое. Уязвимая морская экосистема означает любую морскую экосистему, чья целостность (в соответствии с наилучшей доступной 34 Council Regulation (EC) No 734/2008 of 15 July 2008 on the protection of vulnerable marine ecosystems in the high seas from the adverse impacts of bottom fishing gears OJ L 201, 30.7.2008, p. 8–13 научной информацией) неблагоприятного находится воздействия под вследствие угрозой существенного физического контакта с рыболовными снастями, применяемыми для донного трала. Донными снастями являются рыболовные снасти, используемые в обычной практике рыболовной деятельности при контакте с морским дном, включая донные тралы, черпальное устройство, жаберные сети и ярусы, устанавливаемые на морском дне, ловушки и капканы. Важным условием ведения рыболовного промысла с применением снастей, используемых для донного трала, в открытом море, является наличие действующего специального разрешения, выдача которого осуществляется в порядке, установленном Регламентом 1627/9435, при условии выполнения требований36, предусмотренных Регламентом 734/2008, и проведения оценки воздействия на морскую экосистему. Научные исследования должны подтвердить, что рыболовный промысел конткретного судна не окажет неблагоприятного воздействия на морское дно соответствующего района открытого моря. Компентентные органы государства флага, выдавшие указанное специальное разрешение, должны быть уведомлены о любых изменениях рыболовного плана. В случае нарушения указанных требований срок действия специального разрешения прекращается немедленно, и оно подлежит изъятию государством флага. В районах открытого моря, не являвшихся объетом научных исследований, рыболовный промысел с применением практики донного трала строго запрещен. Использование донных снастей допустимо только в том случае, если они не представляют риска причинения вреда уязвимым 35 Council Regulation (EC) No 1627/94 of 27 June 1994 laying down general provisions concerning special fishing permits. OJL 171, 6.7.1994, p. 7–13 Наличие подробного плана рыболовства, содержащего сведения о районе планируемого промысла и видах добываемых рыболовных ресурсах; виды рыболовных снастей и глубину их использования; конфигурацию батиметрических контуров морского дна в намечаемых районах промысла рыбы, если данная информация еще не доступна компетентным органам соответсвующего государства флага 36 морским экосистемам (ст. 6). Более того, ведение рыболовного промысла, не соответствующего рассматривается как содержанию ведение рыболовного промысла без плана специального судна, на то разрешения, что квалифицируется как серьезное нарушение правил общей рыболовной политики ЕС (ст. 10). В случаях непредвиденного контакта с уязвимой морской экосистемой рыболовное судно должно оставить данный район промысла и воздержаться от дальнейшей рыбной ловли в радиусе не менее 5 морских миль от места контакта, а также проинформировать о случившемся компетентные органы государства флага (ст. 7). Во избежание таких ситуаций Европейский Союз проводит научные исследования районов открытого моря, в границах которых осуществляет промысел его рыболовный флот, с целью идентификации районов, закрытых для промысла судами, применяющих практику донного трала (ст. 8). Профилактика нарушений норм международного морского права и Регламента 734/2008 осуществляется при помощи инспектирования рыболовных судов наблюдателями, находящимися на борту всех судов с донными тралами, которым выдано специальное разрешение на промысел в районах открытого моря (ст. 11). К функциям таких наблюдателей относится ведение записей о выполнении судном рыболовного плана и соответствии его содержания установленным требованиям, протоколирования случаев какого-либо контакта с морской экосистемой, проверки глубины использования донных тралов, предоставления отчета о проведенной проверке компетентынм органам государства флага, копия которого направляется в Европейскую Комиссию. Наблюдатели не могут являться родственниками или афилированными лицами владельцев, капитанов судна, сотрудниками компании представителя владельца судна или сотрудниками компании, контролируемой владельцем судна или его представителем. Европейский Союз располагает огромной морской территорией, включающей воды Средиземного, Балтийского, Черного морей и северовосточной части Атлантического океана, и морскими ресурсами, что вносит существенный вклад в экономическое процветание и социальное благополучие каждого государства-члена. Однако давление, оказываемое на морскую экосистему вследствие антропогенной деятельности, включающей рыболовство, зачастую слишком велико. Согласно позиции французских ученых, Европейский Союз, осозновая необходимость защиты и обеспечения ценности морской экосистемы для последующих поколений, принимает меры по снижению воздействия на природные морские ресурсы, их сохранения и восстановления вне зависимости от формы проявления эффекта37. Инструментом достижения данных целей служит Директива 2008/56, устанавливающая рамочную основу действий ЕС в области морской природоохранной политики (Рамочная Директива о морской стратегии) и содействующая интеграции экологических правил в соответствующие политики Союза, а также созданию экологического направления его будущей морской политики38. Директива 2008/56 принята в развитие положений, установленных в Решении 1600/2002 о Шестой программе действий Сообщества в области окружающей среды, содержащей стратегию защиты и сохранения морской среды. Нормы, воплощенные в Директиве 2008/56, продиктованы выводами, содержащимися в совместной декларации 2003 г. Хельсинской комиссии (ХЕЛКОМ) и Комиссии по защите морской среды СевероВосточной Атлантики (ОСПАР). Как обоснованно пишет Овлащенко А.В. «в декларации была выражена поддержка предложению Европейской комиссии по выработке Европейской морской стратегии, основанной на экосистемном 37 подходе. В разделе декларации, озаглавленном "К Miller, Frederic P.,Vandome,Agnes F., McBrewster, John. Directive Cadre Strategie pour le Milieu Marin. Alphascript Publishing. Paris. 2010. p. 2 38 Directive 2008/56/EC of the European Parliament and of the Council of 17 June 2008 establishing a framework for community action in the field of marine environmental policy (Marine Strategy Framework Directive), OJ L 164, 25/6/2008, p.19 Европейской морской стратегии", презюмировалась необходимость интеграции в более широких областях, чем те, которыми занимаются в настоящее время ХЕЛКОМ и ОСПАР»39. Директива 2008/56 устанавливает общие принципы, на основе которых государства-члены могут разрабатывать свои стратегии во взаимодействии друг с другом и третьими странами, а также достигать хорошего экологического состояния морской экосистемы. Реализация данных стратегий имеет своими целями защиту и восстановление морских экосистем Союза, а также экологическую устойчивость экономической деятельности, связанной с морской средой. Таким образом, Директива 2008/56 имеет своими целями установление принципов и стратегий защиты морской экосистемы от воздействия человеческого фактора, одним из очевидных выражений которого является рыболовный промысел. Директива 2008/56 устанавливает основу, в рамках которой государства-члены ЕС примут необходимые меры для достижения или поддержания хорошего экологического статуса состояния морской среды не позднее 2020 г. Выполняя данные задачи, государства-члены назначают компетентные органы власти и принимают морские стратегии, имеющие своими целями ( a ) защиту и охрану морской среды, предотвращение ухудшения ее состояния, а при возможности восстановление морских экосистем в районах, подверженных максимальному воздействию; (b) предотвращение и снижение воздействия на морскую среду с целью снижения загрязнения и исключения рисков, влекующих причинение вреда морскому биоразнообразию, морским экосистемам, человеческому благополучию и разумному использованию моря (ст. 1). Директива 2008/56 применяется ко всем морским территориям, учитывает трансграничное влияние на качество морской среды третьих стран в границах одного морского района и разделяет воды ЕС на 4 39 ОвлащенкоА.В. Указ. Соч. С. 53 морских района, к которым относятся воды Средиземного, Балтийского, Черного морей и северо-восточной части Атлантического океана. В границах данных районов могут выделяться подрайоны. Каждое государство-член ЕС разрабатывает морскую стратегию в отношении соответствующего закрепленного за ним морского района в следующем порядке: (1) подготовка (первичная оценка текущего состояния экологического статуса вод и воздействия антропогенной деятельности на него, определение параметров и целей хорошего состояния экологического статуса вод - до 15.07.2012 г.; реализация установленных задач и контроль за их выполнением – до 15.07.2014 г.) и (2) разработка программы мер, необходимых для достижения или поддержания хорошего экологического статуса (реализация программы – до 2016 г.). При выполнении морской стратегии взаимодействие государств-членов, имеющих общие морские границы в конкретном районе, строится на существующих региональных структурах кооперации, включая предусмотренные международными соглашениями в области морского права (ст. 5, 6). Нормы разделов II и III Директивы 2008/56 содержат подробное описание процедур и действий, выполняемых государствами-членами в рамках разработки морских стратегий. Так, оценка текущего состояния экологического статуса вод и воздействия антропогенной деятельности на него, определение параметров и целей хорошего состояния экологического статуса вод включает проведение исследований существенных характеристик с применением установленных параметров (таблица 1 Приложение III Директивы 2008/56); исследование преобладающих факторов воздействия и давления на морскую среду, основанных на применении установленных параметров40, и исследование социальноэкономического использования морских вод и степень деградации морской среды. 40 Данные исследования должны учитывать таблица 2 ПриложениеIII, ПриложениеIV, ПриложениеV. характеристики прибрежных, трансграничных и территориальных вод, правовой режим которых установлен действующим законодательством ЕС, в частности Директивой 2000/60 о воде. Государства-члены уведомляют Европейскую Комиссию о ходе проведения исследований и выполнении поставленных задач с периодичностью 3 месяца. Результаты указанных исследований подлежат опубликованию для информирования общественности. Нормы раздела III Директивы 2008/56 посвящены процедурам разработки программы мер, необходимых для достижения или поддержания хорошего экологического статуса. Методической основой данных мер являются сведения, полученные в ходе исследований и установления параметров и целей хорошего состояния экологического статуса вод, а также требования, предусмотренные экологическим законодательством ЕС, в частности Директивой 91/271 об обработке сточных вод в городах41, Директивой 2006/7 об управлении качеством питьевой воды42. При подготовке программы мер государства-члены оценивают их предполагаемое социальное и экономическое воздействие, обеспечивают их рентабельность и техническую выполнимость, определяют оценку их воздействия до начала реализации. Программы мер могут предусматривать исключительные случаи, когда по установленным причинам43 параметры и цели хорошего состояния экологического статуса вод не могут быть достигнуты. После завершения этапа подготовки программы мер морской стратегии государство-член направляет ее в Комиссию для проведения последней оценки соответствия программы 41 Council Directive 91/271/EEC of 21 May 1991 concerning urban waste-water treatment. OJ L 135, 30.5.1991, p. 40–52 42 Directive 2006/7/EC of the European Parliament and of the Council of 15 February 2006 concerning the management of bathing water quality and repealing Directive 76/160/EEC. OJ L 64, 4.3.2006, p. 37–51 Действие/бездействие, за которое государство-член не несет ответственности; природные условия; форс-мажор; изменение или преобразование физических свойств морских вод; природные условия, временно не позволяющие улучшать статус морских вод 43 требованиям Директивы 2008/56. При выявлении отклонений или нарушений Комиссия вправе запросить дополнительную информацию. В случае обнаружения государством-членом фактора, оказывающего воздействие на состояние экологического статуса морских вод, и который не может быть устранен при помощи мер, принимаемых на национальном уровне или связан с иной сферой политики ЕС или международным соглашением, то государство-член должно обратиться в Европейскую Комиссию и предоставить обоснование своей позиции. Европейская Комиссия обязана ответить на такое обращение в течение 6 месяцев. При необходимости привлечения к делу других институтов ЕС государствочлен направляет соответствующие рекомендации в Комиссию и Совет. Морские стратегии подлежат обновлению каждые 6 лет, в течение которых государства-члены дважды направляют в Комиссию промежуточный отчет, содержащий сведения о ходе имплементации данных стратегий, являющийся основой для предоставления Комиссией не позднее 2014 г. Европейскому парламенту и Совету отчета о достижении целей Директивы 2008/56, установлении морских защитных зон, а также о выполнении обязательств ЕС и государств-членов в рамках международного права. Резюмируя сказанное, можно заключить, что морская среда и экосистема представляют экономического большую благополучия ценность человека. для Данное социальноутверждение оправдывается следующими аргументами. Моря и океаны содержат около 99% жизненного пространства на планете, занимают 71% поверхности Земли и содержат 90% биосферы и обеспечивают большее биоразнообразие, чем земная и пресноводная экосистемы вместе взятые. Морская среда является существенным условием жизни на Земле и играет ключевую роль в развитии климатической модели. Таким образом, морская среда – это руководящий фактор экономического благосостояния, социального благополучия и уровня качества жизни. Именно такими соображениями руководствуются авторы стратегий развития различных регионов ЕС, имеющих выход к морю. По причинам диверсификации экономики, окружающей среды и культуры хорошим примером является Стратегия Европейского Союза для региона Балтийского моря («Стратегия»), одной из главных задач которой является формирование устойчивой окружающей среды44. Балтийское море – один из крупнейших водоемов с соленой водой в мире, обладающий статусом особо уязвимого морского района, присвоенного на 51-й сессии Комитета по защите морской среды ИМО в 2004 г., что оспаривалось Россией на 87-1 сессии Юридического комитета ИМО45. Уникальные характеристики Балтийского моря и экологическая нагрузка на него требуют макрорегионального и экосистемного подходов, чтобы предотвратить ухудшение ситуации в долгосрочной перспективе. Европейский Союз рассматривает Регион Балтийского моря в качестве «своебразного полигона для отработки Европейской морской стратегии»46. С целью исследования комплексных подходов, направленных на предотвращение угрозы и поддержания экологического равновесия морской среды Балтийского моря, представляется рациональным рассмотреть данный документ более подробно. Стратегия изложена в трех документах: 1) Сообщении Европейской комиссии, адресованном Совету и Европейскому парламенту47, 2) связанном с ним Плане действий по 44 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions concerning the European Union Strategy for the Baltic Sea Region / COM/2009/0248 final / Кулистикова О.В. Об установлении особо уязвимых морских районов (ОУМР) в регионе Балтийского моря // Ежегодник морского права 2005 / Отв. ред. А.Л. Колодкин. М.: Союзморниипроект, 2006. С. 159 - 160 46 ОвлащенкоА.В. Указ. Соч. С. 2 47 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions concerning the European Union Strategy for the Baltic Sea Region. URL:http://ec.europa.eu/regional_policy/cooperation/baltic/pdf/communication/com_baltic_en.p df(дата обращения 18.10.2011) 45 Балтийскому морю (ПДБМ), который дополняет это Сообщение и был представлен на рассмотрение Совету и Европейскому парламенту одновременно48, и 3) Рабочем документе Европейской Комиссии, содержащем обоснование, подход и суть стратегии49. Необходимость принятия Стратегии продиктована существованием ряда насущных проблем - ухудшение экологической обстановки, разрыв в уровне экономического развития стран, плохая транспортная доступность и т.д. Многие из них можно решить только совместными скоординированными усилиями, и ЕС имеет возможности для организации такого процесса. Индикативный План действий по Балтийскому морю, согласованный с государствами-членами (стейкхолдерами) региона, ЕС и направлен заинтересованными на содействие лицами выполнения стратегических действий. Решение задач, связанных с окружающей средой, относится к числу главных приоритетов в связи с острой необходимостью противодействия ухудшению экологической ситуации и состояния окружающей среды в Балтийском море в частности. Несмотря на то, что разработка Стратегии также должна быть направлена на решение проблем в области окружающей среды на суше, основное внимание уделяется морской среде, как указано в выводах заседания Европейского совета 2007 г., в которых подчеркивалось, что стратегия для региона Балтийского моря должна решать острые проблемы в области окружающей среды, связанные с Балтийским морем. Достижение этой цели также позволит полностью сохранить экономический потенциал товаров и услуг, являющихся продуктами морской экосистемы, тем самым, улучшая благосостояние и здоровье живущих в этом регионе людей. Экологическая составляющая Стратегии связана с проблемами морской территории Балтийского моря. Помимо загрязнений морской 48 ActionPlan.URL:http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/communic/baltic /action2009.pdf(дата обращения 18.10.2011) 49 Europe's Strategy for the Baltic Sea Region. URL:http://eu.baltic.net/Baltic_issues.3549.html (дата обращения 18.10.2011) экосистемы удобрениями, стоками и нефтепродуктами, рыболовство также оказывает существенное воздействие на экологическую систему моря. План действий по Балтийскому морю (ПДБМ), принятый в рамках Хельсинкской комиссии девятью государствами Балтийского моря50 и Европейским Союзом в 2007 г., представляет собой амбициозную программу по восстановлению надлежащего экологического состояния морской среды Балтийского моря до 2021 г. План действий по Балтийскому морю считается вкладом в применении норм ключевых законодательных актов Союза в области охраны водной природной среды51 и охватывает следующие приоритетные направления в рамках защиты окружающей среды: сокращение сброса питательных веществ в море до допустимого уровня; сохранение природных зон и биоразнообразия, включая рыболовство; уменьшение использования и сброса опасных веществ; превращение в модельный регион для экологически безопасного судоходства; смягчение влияния климатических изменений и адаптация к ним; развитие рыболовства с учетом достижения устойчивости окружающей среды. На основе проведенных исследований Европейская Комиссия признает в Стратегии, что рыболовство оказывает непосредственное воздействие на разнообразие видового состава обитающих в Балтийском море рыб и приводит к сокращению запасов некоторых из них, в основном угря и трески. Основными причинами сокращения запасов рыбы являются установление слишком высоких объемов общих допустимых уловов (ОДУ)52, избыточная производственная мощность судов, а также недостаточное соблюдение существующих правил на фоне значительного Восемь государств-членов ЕС (Дания, Эстония, Финляндия, Германия, Латвия, Литва, Польша и Швеция) и Российская Федерация 51 Директива 2008/56 по морской стратегии и Директива 2000/60 о водной политике 50 по сравнению с ежегодными рекомендациями, представляемыми Международным советом по исследованию моря и Научным, техническим и экономическим комитетом по рыболовству ЕС 52 числа случаев сокрытия и неверного указания сведений об улове, в частности промысле трески в восточных районах Балтийского моря. С целью решения указанных проблем ПДБМ предусматривает следующие стратегические действия: (1) сокращение негативного воздействия рыболовства на экосистему Балтийского моря53; (2) создание сети охраняемых районов Балтийского моря; (3) ограничение попадания новых чужеродных видов рыб с кораблями54; (4) получение статуса экспериментального проекта в рамках применения Директивы 2008/56 о морской стратегии и незамедлительное принятие мер для восстановления среды Балтийского моря. Для того чтобы указанные действия, запланированные в Стратегии, могли быть Источниками реализованы они финансирования должны являются быть профинансированы. Структурные фонды, Европейский фонд рыболовства, а также национальные, региональные и местные фонды, банки и международные финансовые организации, в первую очередь Европейский инвестиционный банк, некоммерческие организации и частные источники финансирования. Согласно Стратегии в период с 2007 по 2013 гг. общий объем расходов, предусматриваемых на реализуемые в ее рамках мероприятия, составляет 9,8 млрд. евро. Дополнительно ЕФР выделяет 0,2 млрд. евро для софинансирования национальных программ по охране морских ресурсов Балтийского моря. Кроме того, Европейский инвестиционный банк также выдает кредиты и участвует в финансировании большого числа проектов. В дополнение к осуществлению принятых на уровне ЕС постановлений и мер по минимизации воздействия рыбного промысла на морские экосистемы государства-члены могут принимать на национальном уровне меры по сведению к минимуму воздействия рыболовства на морские экосистемы в пределах своих территориальных вод и применительно к рыболовным судам, плавающим под их флагом, в соответствии с законодательством ЕС или другими, более строгими законами 54 Данное действие осуществляется в основном за счет применения Международной конвенции об управлении балластными водами, а также использования систем внутрисудовой обработки и установки приемных сооружений для балластных вод в расположенных в проливной зона Балтийского моря портах с большим грузооборотом 53 Результаты исследования, выполненного в настоящем параграфе 1 главы III диссертационной работы, позволяют нам говорить о том, что Европейский Союз является активным участником действий, предпринимаемых международным сообществом в целях охраны морской экосистемы от воздействия, оказываемого антропогенной деятельностью, в том числе рыболовством. Объективным свидетельством тому является выполнение обязательств, содержащихся в международных соглашениях. Однако мы убедились, что на этом деятельность Союза по защите и сохранению морской среды не останавливается, и в рамках своей компетенции уполномоченные институты ЕС принимают нормативные акты и совершенствуют законодательную базу Союза. Таким образом, выполненные автором исследования позволили установить меры, направленные на защиту и охрану морской среды при осуществлении рыболовного промысла: интегрирование норм экологического права в правила реализации общей рыболовной политики Европейского рыболовства Союза; и маркировка аквакультуры; экологически запрет чистой осуществления продукции рыболовной деятельности, наносящей ущерб уязвимым морским экосистемам в открытом море; применение норм законодательных актов ЕС, устанавливающих рамочную основу действий ЕС в области морской природоохранной политики (Рамочная Директива 2008/56 о морской стратегии).