Doc - Европейский центр защиты прав человека

Реформирование Европейского Суда по правам человека: нерешенная
проблема
Костас Параскева*
Введение
Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод (здесь и
далее – «ЕКПЧ», «Европейская Конвенция», «Конвенция»1) стала ответом на
пережитые в прошлом ужасы Второй мировой войны. В то время, когда
создавался ее текст, память об ужасах и зверствах, совершавшихся во время
войны, все еще была свежа в памяти европейцев. Европа стала ареной, на
которых совершались величайшие злодеяния Второй мировой войны, и потому
в рамках ее восстановления настоятельно ощущалась необходимость в
установлении международных гарантий прав человека2. Под эгидой Совета
Европы была принята Европейская Конвенция по правам человека, в которой
устанавливался механизм, призванный «обеспечить соблюдение обязательств,
принятых на себя Высокими Договаривающимися Сторонами»3. Обязанность
обеспечить соблюдение этих обязательств была возложена на три организации:
Европейскую Комиссию по правам человека, которая была учреждена в 1954 г.,
Европейский Суд по правам человека, созданный в 1959 г., и Комитет
Министров Совета Европы. Со вступлением в силу Протокола 114 в 1998 г.
состоялась инаугурация нового Суда, осуществляющего свою работу на
* Бакалавр права (LL.B) (Университет Аристотеля, Фессалоники), магистр европейского и
международного права (LL.M, Лондонский университет Метрополитан), адвокат,
практикующий в Республике Кипр, докторант Института исследований в области прав человека
и социальной справедливости (Human Rights and Social Justice Research Institute, London
Metropolitan University). В настоящее время автор работает над докторской диссертацией,
посвященной проблеме отношений между реализацией Европейской Конвенции по правам
человека на национальном уровне и продолжающимися реформами Европейского Суда по
правам человека. Автор хотел бы выразить благодарность Филипу Личу за замечания,
высказанные в связи с предыдущими версиями этой статьи. E-mail: cop022@londonmet.ac.uk
1
Европейская Конвенция была открыта для подписания в Риме 4 ноября 1950 г. и вступила в
силу в сентябре 1953 г.
2
D. Shelton, “The Boundaries of Human Rights Jurisdiction in Europe”, Vol. 13, Issue No. 4, Duke
Journal of International and Comparative Law (2003), p. 96.
3
Ст. 19 Европейской Конвенции.
4
Протокол 11 к Европейской Конвенции был принят 11 мая 1994 г. и вступил в силу 1 ноября
1998 г.
1
постоянной основе (здесь и далее – «ЕСПЧ», «Суд», «Европейский Суд»),
который пришел на смену ранее действовавшим Комиссии и Суду.
Европейский Суд занял настолько прочное и незыблемое место в европейском
правовом укладе, что его с полным правом можно считать «конституционным
инструментом европейского общественного порядка»5. Рольф Риссдал, бывший
председатель ЕСПЧ, писал: «В области демократической защиты отдельных лиц
и институтов, ЕСПЧ стал единственным и наиболее важным политикоправовым общим знаменателем для государств европейского континента в
самом широком географическом ареале»6. Кроме того, Европейская Конвенция
послужила образцом для создания Американской конвенции по правам
человека, и в некоторой степени для Африканской хартии прав человека и
народов7.
В соответствии с Европейской Конвенцией государства, равно как и частные
лица, могут обращаться в Суд с жалобой на нарушение стандартов ЕКПЧ одним
из Договаривающихся Государств. Право на обращение с индивидуальной
жалобой, признание которого до вступления в силу Протокола 11 к ЕКПЧ
носило факультативный характер, - это то основание, на котором построена
система ЕКПЧ и которое сыграло основополагающую роль в ее эволюции. Нет
необходимости еще раз подчеркивать важность этого права; впервые в истории
международный договор закрепил за частными лицами не только материальные
права человека, но и процессуальное право инициировать международное
разбирательство в отношении государства за предположительное нарушение
этих прав8. В результате появилась возможность осуществлять обязывающий
Предварительные возражения по делу Лоизиду против Турции (Loizidou v. Turkey, prel. Obj.), №
15318/89, 23 марта 1995 г., п. 75.
6
R. Ryssdal, ‘The Coming of Age of the ECHR’, Vol.1, European Human Rights Law Review (1996),
p. 22.
7
R. Ryssdal, “On the Road to a European Constitutional Court”, Winston Churchill Lecture, Florence,
21 июня 1991 г.
8
P. Sardaro, “Individuals Complaints” в: P. Lemmens & W. Vandenhole (eds), Protocol No.14 and the
Reform of the ECtHR, Intersentia, (2005), p. 47.
5
2
контроль за соблюдением конкретных положений, касающиеся защиты
фундаментальных прав личности, в международном масштабе9.
Европейский Суд стал нервным центром системы защиты прав человека,
которая
проникла
национальные
правовые
системы
практически
всех
европейских государств10, и достижения ее не имеют себе равных. Нет
сомнений в том, что прецедентное право страсбургского суда, оказало
чрезвычайно положительное воздействие на правовые системы и общественный
уклад государств-участников Совета Европы11. Решения ЕСПЧ помогли реально
изменить ситуацию и улучшить повседневную жизнь почти всех жителей
европейских стран, а также установили стандарты интерпретации права для
всего мира12. Тем не менее, на момент написания этой статьи, когда в состав
Совета Европы уже входят 46 государств, 800 млн граждан европейских стран
имеют
право
на
обращение
с
индивидуальной
жалобой,
а
жалобы,
направляемые в ЕСПЧ, затрагивают широчайший круг вопросов от применения
пыток до длительности судебного разбирательства, нам представляется, что
система Европейской Конвенции находится в кризисе13.
Начиная с 1980-х годов количество жалоб, направляемых в Европейскую
комиссию и в Суд по правам человека, постоянно возрастало. Нет сомнения в
том, что нынешняя нагрузка на Европейский Суд значительно выше по
сравнению
с
первыми
годами
существования
институтов
ЕКПЧ.
Статистические данные с очевидностью обнаруживают, насколько возросло
количество жалоб. Так, с 1955 по 1989 год в Европейскую Комиссию и Суд
K. De Vey Mestdagh, “Reform of the ECHR in a Changing Europe”, в: R. Lawson & M. de Blois
(eds), The Dynamics of the Protection of Human Rights in Europe, Essays in Honour of Henry G.
Shermers, Volume III, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht – Boston - London (1994), p. 338.
10
Доклад Оценочной группы Комитету Министров относительно Европейского Суда по правам
человека от 29 сентября 2001 г., предисловие. Текст (на англ. языке) опубликован по адресу:
http://cm.coe.int/stat/E/Public/2001/rapporteur/clcedh/2001egcourt1.htm
11
P. Leuprecht, “Innovations in the European System of Human Rights Protection: Is Enlargement
Compatible with Reinforcement?”, Vol. 8, Transnational Law & Contemporary Problems, (1998), p.
316.
12
L. Clements, “Striking the Right Balance: The New Rules of Procedure for The ECtHR”, Vol. 3,
European Human Rights Law Review (1999), p. 272.
13
“Review of the Working Methods of the ECtHR”, The Right Honourable The Lord Woolf, p. 7.
9
3
было в общей сложности направлено 49 122 жалобы14. С того времени
количество жалоб, подаваемых в Комиссию и в Суд в течение года, возросло с 5
279 в 1990 г. до 30 069 в 2000 г., а только в течение 2004 г. в ЕСПЧ было подано
44 128 жалоб15. По утверждению Роберта Хармсена, в настоящее время ЕСПЧ
каждый год получает почти столько же жалоб, сколько было направлено в
предшествующие
ему
организации
существования16.
Мари-Од
Бернаэрт
за
три
полагает,
первых
что
десятилетия
возрастание
их
числа
индивидуальных жалоб достигло критических пределов. По ее мнению,
Европейскому Суду грозит реальная опасность быть погребенным под тем
количеством дел, которые подаются на его рассмотрение17. Лорд Вулф18
утверждает, что ЕСПЧ предпринял огромные усилия с целью повысить
скорость рассмотрения дел, однако считает, что Суд не в состоянии «справиться
с
этой
непрестанно
возрастающей
нагрузкой»19.
Количество
дел,
зарегистрированных после предварительного исследования, демонстрирует
аналогичный рост. Так, с 1955 по 1989 год Комиссия и Суд зарегистрировали в
общей сложности около 15 911 дел, тогда как ЕСПЧ лишь в течение 2004 г.
зарегистрировал вдвое больше жалоб - 32 51220. Кроме того, значительно
выросло количество решений по существу, выносимых ЕСПЧ в течение года. С
1955 по 1989 год Комиссия и Суд вынесли всего 205 решений21, однако с тех
пор эта цифра постоянно увеличивалась и в 2003 и 2004 годах ЕСПЧ вынес в
общей сложности 703 и 718 решений соответственно22. Дайна Шелтон
указывает на то, что только в течение 2001 г. ЕСПЧ вынес более трети от
совокупного числа решений по существу, вынесенных им с момента его
Survey of Activities 2005, ECtHR, Information issued by the Registrar of the ECtHR, p. 33; текст
(на англ. языке) имеется по адресу: http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/4753F3E8-3AD0-42C5B294-0F2A68507FC0/0/SurveyofActivities2005.pdf
15
Там же, с. 33.
16
R. Harmsen, “The ECtHR as a Constitutional Court: Definitional Debates and the Dynamics of
Reform”, Conference in Memory of Stephen Livingstone, Queen’s University, Belfast, 7 th & 8th
October 2005.
17
M. A. Beernaert, “Protocol 14 and new Strasbourg procedures: towards greater efficiency? And at
what price”, Vol. 5, European Human Rights Law Review (2004), p. 545 .
18
Лорд Вулф является одним из членов «Группы мудрецов», которая была создана решением
третьего саммита Совета Европы, состоявшегося в Варшаве, и автором «Пересмотра методов
работы ЕСПЧ», текст которого (на англ. языке) опубликован по адресу:
http://www.echr.coe.int/ECHR/Resources/Home/LORDWOOLFREVIEWONWORKINGMETHODS.
pdf
19
Review of the Working Methods of the ECtHR, см. прим. 13 выше, с. 8.
20
Survey of Activities 2005, см. прим. 14 выше, с. 33.
21
Там же, с. 33.
22
Там же, с. 33.
14
4
создания, а именно 888 решений из 2 597, вынесенных им с 1959 г. 23 Очень
уместно сравнение груза дел, ожидающих рассмотрения в ЕСПЧ с «айсбергом,
лишь маленькая верхушка которого видна на поверхности, в то время как
огромная масса остается скрытой под водой»24. Очевидно, что на поверхности
видны лишь те дела, по которым Европейский Суд в течение года выносит
решения. Тысячи других дел остаются незамеченными, однако именно они
составляют основную массу работы, которую приходится выполнять ЕСПЧ. Не
следует забывать, что феноменальное увеличение «производительности» ЕСПЧ
также подтверждается путем сравнения количества постановлений (14 249),
вынесенных Комиссией и Судом до 1998 г., с количеством решений,
вынесенных ЕСПЧ лишь за 2003 и 2004 годы, что соответственно составляет 18
034 и 21 18125.
Резкий рост количества индивидуальных жалоб – это самая большая проблема,
с которой столкнулся ЕСПЧ за свою историю. В результате огромного
количества жалоб возникла огромная очередь из дел, ожидающих рассмотрения
ЕСПЧ; по состоянию на 1 июля 2006 г. их количество составило 85 тыс.26
Европейский Суд указал на то, что постоянно растущее число жалоб
представляет реальную угрозу для функционирования системы и признал, что
испытывает трудности с рассмотрением жалоб в «разумный срок»27. Здесь
следует добавить, что рассмотрение дела в «разумный срок» гарантировано ст. 6
ЕКПЧ, которая предоставляет защиту права на справедливое разбирательство в
различных его аспектах, в том числе права на открытое слушание перед
независимым и беспристрастным судом в «разумный срок». ЕСПЧ полагает, что
в идеале окончательное решение по делу на уровне страсбургского суда должно
выноситься в пределах двух лет28. Поскольку в нынешней ситуации достичь
этого очень сложно, суд поставил перед собой цель по рассмотрению жалоб в
течение трех лет29. Однако, судя по всему, эта цель также недостижима,
Shelton, см. прим. 2 выше, с. 149.
H. Schermers, “The Eleventh Protocol to the ECHR”, Vol. 19, European Law Review (1994), p. 370.
25
Survey of Activities 2005, см. выше прим. 14, с. 33.
26
Статистика Европейского Суда по правам человека, 1/1-30/06/2006, текст имеется по адресу:
http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/4A8D6AD6-D533-4632-B911-F65FCC575C78/0/stats2006.pdf
27
CDDH-GDR(2003)024, “Position Paper of the ECtHR on Proposals for Reform of the ECHR and
Other Measures as Set Out in the Report of the CDDH of 4 April 2003”, para. 4.
28
Доклад Оценочной группы, см. прим. 10 выше, п. 31.
29
Там же, п. 31.
23
24
5
поскольку прохождение дела, направленного в ЕСПЧ, через нынешнюю
систему, как правило, занимает четыре-пять лет, а для некоторых из жалоб этот
срок еще дольше30. В 2003 г. ЕСПЧ вынес 703 решения по существу, и в
среднем31 рассмотрение каждого дела заняло 4 с половиной года32. В 2004 г. для
вынесения 718 решений33 по существу Суду понадобилось в среднем 4 года и 8
месяцев, а в 2005 г., когда решений по существу было вынесено 1 105, - в
среднем четыре года и пять месяцев34. Более того, из 27 дел, ожидающих
рассмотрения Большой Палатой Европейского Суда по состоянию на 31 декабря
2005 г., пять было направлено шесть или более лет назад, восемь жалоб - пять
лет назад и десять жалоб, ожидающих рассмотрения, было подано в ЕСПЧ в
2001 г.35
Это исключительно долгий срок, особенно с учетом того, что заявители, скорее
всего, уже исчерпали имеющиеся средства защиты на национальном уровне
прежде чем обратиться в Страсбург, в соответствии с требованиями ст. 35
ЕКПЧ. Ст. 35 устанавливает, что ЕСПЧ «может принимать дело к
рассмотрению только после того, как были исчерпаны все внутренние средства
правовой защиты». С одной стороны, это положение выработано с целью
Ph. Leach, “Taking a case to the European Court of Human Rights”, Oxford University Press,
Second Edition (2005), p. 25.
31
Приблизительная оценка средней длительности разбирательства основана на сопоставлении
года, в который дела были поданы в Европейский Суд, и года завершения разбирательства по
ним.
32
Две из жалоб (0,2%), решения по которым ЕСПЧ вынес в 2003 г., были поданы в 1990 г., одна
(0,2%) – в 1991 г., одна (0,2%) – в 1992 г., шесть (0,9%) – в 1993 г., 27 (3,8%) – в 1994 г., 46
(6,6%) – в 1995 г.. 94 (13,4%) – в 1996 г., 134 (18,8%) – в 1997 г. , 169 (24%) – в 1998 г., 163
(23,2%) – в 1999 г., 53 (7,5%) – в 2001 г. и 7 (1%) – в 2002 г. Данные опубликованы по адресу:
http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/F669187E-E17C-4CCC-97A234546CD7929B/0/MicrosoftWordSUBJECT_MATTER_2003_TABLE.pdf
33
Две из жалоб (0,3%), решения по которым ЕСПЧ вынес в 2004 г., были поданы в 1993 г., семь
(1%) – в 1994 г., 16 (2,2%) – в 1995 г., 28 (3,9%) – в 1996 г., 48 (6,7%) – в 1997 г., 103 (14,3%) – в
1998 г.. 170 (23,7%) – в 1999 г., 131 (18,2%) – в 2000 г. , 131 (18,3%) – в 2001 г., 79 (11%) – в 2002
г., две жалобы (0,3%) – в 2003 г. и 1 (0,1%) – в 2004 г. Данные опубликованы по адресу:
http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/6FF7A3DB-D885-41A4-9E4C88DDF7F22C8C/0/MicrosoftWordSUBJECT_MATTER_2004.pdf
34
Одна из жалоб (0,1%), решения по которым ЕСПЧ вынес в 2005 г., была подана в 1993 г., две
(0,2%) - в 1994 г., 16 (1,5%) - в 1995 г., 25 (2,3%) - в 1996 г., 34 (3%) - в 1997 г., 79 (7,2%) - в 1998
г., 142 (12,9%) - в 1999 г., 189 (17,1%) - в 2000 г., 200 (18%) - в 2001 г., 260 (23,5%) - в 2002 г.,
135 (12,2%) - в 2003 г., 21 (1,9%) - в 2004 г. и одна (0,1%) - в 2005 г. Данные опубликованы по
адресу: http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/FAF5D123-47A3-42CA-A8330C0504A65802/0/SUBJECT_MATTER_2005.pdf
35
ECtHR, Grand Chamber, Annual Report 2005, p. 39; текст опубликован по адресу:
http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/AF356FA8-1861-4A6B-95E928ED53787710/0/2005GrandChamberactivityreport.pdf
30
6
обеспечить государствам возможность разрешить дело на внутреннем уровне,
дать
национальным
судам
возможность
исследовать
фактические
доказательства обычным путем, а с другой - снизить нагрузку на Европейский
Суд36. Так, в деле Куа Пуарре против Франции (Koua Poirrez v. France37)
продолжительность разбирательства на национальном уровне составила
приблизительно восемь лет, а после этого заявителю пришлось ждать еще пять
лет (в общей сложности - 13), прежде чем добиться в конце концов победы в
Страсбурге. Еще одним делом, наглядно демонстрирующим проблему
длительности разбирательства на национальном уровне и в Европейском Суде,
является дело Стил и Моррис против Соединенного Королевства (Steel and
Morris v. UK38). Как подчеркнули сами заявители, это было самое
J.L. Clements & N. Mole & A. Simmons, ‘European Human Rights Taking a case under the
Convention’, London, Sweet & Maxwell (1999), p. 25.
37
Куа Пуарре против Франции (Koua Poirrez v. France), №. 40892/98, 30 сентября 2003 г. Г-н
Куа Пуарре, гражданин Кот-д’Ивуар, инвалид, который был усыновлен во взрослом возрасте
гражданином Франции, что, однако, не дало ему права на приобретение французского
гражданства. Он обратился с просьбой о предоставлении ему пособия по инвалидности для
взрослых, однако французские суды отклонили его просьбу на основании того, что он являлся
гражданином Кот-д’Ивуар. Французский суд, рассматривавший его апелляцию, решил
обратиться в Суд Европейских сообществ с просьбой о вынесении предварительного решения о
соответствии между французским законодательством и законодательством сообществ, на том
основании, что заявитель являлся прямым потомком гражданина Европейского Союза. Суд в
Люксембурге постановил, что право Европейского сообщества не распространяется на
обстоятельства данного дела: несмотря на то, что приемный отец заявителя был гражданином
государства-члена Европейского Сообщества, сам он не мог считаться работником-мигрантом,
поскольку всегда проживал и работал во Франции. Его просьбы были, соответственно,
отклонены, и после того, как заявитель исчерпал все средства защиты на местном уровне,
заявитель обратился в ЕСПЧ, который постановил, что заявитель стал жертвой дискриминации
на основании национальной принадлежности. См. также: L. Wildhaber, “Conference on The
Position of Constitutional Courts Following Integration Into the European Union”, Bled, 30 сентября
2004 г.; D. Spielmann, “The ECtHR- Recent developments”, University of Cambridge, Lauterpacht
Research Centre for International Law, 14 января 2005 г.
38
Стил и Моррис против Великобритании (Steel and Morris v. United Kingdom), № 68416/01, 15
февраля 2005 г. Г-н Моррис и г-жа Стил были связаны с небольшой группой «Лондон Гринпис»,
не имеющей отношения к международной организации «Гринпис», которая преимущественно
занималась проведением кампаний по различным экологическим и социальным вопросам. В
середине 1980-х годов «Лондон Гринпис» начала кампанию, направленную против сети
«Макдоналдс». В 1986 г. в рамках этой кампании была опубликована и распространена
шестистраничная листовка под названием «Что плохого в Макдоналдсе?» (“What’s wrong with
McDonald’s?”). 20 сентября 1990 г. корпорация «McDonald’s» («Макдоналдс в США») и
компания «McDonald’s Restaurants Limited» («Макдоналдс в Великобритании») выступили
против заявителей с иском о клевете и о компенсации ущерба, предположительно причиненного
им фактом предположительной публикации заявителями данной листовки. Заявителям было
отказано в предоставлении юридической помощи, поэтому на всех стадиях судебного
разбирательства и апелляции они представляли себя сами, пользуясь лишь в незначительной
степени содействием юристов, оказывавших им помощь на добровольной основе. В течение
всего разбирательства «Макдоналдс» представляли ведущий и младший юрисконсульты,
имеющие опыт в применении законодательства о диффамации, а также солиситор (иногда два) и
другие ассистенты. Разбирательство проходило перед судьей, заседавшим в единоличном
36
7
продолжительное судебное
уголовное,
в
истории
разбирательство,
английского
права39.
будь
то
гражданское или
Совокупная
длительность
рассмотрения дела с момента подачи искового заявления 20 сентября 1990 г. до
отказа Палаты лордов в разрешении на апелляцию от 21 марта 2000 г. составила
девять с половиной лет. После этого потребовалось еще четыре года на
рассмотрение дела в Европейском Суде, который, в конце концов, вынес
решение 15 февраля 2005 г. Таким образом, заявителям пришлось ждать
окончательного решения ЕСПЧ почти 15 лет.
По мнению Николы Роу и Фолькера Шлетте, это обстоятельство ставит Суд в
особенно неловкое положение, если учесть при этом, насколько строго сам
ЕСПЧ подходит к положениям п. 1 ст. 6 ЕКПЧ, согласно которому государства
обязаны гарантировать вынесение решения в «разумный срок»40. Существует
опасность того, что несоблюдение одной из наиболее основополагающих
гарантий ст. 6 становится для системы ЕКПЧ обычным делом41. Лорд Вулф в
связи с этим утверждал: «Если задержка в отправлении правосудия равносильна
отказу в справедливости, то значительная часть заявителей, обращающихся в
ЕСПЧ, - даже тех, кто стал жертвами серьезных нарушений, по сути. лишается
справедливости, которой они добиваются»42. Кроме того, это приводит к
задержкам в том, что касается руководства со стороны Европейского Суда
государствам-участникам относительно применения Европейской Конвенции43.
Кроме того, бывший председатель Суда Люциус Вильдхабер утверждает, что
подобная задержка неприемлема и может осложнить процесс исполнения
решения, поскольку она может дать правительству основания утверждать, что
ситуация, представленная в решении по существу, более не отражает
действительного положения дел44.
составе, и длилось с 28 июня 1994 г. по 13 декабря 1996 г., или 313 дней. Оно стало самым
продолжительным судебным разбирательством в истории английского права.
39
Стил и Моррис против Великобритании (Steel and Morris v. United Kingdom, см. прим. 38
выше, п. 49
40
N. Rowe & V. Schlette, “The Protection of Human Rights in Europe after the Eleventh Protocol to
the ECHR”, Vol. 23, European Law Review (1998) p. HR/8.
41
Ryssdal, см. прим. 6 выше, с. 26.
42
Review of the Working Methods of the ECtHR, см. прим. 13 выше, с. 8.
43
Там же, с. 8.
44
L. Wildhaber, “A constitutional future for the European Court of Human Rights?”, Vol. 23, No. 5-7,
Human Rights Law Journal (2002), p. 164.
8
Увеличение нагрузки на ЕСПЧ
Увеличение количества жалоб можно объяснить целым рядом факторов.
С 1953 по 1998 г., до вступления в силу Протокол 11 к Конвенции, надзор за
соблюдением
ЕКПЧ
осуществлялся
тремя
институтами:
Европейской
Комиссией по правам человека, Европейским Судом по правам человека и
Комитетом Министров. Европейская Комиссия и Суд по правам человека были
«органами, работавшими на непостоянной основе», в состав которых входили
представители
государств-участников
Совета
Европы,
одновременно
продолжавшие заниматься профессиональной деятельностью в своих странах45.
Члены Комиссии и судьи, заседавшие в составе Суда, не проживали в
Страсбурге и в большинстве своем занимались иной профессиональной
деятельностью
(например, в качестве
судей, преподавателей
права и
практикующих юристов) и собирались, как правило, в Страсбурге, настолько
часто, насколько это было необходимо для осуществления работы органов
Европейской Конвенции46. В состав Комитета Министров входят министры
иностранных дел государств-участников Совета Европы или их постоянные
дипломатические
представители
в
Страсбурге.
Комитет
Министров
осуществляет надзор за исполнением решений ЕСПЧ47, а его основная функция
состоит в обеспечении того, чтобы государства-участники соблюдали решения
Суда48.
Система, действовавшая до вступления в силу Протокола 11, была чрезвычайно
сложной, и в процедуру рассмотрения жалоб на нарушения прав человека
согласно ЕКПЧ были вовлечены все три вышеупомянутых органа. Сам процесс
рассмотрения был двухуровневым и состоял из трех стадий разбирательства.
Вначале Комиссия выносила решение о приемлемости жалобы; затем Комитет
и/или Суд определяли материальную сторону дел, направленных на их
L. Turnbull, “A Victim of its Own Success: The Reform of the ECtHR”, Volume 1, Issue 2,
European Public Law (1995), p. 216.
46
Доклад Оценочной группы, см. прим. 10 выше, п. 11.
47
В соответствии со ст. 46 Европейской Конвенции с изменениями, внесенными Протоколом 11.
48
См. www.coe.int/T/CM/aboutCM_en.asp.
45
9
рассмотрение, и приходили к заключению относительно того, имело ли место
нарушение49. Комиссия имела возможность отклонить жалобу до передачи ее в
Суд или же могла передать ее в Комитет Министров, вообще не обращаясь к
Суду50.
Эта
процедура
приводила
к
значительному
наложению
сфер
компетенции различных органов, что, в свою очередь, приводило к
дублированию их деятельности. Кроме того, имелся риск того, что различные
органы могли прийти к различным решениям по делам, которые были по
существу аналогичными51. Также одним из важных факторов в возрастании
количества жалоб являлась относительная ограниченность ресурсов системы
ЕКПЧ.
Нет сомнений в том, что расширение Совета Европы привело к значительному
изменению «страсбургского ландшафта». С окончанием холодной войны
многие из бывших коммунистических стран Центральной и Восточной Европы
обратились с просьбой о принятии в члены Совета Европы. Из стран бывшего
социалистического блока первыми ратифицировали Европейскую Конвенцию и
вступили в Совет Европы Венгрия (в 1990 г.), Польша (в 1991 г.) и Чешская
Республика (в 1991 г.). В 1990-х годах, когда большинство стран центральной и
Восточной Европы вступили в Совет Европы и ратифицировали Конвенцию,
система ЕКПЧ подверглась стремительному расширению. Этот период навсегда
останется в памяти как время радикальной политической трансформации,
произошедшей в Европе. Это время с полным правом называют «десятилетием,
сделавшим историю», когда «осень народов» положила конец разделению
между западом и востоком Европы, сокрушила берлинскую стену и разрушила
биполярный мир, унаследованный от Ялтинских соглашений52. В результате
этого после падения в 1989 г. Берлинской стены количество государствучастников Совета Европы стремительно возросло с 23 в конце 1989 г. до 46 в
2005 г.53 Тем самым общее число потенциальных заявителей в ЕСПЧ выросло
House of Commons, “Protocol 11 and the New ECtHR”, Research Paper 98/109, 4th December 1998.
Turnbull, см. прим. 45 выше, с. 220.
51
Rowe & Schlette, см. прим. 40 выше, с. HR/10
52
D. Huber, “A decade which made history. The Council of Europe 1989-1999” (1999), текст имеется
на сайте www.coe.int
53
Австрия (дата вступления Конвенции в силу – 3 сентября 1958 г.), Азербайджан (15 апреля
2002 г.), Албания (2 октября 1996 г.), Андорра (22 января 1996 г.), Армения (26 апреля 2002 г.),
Бельгия (14 июня 1955 г.), Босния и Герцеговина (12 июля 2002 г.), Болгария (7 сентября 1992
г.), Венгрия (5 ноября 1992 г.), Германия (3 сентября 1953 г.), Греция (28 ноября 1974 г.), Грузия
49
50
10
до 800 миллионов человек, проживающих от Рейкьявика до Владивостока. С
момента вступления в силу Европейской Конвенции ее система испытала
драматическое
расширение,
а
количество
Договаривающихся
Сторон
увеличилось в четыре раза.
Главы государств и правительств стран-участниц Совета Европы на своей
конференции на высшем уровне, прошедшей в Вене в октябре 1993 г., решили,
что незамедлительная ратификация ЕКПЧ после вступления в эту организацию
должна стать условием для вступления54. Это значит, что каждое государство,
желающее вступить в Совет Европы, обязано
ратификацию
ЕКПЧ
в
течение
краткого
также выразить согласие на
периода
времени.
Согласно
установившейся практике, новые члены подписывают Конвенцию в день своего
формального вступления в Совет Европы и затем незамедлительно приступают
к ее ратификации55. Поэтому членство в Совете Европы и принятие его системы
защиты
прав
человека
на
практике
стали
равнозначны56.
Однако
стремительность процесса расширения СЕ подвергалась суровой критике;
критики утверждали, что в Совет Европы были приняты страны, которые явно
не соответствовали установленным организацией «минимальным стандартам» в
(20 мая 1999 г.), Дания (3 сентября 1953 г.), Ирландия (3 сентября 1953 г.), Исландия (3 сентября
1953 г.), Испания (4 октября 1979 г.), Италия (26 октября 1955 г.), Кипр (6 октября 1962 г.),
Латвия (27 июня 1997 г.), Литва (20 июня 1995 г.), Лихтенштейн (8 сентября 1982 г.),
Люксембург (3 сентября 1953 г.), бывшая югославская республика Македония (10 апреля 1997
г.), Мальта (23 января 1967 г.), Молдова (12 сентября 1997 г.), Монако (30 ноября 2005 г.),
Нидерланды (31 августа 1954 г.), Норвегия (3 сентября 1953 г.), Польша (19 января 1993 г.),
Португалия (9 ноября 1978 г.), Россия (5 мая 1998 г.), Румыния (20 июня 1994 г.), Сан-Марино
(22 марта 1989 г.), Сербия и Черногория (3 марта 2004 г.), Словакия (1 января 1993 г.), Словения
(28 июня 1994 г.), Соединенное Королевство (3 сентября 1953 г.), Турция (18 мая 1954 г.),
Украина (11 сентября 1997 г.), Финляндия (10 мая 1990 г.), Франция (3 мая 1974 г.), Хорватия (5
ноября 1997 г.), Чешская Республика (1 января 1993 г.), Швеция (3 сентября 1953 г.),
Швейцария (28 ноября 1974 г.), Эстония (16 апреля 1996 г.); данные опубликованы по адресу
http://conventions.coe.int/treaty/Commun/QueVoulezVous.asp?NT=005&CL=ENG
54
«… вступление [в Организацию] предполагает, что страна, обращающаяся с заявлением,
привела свои институты и правовую систему в соответствие с основными принципами
демократии, верховенства права и соблюдения прав человека. Народные представители должны
быть избраны посредством свободных и справедливых выборов, основанных на принципе
всеобщего права голоса. По нашему мнению, гарантированная свобода выражения мнения, и в
особенности свобода СМИ, защита национальных меньшинств и соблюдение принципов
международного права должны оставаться решающими критериями при оценке заявлений о
принятии в члены [Совета]. Также основополагающее значение имеет обязательство подписать
Европейскую Конвенцию о правах человека и в полном объеме признать ее надзорный
механизм в короткий срок». Венская декларация, 9 октября 1993 г.
55
Leuprecht, см. прим. 11 выше, с. 327.
56
R. Harmsen, “The ECHR after enlargement”, Vol.5, No.4, The International Journal of Human
Rights (2001), с. 19.
11
отношении соблюдения принципа верховенства закона и существования
стабильных и функционирующих демократических институтов 57. Так, по
мнению Петера Лейпрехта58, «интеллектуальная честность требует от нас
признать,
что
некоторые
из
принятых
стран...
явным
образом
не
соответствовали установленным требованиям на момент вступления»59. Он
также добавляет: «что касается Европейской Конвенции по правам человека, то
некоторые из новых государств-участников поторопились с ее ратификацией, не
приведя национальное законодательство и действительность в соответствие с ее
требованиями»60. Фредерик Сюдр утверждает, что Совет Европы пережил
нежелательную трансформацию, превратившись из устоявшегося «клуба
демократий» в простой «учебный центр» для стран, которые в отдельных
случаях демонстрировали очевидную неспособность к соблюдению принципов,
лежащих в основе этой организации61. С другой стороны, Даниэль Таршис,
бывший Генеральный секретарь Совета Европы, не соглашается с подобными
критическими замечаниями. Он признает, что среди новых государств
участников есть и такие, чьи демократические институты и практика все еще
находятся на стадии становления. Также он отмечал, что серьезные проблемы
представляет и широта географического ареала, на который распространяется
Совет Европы, однако при этом выражал убежденность в том, что членство в
Совете повышает перспективы демократической стабильности в Европе и
соблюдения прав человека62. Эндрю Джемчевски63 утверждает, что расширение
Совета Европы представляет собой серьезную угрозу для общепринятых норм
ЕКПЧ, поскольку правовые стандарты в ряде новых государств-участников из
Центральной и Восточной Европы не соответствуют требованиям контрольных
Там же, с. 19.
Петер Лейпрехт был должностным лицом Совета Европы с 1961 по 1997 г. С 1980 по 1993 г.
он занимал пост директора по правам человека, а в 1993 г. был избран заместителем
Генерального Секретаря. Он оставил свой пост, уйдя в отставку в 1997 г. из-за несогласия с
размыванием стандартов и ценностей Совета Европы.
59
Leuprecht, см. выше прим. 11, с. 328.
60
Там же, с. 333.
61
Fr. Sudre, “La Communauté européenne et les droits fondamentaux après le Traité d’Amstrrdam:
Vers un nouveau systéme européen de protection des droits de l’homme?”, La Semaine Juridique, 7
January 1998, cc. 9-16.
62
D. Tarschys, “The Council of Europe: strengthening European security by civilian means”, Vol.45,
No.1
NATO
Review
(1997),
pp.
4-9,
текст
имеется
по
адресу:
www.nato.int/docu/review/articles/9701-1.htm
63
Эндрю Джемчевски занимает пост начальника Секретариата Комитета по правовым вопросам
и правам человека Парламентской Ассамблеи Совета Европы.
57
58
12
органов Конвенции64. Он также подчеркнул необходимость сохранения высоких
стандартов65 для того, чтобы избежать, по словам лорда Лестера Херн-Хилл,
«вероломного искушения прибегнуть к «изменчивой геометрии» прав человека,
которая не учитывает в должной степени национальной или региональной
специфики»66.
Решение
о
стремительном
расширении
союза,
несомненно,
оказало
значительное влияние на возрастание нагрузки на Европейский Суд, поскольку
огромное большинство текущих дел поступает из стран Центральной и
Восточной Европы, в которых политические системы и методы защиты прав до
сих пор оправляются от наследия коммунистических режимов. В результате в
2004 г. из Российской Федерации (14%) и Польши (14%) и в отношении этих
стран в Суд было подано наибольшее количество жалоб, за ними с небольшим
отрывом следуют Турция (12%), Румыния (12%), Украина (6%) и Франция
(6%)67. Очевидно, что около 60% из дел ЕСПЧ, поступивших в течение 2004 г.,
касались стран Центральной и Восточной Европы, которые вступили в Совет
Европы за последнее время.
Нельзя сказать, что подобного развития событий нельзя было предвидеть,
поскольку эти слабые в финансовом отношении страны оправлялись от
десятилетий тоталитарного правления и были вынуждены ратифицировать
ЕКПЧ в течение весьма короткого срока, вместо того чтобы сначала привести
свои правовые системы в соответствие с требованиями ЕКПЧ, на что
потребовалось бы довольно длительное время68. Представляется, что Совет
Европы последовал рискованной политике расширения, результатом которой
стало вступление в систему ЕКПЧ новых Договаривающихся Сторон, которые,
A. Drzemczewski, “The European Human Rights Convention: Protocol No.11- Entry into force and
first year of application”, Vol.21, No 1-3, Human Rights Law Journal (2000), c. 10.
65
Там же, с. 10.
66
Lord Lester of Herne Hill, “The ECHR in the New Architecture of Europe”, Vol.38, A yearbook of
the ECHR, proceedings of 8th international colloquy on the ECHR, held in Budapest in 1995, (1997),
pp. 226-227.
67
Статистика Европейского Суда за 2004 г., апрель 2005 г., текст на английском языке имеется
по адресу: www.echr.coe.int/.../0/ MicrosoftWordstatistical_charts_2004__internet_.pdf
68
L. Wildhaber, “Consequences for the ECtHR of Protocol No. 14 and the Resolution on judgments
revealing an underlying systemic problem - Practical steps of implementation and challenges”,
Applying and Supervising the ECHR-Reform of the European Human Rights System, Proceedings of
the high-level seminar, Oslo, 18 October 2004, www.coe.int/T/E/Human_rights/prot14e.asp
64
13
скорее всего, были не готовы соответствовать ее стандартам, и тем самым
создали проблемы для системы Европейской Конвенции69. Роберт Хармсен
подверг эту политику чрезвычайно резкой критике, заявив, что Совет Европы
«пошел на авантюру», решив, что государства, о которых идет речь, завершат
процесс перехода к демократии быстрее, чем если бы они остались за
пределами организации70. По его мнению, Совет Европы последовал именно
этой стратегии, отдающей предпочтение инклюзивности, стремясь как можно
скорее принять новые государства в «члены клуба» для того, чтобы они смогли
«социализироваться в соответствии с его нормами»71.
Воздействие, которое оказало на Европейский Суд вступление этих стран в
Совет Европы, было не только количественным. Для стран бывшего советского
блока система защиты прав человека, гарантированных в Европейской
Конвенции, представляла собой «один из важных элементов для развития
основополагающих прав, демократии и верховенства закона»72. Права, которые
были определены в Конвенции, оказали продолжительное влияние на перечни
фундаментальных прав, закрепленных в новых конституциях, принятых в этих
странах начиная с 1989 г. Кроме того, все эти страны включили Европейскую
Конвенцию в систему своего национального законодательства, и большинство
из
них
отдали
ей
первенство
по
отношению
к
национальному
законодательству73. С другой стороны, это оказало качественное воздействие на
практику Европейского Суда; поскольку изменился сам характер дел,
попадающих на его рассмотрение в силу того, что многие из жалоб касаются
стран, в которых основания демократии менее устойчивы по сравнению с
странами, первоначально ставшими участниками Совета Европы74. В результате
Европейскому Суду теперь приходится в большей степени иметь дело со
структурными и системными проблемами защиты прав человека, которые были
E. Evenson, “Reforms Ahead: Enlargement of the CoE and the Future of the Strasbourg System”,
Human Rights Law Review (2001) p. 239.
70
Harmsen, см. выше прим. 56, с. 22.
71
Там же, с. 22.
72
ПАСЕ, Рекомендация 1194 (1992), 6 октября 1992 г.
73
H. Kruger & J. Polakiewicz, “Proposals For a Coherent Human Rights Protection System in
Europe”, Vol.22, No.1-4, Human Rights Law Journal (2001) p. 2.
74
P. Mahoney, “Speculating on the future of the reformed ECtHR”, Vol.20, No.1-3, Human Rights
Law Journal (1999) p. 4
69
14
непосредственно связаны с процессом демократизации в этих странах 75. В
ЕСПЧ приходят дела, обстоятельства которых порождены неудачными
процессами реформирования, проходящими в новых государствах-участниках,
и Суду приходится «выступать в качестве третейского суда переходного
периода»76.
Жалобы
на
продолжительность
судебного
разбирательства
(несмотря на то, что эта проблема в наибольшей степени касается Италии)
являются обычным явлением во многих странах Центральной и Восточной
Европы; так, в 2004 г. 500 таких жалоб было подано в отношении Чешской
Республики, более 700 – в отношении Польши и 410 – в отношении Словении77.
Кроме того, в связи с проблемой неисполнения судебных решений около 90
жалоб было направлено против Румынии, 120 – против Молдовы и около 200 –
против России78. Помимо этого, в отношении России было подано 110 жалоб,
связанных с событиями в Чечне79. Наряду с этими жалобами в 2005 г.
рассмотрения в Европейском Суде ожидало приблизительно 1400 дел,
касающихся имущественных вопросов, направленных в основном грекамикиприотами в отношении Турции (эти дела получили название «дел постЛоизиду»)80. Нет никакого сомнения в том, что характер дел, поступающих на
рассмотрение
ЕСПЧ,
отражает
изменения
в
составе
Совета
Европы,
значительное число государств которого все еще во многих отношениях
находятся в переходной стадии, и в первую очередь это касается их судебной
системы81. Также следует отметить, что многие из дел, ожидающих
рассмотрения в ЕСПЧ, связаны с нарушениями прав человека, в отношении
которых уже были вынесены судебные решения, за которыми, однако, не
последовали необходимые реформы, в результате которых можно было бы
избежать совершения таких нарушений в дальнейшем82.
Следует также отметить возрастающую репутацию эффективности защиты
индивидуальных прав и свобод в рамках механизма, созданного в соответствии
Harmsen, см. прим. 16 выше .
Harmsen, см. прим. 56 выше , с. 30.
77
“Applying and Supervising the ECHR-Reform of the European Human Rights System, Proceedings
of the high-level seminar”, Oslo, 18 October 2004, www.coe.int/T/E/Human_rights/prot14e.asp
78
Там же.
79
Там же.
80
Ксенидес-Арестис против Турции (Xenides-Arestis v. Turkey), № 46347/99, 22 декабря 2005 г.
81
Wildhaber, см. прим. 44 выше, с.163.
82
Резолюция 1226 (2000), “Исполнение решений ЕСПЧ”, п. 5.
75
76
15
с Европейской Конвенцией. Практикующие юристы и судьи приобретают все
большую осведомленность в принципах и практике Европейского Суда и
используют их в своей профессиональной деятельности в национальных
судах83. Для граждан и практикующих юристов «обращение с жалобой в
Страсбург» становится все более привычным делом, а европейское право в
области прав человека стало обычной частью правовых ожиданий многих
жителей европейских стран84. Также наблюдается примечательная тенденция в
Центральной и Восточной Европе, где люди постепенно все в большей степени
осознают свои права и часто обращаются к страсбургской системе, требуя
удовлетворения своих жалоб. Пожалуй, нигде более эта тенденция не
проявилась так ярко, как в России; в страсбургские институты поступили сотни
жалоб (априори неприемлемых) против России еще до того, как эта страна
ратифицировала Конвенцию85. Действительно, рост числа жалоб является
показателем успешности надзорной системы ЕКПЧ и отражает ту важную и
значительную роль, которую Европейский Суд играет в жизни жителей
европейских стран. Как указал бывший председатель Суда Люциус Вильдхабер,
ЕСПЧ перегружен не потому, что не справился со своей миссией, а просто
«потому что на протяжении лет он приобрел такую широкую известность и
настолько высокие ожидания возлагаются на него все большим числом жителей
Европы»86. Несомненно, что в государствах-участниках Совета Европы
возрастает степень осведомленности о системе ЕКПЧ (люди все чаще
обращаются в Страсбург в том числе и в более старых государствахучастниках), и общественное внимание, которое обращается на некоторые
успешные
жалобы,
производит
«эффект
снежного
кома»
среди
профессионального юридического сообщества и общественности в целом87.
Решения
Европейского
Суда
оказывают
значительное
воздействие
на
национальное законодательство и тем самым стимулировали обсуждение
проблем, связанных с правами человека, на национальном уровне. Эти решения
привлекают внимание общественности, особенно в средствах массовой
T.
Mendel,
“The
Strasbourg
Safeguard”,
текст
опубликован
по
адресу:
www.tol.cz/jun00/thestras.html
84
M. Janis, R. Kay & A. Bradley, “European Human Rights Law: Texts and Materials”, 1995.
85
Harmsen, см. прим. 56 выше, с. 27.
86
L. Wildhaber “Solemn Hearing of the ECtHR on the Occasion of the Opening of the Judicial Year,
Friday, 21 January 2005”, речь г-на Люциуса Вильдхабера.
87
Доклад Оценочной группы, см. прим. 10 выше, п. 35.
83
16
информации, что, в свою очередь, побуждает граждан обращаться с новыми
жалобами88. Представляется, что граждане европейских стран сегодня стали
лучше осознавать свои индивидуальные права, чем в какой-либо иной период в
истории Европы, и все чаще обращаются в страсбургские институты для того,
чтобы получить возмещение в связи со своими жалобами, которые иногда
вызваны самыми обыденными ситуациями, имеющими очень немного общего
со стремлением нанести поражение тоталитаризму и диктатуре, которым
руководствовались основоположники системы Европейской Конвенции89.
Во множестве жалоб, поданных в Европейский Суд, заявители утверждают, что
продолжительность
уголовного,
разбирательства
национальных
в
гражданского
судах
или
превысила
административного
«разумные
сроки»,
требование о которых устанавливается в ст. 6 п. 1 ЕКПЧ (к ним относятся более
чем 3 129 из общего числа 5 307 жалоб, признанных приемлемыми с 1995 по
1999 г.)90. Кроме того, требование о рассмотрении в «разумный срок»
упоминается почти в 50% дел, по которым Европейский Суд вынес решение по
существу, а также во многих решениях о приемлемости91. Хотя задержка в
отправлении правосудия, по всей видимости, является обычным явлением в
большинстве правовых систем стран Европы, чаще всего признавалась
виновной в нарушении права на справедливое разбирательство Италия92. И в
самом деле, наивысшее число жалоб, связанных с нарушением требования о
рассмотрении дел «в разумный срок», касалось именно Италии; из общего числа
21 128 жалоб, зарегистрированных в период с 1 ноября 1998 г. по 31 января
2001 г., 2 211 были направлены против Италии: из них 1 156 жалоб относились
к проблеме длительности разбирательства93.
J. Meyer-Ladewig, “Reform of the Control Machinery”, в Macdonald- Matscher-Petzold (eds) The
European System for the Protection of Human Right (1993) p. 912.
89
Ryssdal, см. прим. 6 выше, с.22.
90
Evaluation Group, см. прим. 10 выше, п. 27.
91
Brett,
J.,
“Justice
in
time”,
26/08/2004,
текст
имеется
по
адресу:
http://lawzone.thelawyer.com/human
92
S. Wolf, “Trial Within a Reasonable Time: The Recent Reforms of the Italian Justice System in
Response to the Conflict with Article 6 (1) of the ECHR”, Vol. 9, Issue 2 European Public Law (2003)
p. 189.
93
Доклад Оценочной группы, см. прим. 10 выше, п. 27.
88
17
В 1999 г., при рассмотрении жалобы, направленной против Италии и связанной
с продолжительностью разбирательства, по делу Боттацци и другие (Bottazzi &
Ors v. Italy94) Европейский Суд указал на то, что частота, с которой
устанавливаются
«накопление
подобные
идентичных
нарушения,
нарушений»,
показывает,
и
эти
что
нарушения
имеет
место
«достаточно
многочисленны для того, чтобы их можно было считать не просто
изолированными случаями». Подобные нарушения отражают «длящееся
положение дел», которое до сих пор не было исправлено и в отношении
которого тяжущиеся не имеют средства защиты на национальном уровне. Это
накопление нарушений, соответственно, представляет собой практику, которая
не совместима с требованиями ЕКПЧ95.
В 2000 г. Комитет Министров Совета Европы выразил свою глубокую
озабоченность в связи с этим вопросом, повторив уже ранее сделанные им
замечания, согласно которым «чрезмерная задержка в отправлении правосудия
представляет собой серьезную опасность, в первую очередь для уважения к
верховенству закона»96, отметив также, что данная ситуация приводит к
перегрузке ЕСПЧ и оказывает неблагоприятное воздействие на надзорный
механизм в целом97.
В связи с этими обстоятельствами итальянский парламент принял закон № 89 от
24 марта 2001 г., в обиходе известный под названием «Закон Пинто» (по имени
сенатора, который первым поставил свою подпись под ним). Этот закон вводит
принцип, согласно которому гражданин имеет право на «справедливое
возмещение» в том случае, если им был понесен ущерб в результате
«неразумной» длительности разбирательства, затрагивающего его или ее, что
требует своевременного управления соответствующим разбирательством98.
Bottazzi & Ors v. Italy, № 34884/97, 28 июля 1999 г.
Пресс-релиз Секретаря ЕСПЧ от 28 июля 1999 г.
96
Резолюция DH (97) 336.
97
“Length of proceedings in Italy”, письменный вопрос № 384 о продолжительности судебного
разбирательства в Италии, заданный г-ном Жоржем Клерфе, 3 мая 2000 г.
98
G. Oberto, “The reasonable time requirement in the case-law of the ECtHR”, выступление,
подготовленное для семинара «Влияние права Европейского Сообщества на национальном
уровне и защита основных прав», организованного в рамках регионального проекта External
Actions of the European Community-Cards Regional Project 2003. Этот семинар проходил в г.
Сплит (Хорватия) с 14 по 16 сентября 2005 г.
94
95
18
Если говорить точнее, то этот закон предоставляет возможность обратиться в
апелляционный суд с иском о компенсации ущерба, понесенного в результате
чрезмерно затянувшегося судебного разбирательства.
Однако первая же оценка применения данного закона обнаружила ряд проблем,
в результате которых рассмотрение дел судами стало занимать еще больше
времени. Праву граждан Италии на подачу жалобы в Европейский Суд теперь
угрожает опасность в связи с тем, что теперь им требуется чрезмерно
длительное время для того, чтобы исчерпать все средств защиты на
национальном уровне. Однако, несмотря на то, что закон предусматривает, что
апелляционный суд обязан завершить разбирательство по делу в течение
четырех месяцев после подачи иска, на самом деле первые слушания
назначаются шесть месяцев спустя, а последующие - более чем через год. Кроме
того, суммы компенсации, присуждаемые Европейским Судом, как правило,
выше тех, что присуждаются в итальянских апелляционных судах.
После принятия «закона Пинто» Европейский Суд согласился отложить
рассмотрение
более
800
дел
из
Италии,
связанных
с
проблемой
продолжительности разбирательства, до принятия решения по тестовому делу,
касающемуся практики применения данного закона99. Заявители по этим делам
утверждают, что полученная ими компенсация недостаточна, несмотря на то,
что
итальянские
продолжительность
суды
постановили,
гражданского,
применяя
уголовного
или
закон
Пинто,
что
административного
разбирательства по делам, сторонами в которых они являлись, была
чрезмерной. Все они ссылаются на ст. 6(1), устанавливающую право на
справедливое разбирательство в разумный срок, и, в некоторых случаях, на ст.
13 (право на эффективное средство защиты) Европейской Конвенции100. В
своем решении о приемлемости по одному из таких дел - Скордино против
Италии (Scordino v. Italy101) - Европейский Суд постановил, что компенсацию,
присужденную заявителям в соответствии с законом Пинто, невозможно
Пресс-релиз Секретаря Европейского Суда от 18 января 2005 г.
Там же.
101
Скордино против Италии (Scordino v. Italy), № 36813/97, 27/03/2003. 29 октября 2004 г.
итальянское правительство обратилось с прошением о передаче дела Скордино против Италии
(№ 1) в Большую Палату Европейского Суда.
99
100
19
считать адекватной. В своем решении по данному делу, вынесенному 29 июля
2004 г., палата Европейского Суда постановила, что в данном деле было
допущено нарушение ст. 6(1) и ст. 1 Протокола 1 (защита собственности) к
Европейской Конвенции.
Можно также сказать, что другой важной причиной перегруженности
Европейского Суда стало огромное количество дел, направленных с середины
1990-х годов в отношении Турции и касающихся серьезных нарушений права на
жизнь, применения пыток, гибели людей, находящихся под
стражей,
внесудебных казней, бесчеловечного обращения и исчезновений. Во многих из
этих дел Европейскому Суду потребовалось проведение слушаний по
установлению обстоятельств этих дел в Турции и в Страсбурге с целью
разрешения фундаментальных расхождений между сторонами по поводу
фактов. Если по поводу фактов между сторонами имеются фундаментальные
расхождения, Европейский Суд может проводить слушания и опрашивать
свидетелей с целью установления этих фактов. Несмотря на свою решающую
роль
для
заявителей
в
получении
возмещения
посредством
системы
Европейской Конвенции, эта процедура, несомненно, требует много средств и
времени. Во многих из дел на проведение таких слушаний требуется до недели,
и в них участвует по меньшей мере пять или шесть представителей
Европейского Суда (как правило трое судей, секретарь и юристы), а также
переводчики102. Некоторые из судей Европейского Суда считают, что
воспоминания и свидетельские показания за те пять или семь лет, которые
требуются для того, чтобы дело попало на рассмотрение в ЕСПЧ, становятся
слишком ненадежными; другие же судьи полагают, что способность Суда
проводить слушания по установлению фактов служат важным препятствием
попыткам скрыть или исказить ситуацию в области прав человека 103. Однако
судя по всему, Дайна Шелтон убеждена, что эти споры, вероятнее всего, будут
разрешаться на основании «соображений по поводу временных затрат», нежели
по другим, более существенным основаниям. По ее мнению, давление нагрузки
на суд будет с большой вероятностью диктовать будущее практики ЕСПЧ104. По
Leach, см. выше прим. 30, с. 66.
Shelton, см. выше прим. 2, с.151.
104
Там же, с. 151.
102
103
20
мнению Мари-Бенедикт Дамбур, в том случае, если ЕСПЧ оставит практику
проведения миссий по установлению фактов, то для того, чтобы система
продолжала пользоваться доверием, потребуется учредить другой институт,
располагающий средствами, способностью и полномочиями для проведения
таких миссий. По ее собственным словам, «результатом этого станет
наименьшая защищенность прав человека там, где они нарушаются грубее
всего»105.
Франсуаз
Хэмпсон
предложила
учредить
дополнительную
независимую палату ЕСПЧ, которая бы занималась только установлением
фактов и могла бы расследовать ситуации, в которых предположительно
происходят нарушения прав человека и норм гуманитарного права, однако это
предложение на настоящий момент еще не принято106.
Протокол 11
Постоянно возрастающая в течение многих лет загруженность Европейской
Комиссии и Суда по правам человека и вытекающая отсюда проблема
длительности
разбирательства
в
конце
1980
годов
дали
начало
продолжительной дискуссии107 о том, каким образом можно оптимизировать
механизм правоприменения ЕКПЧ. Во время Европейской министерской
конференции по правам человека, состоявшейся в Вене в 1985 г., швейцарская
делегация выдвинула предложение о слиянии Комиссии и Суда 108. Это
предложение
учредить
единый
Суд
в
дальнейшем
стало
предметом
M.D. Dembour, “Finishing off cases: the Radical Solution to the Problem of the Expanding
Caseload”,Vol.5, European Human Rights Law Review (2002) p. 620.
106
F. Hampson, “Study on Human Rights Protection during Situations of Armed Conflict, Internal
Disturbances and Tensions”, CDDH (2001) 21, 31st October, 2001.
107
См. рассмотрение этого вопроса в целом: J. Meyer-Ladewig, “Reform of the Control
Machinery”, в Macdonald- Matscher-Petzold (eds), The European System for the Protection of Human
Rights (1993) /K. De Vey Mestdagh, “Reform of the ECHR in a changing Europe”, в R. Lawson & M.
de Blois (eds), The Dynamics of the Protection of Human Rights in Europe, Essays in Honour of Henry
G. Shermers, Volume III, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht/Boston/London (1994); S. Trechsel,
“Transitional Questions With Regard to the Merger of the European Court and Commission of Human
Rights” in Matscher and Petzold (eds), Protecting Human Rights: The European Dimension (1988); H.
Golsong, “On the Reform of the Supervisory System of the ECHR”, Vol.13, Human Rights Law
Journal (1992).
108
“Functioning of the Organs of the ECHR (Assessment, Improvement and Reinforcement of the
International Control Machinery set up by the Convention)”, Report submitted by the Swiss
Delegation, European Ministerial Conference on Human Rights, European Ministerial Conference on
Human Rights, Vienna, 19-20 March 1985 г.
105
21
всесторонних дискуссий в различных экспертных комитетах. Основной
аргумент, который приводился в пользу слияния, сводился к тому, что система,
состоящая из одного органа, будет способна избежать сложности и в
особенности дублирования, которые проистекали от действовавшей в то время
двухэтапной процедуры, и тем самым сократится длительность рассмотрения
дел109. Однако некоторые выражали сомнения в том, что введение системы,
состоящей из одного органа, на практике сможет привести к значительному
сокращению длительности разбирательства и станет решением проблемы
чрезмерной загруженности, стоящей перед сотрудниками органов Конвенции110.
Более того, утверждалось, что двухэтапная процедуре рассмотрения обладает
некоторыми важными преимуществами, которые не должны быть утрачены111.
Результатом этой дискуссии о будущем механизма Европейской Конвенции
стало принятие Протокола 11 к Конвенции112. Основным назначением
Протокола 11 к ЕКПЧ было введение усовершенствований в систему
Конвенции, которые должны были привести к рассмотрению жалоб на
нарушения прав человека единым Европейским Судом в «разумный срок»113.
Более того, целью реформ, проведенных в ноябре 1998 г., стало повышение
эффективности средств защиты и сохранение высокого качества защиты прав
“The Possibility of Merging the European Commission and European Court of Human Rights” в:
“Reform of the Control System of the ECHR”, H(92)14, Strasbourg, December 1992, p. 7.
110
Там же.
111
Там же.
112
См. общее рассмотрение вопроса в следующих работах: N. Bratza & M. O’Boyle, “The Legacy
of the Commission to the New Court Under the Eleventh Protocol”, Vol. 3, European Human Rights
Law Review (1997); F.L. Zwaak, “Overview of the European experience in giving effect to the
protections in European Human Rights Instruments”, текст имеется по адресу
www.internationaljusticeproject.org/pdfs/Zwaak-speech.pdf/; H. Schermers, “The Eleventh Protocol to
the ECHR”, Vol. 19, European Law Review (1994); H. Schermers, “Human Rights in the European
Union After the Reform of 1st November 1998”, Vol. 4, European Public Law (1998); A. Mowbray,
“The Composition and Operation of the New ECtHR”, Public Law, 1999; Drzemczewski & MeyerLudwig, “Principal Characteristics of the New Convention Control Mechanism, as Established by
Protocol No. 11, Signed on 11 May 1994; A Single ECtHR is to be replace the existing Commission
and Court in Strasbourg”, 15, Human Rights Law Journal, 1994; Drzemczewski, “The ECHR: A New
Court of Human Rights as of November 1, 1998”, Vol. 55, Washington and Lee Law Review, 1998;
Drzemczewski, “The Internal Organisation of the ECtHR: The Composition of Chambers and the
Grand Chamber”, European Human Rights Law Review, 2000; Drzemczewski, “The European Human
Rights Convention: Protocol No.11 –Entry Into Force and First Year of Application”, Vol. 21, Human
Rights Law Journal, 2000; Bernhardt, R., “Reform of the Control Machinery Under the ECHR:
Protocol No. 11”, The American Journal of International Law, Vol. 89, 1995.
113
N. Bratza & M. O’Boyle, “The Legacy of the Commission to the New Court Under the Eleventh
Protocol”, Vol. 3, European Human Rights Law Review (1997), p. 211.
109
22
человека114. Как выразился Люциус Вильдхабер, экс-председатель ЕСПЧ,
«Европейский Суд был реструктурирован для того, чтобы он мог справляться с
возрастающим объемом жалоб, уменьшить время, затрачиваемое им на
рассмотрение дел, и для того, чтобы сохранить судебный характер этой
системы»115.
Протокол 11 представляет собой радикальную попытку модернизации старой
системы и устранения ее недостатков. В соответствии с этим протоколом
страсбургская система защиты прав человека была рационализирована,
приобрела полностью судебный характер и, с появлением судей, работающих на
постоянной
основе
и
постоянно
проживающих
в
Страсбурге,
стала
профессиональной116. В настоящее время ЕСПЧ действует на постоянной
основе как единый институт, в результате чего отпала необходимость в
длительном исследовании дела двумя органами. В результате принятия
Протокола 11 ЕКПЧ окончательно превратилась в полном смысле слова
судебную систему. Комитет Министров более не располагает полномочиями,
позволяющими ему выносить решения по существу дел (в результате отмены
ранее имевшихся у него полномочий рассматривать индивидуальные жалобы,
признанные приемлемыми, однако не переданные в Суд 117), хотя и продолжает
сохранять за собой функцию органа, осуществляющего надзор за исполнением
решений ЕСПЧ118. Более того, одним из замечательных достижений Протокола
11
стала
отмена
факультативного
характера
права
на
обращение
с
индивидуальной жалобой, и признание этого права в настоящее время носит
обязательный характер, а юрисдикция ЕСПЧ распространяется на все
государства-участники.
Однако составление текста Протокола было нелегкой задачей, и следует
признать, что он представляет собой результат политического компромисса,
F.L. Zwaak, “Overview of the European experience in giving effect to the protections in European
Human
Rights
Instruments”,
текст
имеется
по
адресу
www.internationaljusticeproject.org/pdfs/Zwaak-speech.pdf
115
Пресс-релиз Секретаря ЕСПЧ от 21 июня 1999 г.
116
Mahoney, см. прим. 74 выше, с. 1.
117
L.F. Zwaak & Th. Cachia, “The ECtHR: A Success Story?”, Vol.11, Issue 3, Human Rights Brief
(2004), p. 32.
118
Schermers, см. прим. 24 выше, с. 377.
114
23
который стал результатом длительных переговоров. Многие государства
высказывали предпочтение двухуровневой системе, согласно которой бывшая
Комиссия была бы преобразована в Суд первой инстанции, а бывший Суд – в
Апелляционный суд. Некоторые государства желали полного слияния всех
предшествовавших институтов в единый Суд. Поэтому утвержденный в
результате единый Суд с возможностью пересмотра дел в исключительных
случаях представляется продуктом политического компромисса119.
Однако, несмотря на реформу, которой подвергся Европейский Суд в 1998 г.,
поток дел продолжал резко возрастать. Несмотря на успехи Протокола 11 в
учреждении постоянного Суда, этого оказалось недостаточно для того, чтобы
совладать со все возрастающим числом жалоб, поступающих в ЕСПЧ120. Почти
через год после реструктуризации Суда его председатель признал, что
продолжающийся резкий рост числа жалоб начал оказывать давление даже на
новую,
прошедшую
реформирование
систему121.
На
следующий
год
председатель Суда Л. Вильдхабер заявил, что «поскольку число поступающих
дел очевидным образом превышает число исходящих дел, они будут
продолжать накапливаться и в один прекрасный момент вся система
задохнется»122. Одновременно с этим он указал на необходимость во второй
крупной реформе всего лишь через несколько лет после того, как было
проведено радикальное реформирование механизма Европейской Конвенции.
В
годы,
последовавшие
за
вступлением
в
силу
Протокола
11,
производительность Европейского Суда значительно возросла; новый Суд
вынес за два года больше решений, чем его предшественник – за 39 лет123. По
мнению Л. Вильдхабера, это, «без малейшей тени сомнения, наиболее
производительный из всех международных судебных органов»124. Вильдхабер
Там же, с. 374.
Leach, см. прим. 30 выше, с. 8.
121
Пресс-релиз Секретаря ЕСПЧ, см. прим 118 выше.
122
Пресс-релиз Секретаря ЕСПЧ, 8 июня 2000 г.
123
Пресс-релиз Секретаря ЕСПЧ, 5 декабря 2000 г.
124
L. Wildhaber “Solemn Hearing of the ECtHR on the Occasion of the Opening of the Judicial Year,
Friday, 21 January 2005”, речь г-на Люциуса Вильдхабера. Следует указать на то, что, по словам
Люциуса Вильдхабера, Верховный Суд США выносит около 80-90 решений в год, Верховный
Суд Канады – около 120, а Федеральный конституционный суд Германии – от 30 до 40. Суд
119
120
24
полагает, что 2001 г. стал важной вехой в истории ЕСПЧ, поскольку именно в
этот год Судом «были побиты все рекорды»125. Европейский Суд вынес 889
решений, и на тот момент это было наивысшее число решений, которые были
вынесены в течение одного года за всю его историю. Кроме того, Судом было
вынесено 8 989 решений о признании жалоб неприемлемыми или исключении
их из списков. Несмотря на невероятное увеличение производительности Суда в
2001 г. (почти 900 решений по существу дел и почти 9 тыс. других судебных
решений), в течение того же года в ЕСПЧ было подано 31 398 жалоб и 13 845
было передано в одну из инстанций, выносящих решения по ним.
Данные статистики также очевидным образом обнаруживают, что количество
новых поданных жалоб значительно превышает количество жалоб, по которым
Суд в состоянии завершить производство. Так, в 2003 г. производство по 17 975
жалобам было завершено путем вынесения решения о приемлемости или по
существу, и с учетом 28 214 жалоб, которые были поданы в ЕСПЧ, образовался
дефицит в 9 214 жалобы. В 2004 г. было завершено рассмотрение по 21 068
жалобам, и дефицит составил уже 11 444 жалобы126.
По всей видимости, это означало лишь то, что даже после вступления в силу
Протокола 11, количество индивидуальных жалоб, подаваемых в Европейский
Суд, продолжало резко возрастать, и, как следствие, вместо того, чтобы
уменьшаться, скопление дел по-прежнему продолжало увеличиваться. На
непрекращающееся увеличение этого «затора» оказало влияние несколько
факторов. В дополнение к тем факторам, которые уже были упомянуты выше,
следует отметить, что в день вступления в силу Протокола 11, «новый»
Европейский Суд не имел возможности начать все «с чистого листа»127,
поскольку в «приданое» ему достались все те дела, рассмотрение по которым не
смогли завершить институты - его предшественники128. По оценкам Карен Рид,
ЕСПЧ должен был «унаследовать примерно 4-5 тыс. дел, ожидающих
Европейских сообществ в 2001 г. вынес около 240 решений, см. Вильдхабер, прим. 44 выше, с.
163.
125
Пресс-релиз Секретаря ЕСПЧ, 21 января 2002 г.
126
Survey of Activities, 2004, ECtHR, information issued by the Registrar of the ECtHR, p. 36.
127
Schermers, см. прим. 24 выше, с. 379.
128
Zwaak & Cachia, см. прим. 117 выше, с. 33.
25
рассмотрения»129. Оценочная группа привела точные цифры: новому Суду
достались от прежнего Суда в наследство 92 жалобы, а от Комиссии - 6 684
зарегистрированных жалобы130. Широкое признание права на обращение с
индивидуальной жалобой, а также признание юрисдикции ЕСПЧ и ратификация
дополнительных протоколов теми странами, которые до этого не были их
участниками, - все это важные факторы, которые оказали воздействие на рост
числа жалоб. Кроме того, следует отметить, что в то время, когда впервые
зародилась мысль о реформе, приведшей к принятию Протокола 11, никто не
предвидел стремительного расширения Совета Европы и влияния, которое это
оказало в результате на контрольный механизм Конвенции131. Кроме того,
ЕСПЧ признает, что Конвенция является «живым инструментом», который
надлежит интерпретировать в динамическом ключе, с тем, чтобы придать
практическое осуществление ее целям и назначению. Конечно, степень защиты
прав, изложенных в Конвенции, предлагаемая в рамках страсбургской системы,
ни в коей мере не является статичной132. Европейский Суд последовательно
утверждает, что Конвенция представляет собой «живой инструмент, который…
надлежит интерпретировать в свете условий настоящего времени»133. Это
понятие означает, что по мере того, как меняется общество и его взгляды,
Европейский Суд также может изменять и развивать способы и принципы
интерпретации
Европейской
Конвенции.
Тем
самым
этот
принцип
предполагает, что ЕСПЧ формально не связан прецедентом, а, напротив,
признает, что условия, преобладавшие во время рассмотрения дела, могут
соответствующим
образом
повлиять
на
исход
конкретного
решения.
Применение этого «динамического, а не исторического подхода»134 к
Европейской Конвенции, без сомнения, оказало свое влияние на рост
количества жалоб.
K. Reid, “A Practitioner’s Guide to the ECHR”, 1998, с.17.
Доклад Оценочной группы, см. прим. 10 выше, п. 24.
131
Там же, п. 15.
132
R. Masterman, “Taking the Strasbourg Jurisprudence into Account: Developing a ‘Municipal Law
of Human Rights’ under the Human Rights Act”, Volume 54, Part 4 International Comparative Law
Quarterly (October 2005), p.911.
133
Тайрер против Соединенного Королевства (Tyrer v. United Kingdom (1979-80) 2 EHHR 1, п.
30.
134
Leach, см. прим. 30 выше, с. 164.
129
130
26
Следует также упомянуть и об изменениях, которым подвергся Секретариат
Европейского Суда. На протяжении лет, по мере возрастания потребностей
Секретариата, возникла необходимость в увеличении штата его сотрудников.
Несомненно, увеличение штата сотрудников было необходимым, поскольку
эффективно работающий и компетентный секретариат способен значительно
сократить нагрузку на судей. В начале 2001 г. Секретариат состоял из 295
сотрудников. 196 из них составляли юристы, ведущие работу над делами (из
них 62 юриста работали на постоянной, а 31 – на временной основе)135. В начале
2004 г. его штат насчитывал 427 сотрудников, из которых 157 составляли
юристы, ведущие работу над делами (75 из них работали на постоянной основе,
а 82 – на временной, из которых 23 были младшими юристами)136. Аналогичный
рост штата сотрудников продолжился и в 2005 г.: по состоянию на 1 января
2005 г. в штат Секретариата входило 458 сотрудников, из которых 176
составляли юристы, ведущие работу над делами (83 из них работали на
постоянной основе, а 93 – на временной, из которых 33 были младшими
юристами)137.
Период раздумий на пути к Протоколу 14 (пакету реформ)
Возрастание числа индивидуальных жалоб в геометрической прогрессии
представляло и продолжает представлять серьезную угрозу эффективности
системы Европейской Конвенции. Официальное признание существования этой
проблемы было выражено уже через какие-то два года после вступления в силу
Протокола 11 на Министерской конференции по правам человека, состоявшейся
в Риме в 2000 г. по случаю 50-й годовщины принятия Европейской Конвенции
по правам человека. В первой из своих резолюций, принятых в Риме, участники
Конференции призвали Комитет Министра «инициировать как можно скорее
тщательное
изучение
различных
возможностей
и
вариантов
с
целью
обеспечения эффективности Европейского Суда по правам человека в свете
этой новой ситуации через Комитет по связи с Европейским Судом по правам
Evaluation Group, см. выше прим. 10, п. 18.
“Applying and Supervising the ECHR-Reform of the European Human Rights System, Proceedings
of the high-level seminar”, Oslo, 18 October 2004, www.coe.int/T/E/Human_rights/prot14e.asp
137
Работа Клаудии Вестердик. ЕСПЧ: “The Organisation of Work of Legal Secretaries in the
Registry of the ECtHR”, 7 октября 2005 г., текст имеется по адресу:
http://www.usrs.si/3csg/index.php?sv_path=1801,1968
135
136
27
человека и Руководящий комитет по правам человека»138. Конференция также
сочла, что «необходимо, с учетом все увеличивающегося числа жалоб, принять
срочные меры с тем, чтобы оказать Европейскому Суду по правам человека
содействие в исполнении его функций, а также начать как можно скорее
глубокое размышление о различных возможностях и вариантах обеспечения
эффективности ЕСПЧ в свете этой новой ситуации»139. Таким образом, началась
дискуссия о «реформе реформы».
Поэтому в качестве реакции на первую Резолюцию, принятую по окончании
конференции в Риме, Комитет министров учредил 7 февраля 2001 г. Оценочную
группу, которая была призвана внести предложения по поводу того, каким
образом
можно
гарантировать
продолжение
эффективной
деятельности
ЕСПЧ140. В то же время Руководящий комитет по правам человека (здесь и
далее – РКПЧ) создал Группу для размышления о проблемах укрепления
механизма защиты прав человека. Доклад о деятельности РКПЧ141, принятый в
июне 2001 г., был направлен в Оценочную группу с тем, чтобы последняя
приняла его к сведению. Оценочная группа выпустила свой собственный доклад
в сентябре 2001 г.
В результате Комитетом Министров на 109-й сессии, состоявшейся 8 ноября
2001 г., была принята Декларация «О защите прав человека в Европе - гарантии
долгосрочной эффективности Европейского Суда по правам человека». На
основании указаний, полученных от Совета министров, и после представления
последнему Предварительного доклада142 в октябре 2002 г., РКПЧ разработал
конкретные предложения, направленные на гарантирование долгосрочной
эффективности ЕСПЧ, которые были представлены им Комитету министров 4
апреля 2003 г. Эти предложения были сосредоточены на трех основных
См. п. 18 (ii) Резолюции I, “Institutional and functional arrangements for the protection of human
rights at national and European level” [CM (2000)172].
139
Декларация Римской министерской конференции по правам человека: “The European
Convention on Human Rights at 50: what future for the protection of human rights in Europe?”
140
В состав Оценочной группы вошли председатель заместителей министров Совета Европы Й.
Вольф, Председатель Европейского Суда по правам человека Л. Вильдхабер, Заместитель
Генерального Секретаря Совета Европы Х. Крюгер и Постоянный представитель Ирландии в
Совете Европы Дж. Харман.
141
Doc. CDDH-GDR (2001) 010.
142
Doc. CM (2002) 146.
138
28
областях:
«предупреждение
совершенствование
нарушений
национальных
на
средств
национальном
защиты»,
уровне
и
«повышение
эффективности отсева и последующей обработки жалоб» и «улучшение и
ускорение исполнения решений ЕСПЧ»143. Предложения РКПЧ были широко
опубликованы и стали предметом множества дискуссий в Европейском Суде
(который опубликовал документ, излагающий его позицию, в сентябре 2003
г.144) и среди национальных комитетов, правозащитных организаций и НПО145.
Также предложения по этому поводу были внесены Комиссаром Совета Европы
по правам человека146. Следует отметить, что по соображениям прозрачности
всей процедуры Комитет Министров рекомендовал государствам-участникам
организовать
специальные
встречи
с
целью
информирования
о
вышеупомянутых предложениях и обсуждения их в рамках «гражданского
общества»147. С этой целью РКПЧ тщательно изучил мнения и предложения,
поданные Европейским Судом, Комиссаром Совета Европы по правам человека
и некоторыми государствами-участниками, а также неправительственными
организациями (НПО) и национальными органами по содействию и защите прав
человека148.
После исследования этих предложений Комитет министров принял 15 мая 2003
г. Декларацию о гарантировании эффективности Европейского Суда по правам
человека в долгосрочной перспективе. В ноябре 2003 г. РКПЧ представил свой
Предварительный отчет о проделанной работе149 Комитету Министров, в
котором информировал последний о ходе своей работы, а в апреле 2004 г. - свой
Заключительный отчет о проделанной работе150,151. Комитет Министров
обратился к Парламентской Ассамблее с просьбой дать свое мнение по поводу
143
Doc. CDDH (2003) 006.
CDDH-GDR(2003)024, см. прим. 27 выше.
145
“(Updated) NGOs Response to Proposals to Ensure the Future Effectiveness of the ECtHR”, апрель
2004 г.
146
Doc. CDDH-GDR(2003)027.
147
Doc. CM(2003)55.
148
Пояснительный доклад к Протоколу 14 к Европейской Конвенции о защите прав человека и
основных свобод, п. 30.
149
Doc. CM (2003) 165.
150
Doc. CM (2004) 65.
151
В этом отчете содержались проект Протокола 14 к ЕКПЧ, проект пояснительного доклада к
этому протоколу, проект декларации, проекты трех рекомендаций и проект резолюции
Комитета Министров для государств-участников.
144
29
проекта Протокола 14, и это мнение152 было принято Ассамблеей 28 апреля
2004 г. Данное мнение оказало влияние на окончательную форму Протокола 14,
и 13 мая 2004 г. Комитет Министров принял Пакет Реформ, который состоял из
Декларации «Обеспечение эффективности реализации Европейской Конвенции
по правам человека на национальном и общеевропейском уровнях», текста
Протокола 14 и трех Рекомендаций государствам-участникам, которые были
сосредоточены на обеспечении эффективной защиты прав, гарантированных
Конвенцией, в рамках национальных правовых систем.
Протокол 14 к Европейской Конвенции стал результатом почти четырех лет
размышлений, а основное его назначение состоит в том, чтобы «сохранять и
совершенствовать эффективность контрольной системы в долгосрочной
перспективе, в основном в свете все продолжающегося возрастания нагрузки на
Европейский Суд и Комитет Министров Совета Европы»153. В течение периода,
последовавшего за Европейской министерской конференцией по правам
человека
в
2000
исследовались
г.
вплоть
различные
до
окончательного
предложения
принятия
относительно
Протокола,
возможного
реформирования системы. Достаточно многие из этих предложений были
сохранены и приняты в тексте данного протокола, а остальные были
отвергнуты.
Некоторые
из
этих
не
принятых
предложений
достойны
отдельного
упоминания. Так, предложение об учреждении в рамках Европейской
Конвенции
«региональных
судов первой
инстанции» было
отклонено,
поскольку имелся риск, что это породило бы расхождения в прецедентном
праве, а также в связи с высокими расходами на учреждение таких судов154.
Идеи о том, чтобы предоставить Европейскому Суду полномочия по вынесению
предварительных постановлений по запросу национальных судов или о том,
чтобы расширить компетенцию ЕСПЧ, чтобы последний смог выносить
консультативные мнения, были также отклонены, поскольку их принятие,
вместо того, чтобы способствовать снижению нагрузки на Суд, наоборот,
Мнение № 251 (2004).
Преамбула к Протоколу 14.
154
Пояснительный доклад, см. прим. 148 выше, п. 34.
152
153
30
привел бы к дополнительному ее увеличению155. Кроме того, предложения,
согласно которым Европейскому Суду предлагалось предоставить свободу
усмотрения решать, принимать или не принимать дело на рассмотрение, а также
ввести обязательность представления заявителя адвокатом или другим
специалистом в области права, с момента подачи жалобы, также были
отклонены, поскольку их принятие привело бы к ограничению права на
индивидуальную жалобу156. В академической литературе возникло четкое
разделение в связи с вопросом об эффективности предложения об обязательном
юридическом представительстве для заявителей на всех этапах страсбургского
судопроизводства. Так, Джон Уодхем и Тазин Саид резко выступили против
этого предложения. Они подчеркивают, насколько важно, что на первых этапах
разбирательства заявители имеют возможность сообщаться с ЕСПЧ, не
прибегая к помощи юриста, и утверждают, что «любое ограничение этой
возможности способно существенно ограничить и обесценить право на
обращение с индивидуальной жалобой»157. Авторы, придерживающиеся
противоположной позиции по этому вопросу, утверждают, с другой стороны,
что это предложение могло бы стать «противоядием» против потока
безосновательных жалоб, поступающих в Европейский Суд 158. Примечательно,
что Мари-Од Бернаэрт выступает в пользу эффективности и полезности
введения обязательного юридического представительства для заявителей
начиная с самых первых этапов разбирательства. Она с не меньшей
убежденностью утверждает, что право на обращение с индивидуальной
жалобой в столь же значительной степени было ограничено введением нового
критерия приемлемости, что и в случае принятия предложения об обязательном
юридическом представительстве159.
Также было отклонено предложение о создании отдельного органа, который
занимался бы отсевом жалоб и состоял бы из сотрудников, которые не являлись
Там же, п. 34.
Там же, п. 34.
157
Wadham, J., & T. Said, “What Price the Right of Individual Petition: Report of the Evaluation
Group to the Committee of Ministers on the ECtHR”, European Human Rights Law Review, 2002, p.
172.
158
Φραγκάκης, Ν., «Μια ματιά στο μέλλον της ατομικής προσφυγής μετά μισόν αιώνα εφαρμογής της
Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου», Νομικό Βήμα, Τόμος 53, Τεύχος 2,
Φεβρουάριος 2005
159
Beernaert, см. прим. 17 выше, с. 557
155
156
31
бы судьями ЕСПЧ, поскольку в основе протокола лежат два фундаментальных
принципа: работа по отсеву должна осуществляться в рамках судебной
деятельности ЕСПЧ, и в составе судей не должны производиться разделения на
различные категории160. В конце концов, было решено не вводить положений,
которые бы допускали увеличение числа судей без принятия каких-либо новых
поправок к Европейской Конвенции161. Парламентская ассамблея сочла, что
принятие подобного предложения может привести к созданию неравенства
между странами, и поставила под сомнение целесообразность такой меры162.
Протокол 14
Протокол 14, который вступит в силу только после ратификации его всеми
сторонами, подписавшими Европейскую Конвенцию163, вводит различные
серьезные реформы механизма ЕКПЧ. В отдельных случаях вводится
единоличное рассмотрение дел одним судьей ЕСПЧ164, который будет иметь
полномочия выносить решения по неприемлемым жалобам. Поэтому основным
отличием между ситуацией до принятия Протокола 14 и новыми положениями
стало то, то предварительное решение о приемлемости будет приниматься
судьями, заседающими в единоличном составе в присутствии юриста
Секретариата, а не комитетами из трех судей на основании консультации
одного судьи-докладчика и юриста Секретариата165. Однако судья, заседающий
Пояснительный доклад, см. прим. 148 выше, п. 34.
Там же, с. 8.
162
Мнение № 251, см. прим. 152, выше, п. 7.
163
Комитет Министров обратился к государствам-участникам с призывом предпринять все
необходимые меры для подписания и ратификации Протокола 14 к ЕКПЧ с целью обеспечить
его вступление в силу в течение двух лет с момента открытия для подписания (Декларация
Комитета Министров «Обеспечение эффективности реализации ЕКПЧ на национальном и
общеевропейском уровнях», принятая на 114 заседании Комитета 12 мая 2004 г.). На момент
написания данной статьи Протокол 14 был ратифицирован 45 из 46 государств-участников
Совета Европы; последним государством, все еще не ратифицировавшим Протокол, остается
Россия. 20 декабря 2006 г. Государственная Дума РФ проголосовала против ратификации
Протокола 14. Комитет Министров подчеркнул свое глубокое сожаление и серьезную
озабоченность в связи с тем, что российская Дума не ратифицировала Протокол 14, несмотря на
то, что все государства-участники на Варшавском саммите выразили свою решимость
обеспечить, чтобы это было сделано (ответ на Рекомендацию 1756 (2006) Парламентской
Ассамблеи, принятую 18 января 2007 г.). Новый председатель Европейского Суда Жан-Поль
Коста, выступая на ежегодной пресс-конференции ЕСПЧ в Страсбурге 19 января 2007 г.,
подчеркнул необходимость обеспечить, чтобы: «Протокол 14 вступил в силу, и притом как
можно скорее».
164
Ст. 26 и 27 ЕСПЧ, с изменениями, внесенными ст. 6 и 7 Протокола 14.
165
St. Greer, “Protocol No. 14 and the future of the ECtHR”, SPR, Public Law (2005) p. 87.
160
161
32
в единоличном составе, не сможет исследовать жалобы, поданные против
государства, от которого он был избран. С одной стороны, это представляет
собой необходимую гарантию беспристрастности, однако с другой стороны,
ставит важные практические вопросы, связанные с пониманием материалов
дела166 и знакомством с национальным законодательством государстваответчика167. Представляется, что целью этой реформы является укрепление
фильтрующей способности Европейского Суда168. Однако Amnesty International
отметила, что РКПЧ не получил какой-либо информации, которая позволила бы
оценить, сколько времени судьи Европейского Суда в настоящее время
заседают в комитетах. Также РКПЧ не получил информации, которая позволяла
бы сделать
вывод,
что
единоличное вынесение судьями
решений
о
приемлемости, по сравнению с комитетами из трех судей, приведет к экономии
времени судей или позволит им выносить решения о приемлемости в
отношении большего числа жалоб, чем в настоящий момент169.
Согласно новой редакции ст. 28 (1b) Конвенции, комитеты из трех судей будут
иметь возможность признавать жалобы приемлемыми и выносить решения по
их существу в тех случаях, когда поднимаемые в них вопросы, касающиеся
интерпретации
или
применения
Конвенции,
освещаются
в
«прочно
установленном прецедентном праве» Европейского Суда. Очевидно, что в
вопросе о том, «прочно» или «непрочно» установленным является прецедентное
право, возможны различные интерпретации. Согласно Объяснительному
докладу к Протоколу 14, под «прочно установленным прецедентным правом»,
как правило, понимается прецедентное право, которое последовательно
применяется Палатой170. Тем не менее, нам представляется, что решение
Большой Палаты, даже если оно является первым постановлением, вынесенным
в связи с каким-либо вопросом, несомненно, выражает «установленную»
Индивидуальные жалобы и соответствующие документы (судебные решения и т. п.) при
подаче не обязательно переводить на один из официальных языков Совета Европы (английский
или французский).
167
Σισιλιάνος, Λ., Α., «Η Αναθεώρηση του Ευρωπαϊκού Συστήματος Προστασίας των Δικαωμάτων
του Ανθρώπου: Το 14ο Πρωτόκολλο στην ΕΣΔΑ», Νομικό Βήμα, Τόμος 53, σελ. 224
168
Пояснительный доклад, см. прим. 148 выше, п. 62.
169
Замечания Amnesty International к Предварительному отчету о проделанной работе:
Guaranteeing the Long-Term Effectiveness of the ECtHR, 1 февраля 2004 г., п. 46.
170
Пояснительный доклад, см. прим. 154 выше, п. 68.
166
33
позицию Европейского Суда171. Если судья, избранный в отношении
государства – ответчика по делу, не входит в состав комитета, то комитет
вправе пригласить его вместо одного из членов комитета, с учетом всех
сопутствующих факторов, в том числе и того, выступило ли государствоответчик против применения упрощенной процедуры172. Цель этого положения
состоит в том, чтобы использовать опыт «национального судьи» в области
национального законодательства и правоприменительной практики, который
будет иметь отношение к рассматриваемым проблемам и окажет помощь
комитету173. Однако Amnesty International указала на то, что конкретная
компетенция в области законодательства и правовой системы государства, в
отношении которого подана жалоба, не будет необходимой в подобных делах,
поскольку такая процедура будет применяться только к тем жалобам, которые
поднимают вопросы, уже нашедшие ясный ответ в правоприменительной
практике
Европейского
Суда
–
а
именно
к
явно
обоснованным
и
повторяющимся делам174. Следует добавить, что признание вины государства
органом международной юрисдикции без обязательного присутствия судьи,
избранного от
государства-ответчика, представляет
собой
своего рода
«революцию» в области публичного международного права, в котором институт
«национального судьи» или судьи “ad hoc” имеет долгую традицию, и отражает
один из аспектов государственного суверенитета175. Данная процедура является
основной мерой, направленной на ускорение производства по повторяющимся
делам176, и с ее реализацией связываются надежды на существенное ускорение
принятия решений и повышение эффективности работы Европейского Суда,
поскольку многие дела смогут рассматривать комитеты в составе трех судей
вместо семи, участие которых требуется в настоящее время, в случаях, когда
решения о приемлемости или по существу выносятся палатой 177. В документе,
подготовленном исследовательской группой Секретариата, делается вывод, что
предложение по внесению изменений в ст. 28 (1b) окажет несомненное
положительное воздействие, которое могло бы быть еще более усилено, если
Σισιλιάνος, см. прим 167 выше, σελ. 222
Пояснительный доклад, см. прим. 148 выше, п. 71.
173
Там же, п. 71
174
Замечания «Международной амнистии», см. прим. 169 выше, п. 23.
175
Σισιλιάνος, см. прим. 167 выше, с. 223
176
Ст. 28 п. 1 ЕКПЧ, с изменениями, внесенными ст. 8 Протокола 14
177
Пояснительный доклад, см. прим. 148 выше, п. 70
171
172
34
правовые условия для его применения (лежащий в основании дела вопрос
интерпретации, уже ранее разрешенный Европейским Судом) понимались бы
как выходящие за пределы ныне принятого, достаточно консервативного списка
установленных «дел-клонов»178. Также было отмечено, что в рамках данного
предложения решения по значительному числу дел выносились бы комитетом,
состоящим из трех судей, а не Палатой, в состав которой входят семь судей 179.
Комитету министров предоставлены полномочия обращаться к Европейскому
Суду с просьбой об интерпретации окончательного решения по существу с
целью содействия надзору за его исполнением180; кроме того, этот орган
получит право инициировать разбирательство в Европейском Суде в тех
случаях, когда государство отказывается от исполнения решения181. Для того,
чтобы добиться большей независимости и беспристрастности судей ЕСПЧ, они
должны будут избираться на один девятилетний срок и выходить в отставку по
достижении 70 лет182. Комиссар Совета Европы по правам человека получит
право участвовать в делах в качестве третьей стороны183. Также внесена
поправка, учитывающая возможность присоединения к Европейской Конвенции
Евросоюза184.
Протокол 14 добавляет к критериям приемлемости, уже предусмотренным в ст.
35 ЕКПЧ, новый критерий. Этот момент вызвал наибольшие разногласия из
всех предложений по реформированию, вероятно, в силу потенциального
воздействия, которое данное предложение может оказать на право на
обращение с индивидуальной жалобой. Опасения по поводу введения нового
критерия
приемлемости
были
высказаны
неправительственными
организациями, правительствами некоторых стран, судьями Европейского Суда,
членами Секретариата Суда и Парламентской Ассамблеи. Неправительственные
организации по всей Европе, по мнению которых право на индивидуальную
CDDH-GDR(2003)017, “Impact Assessments of Some of the Reform Proposals Under
Consideration” , п. 11.
179
Там же, п. 12.
180
Ст. 46, п. 3 ЕСПЧ, с изменениями, внесенными ст. 16 Протокола 14.
181
Ст. 46, п. 4 ЕКПЧ, с изменениями, внесенными ст. 16 Протокола 14.
182
Ст. 223, п. 1 ЕКПЧ, с изменениями, внесенными ст. 2 Протокола 14.
183
Ст. 36 ЕКПЧ, с изменениями, внесенными ст. 13 Протокола 14.
184
Ст. 59, п. 2 ЕКПЧ, с изменениями, внесенными ст. 17 Протокола 14.
178
35
жалобу является «ключевым элементом защиты прав человека», «ограничение
которого было бы неправильным в принципе», резко выступили по поводу его
введения. По мнению неправительственных организаций, «подобная мера
представляет собой эрозию защиты прав человека государствами-участниками
Совета Европы»185, и они выразили опасения в связи с тем, что новый критерий
приемлемости «предоставит Европейскому Суду слишком широкую свободу
усмотрения, которая позволит ему отказывать в рассмотрении обоснованных в
прочих отношениях дел, а также породит у заявителей и их представителей
серьезные сомнения в отношении перспектив успеха их жалоб в Европейский
Суд»186. Опасения неправительственных организаций разделяет и ряд судей
ЕСПЧ, которые подчеркнули, что на основании этого нового, и притом
«достаточно неопределенного и даже потенциально произвольного»187 условия,
жалоба может быть отклонена без вынесения судебного решения относительно
существа дела, даже в том случае, если она вполне обоснованна. Кроме того,
Парламентская Ассамблея указала на то, что новые критерии приемлемости
«неопределенны, субъективны и способны привести к совершению серьезной
несправедливости в отношении заявителя»188.
В
соответствии
с
реформированными
критериями
приемлемости,
индивидуальная жалоба будет признаваться неприемлемой, если «заявитель не
понес существенного ущерба, за исключением случаев, когда соблюдение прав
человека, как они определены в ЕКПЧ и Протоколах к ней, требует
исследования жалобы по существу, а также при условии, что никакое дело, не
рассмотренное надлежащим образом национальной судебной инстанцией, не
может быть отклонено на этом основании»189.
Цель этой поправки состоит в том, чтобы предоставить в распоряжение ЕСПЧ
дополнительный инструмент, необходимый для того, чтобы позволить суду
некоторую степень гибкости в его деятельности по отсеву жалоб и позволить
ему посвятить больше времени делам, которые требуют рассмотрения по
“(Updated) NGOs Response to Proposals to Ensure the Future Effectiveness of the ECtHR”, апрель
2004 г.
186
Там же.
187
CDDH-GDR(2003)024, см. прим. 27 выше, п. 34.
188
Мнение № 251, см. прим. 152 выше, п. 11
189
Ст. 35 п. 3(b) ЕКПЧ с изменениями, внесенными ст. 12 Протокола 14.
185
36
существу, независимо от того, рассматривать ли ее необходимость с точки
зрения заявителя, с точки зрения права ЕКПЧ или с точки зрения, в конечном
счете, европейского публичного порядка190. Однако уже были высказаны
сомнения по поводу эффективности этого теста на приемлемость, а кроме того,
существует определенный степень согласия относительно того, что «подобный
тест окажет незначительное влияние на управление делами Европейского
Суда»191. В некоторых случаях критика была даже более суровой, и критики
утверждали,
что
новый
критерий
приемлемости
приведет
к
прямо
противоположным результатам и в результате процесс принятия решения о
приемлемости станет более долгим и сложным192. Отмечалось, что, поскольку
судья все равно должен будет принимать решение о том, поднимаются ли в
жалобе
вопросы
незначительной
или
второстепенной
важности,
то
маловероятно, что данное положение повлечет за собой значительный выигрыш
во времени193.
Основным элементом нового критерия приемлемости является вопрос о том,
потерпел ли заявитель «существенный ущерб»194. Данный критерий направлен
на отклонение жалоб, в отношении которых сделан вывод, что нарушения
повлекли лишь незначительные последствия для заявителя, в соответствии с
принципом, согласно которому судьи не должны заниматься подобными
делами, а иметь возможность сосредоточиться на более важных195. Однако, как
нам
представляется,
формулировка
этого
критерия
предполагает,
что
нарушение права, гарантированного Европейской Конвенцией может произойти
и не повлечь в результате значительного ущерба для человека 196. Иными
словами, это означает, что некоторые из жертв нарушений прав человека будут
лишены права на получение возмещения от Европейского Суда.
Пояснительный доклад, см. прим. 148 выше, п. 77-78.
Greer, см. прим. 165 выше, с. 89.
192
“(Updated) NGOs Response, см. прим. 185 выше.
193
J. Lathouwers, “Protocol No. 14: Object, Purpose and Preparatory Work” в P. Lemmens & W.
Vandenhole (eds) Protocol No.14 and the Reform of the ECtHR, Intersentia (2005), с. 9.
194
Пояснительный доклад, см. прим. 148 выше, п. 80
195
Beernaert, см. прим. 17 выше, с. 551.
196
F. Vanneste, “A New Admissibility Ground” в: P. Lemmens & W. Vandenhole (eds) Protocol
No.14 and the Reform of the ECtHR, Intersentia (2005), с. 70.
190
191
37
Тем не менее, в тексте Протокола 14 значение термина «существенный ущерб»
не уточняется. Поэтому самому Европейскому Суду предоставлена задача
установления соответствующих критериев в зависимости от конкретного дела.
Кроме того, была достигнута договоренность о том, что в течение двух лет
после вступления в силу Протокола только Палаты и Большая Палата смогут
применять новый критерий приемлемости, а судьи, заседающие в единоличном
составе и в составе комитетов, этого делать не смогут. Эта мера принимается
для
того,
чтобы
дать
время
на
накопление
достаточной
практики
правоприменения197.
Третья часть данного положения была внесена на поздних этапах процесса, с
тем чтобы жалоба не отклонялась как неприемлемая на новом основании,
несмотря на то, что заявителю не удалось получить эффективного средства
защиты в рамках национальной правовой системы. Следует отметить, что целью
этого положения, в котором нашел свое отражение принцип субсидиарности,
состоит в обеспечении того, чтобы «каждое дело было рассмотрено в судебном
порядке, будь то на национальном или европейском уровне»198.
Объяснительный доклад к Протоколу 14 гласит, что данным Протоколом в
Конвенцию вносятся изменения, которые в большей степени связаны с
функционированием, нежели со строением ее системы, в отличие от Протокола
11, в результате принятия которого в состав этой системы были внесены
радикальные изменения199. Однако эта позиция была подвергнута резкой
критике. Так, Пьетро Сардаро утверждает, что это не вполне верно. По его
мнению, данный Протокол как раз влечет за собой радикальные изменения в
системе Конвенции, - в такой степени, что «он влечет за собой отступление от
принципа полного и понимаемого в общих категориях права на международное
средство защиты» для любого человека, ставшего жертвой нарушения прав,
гарантированных в ЕКПЧ200. Лео Цвак и Тереза Какья, судя по всему, также
убеждены в том, что эта поправка представляет собой радикальное отступление
от системы, действовавшей до принятия Протокола 14, в которой «центром
Пояснительный доклад, см. прим. 148 выше, п. 84.
Там же, п. 82.
199
Там же, п. 35.
200
Sardaro, см. прим. 8 выше, с. 67.
197
198
38
внимания является каждый человек»201. Они изложили свою позицию
следующим образом: «С точки зрения индивидуума, тому, кто имеет
обоснованные жалобы, в отношении которых, как ему представляется, не
предлагается никакого возмещения на национальном уровне, остается только
обращение с жалобой на международном уровне. Неужели эта возможность
возмещения будет у них отнята просто для того, чтобы разрешить проблему со
скопившимися делами?»202
Реформы, содержащиеся в Протоколе 14, в первую очередь направлены на
разрешение двух основных проблем, стоящих перед Европейским Судом: вопервых, бремени отсеивания огромной массы необоснованных жалоб, а вовторых - бремени доведения до стадии решения по существу и оценки
справедливой компенсации в обоснованных, однако повторяющихся или
рутинных жалобах203. Было замечено, что большая часть времени Европейского
Суда уходит на то, чтобы разобраться с делами, которые либо неприемлемы,
либо касаются повторяющихся нарушений, допущенных после вынесения
пилотных решений. В 2003 г. 96% рассмотренных жалоб были признаны
неприемлемыми (не заслуживающими рассмотрения); эти дела в подавляющем
большинстве являются явно неприемлемыми. Тем не менее, они отнимают
значительную часть времени судей и, в первую очередь, сотрудников
Секретариата204. Кроме того, около 60% решений, вынесенных Европейским
Судом, касались повторяющихся дел или рутинных, хотя и обоснованных,
жалоб. К ним относятся жалобы, в основании которых лежат ситуации, носящие
в государстве-ответчике структурный или системный характер, что приводит к
большому количеству по определению обоснованных дел205.
Поэтому реформы сосредоточены на попытке разрешить два основных
процессуальных недостатка Европейского Суда - а именно, проблему большого
количества
жалоб,
признаваемых
неприемлемыми,
а
также
того,
что
большинство решений выносится по повторяющимся делам. В связи с этим
Zwaak & Cachia, см. прим. 117 выше, с. 35.
Там же, с. 35.
203
CDDH-GDR(2003)024, см. прим. 27 выше, п. 5.
204
Там же, п. 6.
205
Там же, п. 8.
201
202
39
основная задача Протокола 14 состояла в том, чтобы позволить Европейскому
Суду сосредоточиться на наиболее важных делах, требующих исследования по
существу, независимо от того, рассматривать ли их с точки зрения заявителя, с
точки зрения права ЕКПЧ или, в конечном счете, с точки зрения европейского
публичного порядка206; и в основном этого можно было достичь посредством
введения нового критерия приемлемости.
Вопросы, связанные с возрастающим стремлением ЕСПЧ сосредоточивать свои
усилия на наиболее важных делах и с вызванным этими соображениями
реформированием критериев приемлемости, уже давно являются источником
разногласий. Эти разногласия отчасти отражают дискуссию о том, состоит ли
роль ЕСПЧ в предоставлении индивидуального или конституционного
правосудия. Говоря более конкретно, сторонники конституционного правосудия
придерживаются точки зрения, согласно которой основная функция ЕСПЧ
состоит в том, чтобы выступать в качестве «общеевропейского законодателя
стандартов в области прав человека»207, и потому он должен заниматься только
наиболее
значимыми
делами.
индивидуального правосудия
В
противоположность
им,
сторонники
утверждают, что основная цель системы
Европейской Конвенции состоит в том, чтобы каждый человек, пострадавший
от нарушений прав человека в Европе, имел возможность прибегнуть к
эффективному международному средству защиты. По их мнению, в основе
Европейской Конвенции лежит право каждого заявителя на рассмотрение его
жалобы208.
Аргумент в пользу конституционного правосудия основывается на том факте,
что при нынешнем состоянии нагрузки на ЕСПЧ нет никаких реальных надежд
на то, что каждый заявитель, обратившийся с обоснованной жалобой на
нарушение Европейской Конвенции, получит в Страсбурге возмещение в
судебном порядке209. В поддержку конституционной роли ЕСПЧ убежденно
выступает бывший председатель Суда Л. Вильдхабер, который неоднократно
Пояснительный доклад, см. прим. 148 выше, п. 77-78.
Harmsen, см. прим. 16 выше.
208
P. Mahoney, “New Challenges for the ECtHR Resulting from the Expanding Case Load and
Membership”, Vol. 21, Penn State International Law Review (2002), с. 104.
209
Greer, см. прим. 165 выше, с. 96.
206
207
40
напоминал о необходимости быть реалистами и призывал «занять более
реалистичную позицию по отношению к проблеме» загруженности Суда. По
словам Л. Вильдхабера: «Не лучше ли было бы, если бы решений выносилось
гораздо меньше, однако выносились бы они без промедления и с подробной
мотивировкой
и
устанавливали
бы
принципы
истолкования
права
с
убедительностью и ясностью, которая сделает их де-факто обязывающими erga
omnes, и при этом обнаруживали бы структурные проблемы, которые
подрывают основы демократии и верховенства права в отдельных странах
Европы?»210 Механизм обращения с индивидуальной жалобой надлежит
рассматривать как средство, с помощью которого обнаруживаются дефекты в
национальной системе защиты прав человека, с целью их исправления и тем
самым повышения общего уровня защиты прав человека211.
С другой стороны, неправительственные организации утверждают, что «любые
нарушения прав человека являются серьезными, и если нарушения прав
человека остаются без возмещения, то от этого страдает индивидуальная
жертва, члены общества в целом и моральный авторитет органов власти»212.
Точку зрения НПО разделяют и некоторые из судей Европейского Суда,
которые подчеркивают, что «страсбургский суд, в частности, не должен ставить
себя в такое положение, где он будет вынужден отказывать в доступе жертвам
нарушений прав, гарантированных Конвенцией, на том основании, что данные
нарушения слишком «незначительны», чтобы удостоиться внимания на
европейском уровне»213.
Формулировка нового критерия приемлемости явным образом обнаруживает,
что его текст является результатом с трудом достигнутого компромисса и
длительных и сложных дискуссий между двумя лагерями. Сторонники
индивидуального подхода, как представляется, добились того, что Европейский
Суд по прежнему будет интерпретировать и применять Европейскую
Конвенции, и всегда. когда правовые интересы индивидуума в достаточной
Wildhaber, см. прим. 44 выше, с. 164.
Там же, с. 162.
212
“(Updated) NGOs Response, см. прим. 185 выше.
213
Harmsen, см. прим. 16 выше.
210
211
41
степени затронуты, Суду придется признать его жалобу приемлемой214. С
другой стороны, конституционалисты подчеркивают важность задачи по
интерпретации посредством данного критерия приемлемости, однако им не
удалось добиться превращения ЕСПЧ в конституционный суд в чистом виде,
который бы занимался лишь делами, в которых поднимаются фундаментальные
вопросы215. Представляется вполне очевидным, что дебаты о будущем
Европейского Суда между двумя противостоящими лагерями продолжаются.
Можно предположить, что тем, кто рассматривает ЕСПЧ как в первую очередь
орган, в задачу которого входит поддержание широких принципов европейской
системы защиты прав человека, оппонируют те, кто видит определяющую
функцию
Суда
в
предоставлении
окончательного
средства
защиты
индивидуальным жертвам нарушений прав человека, которым не удалось найти
возмещения на национальном уровне216.
Заключение
Последние оценки и прогнозы относительно достаточности и успеха Протокола
14, и даже относительно мер, включенных в пакет реформ в целом, не выглядят
особенно оптимистичными. Уже слышатся утверждения, что «самих по себе их
будет недостаточно для того, чтобы закрыть пропасть между количеством
поступающих дел и производительной способностью Европейского Суда»217. Л.
Вильдхабер заявил, что, несмотря на то, что Протокол 14 представляет собой
«шаг в правильном направлении, нагрузка на Европейский Суд по-прежнему
останется чрезмерной»218. Судя по всему, бывший председатель Суда убежден,
что Протокол «сам по себе не приведет к уменьшению объема дел,
поступающих в Страсбург; он не перекроет кран и даже не замедлит поток»219.
Более того, даже и до вступления в силу протокола, ученые уже выразили
сомнения и разочарование в нем, сочтя его «упущенной возможностью» и
Vanneste, см. прим. 196 выше, с. 75.
Там же, с. 75.
216
Harmsen, см. прим. 16 выше.
217
“Long-term Future of the Convention System”, Memorandum by the ECtHR, Third Summit of the
Council of Europe, p. 5.
218
Интервью с председателем Суда Люциусом Вильдхабером, “The reform is an absolute
necessity”, 21 апреля 2004 г., www.coe.int/t/e/com/files/interviews/20040421_interv_wildhaber.asp.
219
Wildhaber, см. прим. 124 выше.
214
215
42
утверждая, что «его успех будет лишь частичным»220. Рекомендации,
сопровождающие Протокол221 и посвященные защите прав, установленных
Европейской Конвенцией, в рамках национальных правовых систем, были
названы "по преимуществу символическими»222, поскольку они не носят
обязательного характера для государств-участников; кроме того, некоторые
авторы утверждают, что такие рекомендации «не принесут пользы, если
останутся лишь рекомендациями и не будут подкреплены сильной волей
привести их в исполнение»223.
Нет никакого сомнения в том, что достижения ЕСПЧ сами по себе являются
причиной его проблем, и Суд постепенно сделался «жертвой собственного
успеха».
Несмотря
на
существенное
повышение
продуктивности
и
эффективности Суда в целом, поток дел по-прежнему растет и это, несомненно,
является серьезной угрозой для эффективности и авторитета системы ЕКПЧ.
Уже обращалось внимание на то, что с 1999 по 2004 г. бюджет ЕСПЧ был
увеличен приблизительно на 54%, штат сотрудников Секретариата –
приблизительно на 80%, а производительность, исчисленная на основании
числа завершенных производством жалоб, повысилась примерно на 470%224.
Тем не менее, постоянно предпринимаемые усилия оптимизировать и укрепить
систему оказались не в состоянии преодолеть проблемы все возрастающего
числа дел, ожидающих рассмотрения в ЕСПЧ. Успех, достигнутый ЕСПЧ в
течение лет в отношении производительности, был погребен под невероятным
количеством новых входящих дел. По этой причине под давлением потребности
в долгосрочной стратегии и в свете продолжающихся дебатов о будущем
Европейского Суда, был начат еще один раунд реформ. В первую очередь перед
государствами стоит выбор относительно характера механизма международной
Greer, см. прим. 165 выше, с. 85.
Комитет Министров также принял три рекомендации, направленные на обеспечение защиты
прав, гарантированных ЕКПЧ, в рамках национальных правовых систем: Рекомендацию
Rec(2004)5 о проверке соответствия законопроектов, действующих законодательных актов и
административной практики стандартам, установленным в ЕКПЧ; Рекомендацию Rec(2004)4 о
Европейской Конвенции в университетском образовании и профессиональной подготовке и
Рекомендацию Rec(2004)6 о совершенствовании национальных средств правовой защиты).
222
Beernaert, см. прим. 17 выше, с. 547.
223
Zwaak & Cachia, см. прим. 117 выше, с. 34.
224
“Long-term Future of the Convention System”, см. прим. 217 выше, п. 3.
220
221
43
защиты, которую необходимо предоставить жителям Европы XXI века 225. Экспредседатель Суда Вильдхабер заявил, что «необходимо нечто более
радикальное»226. Он проиллюстрировал свой аргумент, приведя ссылки на
заключения двух управленческих аудитов, которые были представлены на
рассмотрение правительствам 15 мая 2005 г. и в которых подтверждалось, что
нагрузка на ЕСПЧ будет возрастать и далее227. Европейцам придется дать
ответы на фундаментальные вопросы, связанные с основными целями и
задачами Европейской Конвенции, целями процедуры индивидуальной жалобы
и миссией, которую будет призван исполнять Европейский Суд. В результате
государства-участники Совета Европы в ходе встречи на высшем уровне,
состоявшейся в Варшаве 16-17 мая 2005 г., в попытке обеспечить действенность
Европейского Суда, создали международный орган, в состав которого вошли
уважаемые люди (Группу мудрецов228) и который призван исследовать
проблему эффективности механизма ЕКПЧ в долгосрочной перспективе. Как
метко выразился Люциус Кафлиш, после реформы 1998 г. и «реформы
реформы» 2004 г., будет необходимо провести «реформу реформы реформы»229.
Там же, п. 3.
Выступление Председателя Европейского Суда Люциуса Вильдхабера на Варшавском
саммите
Совета
Европы
16-17
мая
2005
г.;
текст
имеется
по
адресу:
http://www.coe.int/t/dcr/summit/20050516_speech_wildhaber_en.asp
227
Там же.
228
В состав Группы входит 11 членов: Лорд Вулф (Соединенное Королевство), Вениамин
Федорович Яковлев (Россия), Рона Абрай (Турция), Фернанда Контри (Италия), Ютта Лимбах
(Германия), Марк Фишбах (Люксембург), Хиль Карлос Родригес Иглесиас (Испания),
Эммануэль Рукунас (Греция), Якоб Содерманн (Финляндия), Ханна Сухоцка (Польша) и Пьер
Трюш (Франция). Группа мудрецов представила свой доклад (CM(2006)203 15 November 2006)
Комитету Министров 15 ноября 2006 г.
229
L. Caflisch, “The Reform of the ECtHR: Protocol No. 14 and Beyond”, Vol. 6, Human Rights Law
Review (2006), с. 415.
225
226
44