(ГЧП): пример управления сектором твердо
реклама
Муниципальные услуги, социальная выгода и государственно-частные партнерства (ГЧП): пример управления сектором твердо-бытовых отходов Елена Шадрина кандидат экономических наук НИУ-ВШЭ, Пермь, [email protected] Антон Яговцев НИУ-ВШЭ, Пермь Абстракт В статье рассматривается ГЧП как форма организации бизнеса в сфере твердобытовых отходов, и обосновывается, что ГЧП может приносить социальную выгоду и обладать преимуществами как по сравнению с государственной формой организации сектора утилизации твердо-бытовых отходов, так и по сравнению с частным предпринимательством в данной отрасли. 1 Введение В работе рассматривается ГЧП как форма организации бизнеса, которая может быть эффективной формой организации сектора твердо-бытовых отходов (ТБО) по сравнению с муниципальными предприятиями и частным предпринимательством. Вывоз, хранение и переработка твердо-бытовых отходов (ТБО) - специфическая и социально важная сфера муниципальных услуг. Частному лицу в частном порядке не выгодно заниматься переработкой ТБО, т.к. слишком высоки издержки. Муниципальные предприятия неэффективны, т.к. они в отсутствие ориентации на извлечение прибыли не имеют стимулов к снижению издержек. Частный бизнес может заниматься вывозом и переработкой ТБО, но есть вероятность недобросовестного поведения (в силу асимметрии информации), что подтверждается эмпирически. Может ли государство повысить эффективность утилизации ТБО лишь методами регулирования? Или необходима иная форма организации бизнеса, где государство и частный бизнес выступают партнерами? В работе высказана гипотеза, что такой формой может быть ГЧП. Данный тезис подтверждается эмпирическими наблюдениями. В теоретическом обосновании специфики ГЧП мы опираемся на научные работы A. Coulson, J. Friend, G. Hodge, R. Wettenhall, D.Grimsey and M. Lewis, В.Г. Варнавского, А.В. Клименко , А.В.Королева, Н.Д. Холодной, методические материалы Европейского Союза, Экономической комиссии ООН, Всемирного Банка. В качестве эмпирической базы используются данные по сбору, хранению и переработке ТБО в Пермском крае. В ходе исследования анализируются рабочие материалы Министерства ЖКХ Пермского края, Целевая программа «Обращение с отходами потребления на территории Пермского края на 2010-2014 годы». Проведены неформализованные интервью с заведующим сектором по реализации программ в сфере обращения с отходами потребления Министерства ЖКХ Пермского края, с 2 представителями бизнеса, участвующими в процессе переработки ТБО, а также использовался метод диагностического наблюдения. Характеристика ГЧП В настоящее время ГЧП активно рассматривается как новая форма организация бизнеса и как новый инструмент государственного управления. Однако в существующих исследованиях так и не сложилось единого подхода к природе ГЧП. Большинство российских публикаций посвящено дискуссии относительно понятия ГЧП, его характеристик и форм, или же содержат в себе описание существующих в международной и российской практике проектов ГЧП. Единого однозначного понимания ГЧП не существует. Это подтверждается и результатами исследований ряда авторов, которые прицельно занимались анализом дефиниций ГЧП (A. Coulson, 2005, J. Friend, 2006, G. Hodge, 2006, R. Wettenhall, 2007, В.Г. Варнавский, 2002, Н.Д, Холодная, 2009). В зависимости от страны, периода времени, задач, которые решают государства, международные организации или международные финансовые институты, под ГЧП понимают разные формы организации взаимодействия государственного и частного секторов, соответственно определяют разные характерные черты данного явления. Единственным объединяющим все подходы к определению ГЧП можно выделить критерий – наличие двух сторон: государственного сектора (здесь под государством понимается более широкий подход, который соответствует понятию «public», поэтому сюда относятся государственные и муниципальные органы власти и учреждения, учреждения общественного сектора) и частного бизнеса. Исходя из того, что определения ГЧП разнообразны мы в данной работе под ГЧП понимаем форму организации бизнеса при взаимодействии государства и частного бизнеса, которая предполагает объединение ресурсов обеих сторон для совместного достижения общей цели. 3 Опираясь на существующие исследования (Greve, C. Хасанов Р.Х., Варнавский В.Г., А.В. Клименко, А.В. Королев) ГЧП, можно выделить общие признаки ГЧП: - сторонами ГЧП являются государство/муниципалитет и частный бизнес; - взаимодействие сторон в ГЧП закрепляется на официальной, юридической основе (соглашения, договоры, контракты и т. п.); - взаимодействие указанных сторон имеет действительно партнерский, равноправный характер (т. е. в обязательном порядке должен соблюдаться паритет, баланс обоюдных интересов); - ГЧП имеет четко выраженную публичную, общественную направленность (его главная цель - удовлетворение общественного/ государственного интереса); - в процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются, объединяются активы (ресурсы и вклады) сторон; - финансовые риски и затраты, а также достигнутые в ГЧП результаты распределяются между сторонами в пропорциях согласно взаимным договоренностям, зафиксированным в соответствующих соглашениях, договорах, контрактах и т. п. - ориентация на результат: в отличие от приобретения инфраструктурных активов более традиционными способами, модель ГЧП ориентирована скорее на предоставление услуг на протяжении контрактного периода, чем на строительство актива (например, дорога, поддерживаемая в хорошем состоянии и доступная для граждан на протяжении 25 лет, а не строительство дороги как таковой), это позволяет государственным органам концентрировать свои ресурсы на разработке политики и определение желаемых результатов, а не на средствах их достижения; - соревновательный процесс: партнеры из частного сектора отбираются на конкурсной основе. 4 - перенос рисков: ключевой характеристикой ГЧП является разделение рисков и их перемещение на тех агентов, которые могут более эффективно управлять, контролировать и поглощать их. - подход «полного жизненного цикла»: так как структура ГЧП ориентирована на предоставление услуг на протяжении всего контрактного периода, она должна стимулировать стороны думать об истинных затратах на поддержание актива во весь период эксплуатации. Частный сектор мотивирован на достижения оптимального баланса между стоимостью капитального актива и стоимостью его поддержания, а не на принесение качества в жертву ради сокращения стартовых затрат; - единая цена: структура платежей по контракту обычно составлена таким образом, чтобы государственные органы и /или пользователи платили только за услуги, предоставляемые на удовлетворительном уровне, а не на активы, заложенные в предоставление услуг. Платежи должны влиять на поведение поставщика услуг. Уровень выплат должен быть связан с уровнем услуг, а, следовательно, он снижается при не предоставлении услуг или недостаточной результативности. «Единая цена» устанавливается именно таким образом и не должна включать несколько независимых платежей за отдельные элементы услуги. Еще одной особенностью ГЧП является то, что ГЧП предлагает новые модели финансирования. В рамках ГЧП частный бизнес использует форму «корпоративного» финансирования – проектное финансирование. Целью проектного финансирования является увеличение капитала для создания окупаемой структуры (интересы инвесторов) и снижение рисков заинтересованных сторон через их распределение, что способствует лучшему управлению финансами и предотвращению рисков (Финансирование…). В мировой практике существуют различные формы ГЧП. Всемирный банк, Организация объединенных наций, отдельные государства, консалтинговые компании создают свои классификации ГЧП. Подробный анализ существующих форм и 5 классификаций приведен методических материалах Всемирного банка (Private Participation…), Европейской экономической комиссии ООН (Практическое руководство…), а также в работе В.Г. Варнавского, А.В.Клименко, А.В.Королева (Варнавский, Клименко, Королев, 2010). Несмотря на разнообразие типов ГЧП, выделяют две основные категории: институциональное ГЧП, которое охватывает все формы совместных предприятий между государственными и частными участниками (долевое участие частного капитала в государственных предприятиях), и контрактное ГЧП. ГЧП контрактного вида бывают в форме концессионной модели, когда за услуги «платит пользователь» и в форме частной финансовой инициативы (ЧФИ), модели, когда «платит государственный сектор». Частные финансовые инициативы возникают в тех сферах, которые оплачиваются государством, например: школы, больницы и.т.д. В российской практике чаще применяется модель концессии, т.к. в действующем законодательстве, регулирующем вопросы ГЧП, в настоящее время регламентируется только данная форма взаимоотношений государства и бизнеса. Существуют исследования, посвященные анализу основных характеристик и особенностей концессии как формы ГЧП (Варнавский, Клименко, Королев, 2010). Таким образом, в мировой практике ГЧП используется множество форм и механизмов, позволяющих гибко подходить к вопросам инвестиционных обязательств сторон партнерства, разделения рисков и объемам правомочий собственности, которыми наделяется частный партнер. Модель ГЧП может быть применима для организации такой сферы общественных услуг как сбор и утилизация твердо-бытовых отходов. Характеристика сферы ТБО Социальная значимость. Сфера обращения ТБО является примером общественного блага, которому присущи все признаки общественных благ: неделимость, отсутствие конкуренции в потреблении и неприсвояимость. От результатов организации обращения 6 ТБО напрямую зависит экологическая безопасность граждан. Поэтому данная сфера находится в ведении государства. Процесс обращения с отходами включает в себя несколько взаимосвязанных этапов. Сбор отходов Перевозка Сортировка Переработка Захоронение Рис. 1. Процесс обращения с отходами Сбором отходов занимаются домовладельцы, управляющие компании ЖКХ, ТСЖ, предприятия. Перевозка ТБО – это вывоз мусора с мест сбора отходов до сортировочной станции. Сортировка ТБО осуществляется на мусоросортировочных станциях. Переработка ТБО производится на мусороперерабатывающих заводах. Захоронение отходов происходит на полигоне (Букринская Э., 2006). Согласно официальным данным, на территории Российской Федерации в отвалах и хранилища накоплено более 80 млрд. тонн твердых промышленных и бытовых отходов, при этом количество таких отходов ежегодно увеличивается на 7 млрд. тонн, что создает реальную угрозу здоровью населения и наносит значительный вред окружающей среде (Быков Д., 2008) В настоящее время в России 81 % отходов свозится на полигоны, 13 % – сжигается, 6 % идет на промышленную переработку. Для сравнения - в США 55% ТБО свозится на полигоны для захоронения, 12,5% сжигается с целью получения энергии и тепла, 32,5% перерабатывается. Для стран ЕС характерна следующая ситуация: 40% ТБО хранится на полигонах, 40% - перерабатывается, 20% - сжигается (Приймак О., 2008). По данным экспертов (Приймак О., 2008) на данный момент в большинстве регионов основным способом утилизации отходов производства и потребления является захоронение, ежегодно только под полигоны твердых бытовых отходов отчуждается 7 около 1 тыс. кв. км плодородных земель. При этом если в областных центрах регионов были попытки создания мусороперерабатывающих заводов с минимальной долей захоронения, то в муниципальных образованиях в силу отсутствия на их территориях цивилизованной системы утилизации отходов производства и потребления – исключительно несанкционированные свалки. Главным недостатком данной технологии утилизации является то, что свалки – источник загрязнения почв, грунтовых вод, атмосферы токсичными химикатами, высоко токсичными тяжелыми металлами, свалочными газами, а при возгорании мусора – диоксинами, фуранами и бифенилами. Кроме того, ресурсы многих полигонов вблизи городов исчерпаны Государственное регулирование. Сформировавшаяся к настоящему времени система государственного регулирования обращения с отходами в России и законодательство в этой области имеют преимущественно природоохранный характер. Существующая нормативная база, регулирующая сферу обращения с отходами производства и потребления1, не раскрывает методы правового и экономического регулирования в области вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья (Черниговский М.). Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос распределения полномочий в сфере обращения с отходами между органами государственной и муниципальной власти. Сложившаяся в России система государственного регулирования не выделяет переработку вторичных ресурсов в автономный объект государственного управления. Регулированием отрасли обращения ТБО занимается множество различных структур, включая федеральные органы исполнительной власти (Минприродразвития России, Минпромнауки России, Госстрой России, Минздрав России, МЧС России, МВД России) и Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»; Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; подзаконные акты - постановления Правительства РФ, приказы Министерства природных ресурсов, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. 1 8 органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Все они осуществляют свою деятельность на принципах лишь ведомственного подхода в пределах возложенных на них задач и предоставленных полномочий (Глумов Е., 2009). Федеральными исполнительными органами осуществляется деятельность надзора и контроля в области обращения с отходами, а все полномочия по организации системы обращения с отходами возложены на местные органы исполнительной власти. Первым нужно не допустить или ограничить негативное воздействие на окружающую среду, вторым обеспечить чистоту территорий и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения. На лицо несоответствие интересов государственных и муниципальных властей. Другой парадокс заключается в том, что «надзорные органы заинтересованы как в сохранении своего максимального контроля в области обращения с отходами, так и в сохранении и приумножении номенклатуры и количества отходов. Результативность работы этих органов оценивается количеством выявленных нарушений и объемом собранных платежей за размещение отходов в окружающей среде. Экономические интересы надзорных органов направлены на расширение ограничений и запретов, что прямо противоположно экономическим интересам здорового бизнеса» [12]. Таким образом, государство не может обеспечить надлежащее эффективное управление сферой ТБО, пользуясь лишь методами регулирования. Отсутствуют экономически эффективные нормативно-правовые, институциональные и организационные инструменты управления в области обращения с отходами. (Приймак О.А., 2008). Организация бизнеса в сфере обращения ТБО. Сфера ТБО может быть рассмотрена как бизнес, который как любой бизнес требует затрат и может приносить доход. Многие годы существовал опыт организации сбора и переработки ТБО муниципальными предприятиями, однако, как показала практика, этот способ решения проблемы (организации бизнеса) не эффективен. Причина очевидна – государство 9 (муниципалитет), реализует данную деятельность за счет бюджетных средств и не заинтересовано в получении прибыли. Это приводит к исключительно экстенсивному способу ведения бизнеса в данной сфере. Однако вовлечение отходов производства и потребления в хозяйственный оборот в качестве вторичных источников сырья и энергоресурсов может давать значительный экономический эффект. Логичным является привлечение в сферу управления ТБО частного бизнес. В этом случае государство будет управлять данной отраслью, выступая в качестве регулятора. В целом роль государства в формировании и развитии рынка вторичных ресурсов заключается в создании нормативно-правовых, экономических и организационных условий для эффективного вовлечения вторичных ресурсов в хозяйственный оборот, обеспечении свободной конкуренции хозяйствующих субъектов, контроле соблюдения всеми участниками рынка экономического правопорядка, защите их прав и экономических интересов. Применяемую на сегодняшний день модель управления сферой ГЧП и взаимодействия органов исполнительной власти муниципалитетов и частного бизнеса можно представить следующим образом (рис. 2). Затратная часть Образование отходов в жилом секторе Сбор и первичное накопление отходов Прибыльная часть Перевозка отходов на мусоровозе Сортировка на полезные фракции 5-8% Переработка полезных фракций в продукцию + Кто будет содержать и развивать полигон? Захоронение на полигоне Эти отходы - проблема города, ее придется решать за счет города и области. Складировать их где-то в другом месте нельзя: это экологическая катастрофа 10 Непереработанный мусор («хвосты») 92-95% Прибыль от утилизации мусора Другие организации Всю прибыльную часть получает частный бизнес. А затратную - ...? Рис. 2. Типовая схема по обращению с отходами потребления и производства Как показано на схеме, вся затратная часть ложится на бюджет города, а вся прибыльная остается у частных организаций. Цель этих организаций: получение прибыли от обращения только с коммерческими отходами (ценным вторсырьем), а не решение экологических проблем региона. Это приводит к неполной и некачественной утилизации отходов: остатки от переработки мусора ложатся тяжелым бременем на город и область. Более того, никто из владельцев данного бизнеса не собирается заниматься уже имеющимися свалками мусора, так как это экономически невыгодно. (Водопьянов В., 2010). Таким образом, данная модель взаимодействия не решает проблемы муниципалитетов в сфере обращения ТБО. Кейс-стади То, как устроена организация сферы обращения ТБО, рассмотрим на примере Пермского края. Пермский край - один из динамично развивающихся регионов России. Образование и накопление отходов производства и потребления является серьезной экологической проблемой Пермского края, на территории которого ежегодно образуется более 43 млн. тонн отходов. В общем объеме отходов твердые бытовые отходы составляют 1150 тыс. тонн (Дождева А, 2010). Именно твердые бытовые отходы создают наибольшие социально-экологические и санитарно-гигиенические риски, связанные с содержанием территории населенных мест, с комплексом проблем ЖКХ, невозможностью административным путем остановить их образование (ежегодный прирост образования отходов в среднем составляет 11,5 %). Из общего объема твердых бытовых отходов 705 тыс. тонн размещаются на специализированных объектах, а 445 тыс. тонн (39 %) несанкционированно размещаются в окружающей среде [27]. В Пермском крае насчитывается более 1000 свалок и объектов размещения отходов потребления. Большинство свалок имеют длительную историю эксплуатации, степень 11 заполнения, как правило, превышает 80%. До 98% объектов захоронения отходов не имеют проектной документации, почти все они не отвечают современным экологическим требованиям (Целевая программа…). Количество используемых или обезвреживаемых твердых бытовых отходов не превышает 4% от общего объема ТБО. При этом основная доля перерабатываемого вторичного сырья приходится на черные и цветные металлы (90%), на бумагу и картон (8%) и 2% на остальные фракции[27]. В Пермском крае имеются собственные мощности по переработке бумаги, картона, черных и цветных металлов, резинотехнических изделий (недостаточное количество), стеклобоя. Отсутствуют мощности по переработке полиэтилена, ПЭТ-бутылки, текстиля. Практически отсутствуют мощности по энергетической утилизации отходов (сжигание с целью получения энергии). Содержащиеся в отходах вторичные ресурсы безвозвратно теряются, нанося ущерб окружающей среде. На территории Пермского края практически не развит рынок вторичного сырья и материалов, в результате чего использование ценных компонентов отходов в хозяйственной деятельности сводится к минимуму. Неиспользуемая часть отходов санкционировано и несанкционированно размещается в окружающей среде на свалках, полигонах, отвалах и в накопителях. (Целевая программа…). Сбор и вывоз твердых бытовых отходов зачастую осуществляется неспециализированным транспортом. Процент износа парка мусоровозов в среднем по краю составляет 70%. Отсутствует система сбора и вывоза крупногабаритных отходов. В крае не внедрена система селективного сбора ТБО (Целевая программа…). В настоящее время в регионе все этапы обращения ТБО – вывоз, сортировка, переработка и захоронение – децентрализованы. Функции сбора и переработки ТБО переданы частному бизнесу. Полигоны для хранения отходов находятся в собственности муниципалитетов, некоторые из полигонов переданы частным компаниям в аренду. Мощности и заводы по переработке отходов также 12 муниципальные, либо заключаются договоры с бизнесом на строительство новых заводов. Таким образом, можно сказать, что муниципальные услуги по обращению ТБО частично переданы в управление частному бизнесу. Однако практика показывает, что передача функций бизнесу вызывает большое количество проблем, при этом качество услуг по сбору и переработке ТБО в городе и регионе не повышается, и проблема чистоты города не решается. Пример 1. Перевозка ТБО. В Пермском крае перевозкой ТБО занимаются частные компании, которые выбираются муниципалитетами на конкурсной основе. Перевозчики получают отходы от поставщиков и доставляют на объект обращения с отходами, где происходит их дальнейшая переработка, обезвреживание и размещение. Перевозчик получает оплату за вывозку мусора от домовладельцев2, и впоследствии при доставке ТБО на мусороперерабатывающее предприятие оплачивает тариф за прием отходов. В сложившейся схеме перевозчики ТБО (транспортные организации) оказались основными операторами рынка ТБО, перераспределяя реальные материальные и финансовые потоки. Противоречие в том, что тариф за прием отходов на мусороперерабатывающее предприятие постоянный, регламентируется Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" [22], а тариф за вывоз мусора, оплачиваемый управляющими компаниями или предприятиями, формируется на конкурсной основе при выборе компании перевозчика (когда цена является единственным критерием определения победителя). Таким образом, с ростом конкуренции тариф на вывоз будет снижаться. Это выгодно для поставщика, но при этом снижается прибыль перевозчика. Перевозчик стремится максимизировать свою прибыль другими способами, и один из них, в случае недобросовестного поведения, не Тариф, который оплачивают поставщики мусора включает в себя тарифы за сбор, вывоз, переработку, утилизацию и захоронение отходов. 2 13 сдавать отходы на мусороперерабатывающие заводы, чтобы не платить перерабатывающему предприятию за прием мусора. На деле это приводит к образованию несанкционированных свалок. Кроме того, оставшихся от полученного тарифа средств оказывается недостаточно для эффективной организации сбора отходов. Конкуренция между фирмами перевозчиками только усугубляет эту ситуацию. Еще одна проблема заключается в том, что на управляемых МУПами полигонах захоронения отходов не организован входной весовой контроль поступающих отходов. Прием отходов ведется по грузоподъемности машин. Это порождает ситуацию, когда установленный лимит образования отходов предприятия не совпадает с вывезенными отходами. Предприятия, чтобы не платить штрафы за сверхлимитное размещение отходов, вынуждены решать проблемы с перевозчиками за наличные деньги. Таким образом, существующая организация перевозки отходов силами частного бизнеса нельзя назвать эффективной. Мусор вывозится не регулярно. Не надлежащим образом организован сбор мусора, отсутствует селективный сбор отходов. Существующая схема финансирования процесса обращения ТБО не стимулирует перевозчиков вывозить большее количество мусора, а наоборот провоцирует их к недобросовестному поведению, в результате которого мусор свозится на несанкционированные свалки, а перед предприятиями по хранению мусора возникают большие задолженности. Государство методами регулирования и запретами не может решить проблему несанкционированных свалок. Пример 2. Хранение и переработка ТБО. Для решения проблем бюджетной зависимости и с целью улучшения экологического состояния региона органами исполнительной власти Пермского края в 2008г. был реализован пилотный проект, суть которого заключалась в передаче полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований по 14 организации обращения с отходами потребления частному инвестору по следующей схеме. Частному инвестору на условиях договора аренды переданы земельные участки, где предполагалось создать комплексы по переработке ТБО. Для этого муниципалитетом (г. Пермь) был проведен конкурс на право заключения договора аренды муниципального имущества, занятого в сфере санитарной очистки территории г. Перми с реализацией мероприятий по созданию комплекса переработки бытовых и промышленных отходов в г. Перми. Срок аренды имущества был установлен 15 лет. Отношения между органами власти и компанией оформляются договором аренды и инвестиционным соглашением. По инвестиционному соглашению, победитель получает право аренды муниципального имущества (МУП «Полигон») на пяти земельных участках, где предполагается создать комплексы по переработке твердо-бытовых отходов. Анализ договора аренды и инвестиционного соглашения показал, что все сложности организации процесса передачи в аренду земли и объектов переложены на плечи бизнеса (в том числе функции, которые явно входят в сферу ответственности муниципалитета - необходимость разобраться с устаревшими строениями и мощностями, необходимость оформления собственности администрации на земельные участки, финансирование всех процессов, арендные платежи с начала передачи имущества и др.). На бизнес же возложено большинство рисков. При этом установлены жесткие санкции за нарушение условий договоров со стороны исполнителя. В результате конкурса была выбрана частная компания. Вследствие того, что в ходе конкурса были допущены серьезные ошибки, решением суда приостановлено действие инвестиционного соглашения, в результате более чем на год было приостановлено начало работ по договору. При этом муниципалитет обязал частного партнера выплатить по договору за аренду имущества за данный период (Водопьянов В., 2010). В итоге у исполнителя осталось мало времени на строительство объекта и 15 исполнение своих обязательств по утилизации мусора. В настоящий момент обязательства частной компании не выполнены. Таким образом, анализируя данный пример, становится ясно, что государство осознает неэффективность осуществления деятельности по хранению и переработке отходов силами МУПов. Однако при передаче данных функций частному бизнесу возникают проблемы. Во-первых, сложности возникают в ходе проведения конкурсов на выбор частного оператора (нарушение конкурсных процедур, неточности в техническом задании, разночтение условий контракта и инвестиционного соглашения, сложность формулирования критериев определения победителя). Во-вторых, сама форма правоотношений между муниципалитетом и частной компанией в виде договора аренды допускает возможность установления условий, которые не будут способствовать эффективному ведению бизнеса (короткий срок аренды, «скидывание» на исполнителя всех организационных вопросов, в том числе тех, которые муниципалитет должен решать до передачи объектов в аренду, возложение всех рисков на исполнителя, высокая арендная плата за землю и за объекты, которые не пригодны к использованию при одновременном требовании больших инвестиций в строительство новых объектов). Налицо стремление муниципалитета не только передать в частное управление данный бизнес, но и переложить все проблемы на частного оператора (он и именуется по договору «исполнитель»). Пример 3. Сортировка ТБО. На территории полигона по утилизации ТБО г. Краснокамска представители бизнеса, получив в аренду земельный участок, построили мусоросортировочную станцию с целью сортировки отходов, переработки залежей отходов и извлечения дохода от реализации вторичных ресурсов. Сам полигон находится в управлении муниципалитета. Из-за неточного расчета данного проекта (по информации муниципалитета объем ТБО должен составлять 50 тысяч тонн в год, а фактически объем составил 25-30 тысяч тонн), и 16 из-за недостатка объема ТБО, поставляемых г. Краснокамском и прилегающими к нему территориями, а также необходимости уплаты аренды за землю муниципалитету, размещение мусоросортивочной станции становится не рентабельным. Для выхода из сложившейся ситуации собственникам сортировочной станции необходимо привлекать дополнительные источники ТБО. Данный пример свидетельствует о том, что разделение разных этапов обращения ТБО – сбор, перевозка, сортировка, переработка, хранение, - и полная децентрализация управления процессом утилизации ТБО, приводит к рискам ведения бизнеса в данной сфере. Не правильно определенные муниципалитетом объемы, заложенные в расчеты производительности предприятия и бизнес-план собственника, могут привести к нерентабельности бизнеса. Споры вокруг объектов по захоронению ТБО в прессе, интерес инвесторов к созданию комплексов по переработке ТБО, свидетельствуют о том, что рынок ТБО является привлекательным для бизнеса. Таким образом, можно сделать вывод, что действующая в Пермском крае система управления отходами, представленная преимущественно муниципальными предприятиями, а также частными компаниями, не обеспечивает экологически безопасное хранение отходов и эффективное использование сформировавшейся вторичной сырьевой базы. Муниципалитеты начали передавать части функций по оказанию услуг по утилизации ТБО частному бизнесу на условиях договоров аренды. Однако приведенные выше примеры управления сферой ТБО показывают, что осуществление утилизации отходов частным бизнесом, в случае, когда государство выступает только регулятором, не эффективно и порождает множество проблем. Опираясь на приведенные выше примеры, выделим проблемы, которые возникают во взаимоотношениях государства и бизнеса. Во-первых, налицо 17 несовершенство контрактных отношений. Во-вторых, не достаточная продолжительность периода аренды территорий и объектов хранения и переработки отходов, что толкает инвестора на получение быстрой сверхприбыли за счёт извлечения из всей массы отходов наиболее ценных фракций (алюминий, медь и пр.), а не решение экологических проблем региона. В-третьих, большинство рисков возложено на частную компанию. В-четвертых, экономические расчеты и прогнозы муниципалитетов по объемам ТБО не соответствуют реальности. В-пятых, отсутствие комплексного подхода в развитии данной сферы и ориентированность на решение локальных проблем. Весь процесс обращения ТБО – сбор, вывоз, переработка, хранение - разрознен, так как находится в управлении разных независимых компаний или МУПов, следовательно, нет преемственности целей, каждый реализует бизнес, руководствуясь только своими интересами. В-шестых, неверно выстроен процесс управления финансовыми потоками. В-седьмых, отсутствует единая региональная политика управления отходами на территории Пермского края и муниципальных образований. И, наконец, самое главное, у государства и бизнеса нет общей цели. Однако эффективное взаимодействие возможно только в случае, если интерес есть у обеих сторон. Такую заинтересованность необходимо предусмотреть изначально, и найти механизм взаимодействия бизнеса и государства, который позволил бы решать поставленные перед органами власти задачи, мотивируя к плодотворному и качественному взаимодействию с представителями бизнеса. Модель управления сферой обращения ТБО на основе государственно-частного партнерства Наша гипотеза заключается в том, что для эффективного управления сферой ТБО (оказания муниципальных услуг по утилизации ТБО) взаимоотношения между государством и бизнесом должны строиться на основе партнерства. Государственно- 18 частное партнерство может стать такой моделью организации бизнеса в сфере обращения ТБО. Применение модели ГЧП позволит организовать взаимоотношения власти и бизнеса наиболее рационально, благодаря специфическим свойствам ГЧП: 1. Партнерский характер взаимоотношений. 2. Консолидация активов и ресурсов. 3. Распределение рисков. 4. Ориентация на результат на протяжении продолжительного периода времени. 5. подход по принципу «полного жизненного цикла». 6. Применение новых моделей финансирования. Анализируя специфику сферы обращения ТБО, а также состояние данной отрасли в регионе и проводимую политику региональных властей, определим требования, которым должны соответствовать модели взаимодействия органов власти и бизнеса для решения задач санитарной очистки и утилизации ТБО: 1) единство целей трех сторон: государство - оказание качественной услуги, бизнес – выгодное вложение капитала в сферу ТБО, общество – благоприятная экология в регионе; 2) четкое распределение обязанностей всех участников процесса; 3) минимизация и распределение рисков; 4) решение вопроса о переходе прав собственности на объекты обращения с отходами; 5) бесперебойное и надежное выполнение задач по утилизации ТБО; 6) создание условий получения дохода бизнесом для возврата инвестиций и получения прибыли. 19 Разнообразие форм ГЧП позволяет выбрать ту модель, которая наиболее соответствует целям и представлениям органа власти. При выборе модели взаимодействия необходимо учесть несколько факторов. Фактор 1. Нацеленность органа власти на получения прибыли Возможны два варианта. Первый - освободится от несвойственной муниципалитету функции, но качественно предоставить услугу в утилизации отходов населению. Второй - самому муниципалитету зарабатывать в данной сфере деятельности. В первом случае необходимо разработать механизмы передачи всех полномочий бизнесу, а муниципалитету перейти к контрольно-регулирующим функциям. Для этого, прежде всего, нужна политическая воля органа власти. Кроме того, необходимо мотивировать инвестора. Чтобы получить на выходе качественную услугу и решение экологических проблем, нужно создать бизнесу условия максимального благоприятствования: предоставить земли и объекты, которые имеют государственную регистрацию и закрепленные права на собственность, освободить от арендных платежей, оптимизировать налогообложение. Кроме того, предусмотреть возможность взаимного финансирования государством и бизнесом данной области. В случае если муниципалитет собирается зарабатывать в данной отрасли, то муниципалитету нужно передать все активы по обращению с отходами в аренду. В этом случае не приходится рассчитывать на инвестиции бизнеса, т.к. бизнес ничего не получает в собственность и платит аренду за имущество. Даже если частный инвестор по договору вкладывает свои средства в строительство завода, он старается минимизировать вложения, т.к. это не будет его собственностью. Это напрямую может отразиться на экологии. Сам муниципалитет также неохотно вкладывает средства в развитие отрасли переработки твердо – бытовых отходов, так как все передано в аренду 20 и является заботой арендаторов. Анализируемые выше примеры иллюстрируют данную модель взаимоотношений. Фактор 2. Нацеленность органа власти на развитие конкуренции в сфере ТБО. В условиях рыночной экономики и в соответствии с целью поддержки малого и среднего бизнеса государство стимулирует развитие конкуренции. Однако, по нашему мнению, конкуренция в сфере обращения с ТБО нежелательна. «Специфика формирования финансового механизма сферы жилищнокоммунальных услуг определяется рядом характерных особенностей данного сектора, таких как, незаменимость услуг, их социальная значимость, естественная монополизация товарных рынков в рамках границ территорий, ограничивающих возможность использования рыночных инструментов» [10]. Наличие естественной технологической монополии в коммунальном секторе ставит под вопрос возможность развития в ней конкурентных начал. М. Фридман, рассматривая вопросы вмешательства государства в деятельность технической монополии, в том числе посредством финансового регулирования, отдает предпочтение частной монополии в сравнении с государственной монополией или государственным регулированием. Он обосновывает свою приверженность частой монополии тем, что «…в быстро меняющемся обществе условия, порождающие техническую монополию, тоже часто меняются, … и государственное регулирование, и государственная монополия станут реагировать на такое изменение условий менее гибко и будут менее склонны к самоупразднению, чем частная монополия» [24]. В связи с тем, что сфера переработки ТБО очень затратная и ее рентабельность напрямую зависит от объема переработанного мусора, то в условиях ограниченности ресурсов и установленного постоянного тарифа за утилизацию ТБО, конкуренция между перерабатывающими предприятиями приведет к нехватке сырья для всех участников рынка, что неминуемо повлечет за собой банкротство ряда 21 перерабатывающих предприятий. Учитывая этот риск, инвестор не будет вкладываться в эту сферу деятельности. Исходя из вышесказанного, мы считаем, что нужно не передавать локальные объекты по обращению с отходами, а решать вопрос комплексно. В регионе нужно создать одного оператора, с которым будет заключено соглашение, и который будет управлять всем процессом обращения ТБО. Описание модели организации сферы обращения ТБО на основе ГЧП. Первым шагом должно стать изменение отношения к ТБО. Твердо-бытовые отходы - это не МУСОР, от которого надо избавляться, а ТОВАР, который можно покупать и продавать как ценное сырье для дальнейшей переработки в продукт. Тогда меняется весь смысл в отношении к данной сфере. Выстраивая нашу модель, мы полагаем как исходные условия что, во-первых, государство готово полностью отдать данную сферу деятельности в управление бизнесу и получать качественную услуг (а не зарабатывать), и, второе, что государство не будет развивать в данной сфере конкуренцию, так как, на наш взгляд, это не целесообразно. Рассмотрим модель управления процессом обращения с ТБО (рис. 3). Государство все управление по обращению с ТБО передает управляющей компании (далее - УК). Функции УК: - является фондодержателем всех финансовых потоков (получают весь тариф с поставщиков ТБО; получают плату от потребителей вторсырья и готовой продукции); - выполняет функции оператора всего процесса; - оплачивает перевозчикам ТБО за доставку мусора на МПЗ (покупает мусор у перевозчика); 22 -является инвестором строительства МПЗ (формирует все инвестиционные составляющие при строительстве МПЗ). УК контролирует все материальные и финансовые потоки, что позволяет планировать свою хозяйственную деятельность. Тариф будет обеспечивать деятельность всего процесса по обращению ТБО, а средства от реализации вторсырья и готового продукта обеспечат возврат инвестиций. Оплата перевозчику за доставленный на МПЗ мусор будет стимулировать их к тому, чтобы привозить больше ТБО. Чем больше привозят, тем больше получают. Следовательно, у перевозчиков не будет интереса свозить отходы в лес. Наоборот, для увеличения своей прибыли перевозчики начнут разбирать несанкционированные свалки. Кроме того, если ввести отдельный тариф за раздельный мусор, то, возможно, перевозчики наладят систему приема раздельного мусора на местах локализации отходов (мусорные площадки, пункты приема вторсырья). Наличие достоверной информации о постоянных потоках и объемах отходов даст возможность формировать инвестиционную политику предприятия, что позволит УК планировать строительство завода по изготовлению готовой продукции. Дополнительной мотивацией к строительству завода по производству продукции из вторсырья будет являться госзаказ на продукцию, например, для коммунального хозяйства (контейнеры для сбора отходов, малые садово-парковые формы - скамейки, урны и т.д. из отходов пластмасс). Правоотношения участников предлагаемой модели должны быть оформлены в виде соглашений и договоров (рис.4). УК создается в форме акционерного общества. Муниципалитет заключает соглашение с УК о государственно-частном партнерстве с целью управления процессом обращения с ТБО, а также строительства и эксплуатации комплексов по переработке ТБО сроком на длительный период (25-30 лет, количество лет рассчитываются из срока возврата инвестиций). Проект предлагается реализовать по 23 схеме DBFOT (Проектирование, Финансирование, Строительство, Эксплуатация и Передача) в соответствии с законом № 115-ФЗ от 21.07.05 «О концессионных соглашениях». Данная схема предполагает, что частный бизнес проектирует, финансирует, строит новые сооружения на основе долгосрочного концессионного соглашения и эксплуатирует их в период действия этого соглашения. По истечении срока действия соглашения право собственности передает муниципалитету. Муниципалитет передает УК земельные участки и объекты по обращению с ТБО в долгосрочную аренду. УК как оператор процесса по обращению с ТБО заключает соглашения с перевозчиками ТБО на поставку отходов, а также с генеральным подрядчиком для строительства МПЗ. Финансовый механизм взаимодействия муниципалитета и УК, представленный на рисунке 5. В доходную часть УК входят тариф, получаемый от поставщиков мусора, средства от продажи вторсырья и готовой продукции, произведенной от вторсырья. Кроме того, УК вносит свои средства, привлекает средства кредиторов и инвесторов. Форма ГЧП позволяет использовать новые модели финансирования. В рамках модели предполагается использовать проектное финансирование. Целью проектного финансирования является увеличение капитала для создания окупаемой структуры (интересы инвесторов) и снижение рисков заинтересованных сторон через их распределение, что способствует лучшему управлению финансами и предотвращению рисков. Финансовые потоки выстраиваются следующим образом. УК заключает кредитное соглашение с банком. Муниципалитет также заключает соглашение с банком, выступая гарантом стабильности политических интересов города в реализации проекта. Банк в свою очередь дает муниципалитету гарантию того, что в случае нестабильного финансового положения инвестора и невозможности им продолжить строительство, банк выделит необходимые средства на завершение проекта. 24 Муниципалитет может выступить инвестором, внеся средства на строительство объектов обращения с ТБО (полигоны, строения). Однако, можно предположить, что муниципалитет не будет передавать деньги УК, а выделит средства на строительство полигонов и выберет по конкурсу подрядчиков, которые осуществят это строительство. Тогда муниципалитет войдет в акционерный капитал УК проекта готовыми объектами. В таком случае, форма ГЧП может быть изменена на форму DBFO (Проектирование, Финансирование, Строительство и Эксплуатация). Затратную часть в данной модели составляют платежи перевозчикам твердобытовых отходов, расходы на строительство и функционирование МПЗ, содержание полигонов, арендная плата согласно концессионному договору (за долгосрочную аренду земли под МПЗ, полигоны), выплаты по кредитам, дивиденды. Существует возможность минимизировать расходы УК с целью ускорить возврат инвестиций. В соответствии с поправками в Федеральном законе «О концессионных соглашениях», концессионная плата концессионным соглашением может не предусматриваться «в случае реализации концессионером производимых товаров, выполнения работ, оказания услуг по регулируемым ценам (тарифам) или с учетом установленных надбавок к ценам (тарифам), а также в случаях, если условиями концессионного соглашения предусмотрено принятие концедентом на себя части расходов на создание и (или) реконструкцию, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения» [21]. Отдельного внимания заслуживает вопрос управления рисками. Распределение рисков напрямую зависит от выбранной модели ГЧП. Для нашей модели управления отраслью обращения с ТБО была составлена матрица распределения ключевых рисков (таблица 1). Таблица 1. Матрица распределения ключевых рисков 25 Ключевые риски Город УК Генеральный Кредиторы подрядчик Предоставление земельных участков + Строительство, включая проектирование и получение разрешений + + + Соответствие технологическим требованиям + + + + + Инфляция и стоимость коммунальных услуг* + Страхование + Форс-мажор + + Изменение в законодательстве + + + Влияние на окружающую среду существующей площадки + + + Влияние на окружающую среду нового завода Досрочное прекращение СГЧП – по вине города + + Досрочное прекращение СГЧП – по вине УК + + Дефолт основных подрядчиков + + Дефолт субподрядчика + (*) риск инфляции на периоде строительства принимает на себя город, а в дальнейшем он переносится на подрядчика-оператора В предлагаемом варианте у города остаются риски предоставления земель, что напрямую зависит от политической воли руководства муниципалитета. Город берет на себя правовые и политические риски (изменение законодательства и политики в сфере обращения ТБО), экономические риски общего характера (инфляция). Все остальные риски будет нести бизнес. 26 Данная модель может быть использована и в случае иных входных условий. Рассмотрим вариант, когда муниципалитет захочет сам «зарабатывать» на отрасли ТБО. Тогда муниципалитет будет владеть 100% акций УК. В этом случае город не передает земли и объекты бизнесу. Взаимоотношения с частным бизнесом ограничатся лишь тем, что частные компании будут привлечены как подрядчики для строительства объектов, само муниципальное имущество будет передано бизнес-структуре в управление на условиях договора аренды. Подрядчики будут выбираться на конкурсной основе в соответствии с Федеральным законом № 94 - ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд». Возникнут другие риски, главные из которых отсутствие у бизнеса заинтересованности эффективно управлять арендованным имуществом, стремление получить «быстрые» деньги за переработку ценных фракций ТБО, нарушения обязанностей по выполнению контрактов на строительство объектов. Городу придется вкладывать большие средства на строительство объектов для переработки ТБО, затрачивать больше сил на управление этой схемой, осуществлять детальный контроль исполнения бизнесом своих обязательств, это потребует привлечения больших человеческих ресурсов. Эти риски нужно учитывать городу, определяя свою политику и цели в сфере управления отраслью ТБО. Таким образом, предлагаемая нами модель управления отраслью ТБО выстроена на основе партнерских отношений государства и бизнеса. Использование модели с предложенными исходными условиями позволит максимально эффективно организовать взаимодействие властных структур и бизнеса и обеспечить качественную санитарную очистку территории края от ТБО. Заключение 27 Сектор твердо-бытовых отходов представляет собой пример отрасли высокой социальной значимости, обладая всеми признаками общественного блага, поэтому находится в сфере ответственности государства. Муниципалитетам не выгодно заниматься сбором, вывозом, переработкой и хранением ТБО, так как муниципальные предприятия не нацелены на получение прибыли. Муниципалитеты передают неспецифическую услугу по утилизации отходов частному бизнесу. Однако частные предприятия ведут бизнес не достаточно эффективно, не имея долгосрочных гарантий управления объектами переработки ТБО, заинтересованности в рациональном использовании и переработке ТБО. В результате, стремясь за быстрой прибылью, концентрируют свое внимание на ценных фракциях отходов и не решают проблемы очистки территорий от ТБО. Кроме того, частный бизнес склонен к недобросовестному поведению в силу несовпадения целей муниципалитета и частного оператора, а также неэффективности государственного регулирования. Мы рассмотрели примеры организации сферы утилизации ТБО на примере одного из регионов России. В результате были выявлены проблемы функционирования данной отрасли ТБО и определены их причины. Основываясь на теоретических исследованиях государственно-частного партнерства, была выдвинута гипотеза о том, что управление сферой ТБО нужно осуществлять на основе партнерских отношений государства и частного инвестора. Именно специфические особенности ГЧП, такие как партнерский равноправный характер, консолидация ресурсов, распределение рисков, наличие общей цели и нацеленность на результат, долгосрочный период отношений, подход «полного жизненного цикла», позволят организовать эффективное управление сферой ТБО. В итоге была разработана модель управления сферой ТБО на основе государственно-частного партнерства. Данное исследование не является законченным. Выводы сделаны в результате исследования одного региона. Для построения и обоснования теоретической модели 28 управления сферой ТБО на основе ГЧП, требуется дополнительное исследование функционирования сферы ТБО в других регионах России, а также исследование функционирования других отраслей, являющихся общественным благом. Литература 1. Closing the Infrastructure Gap: The Role of Public-Private Partnerships. – A Deloitte Research Study, 2006. 2. Coulson A., (2005) "A plague on all your partnerships: theory and practice in regeneration", International Journal of Public Sector Management, Vol. 18 Iss: 2, pp.151 – 163. 3. Friend J., (2006) "Partnership meets politics: managing within the maze", International Journal of Public Sector Management, Vol. 19 Iss: 3, pp.261 – 277. 4. Greve, C. Contracting for public services. – Routledge, 2008. 5. Grimsey, D. and Lewis, M. (2002), “Evaluating the risks of public private partnerships forinfrastructure projects”, International Journal of Project Management, Vol. 20, pp. 107-18. 6. Hodge G. Risks in Public-Private Partnerships: shifting, sharing or shirking? // Asia pacific journal of Public administration 26(2): 157 – 179. 2006. 7. Private Participation in Infrastructure Database. Private Infrastructure Projects – The World Bank & PPIAF: [Электронный ресурс] - Режим доступа к ст.: http://ppi.worldbank.org/resources/ppi_glossary.aspx 8. Public/Private Partnerships: Financing a Common Wealth. Washington, DC : Government Finance Research Center, Government Finance Officers Association, c1985. 9. Wettenhall R., (2007) "ActewAGL: a genuine public-private partnership?", International Journal of Public Sector Management, Vol. 20 Iss: 5, pp.392 – 414 10.Болдырева И.А. Экономика и управление в сфере услуг /И.А. Болдырева // Евразийский международный научно-аналитический журнал «Проблемы современной экономики». - №3(31). 29 11.Букринская Э. Логистическое обеспечение рециклинга ТБО в мегаполисе. / Э. Букринская // Ресурсы, информация, снабжение, конкуренция. – 2006. - №4. 12.Быков Д.Е. Предложения по совершенствованию законодательства в сфере обращения с отходами / Д.Е. Быков, Н.Г. Гладышев // Аналитический вестник Совета федерации ФС РФ. – «О состоянии и проблемах правового регулирования в области обращения с отходами производства и потребления». – 2008. - № 8 (353). 13.Варнавский В.Г. Экономика, экономическая теория. Партнерство государства и частного сектора: теория и практика // М.: Наука, 2002. 14.Варнавский В.Г., Клименко А.В. и Королев В.А. «Государственно-частное партнерство. Теория и практика». – ГУ-ВШЭ, 2010. 15.Водопьянов В. Мусороповод. / В. Водопьянов // Газета Коммерсантъ – Прикамье. 03.03.2010. -№ 36 (4334). 16.Глумов Е. Закон о государственно-частном партнерстве: необходимость принятия и предмет регулирования / Е. Глумов // Журнал «Корпоративный юрист». – Май 2009. №5. 17.Делмон Дж. Государственно-частное партнерство в инфраструктуре. Практическое руководство для органов государственной власти. – ИЦ «Апельсин», 2010. 18.Дождева А. Мусорный рынок оживает [Электронный ресурс] / А. Дождева. – апрель 2010. - Режим доступа: http://59.ru/newsbus/281302.html 19.Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства // ЕЭК ООН, Нью-Йорк, Женева, 2008. 20.Приймак О.А. О проблемах нормативно-правового обеспечения внедрения ресурсосберегающих технологий и вовлечения отходов в хозяйственный оборот / О.А. Приймак, Б.В. Боравский, В.Л. Гончаренко // Аналитический вестник Совета федерации ФС РФ. – «О состоянии и проблемах правового регулирования в области обращения с отходами производства и потребления». – 2008. - № 8 (353). 30 21.Федеральный закон «О внесении изменений в ФЗ «О концессионных соглашениях» от 30.06.2008, № 108-ФЗ. 22.Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» от 30.12.2004 г. N 210-ФЗ 23.Финансирование проектов государственно-частного партнерства: финансовые инструменты развития [Электронный ресурс] / Информационная справка – Москва – 2009. – Режим доступа: http://www.mos-ur.ru/articles.php?article_id=85#_Toc204587189, свободный. – Загл. с экрана. 24.Фридман М. Капитализм и свобода / М. Фридман. - М.: Новое изд-во, 2006. 25.Хасанов Р.Х. Риски проектов частно-государственного партнерства [Электронный ресурс] / Р.Х. Хасанов// – Омск, ВЗФЭИ. – 2007. – Режим доступа: http://www.pmjobs.net/art/1.doc, свободный. – Загл. с экрана. 26.Холодная Н.Д. Государственно-частное партнерство – новый тип отношений в российской экономике// Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 2, с.42-56. 27.Целевая программа «Обращение с отходами потребления на территории Пермского края на 2010-2014 годы» [Электронный ресурс] /Портал правительства Пермского края. - Режим доступа: www.permkrai.ru. 28.Черниговский М. Гармонизация законодательства в сфере государственно-частного партнерства. [Электронная статья] / М. Черниговский - Режим доступа к ст.: http://council.gov.ru/files/ 31 Государственный/ общественный сектор Частный сектор ТБО Поставщик ТБО Перевозчик ТБО ТБО Оплата тарифа Город Передача активов МПЗ хвосты ВС Плата за ТБО ВС Потребители ВС УК (оператор) Полигон Завод по изготовлению продукции Налоговые Плата за ВС платежи инвестиции Плата за Г П Гарантии Кредиторы ГП Потребители готовой продукции Инвесторы Рис. 3.Модель управления процессом обращения ТБО 32 Прямое соглашение с банками Кредиторы Перевозчик ТБО Соглашения по перевозке Кредитные соглашения Соглашение о тарифах УК Город Соглашение о ГЧП (Оператор) Соглашение о передаче земли / активов Государственный сектор владение Генеральный подряд на строительство Генеральный подрядчик Частный сектор (строит МПЗ) Рис. 4. Основные участники и правовая структура взаимоотношений модели ГЧП 33 Спонсоры Перевозчик ТБО Плата за ТБО Выплаты по займам Тариф Кредиторы Поставщик ТБО Передача активов Город Управляющая компания (оператор) Дивиденды Собственные средства Налоговые платежи Коммерческая выручка Платежи по контрактам Покупатели вторсырья и готовой продукции Генеральный подрядчик Государственный сектор Займы проектного финансирования Покупатели электричества Частный сектор Рис.5. Структура денежных потоков 34 Инвесторы