The International Center for Not-for-Profit Law th 1126 16 Street, NW, Suite 400 Washington, DC 20036 (202) 452-8600 (202) 452-8555 (fax) E-mail: icnlnet@counterpart.org.kg nbourj@icnl.org www.icnl.org Анализ предлагаемых Омбудсменом Кыргызской Республики изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «О некоммерческих организациях»1 14 марта 2006 г. Международный центр некоммерческого права (МЦНП) благодарит неправительственные организации Кыргызской Республики за доверие и запрос о подготовке анализа предложенных Омбудсменом Кыргызской Республики изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «О некоммерческих организациях»2 (далее «Закон»). По мнению Омбудсмена, действующий Закон недостаточно четко определяет цели и задачи деятельности НКО в Кыргызской Республике. Кроме того, Омбудсмен предлагает запретить иностранное финансирование деятельности НКО в «политических целях». Министерство юстиции Кыргызской Республики, ознакомившись с предложениями Омбудсмена, в своем заключении указало на то, что «предложения Омбудсмена Кыргызской Республики не носят соответствующей нормативной нагрузки и не дают дополнительного нормативного содержания» и признало их принятие нецелесообразным. Обеспокоенность неправительственных организаций Кыргызской Республики понятна, учитывая то, что инициатива о внесении изменений и дополнений в Закон, принятие 1 Настоящий анализ подготовлен в рамках Программы «Поддержка Инициатив Гражданского Общества», осуществляемого при финансировании Агентства США по международному развитию. 2 Копия аналитической записки Министерства юстиции была предоставлена представителям НКО 9 марта 2006 года на встрече представителей Министерства юстиции, НКО и аппарата Омбудсмена. Анализ предлагаемых Омбудсменом Кыргызской Республики изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «О некоммерческих организациях» 14 марта 2006 г. которых существенно ограничило бы права НКО и граждан на объединение и самовыражение, исходит от Омбудсмена страны, который должен защищать законные права и интересы граждан, а не ограничивать их. Такие или аналогичные предложения, кем бы они не инициировались, противоречат нормам международного права и положительной международной практике по регулированию деятельности организаций гражданского общества. Целью настоящего документа является анализ предложенных Омбудсменом изменений и дополнений в Закон на их соответствие нормам международного права и положительной международной практике. Ниже рассматриваются основные проблемы, связанные с предложенными изменениями и дополнениями в Закон. В начале дается предлагаемая формулировка поправки в Закон, а затем делается анализ его соответствия нормам международного права. Анализ предлагаемых поправок 1. Ограничение целей создания некоммерческих организаций. Омбудсмен предложил статью 4 Закона Кыргызской Республики «О некоммерческих организациях» дополнить новой нормой следующего содержания: «НКО могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, воспитания у граждан чувства патриотизма и национальной идентичности, развития духовной, правовой и политической культуры, защиты прав, свобод и интересов человека и гражданина, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ». Анализ: Предлагаемая норма сужает цели создания НКО и противоречит Международному пакту о гражданских и политических правах (МПГПП), ратифицированному Кыргызской Республикой3. Статья 22 Международного пакта о гражданских и политических правах устанавливает, что: «1. Каждый человек имеет право на свободу ассоциации (объединения) с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов. 2. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом Кыргызская Республика присоединилась к Международному пакту о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 1966 г.) 7 октября 1994 года. 3 ICNL@ 2006. All Rights Reserved. Анализ предлагаемых Омбудсменом Кыргызской Республики изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «О некоммерческих организациях» 14 марта 2006 г. обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц». Согласно Статье 22 МПГПП и другим основным источникам международного права4, свобода объединения – это право граждан. Право на создание НКО для достижения общих целей признано международным законодательством как право на свободное объединение. 5 Эта право не подлежит ограничению за исключением случаев, предусмотренных законом и когда это необходимо для демократического общества с целью обеспечения национальной и общественной безопасности, общественного порядка, защиты здоровья и моральных принципов людей, а также защиты их прав и свобод. В соответствии со статьей 2 Закона Кыргызской Республики «О некоммерческих организациях», «Некоммерческая организация - добровольная, самоуправляемая организация, созданная физическими и (или) юридическими лицами на основе общности их интересов для реализации духовных или иных нематериальных потребностей в интересах своих членов и (или) всего общества, для которой извлечение прибыли не является основной целью деятельности, а полученная прибыль не распределяется между членами, учредителями и должностными лицами». Определение целей создания НКО в Кыргызской Республике полностью соответствует принципам международного права и положительной международной практике, в связи с этим МЦНП считает, что нет необходимости в изменении Закона. 2. Ограничения по созданию и деятельности финансируемых из-за рубежа. некоммерческих организаций, Омбудсмен предложил статью 4 Закона Кыргызской Республики «О некоммерческих организациях» дополнить нормой следующего содержания: «Запрещается создание и осуществление деятельности иностранных НКО, в том числе их представительств и филиалов, а также НКО, финансируемых иностранными государствами, зарубежными политическими партиями, юридическими и физическими лицами иностранных государств, которые преследуют политические цели и наносят своей деятельностью ущерб конституционному строю, государственной национальной безопасности». Всеобщая декларация прав человека (Статья 20) (1948), Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод (статья 11) (1950), а также Международный пакт о гражданских и политических правах (Статья 22) (1966) содержат примерно одни и те же положения. 5 См. «Сидиропулос против Правительства Греции», 4 ЕКПЧ 500 (1998) 4 ICNL@ 2006. All Rights Reserved. Анализ предлагаемых Омбудсменом Кыргызской Республики изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «О некоммерческих организациях» 14 марта 2006 г. Анализ: В настоящее время, законодательство Кыргызской Республики содержит ряд норм, предусматривающих запрет на иностранное финансирование деятельности отдельных форм НКО в политических целях. В статье 8 Конституции Кыргызской Республики закреплены нормы о том, что: «в Кыргызской Республике не допускается: деятельность иностранных политических партий, общественных и религиозных организаций, их представительств и филиалов, преследующих политические цели; образование и деятельность политических партий, общественных объединений, религиозных и иных организаций, наносящих ущерб конституционному строю, государственной и общенациональной безопасности». В части 2 статьи 161 Гражданского кодекса Кыргызской Республики закреплена норма о том, что: «Не допускается финансирование политических партий, общественных объединений, преследующих политические цели, и профсоюзов иностранными юридическими лицами и гражданами, иностранными государствами и международными организациями». Однако, в вышеуказанных правовых актах не дается определение понятию «политические цели». В этой ситуации понятие «политические цели» можно толковать по-разному. В широком смысле слово «политика» означает – государственные дела (или общие дела). В связи с этим, понятие «политические цели» может включать в себя не только «цели прихода к власти», но и такие цели как «развитие демократии», «борьба с бедностью», «борьба за честные выборы» и многое другое. Во всех странах мира с установившимися демократическими традициями, НКО могут получать иностранное финансирование и использовать его для занятия различной деятельностью, в том числе, продвигать законодательные реформы, выступать против политики государства по разным вопросам, участвовать наблюдателями во время выборов или помогать государству в выработке политики в той или иной сфере и т.д. Отдельные ограничения в вопросах иностранного финансирования имеют место в отношении узких групп организаций (например, политических партий) и в отношении четко определенных видов деятельности (например, финансирование выборных компаний в поддержку кандидатов в государственные органы.) Практика применения законодательства в Кыргызстане также пошла по демократическому пути, соответствующему положительной международной практике: государство не только не препятствует НКО заниматься разнообразной деятельностью, а наоборот способствует такой деятельности. Скорее всего, когда принимались Конституция и Гражданский кодекс Кыргызской Республики, законодатель в понятие «политические цели» вкладывал более узкий смысл, а именно – «цели прихода к власти». Любое широкое толкование понятия «политические ICNL@ 2006. All Rights Reserved. Анализ предлагаемых Омбудсменом Кыргызской Республики изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «О некоммерческих организациях» 14 марта 2006 г. цели» и применение на практике запрета на финансирование деятельности НКО из-за рубежа противоречит международному праву и международной положительной практике. Во избежание широкого толкования понятия «политические цели» и возможных потенциальных споров в будущем было бы желательно заменить данное понятие в вышеуказанных нормативных правовых актах на более ясное, однозначное понятие, например, на - «цели прихода к власти». Предложенная Омбудсменом норма также содержит в себе понятие «политические цели», но не содержит его определения. В связи с чем, МЦНП считает включение данной нормы в Закон нежелательным. Заключение МЦНП согласен с выводами Министерства юстиции Кыргызской Республики и считает предлагаемые Омбудсменом Кыргызской Республики поправки в Закон Кыргызской Республики «О некоммерческих организациях» нецелесообразными. МЦНП благодарен за предоставленную возможность высказать свои замечания по поводу предлагаемых поправок в Закон Кыргызской Республики «О некоммерческих организациях» и надеется на продолжение сотрудничества в дальнейшем. ICNL@ 2006. All Rights Reserved.