МОСКОВСКИЙ ПОГРАНИЧНЫЙ ИНСТИТУТ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ

МОСКОВСКИЙ ПОГРАНИЧНЫЙ ИНСТИТУТ
ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
На правах рукописи
ПЕТРОВ Владимир Иванович
Организационно-правовые основы взаимодействия пограничных органов
и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной
границы Российской Федерации в повседневных условиях.
Специальность 20.02.03. – «Военное право, военные проблемы
международного права»
Диссертация на соискание учёной степени
кандидата юридических наук
Научный руководитель – заслуженный работник высшей школы
Российской Федерации, кандидат
юридических наук, профессор
САКЛАКОВ Пётр Николаевич
Москва
2004
2
СОДЕРЖАНИЕ
Введение…..…………………………………………………………………….…………....……3
Глава 1. Правовое обеспечение взаимодействия пограничных органов и пограничных войск
Федеральной службы безопасности Российской Федерации с органами внутренних дел Министерства внутренних дел Российской Федерации в сфере охраны Государственной границы Российской Федерации ……………………………………………………………………….17
1.1 Взаимодействие пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации с органами государственной власти в сфере охраны
Государственной границы как функции управленческой деятельности в Российской Федерации……….……………………………………………………………………….……….17
1.2 Историко-правовой аспект взаимодействия Пограничной службы с органами государственной власти в сфере охраны Государственной границы России …………….…….46
1.3. Современное состояние и сущность правового обеспечения взаимодействия пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы…………………………………………………………………………….……..…..……70
Глава 2. Организационно-правовые основы деятельности органов управления пограничного
отряда (отдельного контрольно-пропускного пункта) и городского (районного) органа внутренних дел по организации и поддержанию взаимодействия в сфере охраны Государственной границы Российской Федерации …………………………………………………………101
2.1 Сущность и правовое обеспечение организации взаимодействия пограничных органов и
пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы………………………….101
2.2.Организационно-правовая работа начальника пограничного отряда, (отдельного контрольно-пропускного пункта) и начальника городского, районного органа внутренних
дел по планированию, организации и поддержанию взаимодействия…………….…….121
2.3 Основные направления совершенствования правового и организационного обеспечения
взаимодействия пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной
границы
……………………………………………………….…………………….150
Заключение………………………………………..……………………………………………...173
Библиография……………………………………………….……………………………………182
Приложения…………..……………………………………………………….………………….196
3
ВВЕДЕНИЕ.
Актуальность исследования.
Пограничная безопасность Российской Федерации является составной частью системы национальной безопасности государства, а пограничная политика
– надёжным индикатором внешнеполитических отношений России. Обеспечивая надёжную защиту и охрану Государственной границы Российской Федерации (далее по тексту - Государственной границы), пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации
(далее по тексту – пограничные органы и пограничные войска) выполняет важную задачу в системе обеспечения государственной безопасности страны.
Государственная граница – объект сложный и многоплановый. Её протяжённость составляет более 60900 км, большая часть субъектов РФ являются
приграничными (на их территории проживает около 65 млн. человек – более
40 % всего населения государства 1). Очевидно, что качественное решение задач надёжной охраны Государственной границы силами одного государственного органа невозможно. Поэтому действующее законодательство России закрепляет полномочия по решению задач охраны Государственной границы не
только Федеральной службы безопасности Российской Федерации (в состав которой входят пограничные органы и пограничные войска), но и других федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти
субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических и физических
лиц (при безусловной координирующей роли Федеральной службы безопасности).2 Анализ служебной деятельности пограничных органов и пограничных
войск свидетельствует, что интеграция усилий и согласование совместных действий разноведомственных сил и средств обеспечивает успешное решение задач охраны Государственной границы в различных условиях обстановки в поСм.: Предварительные результаты Всероссийской переписи населения // Российская газета, 2003, 25 апреля.
См. ст.ст.3, 12, разд. VI Закона РФ от 1.04.93. «О Государственной границе Российской Федерации» (с изм. и
доп.) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1993, № 17, ст. 594; Собрание законодательства РФ, 1994, № 16, ст. 1861; 1996, № 50, ст. 5610; 1998, № 31, ст. 3805; 1999, № 23, ст. 2808; 2000,
№ 32, ст. 3341; № 46, ст. 4537; 2002, № 1, ст. 2; № 52, ст. 5134; Российская газета, 2003, 1 июля.
1
2
4
граничных пространствах. В то же время, несогласованность таких действий
часто приводит к срыву выполнения поставленных задач, необоснованному
увеличению материальных затрат, а иногда и к человеческим жертвам. Обеспечение должного взаимодействия сил и средств, участвующих в охране Государственной границы, является одной из важнейших проблем в служебной деятельности пограничных органов и пограничных войск.
Произошедшее в 90-е г.г. прошлого столетия изменение законодательства,
регулирующего деятельность правоохранительных органов, отражает демократические процессы в российском обществе. Однако, вопросы взаимодействия
пограничных органов и пограничных войск с органами исполнительной власти
в сфере охраны Государственной границы существенных изменений не претерпели.1 Содержание межведомственных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы взаимодействия в сфере охраны Государственной границы, отличается декларативностью, пережитками авторитарной государственности, а также сильным ведомственным влиянием на содержание совместной деятельности. Указанные нормативные правовые акты содержат противоречивую
терминологию, пробелы, затрудняющие их понимание, толкование и правоприменение.
Важное место в системе совместных действий по охране Государственной
границы занимает Министерство внутренних дел Российской Федерации. Взаимодействие пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы имеет богатую историю,
опирается на более-менее развитую правовую основу. Отсутствие
войсковой
охраны на многих участках современной Государственной границы, в частности, повышает значение такого взаимодействия. В процессе служебной деятельности пограничные органы и пограничные войска наиболее тесно и активПредставляется, что изменения в системе исполнительной власти России, произведённые Указом Президента
РФ от 11.03.2003. № 308 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации», и соответствующие изменения в федеральном законодательстве кардинально не
повлияют на содержательную часть взаимодействия в сфере защиты и охраны Государственной границы . Пограничная служба и в составе Федеральной службы безопасности Российской Федерации будет занимать достаточно самостоятельное место (как это было и в прошлом). Хотя на организационной, формальной стороне взаимодействия указанная реорганизация, безусловно, скажется (в частности, при принятии правовых актов регламентирующих различные аспекты взаимодействия).
1
5
но взаимодействуют с органами внутренних дел Министерства внутренних дел
Российской Федерации (далее – органы внутренних дел).
Современное состояние системы взаимодействия пограничных органов и
пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы и её правовых основ нельзя признать удовлетворительным. Существующая практика взаимодействия со всей очевидностью свидетельствует о
значительном количестве нерешённых вопросов. Зачастую при решении задач в
рассматриваемой сфере общественных отношений преобладает узко отраслевой
подход, преувеличение односторонней роли каждого из субъектов взаимодействия, имеют место многочисленные барьеры нормативно-правового, организационно-структурного и психологического характера. Ряд положений ведомственных и межведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы организации и поддержания взаимодействия, не отвечают современным реалиям (изменились геополитическая обстановка, экономическая ситуация в стране и мире, возможности и тактика действий нарушителей Государственной границы и т.д.), страдают неконкретностью и декларативностью.
Кроме того, даже несовершенные правовые акты соблюдаются далеко не всегда
(часто о взаимодействии должностные лица различных уровней вспоминают в
крайних случаях, при обострении обстановки).
Отмеченные и другие недостатки вызывают ряд вопросов правового, теоретического и практического характера: возможно ли успешное использование
в XXI веке форм и методов согласования усилий разноведомственных сил и
средств в сфере охраны Государственной границы, сложившихся в достаточно
отдалённые исторические периоды; на каких исходных началах (принципах)
базируется взаимодействие, каковы требования, предъявляемые к нему, какова
структура института взаимодействия; на каких уровнях необходимо организовывать взаимодействие, и какое звено в системе взаимодействующих органов
является определяющим с точки зрения обеспечения успешного решения задач
охраны Государственной границы; как сочетаются организационная и правовая
составляющие в процессе организации и поддержания взаимодействия, можно
6
ли говорить о взаимодействии в сфере охраны Государственной границы, как о
явлении не только социальном, но и правовом; возможно ли совершенствование механизма организации и поддержания взаимодействия в сфере охраны
Государственной границы, и по каким направлениям? Поиск вариантов ответов
на эти и другие вопросы и предопределяет актуальность темы диссертационного исследования. Недостаточная теоретическая разработанность сущности взаимодействия в сфере защиты и охраны Государственной границы, необходимость её рассмотрения на основе анализа обновлённого законодательства, закрепляющего полномочия пограничных органов и пограничных войск, вошедшей в состав Федеральной службы безопасности, и органов внутренних дел и
современной практики его применения, определили выбор темы и основные
направления исследования.
Степень разработанности темы и научная новизна исследования.
Уровень теоретического исследования проблемы взаимодействия отстаёт
от практики служебной деятельности и соответствующего правового регулирования. Научная разработка вопросов правового регулирования взаимодействия
пограничных органов и пограничных войск с различными органами государственной власти в сфере охраны Государственной границы на диссертационном
уровне исследовалась неоднократно, а вот организационно-правовые вопросы
взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в рамках самостоятельного диссертационного исследования ранее
не проводились. Различные аспекты института взаимодействия в сфере публичных правоотношений, функционирования властных институтов (в том числе
и пограничного ведомства) неоднократно привлекали внимание учёныхправоведов. В ходе исследования диссертантом изучены труды учёных, рассматривающих: общие вопросы теории организации, координации и взаимодействия
(труды
Г.В.Атаманчука,
В.Г.Афанасьева,
В.В.Васильева,
Д.А.Керимова, В.А.Козбаненко, Б.П.Курашвили, А.Е.Лунёва, В.Н.Садовского,
7
В.И.Терещенко, Э.Г.Юдина, Ц.А.Ямпольской и др.)1, военные аспекты взаимодействия (часто в организационном, а не в правовом ключе) – работы
В.А.Амиряна, В.В.Барабина, В.А.Виноградова, Л.М.Дуванова, С.С.Дукова,
К.А.Нама, Ю.И.Мигачёва, Ю.А.Прокудина, В.В.Соколова и др.2, аспекты взаимодействия в сфере защиты и охраны Государственной границы в рамках пограничной политики и правоохранительной деятельности (исследования
В.С.Афанасьева,
С.Н.Булашова,
А.И.Василенко,
Ю.А.Головина,
Ф.Е.Колонтаевского,
А.В.Кулакова,
В.А.Дмитриева,
В.И.Захаренко,
А.Л.Манилова,
В.Ф.Молчановского,
А.И.Николаева,
В.Б.Рушайло,
П.Н.Саклакова, Д.С.Субботкина, К.В.Тоцкого, А.И.Тымко, А.Ю.Шумилова и
др.3),
исторические
аспекты
взаимодействия
(работы
В.И.Боярского,
См. в частности: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М., 1997; Афанасьев В.Г. Системность и общество. – М., 1980; Васильев В.В. Координация деятельности министерств СССР // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИСЗ, 1976, № 5; Керимов Д.А. Свобода, право и законность в социалистическом обществе. - М., 1960; Козбаненко В.А. Правовое регулирование и правовое обеспечение государственного управления: сущность и содержание. - М., 2002; Курашвили Б.П. Очерки теории
государственного управления. - М., 1987; Лунёв А.Е. Демократизм советского государственного управления. М., 1967; Садовский В.Н. Методологические проблемы исследования объектов, представляющих собой системы // Социология в СССР. Т.1 – М., 1966; Терещенко В.И. Организация и управление. Опыт США. – М.,
1966; Юдин Э.Г. Системный подход и принципы деятельности. – М., 1978; Ямпольская Ц.А. Проблемы государства и права. – М., 1975 .
2
См. в частности: Барабин В.В. Военно политическая деятельность государства в системе национальной безопасности (социально-философский анализ). Автореф. дисс… докт. Филос. наук.-М.,1999; Дуванов Л.М. Работа
штаба войск пограничного округа и штаба пограничного отряда в условиях резкого обострения военнополитической обстановки. Дисс…канд. Воен. наук. –М., 1977; Дуков С.С. Совершенствование работы начальника и штаба пограничного округа (отряда) по организации и поддержанию взаимодействия войск при пресечении военно-политических провокаций на границе. Дисс…канд. Воен.наук. –М., 1982; Мигачев Ю.И. Конституционные права Вооруженных сил (сравнительное исследование законодательства России, США, Франции). –
М..,1984; Прокудин Ю.А. Философский анализ категории «взаимодействие» и ее методологическое значение
для деятельности советских военных кадров. Дисс…канд. Филос. наук. –М., 1990; Соколов В.В. Взаимодействие соединений, частей и подразделений пограничного округа при охране государственной границы и экономической зоны.Дисс…канд.воен. наук. –М.,1988.
3
См. в частности: Афанасьев В.С. Обеспечение законности: вопросы теории и практики. Дисс…докт. юрид.
наук. – М., 1993; Булашов С.Н. Конституционно-правовой режим государственной границы Российской Федерации. Дисс…канд. юрид. наук. – М., 1998; Василенко А.И. Пограничная деятельность в России. Дисс…канд.
юрид. наук. – М., 2001; Головин Ю.А. Жизненно важные интересы России в пограничном пространстве на рубеже XX – XXI в.в. и роль ФПС России в их защите. Дисс…канд. юрид.наук. – Ярославль, 1999; Дмитриев В.А.
Федеральная пограничная служба Российской Федерации: предназначение, структура и выполняемые функции.
– М., 1995; Захаренко В.И. Правовое регулирование деятельности Пограничных войск ФПС России по охране
Государственной границы Российской Федерации. Дисс…канд. юрид. наук. – М., 1998; Колонтаевский Ф.Е.
Организационные основы охраны общественного порядка в современных условиях. Дисс…докт. юрид. наук. –
М., 1996; Манилов А.Л. Состояние и перспективы международно-договорной деятельности ФПС России в свете пограничной политики Российской Федерации. – М., 1996; Молчановский В.Ф. Общество как развивающаяся система. Проблема безопасности и границ в обществе. – М., 1995; Николаев А.И. Актуальные проблемы пограничной политики Российской Федерации в современных условиях / Проблемы пограничной безопасности
Российской Федерации. – М., 1996; Рушайло В.Б. Взаимоотношения государственных органов исполнительной
власти в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Автореф.
дисс…канд. юрид. наук. – М., 1999; Саклаков П.Н. Общегосударственная система обеспечения национальной
безопасности Российской Федерации. – М., 1999; Он же. Организационно-правовые аспекты взаимодействия
1
8
А.А.Гордеева, А.М.Егорова, Е.Л.Ежукова, Ю.Г.Кисловского, В.В.Клементьева,
Н.Н.Куськова, А.А.Плеханова, В.В.Редькина, М.С.Савченко, В.А.Сальникова,
Я.В.Шаповалова, Э.М.Филиппова, В.И.Ченкова, С.А.Юхова и др.1), отдельные
аспекты и уровни взаимодействия, в том числе региональный (труды
А.Г.Головко, К.К.Ермакова, Н.Н.Жильского, В.Л.Лукович, А.А.Магомедова,
В.Д.Малько, Р.Ш.Муллаянова, А.С.Попова, В.П.Руденок, Л.В.Силантьева,
Н.В.Симоновой, В.Э.Хандожко, А.А.Чинчикова. и др.2). В последние годы выполнено достаточно много исследований, посвящённых характеристике статуса
отдельных взаимодействующих субъектов, включая органы государственной
власти (различных ветвей и уровней) и органы местного самоуправления (работы Б.П. Аверьянова, Б.П. Елисеева, Н.А. Игнатюк, Л.Ф. Кваши, И.Б.Киричук,
Пограничной службы Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации. – М., 2001; Субботкин Д.С. Конституционноправовое регулирование безопасности границ Российской Федерации. Дисс… канд. юрид. наук. – М., 2002;
Тымко А.И. Перспективы охраны новых участков государственной границы Российской Федерации.
Дисс…канд. воен. наук. – М., 1994; Шумилов А.Ю. Проблемы законодательного регулирования оперативнорозыскной деятельности в России: Монография. – М., 1997.
См. в частности: Боярский В.И. На стороже Руси стояти. – М., 1992; Гордеев А.А. История казаков со времён
царствования Петра Великого до начала войны 1914 года. – М., 1992; Егоров А.М. Псковские пограничные
районы в 1920 – 1930 г.г. Дисс…канд. истор. наук. – С-Пб., 1998; Ежуков Е.А. Становление и развитие пограничной охраны России XV – начала XX в.в. – М., 1991; Кисловский Ю.Г. История таможни государства Российского. – М., 1995; Клементьев В.В. Военное ведомство в охране границ Российской империи. Дисс…канд.
истор. наук. – М., 2000; Плеханов А.А. Комплектование и подготовка Отдельного корпуса пограничной стражи.
Дисс…канд. истор. наук. – М., 1999; Редькин В.В. Пограничные войска КГБ СССР, их служебно-боевое предназначение и основы действий. – М., 1986; Савченко М.С. Правовое положение Кубанского казачества в дореволюционной России (конец XVIII – начало XX в.в.). Дисс…канд. истор. наук. – Волгоград, 2000; Сальников
В.А. Государственные границы: история и современность. Социально-политический анализ. – М., 1990; Шаповалов Я.В. Организационно-правовые основы возрождения Российского казачества в постсоветский период.
Дисс…канд. истор. наук. – Краснодар, 2000; Филиппов Э.М. Пограничные войска на охране Северо-Западной
границы: этапы становления и развития. Дисс…канд. юрид. наук. – С-Пб., 2000; Ченков В.И. Полиция и органы
местного самоуправления в феодальной России XVIII века (историко-правовой аспект). Дисс…канд. истор.
наук. – С-Пб., 2001.
2
См. в частности: Головко А.Г. Взаимодействие органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан. Дисс…канд. юрид. наук. – Ростов-на-Дону, 1999;
Ермаков К.К. Взаимодействие и координация в органах внутренних дел. – М., 1971; Жильский Н.Н. Правовые и
организационные основы взаимодействия органов внутренних дел с внутренними войсками в охране общественного порядка. Дисс…канд. юрид. наук. – С-Пб., 1995; Лукович В.Л. Региональная система органов пограничного контроля и направления её развития. Автореф. дисс…канд. воен. наук. – М., 1999; Магомедов А.А.,
Силантьев Л.В., Чинчиков А.А. Права человека и деятельность органов внутренних дел. – Саратов, 1994; Малько В.Д. Теория управления в сфере правоохранительной деятельности. – М., 1990; Муллаянов Р.Ш. Пограничная политика: региональный аспект. Дисс…канд. юрид. наук. – Челябинск, 1999; Попов А.С. Пограничная политика Российской Федерации в Дальневосточном регионе в современных условиях. Дисс…канд. юрид. наук. –
М., 2000; Руденок В.П. Взаимодействие органов внутренних дел Российской Федерации с войсками и органами
Пограничной службы в Северо-Кавказском регионе в условиях социально-политического конфликта.
Дисс…канд. юрид. наук. – М., 2001; Симонова Н.В. Взаимодействие органов публичной власти на территории
приграничного субъекта РФ: конституционно-правовые аспекты (на анализе материалов Западного регионального пограничного управления ФСБ РФ). Дисс…канд. юрид. наук. – Воронеж, 2003; Хандожко В.Э. Теоретикоправовые аспекты установления пограничных зон и пограничных режимов в Российской Федерации.
Дисс…канд. юрид. наук. – М., 2002.
1
9
М.Н.Кузьминой,
С.Г.Наймушиной,
С.И.Некрасова,
Э.А.Нехвядович,
И.И.Урвачёвой, Н.А.Шевчик и др.3).
В то же время, при столь широком охвате общих и частных проблем института взаимодействия (часто фрагментарно, в трудах по смешанной тематике,
не всегда с позиций юридической науки) многие аспекты исследуемого института не получили предметного освещения. Именно комплексный подход к исследованию организационно-правовых аспектов института взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере
охраны Государственной границы (на основе положений российского законодательства и совместной практики пограничных органов и пограничных войск
и органов внутренних дел) предопределили выбор темы исследования на
уровне кандидатской диссертации, характер и круг рассматриваемых вопросов.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере охраны сухопутных участков Государственной границы в процессе взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами
внутренних дел.
Предметом исследования выступают правовые нормы и организационные управленческие мероприятия в области реализации полномочий представителей пограничных органов и пограничных войск и органов внутренних дел в
процессе их совместных действий по охране Государственной границы в повседневных условиях.
См. в частности: Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органа государственного управления.
– М., 1979; Елисеев Б.П. Система органов государственной власти Российской Федерации. Автореф.
дисс…докт. юрид. наук. – М., 1998; Игнатюк Н.А. Правовые проблемы взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов РФ с органами местного самоуправления. Автореф. дисс…канд. юрид. наук. – М.,
1997; Кваша Л.Ф. Негосударственные субъекты правоохранительной деятельности в Российской Федерации.
Дисс…канд. юрид. наук. – М., 1996; Киричук И.Б. Организация и деятельность органов внутренних дел как
предмет правового регулирования (вопросы теории). Дисс…канд. юрид. наук. – М., 1991; Кузьмина М.Н. Правовые основы формирования и деятельности органов внутренних дел (теоретико-правовой аспект). Дисс…канд.
юрид. наук. – М., 1996; Наймушин С.Г. Конституционно-правовые основы организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Дисс…канд. юрид. наук. –
М., 1999; Некрасов С.И. Единство и разделение государственной власти в Российской Федерации (федерация и
субъекты). Дисс…канд. юрид. наук. – М., 1999; Нехвядович Э.А. Государственный механизм и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия. Дисс…канд. юрид. наук. – С-Пб., 2000; Урвачёва И.И.
Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Дисс…канд. юрид. наук. –
Ростов-на Дону, 2000; Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы
взаимодействия. Дисс…канд. юрид. наук. – Тюмень, 2001.
1
10
Цель и задачи исследования.
Целью диссертационного исследования является изучение теоретикоправовых и организационных основ взаимодействия пограничных органов и
пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы и сложившаяся правоприменительная практика
и
выработка
предложений по совершенствованию современного состояния правового и организационного обеспечения взаимодействия.
Достижение данной цели предполагает решение следующих задач:
 изучить и определить правовую сущность взаимодействия как функции
управления, выявить роль и объективную необходимость взаимодействия
пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в
системе безопасности в приграничных пространствах;
 выявить и обосновать историческую обусловленность и преемственность
основных направлений, правовых форм и методов взаимодействия разноведомственных сил и средств в сфере охраны Государственной границы,
закономерности исторического развития взаимодействия разнородных сил
и средств в рассматриваемой сфере;
 провести анализ сущности и системы правового и организационного
обеспечения взаимодействия и на этой основе разработать структуру правового и организационного механизма организации, поддержания и восстановления взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с
органами внутренних дел в сфере
охраны Государственной границы
(применительно к звену пограничный отряд, отдельный контрольнопропускной пункт – городской, районный орган внутренних дел) и дать
развёрнутую характеристику организационных и правовых элементов;
 на основе анализа нормативно-правовой базы, современного состояния
практики взаимодействия, имеющихся недостатков выработать предложения и обосновать систему рекомендаций по совершенствованию правового и организационного обеспечения взаимодействия пограничных органов
и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государ-
11
ственной границы, а также по совершенствованию учебного процесса в
системе высшего профессионального образования Федеральной службы
безопасности Российской Федерации;
 разработать научно обоснованный алгоритм организационно-правовой
работы начальника пограничного отряда, начальника городского, районного органа внутренних дел по планированию, организации и поддержанию взаимодействия.
Теоретические и методологические основы исследования.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет
совокупность приёмов и методов познания социальных явлений и процессов,
включающая исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический,
логический, структурно-функциональный, типологический, описательный методы, метод моделирования, системный подход к изучению правовых норм и
теоретических положений, касающихся понятия, сущности и содержания правового регулирования в сфере охраны Государственной границы.
Обоснованность полученных теоретических выводов и практических
предложений достигалась посредством обобщения теоретического и нормативного (исторического и современного) материала. Для исследования отдельных
аспектов темы использовался эмпирический материал.
Основную группу источников исследования составляет обширный нормативно-правовой материал – нормативные правовые акты федеральных органов
государственной власти (Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, правовые акты Президента РФ и Правительства РФ,
межведомственные и ведомственные правовые акты), акты органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления. При
подготовке работы использованы также международные и внутригосударственные договоры и соглашения, правовые позиции, изложенные в решениях
Конституционного Суда РФ. Кроме того, теоретическую основу исследования
(наряду с нормативными и иными правовыми источниками и работами указан-
12
ных выше авторов) составили труды известных учёных-юристов в области общей теории права и государства, конституционного, административного, международного, военного и других отраслей права – С.А.Агаева, С.С.Алексеева,
А.П.Алёхина, В.Г.Афанасьева, Д.Н.Бахрах, В.П.Безобразова, Н.С.Бондаря,
Н.В.Витрука,
В.М.Горшенёва,
Л.Н.Завадской,
И.А.Исаева,
В.Б.Исакова,
А.А.Кармолицкого, Ю.М.Козлова, С.А.Комарова, Б.М.Лазарева, В.В.Лазарева,
А.Е.Лунёва, М.Н.Марченко, В.С.Нерсесянца, П.В.Смирнова, Ю.А.Тихомирова,
Б.Н.Топорнина, В.Н.Хропанюка, В.Е.Чеканова, А.А.Чювилёва, Л.С.Явич и др.,
материалы научно-практических конференций и семинаров, публикации в периодических изданиях.
Эмпирическую основу исследования составили обобщения опыта служебной деятельности пограничных отрядов, органов пограничного контроля и органов внутренних дел Северо-Западного, Северо-Кавказского и Центрального
регионов, а также результаты социологического исследования, проведённого
диссертантом среди слушателей Пограничной академии ФСБ России.
Теоретическая значимость исследования.
Полученные выводы и предложения вносят определённый вклад в науку
административного и военного права. Расширены теоретические представления
о правовой составляющей содержания и форм совместных действий пограничных органов и пограничных войск и органов внутренних дел по охране Государственной границы, предложен алгоритм организационно-правовой работы
представителей взаимодействующих органов управления, выявлены правовые
пробелы в содержании порядка взаимодействия, установлены закономерности
исторического развития нормативного регулирования взаимодействия. Положения диссертационного исследования могут быть использованы при проведении дальнейших научных разработок по данной проблематике.
Практическое значение диссертации.
Положения, рекомендации и выводы, содержащиеся в исследовании, могут
быть использованы в правотворческом процессе для совершенствования феде-
13
рального (в том числе ведомственного и межведомственного) и регионального
законодательства, нормотворчества органов местного самоуправления по пограничным вопросам, в практической организаторской и правовой работе по
организации и поддержанию взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной
границы. В интересах пограничных органов и пограничных войск разработаны
предложения по совершенствованию механизма взаимодействия в сфере охраны Государственной границы, которые могут быть востребованы в процессе
планирования и поддержания взаимодействия на различных уровнях. Материалы диссертации могут быть использованы при проведении занятий по правовой и специальной подготовке с военнослужащими и сотрудниками пограничных органов и пограничных войск и органов внутренних дел, а также в научнопедагогической деятельности в системе высшего и послевузовского профессионального образования в Российской Федерации (в частности, в вузах Федеральной службы безопасности и Министерства внутренних дел).
В ходе исследования, достигнуты новые научные результаты:
 выработан авторский вариант определения взаимодействия в сфере охраны Государственной границы и его алгоритм;
 выявлены определенные закономерности развития вопросов взаимодействия в сфере охраны Государственной границы в различные периоды истории России;
 раскрыты сущность и содержание правовых основ совместной деятельности пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних
дел в сфере охраны Государственной границы;
 показаны особенности современной практики совместной деятельности
пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в
сфере охраны Государственной границы в различных регионах;
 выработаны и предложены меры по совершенствованию правового и организационного обеспечения совместной деятельности пограничных ор-
14
ганов и пограничных войск с органами внутренних дел по охране сухопутных участков Государственной границы.
На защиту выносятся следующие научные положения и выводы:
1. Авторский подход к определению и уточнению понятий - «взаимодействие» – «организация взаимодействия», «правовые основы» – «правовое обеспечение» взаимодействия, «организация взаимодействия» –
«поддержание взаимодействия» применительно к сфере проявления
(охрана Государственной границы) и взаимодействующим субъектам
(пограничные органы и пограничные войска и органы внутренних дел).
2. Авторский вывод о результатах исторического анализа практики нормативного регулирования совместной деятельности разнородных сил и
средств, привлекаемых к охране Государственной границы, обоснование объективной необходимости взаимодействия, целесообразности использования форм и методов согласования усилий Пограничной службы России и других органов государственной власти в сфере охраны
Государственной границы, сложившихся в достаточно отдалённые периоды отечественной истории и необходимости поиска новых направлений, форм и методов взаимодействия применительно к современным
условиям обстановки в пограничных пространствах.
3. Обоснование целесообразности издания Указа Президента Российской
Федерации «Об Основах взаимодействия пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации» и авторский проект предлагаемого указа. По мнению диссертанта принятие
предлагаемого нормативного правового акта на уровне главы государства позволит максимально унифицировать многогранную деятельность
по организации поддержания взаимодействия в сфере охраны Государственной границы.
15
4. Разработанные соискателем практические рекомендации по совершенствованию правового и организационного обеспечения взаимодействия
пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел
в сфере охраны Государственной границы, выработке и внедрению
предложений организационно-правового и материально-технического
характера, совершенствованию научно-педагогической деятельности в
системе Федеральной службы безопасности.
5. Алгоритм организационно-правовой работы начальника пограничного
отряда (отдельного контрольно-пропускного пункта), начальника городского, районного органа внутренних дел по планированию, организации и поддержанию взаимодействия в различных условиях обстановки.
Реализация и апробация результатов исследования.
Диссертант принял непосредственное участие в разработке проектов Пограничного кодекса РФ, Указа Президента РФ «Об основах взаимодействия
Пограничной службы Федеральной службы безопасности Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации», Инструкции по взаимодействию пограничного отряда (ОКПП) с городским (районным, линейным)
органом внутренних дел в сфере охраны Государственной границы Российской Федерации, в подготовке учебного пособия по исследуемой теме. Диссертация обсуждена на заседании кафедры специальных юридических дисциплин
Московского пограничного института ФСБ России. Основные положения и
выводы диссертации изложены автором в выступлениях на межвузовском методологическом семинаре «Теоретико-правовые проблемы становления пограничного права Российской Федерации» (Москва, Академия ФПС России, 16
мая 2001 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Государство,
право и управление» (Москва, Государственный университет управления, 22
апреля 2003 г.), в ходе научных докладов и сообщений на заседаниях кафедры,
межкафедральных научных совещаниях и семинарах. Материалы исследования
16
используются в научно-исследовательской работе в Московском пограничном
институте ФСБ России, в процессе преподавания административного права и
тактики Пограничных войск в указанном институте, легли в основу методических разработок и учебно-методических пособий по преподаваемым дисциплинам.
Глава 1. Правовое обеспечение взаимодействия пограничных органов и
пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Феде-
17
рации с органами внутренних дел Министерства внутренних дел Российской Федерации в сфере охраны Государственной границы Российской
Федерации.
1.1 Взаимодействие пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации с органами
государственной
власти в
сфере охраны Государственной грани-
цы как функция управленческой деятельности в Российской Федерации.
В соответствии с ч.3 ст.4 Конституции Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, что проявляется, в том
числе, и в надлежащей защите и охране Государственной границы.
Охрана
Государственной границы является составной частью защиты
Государственной границы и осуществляется пограничными органами и пограничными войсками, входящими в состав Федеральной службы безопасности в
пределах приграничной территории, Вооруженными Силами Российской Федерации в воздушном пространстве и подводной среде и другими силами (органами) обеспечения безопасности Российской Федерации в случаях и в порядке,
определяемых законодательством Российской Федерации.
Охрана Государственной границы
осуществляется в целях недопущения
противоправного ее изменения, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима и
режима в пунктах пропуска через Государственную границу.1
Обеспечить эффективную защиту и охрану Государственной границы, как
отмечалось, силами и средствами только какого-либо одного государственного
органа (системы органов одного ведомства) не представляется возможным.
В защите и охране Государственной границы активное участие принимают
различные органы – Федеральная служба безопасности Российской Федерации
см. ст.3 Закона РФ от 1.04.93 г. «О Государственной границе Российской Федерации» (с изм. и доп.)// Российская газета, 2003 , 1 июля.
1
18
(прежде всего, входящие в её состав пограничные органы и пограничные войска),
Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские
формирования, их органы управления, федеральные органы исполнительной
власти (Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство
иностранных дел Российской Федерации, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации
последствий стихийных бедствий, Министерство транспорта и связи Российской Федерации, Федеральное агентство по рыболовству, Федеральная таможенная служба, Служба внешней разведки Российской Федерации, и др.) и их
территориальные органы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные организации
и граждане.1
Очевидно, что у каждого отдельно взятого федерального органа исполнительной власти возможности по защите национальных интересов государства
ограничены. Поэтому необходимым фактором обеспечения национальной безопасности страны являются совместные согласованные действия, которые невозможны без единого замысла, четкого, заранее продуманного плана.
Исходя из задач диссертационного исследования, попытаемся дать обоснованные ответы на следующие вопросы: какова сущность взаимодействия
различных властных структур; относится ли оно к сфере управленческой деятельности органов государственной власти; к функции какого органа следует
отнести надлежащие организацию и поддержание взаимодействия в сфере
охраны Государственной границы; каковы структура взаимодействия и правовой статус различных звеньев системы охраны Государственной границы?
Освещение обозначенных проблем невозможно без обращения к общетеоретическим выкладкам юридической и военной науки.
В общей теории права под правоприменительной деятельностью (применением норм права) как разновидностью, одной из форм реализации права при1
Разд. VI Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации».
19
нято понимать властную, организующую деятельность компетентных государственных органов и должностных лиц по обеспечению реализации правовых
норм их адресатами (индивидуально определёнными лицами) применительно к
конкретным жизненным ситуациям и надлежащего контроля за этим процессом1.
Представляется справедливым выделение в качестве обязательных признаков правоприменительной деятельности:
во-первых, осуществление её только компетентными государственными
органами и должностными лицами (или же негосударственными органами, организациями и гражданами, но уполномоченными на осуществление соответствующих действий прямыми предписаниями закона или государственными
органами в пределах своей компетенции);
во-вторых, государственно-властный характер такой деятельности (что
предполагает обязательность предписаний субъектов, осуществляющих правоприменительную деятельность, возможность обеспечения их принудительного
исполнения и т.п.);
в-третьих, реализация содержания правоприменительной деятельности посредством издания актов (предписаний) индивидуально-правового характера
(что не исключает, а зачастую и предполагает, наличие базовых актов нормативно-правового характера в той или иной сфере общественных отношений);
в-четвёртых, строго установленные законом и иными правовыми актами
процессуальные формы осуществления такой деятельности.2
Таким образом, для того, чтобы иметь основание отнести к правоприменительной деятельности (а сфера её функционирования в России, естественно,
чрезвычайно обширна) деятельность по организации и поддержанию взаимодействия различных звеньев системы охраны Государственной границы, необСм. в частности: Общая теория права и государства: Учебник/Под ред. В.В.Лазарева.-3-е изд., перераб. И доп.М.:Юристъ, 2000.-С43,260; Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учебное пособие для высших учебных
заведений (2-е изд., испр.)/Под ред.проф. В.Г.Стрекозова. –М.,1996.-гл.13.
1
См. в частности: Саклаков П.Н. Административно-правовые аспекты режима приграничной территории Российской Федерации / Материалы научно-практической конференции ФПС России «Правовой статус приграничной территории Российской Федерации // Ориентир. Вып.1, 2000. – С.15-22.
2
20
ходимо выявить в процессе организации и поддержания взаимодействия указанные выше признаки.
Научная разработка института взаимодействия властных структур в сфере
охраны Государственной границы возможна только на основе общих положений теории систем и взаимосвязи системных элементов.
Под системой (от греч. systema – целое, составленное из частей; соединение) понимают множество закономерно связанных друг с другом элементов
(предметов, явлений, взглядов, принципов, знаний и т.д.), представляющее собой определённое целостное образование, единство.1 Смысловое содержание в
понятие «система» вкладывают различное, в частности – определённый порядок в расположении и связи действий (система в работе); форма, способ
устройства, организации чего-либо (государственная система, избирательная
система); общественный строй (капиталистическая система); совокупность сооружений, механизмов, машин, служащих единой цели (энергетическая система); техническое устройство, конструкция (самолёт новой системы); совокупность хозяйственных единиц, организаций, однородных по своим задачам, или
учреждений, организационно объединённых в одно целое (система правоохранительных органов); совокупность единиц измерения (метрические системы) и
др.2 В.Н Садовский под системой понимает упорядоченное определённым образом множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое целостное единство.3
При всём разнообразии подходов нетрудно заметить, что в любом случае
система – это во-первых, совокупность элементов (существование системы, состоящей из одного элемента невозможно), во-вторых, не простая, а взаимосвязанная совокупность (элементы, составляющие систему, взаимосвязаны, взаиСм.: Советский энциклопедический словарь/ Гл.ред. А.М.Прохоров. –4-е изд. –М.,1986.
См. в частности: Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. – 4-е изд., дополн. – М.,
1999; Современный словарь иностранных слов. – 4-е изд., стер. – М.: Рус.яз., 2001.
1
2
См.: Садовский В.Н. Методологические проблемы исследования объектов, представляющих собой системы.
Социология в СССР. Т.1-М.,1966.-С.173.
3
21
модействуют между собой) и в-третьих, совокупность, представляющая некое
качественное единство.
Понятие системы давно взято на вооружение правоведами и всё шире
применяется в юридической литературе, исследованиях и пр. Так, ещё в 1960
году Д.А.Керимов высказал неординарную для того времени мысль, что «автомат, человек и общество имеют совершенно различную природу, но каждый из
них представляет сложно организованную систему».1
Очевидно, что научное рассмотрение такой ёмкой сферы общественных
отношений, как охрана Государственной границы возможно только на основе
системного подхода. По справедливому утверждению Ц.А.Ямпольской системный подход может дать положительные результаты и в естественных, и в технических, и в общественных науках – всюду, где исследуются объективно существующие системы взаимосвязанных по своему характеру элементов.2 Исходя из цели и задач исследования в многогранной системе охраны Государственной границы (включающей множество элементов политического, правового, идеологического, собственно военного, инженерно-технического, интеллектуального, организационного и пр. характера) нас интересует организационно-правовой аспект взаимных связей в рассматриваемой сфере различных
властных институтов на федеральном, региональном и местном уровнях.
Одна из аксиом теории систем гласит: чем выше степень взаимосвязей и
взаимодействия между элементами системы, тем выше целостность всей системы. При всей разработанности теории взаимодействия единого подхода к
пониманию сущности этой категории пока не выработано.
В самом общем плане взаимодействие – это взаимная связь явлений.3 Очевидно, что для уяснения сущности взаимодействия вообще и взаимодействия
органов публичной власти в сфере охраны Государственной границы в частно-
См.: Керимов Д.А. Свобода, право и законность в социалистическом обществе. –М.,1960.С.206.
См.: Ямпольская Ц.А. О взаимодействии государственных органов и общественных организаций в современном советском обществе // Советское государство и право. 1978. №8.
3
См.: Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. –4-е изд., дополн. –М.,1999.
1
2
22
сти такая дефиниция не подходит (именно в силу её предельно общего характера).
Цельное и достоверное представление о сущности явления, категории
можно получить, исследовав их генезис. Социальная система представляет собой не механическую, а целостную совокупность, обладающую новым, не присущим отдельным элементам качеством для достижения общей цели. Взаимодействие - это имманентно присущее целостной системе состояние, отражающее взаимосвязь и взаимообусловленность составляющих ее элементов. Однако
состояние это не статично, а проявляется в динамике. Поэтому сущность взаимодействия следует охарактеризовать как деятельностное проявление целостности системы.
В философском, широком смысле слова, взаимодействие – процесс взаимного влияния тел друг на друга, наиболее общая, универсальная форма изменения их состояния.
Взаимодействие в узком смысле – это категория, отражающая процессы
воздействия различных объектов друг на друга, их взаимную обусловленность,
изменение состояния, взаимный переход, а также порождение одним объектом
другого, вид непосредственного или опосредованного, внешнего или внутреннего отношения, связи.
Взаимодействие определяет существование, структурную организацию и
свойства всякой материальной системы, возможность ее объединения в большую систему. При этом взаимодействие частей развивающейся системы является одновременно и регулирующим, управляющим фактором, определяющим
направление ее развития.
Категория взаимодействия в философской литературе рассматривается как
объективная, универсальная форма движения, развития материи. Философская
категория взаимодействия является научной абстракцией высокого порядка и
служит фундаментальной основой для понимания взаимодействия в практическом значении.
23
В процессе изучения научных трудов у разных авторов, занимающихся
этим вопросом в рамках своих научных исследований, выявлен наиболее общий подход к взаимодействию – это, во-первых, согласованная деятельность и,
во-вторых, сложная управленческая деятельность. Отталкиваясь от данного
понятия, Дуванов Л.М., Дуков С.С., Нам К.А., Саклаков П.Н., Соколов В.В.,
определили сущность взаимодействия,
прежде
всего,
как
важнейшее
условие выполнения единой задачи, необходимое средство достижения согласованности, составную часть комплексных мероприятий, согласование всех
звеньев аппарата 1.
В то же время, приведенные определения сущности взаимодействия представляются ограниченными и неполными. Так, в трудах Дукова С.С. преобладают высказывания, связывающие сущность взаимодействия с управленческим воздействием. Здесь происходит явное смешение двух принципиально
различных видов
объекта
деятельности: исполнительской, выполняющей функции
управления, с управленческой, включающей функции субъектов
управления. На наш взгляд, сама по себе согласованная деятельность элементов взаимодействия не может повышать эффективности взаимодействия этих
органов (элементов). Также необходимо отметить, что на эффективности исполнительной деятельности отражается степень согласованности в работе взаимодействующих элементов: на повышение степени согласованности как раз
направлено управленческое воздействие. Такое воздействие имеет свое название, определяемое как организация взаимодействия (о соотношении понятий –
речь ниже).
См. в частности: Дуванов Л.М. Работа штаба войск пограничного округа и штаба пограничного отряда в условиях резкого обострения военно-политической обстановки. – Дисс….канд. военных наук. – М.: ВА им.
М.В.Фрунзе, 1977; Дуков С.С. Совершенствование работы начальника и штаба пограничного округа (отряда)
по организации и поддержанию взаимодействия войск при пресечении военно-политических провокаций на
границе. – Дисс….канд. военных наук. – М., 1982; Нам К.А. Взаимодействие войск пограничного округа с войсками военного округа, органами КГБ и МВД при выполнении задач охраны и защиты государственной границы. – Дисс….канд. военных наук. – М.: МВПКУ им. Моссовета, 1984; Саклаков П.Н. Организационноправовые аспекты взаимодействия Пограничной службы РФ с федеральными органами исполнительной власти
в сфере защиты и охраны государственной границы РФ. – М., 2001; Соколов В.В. Взаимодействие соединений,
частей и подразделений пограничного округа при охране государственной границы и экономической зоны. –
Дисс….канд.военных наук. –М.,1988.
1
24
Более полное представление о сущности взаимодействия, на наш взгляд,
содержится в следующей дефиниции: взаимодействие - состояние, присущее
целостной системе, отражающее взаимосвязь и взаимообусловленность составляющих ее элементов. В то же время, во взаимодействии превалирует, безусловно, не статический, а динамический аспект. Другими словами, взаимодействие элементов системы есть ее нормальное состояние, которое выражено в
деятельности. Таким образом, генетически взаимодействие заложено в любой
целостной социальной системе, а проявляется в ее динамике, то есть, с момента
начала функционирования.
В результате разработки категории взаимодействия стало возможным современное восприятие многофункциональных систем и подсистем в единстве и
взаимосвязи всех образующих эти системы элементов. Родовым признаком социального взаимодействия является их человеческая природа и сущность. Социальное взаимодействие образуется людьми между собой и с миром, определяет структуру общества, человеческое поведение и сознание. Отсюда сущность взаимодействия следует охарактеризовать как деятельное проявление целостной системы.
Раскрытие сущности взаимодействия позволяет подойти к определению
присущих ему обязательных признаков и на этой основе вывести соответствующее понятие.
Изучение научной литературы, рассмотренной нами ранее, показывает, что
отдельные признаки, характеризующие взаимодействие признаются обязательными всеми авторами, а в отношении других существуют разногласия, что
служит основанием классификации этих признаков по различным критериям.
Перечислим первую группу признаков:
 многосубъектность, т.е. наличие не менее двух участников взаимодействия;
 согласованность деятельности субъектов взаимодействия, исходя из единой цели;
25
 деловое сотрудничество, взаимопомощь субъектов взаимодействия в интересах решения общих задач;
 основанность взаимодействия на законах и подзаконных нормативных актах.
Ко второй группе признаков, в частности, относят:
 согласованность взаимодействия по месту и времени;
 иерархическую независимость субъектов взаимодействия.
Для нашего исследования наибольший интерес представляет вторая группа
признаков.
Согласованность деятельности по месту и времени в качестве обязательного признака взаимодействия часто используется в военной науке. Взаимодействие здесь определяется как согласованные по целям, задачам, месту, времени
и способам выполнения задач действия войск (сил) для достижения цели боя
(операции).1 В диссертационных исследованиях Дуванова Л.М., Дукова С.С.,
Нама К.А., Соколова В.В., Саклакова П.Н. прослеживается такая же точка зрения по данному вопросу, которая представляется вполне обоснованной.
Ответ на вопрос о том, насколько рассматриваемый признак взаимодействия отвечает требованию необходимости, дает практика. В практике пограничных органов и пограничных войск взаимодействие осуществляется как
непосредственно, так и опосредованно. Причем оба эти способа в равной степени необходимы. При первом способе участники взаимодействия осуществляют совместные мероприятия, которые характеризуются единством места и
времени, например организация взаимодействия на стыке двух пограничных
комендатур (пограничных отрядов), при проведении пограничного поиска
(операции). При втором способе участники взаимодействия решают общую
задачу самостоятельно, они не связаны единством места и времени, например,
повседневная
охрана
Государственной
границы пограничным отрядом.
Таким образом, признак единства места и времени не охватывает всех случаев
взаимодействия пограничных органов и пограничных войск и других право1
См.: Военный Энциклопедический Словарь. - М., 1983. С. 127.
26
охранительных органов, в силу чего не является всеобщим и следовательно не
является обязательным. Механически же переносить общие подходы к взаимодействию в военной науке (где речь идёт, главным образом, о согласовании
разнородных усилий для достижения целей операции, боя, т.е. привязка к месту и времени – очевидна) на сферу защиты и охраны Государственной границы представляется не вполне верным.
Признак неподчиненности друг другу участников взаимодействия сомнения с точки зрения обязательности не вызывает. Неверны, например, представления и утверждения о том, что руководство Федеральной службы безопасности и региональные пограничные управления ФСБ России взаимодействуют с подчиненными им пограничными отрядами, или, что начальник пограничного отряда
взаимодействует с подчиненными ему офицерами. Нали-
чие субординационных отношений исключает отношения взаимодействия. В
первом случае налицо управление, руководство, организация взаимодействия,
а во втором - сотрудничество, иначе говоря, кооперация труда равных в административном отношении участников. Поэтому взаимодействие не содержит в
себе элементов подчиненности, потребность в субординационных отношениях
возникает лишь в связи с организацией взаимодействия субъектов управления, наделенных соответствующими полномочиями.
В то же время, очевидна необходимость определения ведущей роли одного
из юридически равных взаимодействующих субъектов в конкретных условиях.
Так, п.1-1 ст.28 Закона РФ от 1.04.93. «О Государственной границе Российской
Федерации» (с измен. и дополн.)1 четко определяет, что Федеральная служба
безопасности «…координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих на Государственной границе все виды контроля за соблюдением режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу; обеспечивает
Пунктом 1-1 ст.28 Закона «О Государственной границе…» дополнена Федеральным законом от 30.06.2003.
(Российская газета, 2003, 1 июля) в рамках осуществления мер по совершенствованию государственного управления. Ранее аналогичная функция Законом «О Государственной границе…» и утратившим силу Федеральным
законом «О Пограничной службе Российской Федерации» возлагалась на упразднённую Федеральную пограничную службу России.
1
27
совместно с Министерством обороны Российской Федерации координацию пограничными органами и пограничными войсками деятельности Войск противовоздушной обороны и Военно-Морского Флота по защите и охране Государственной границы, совместно с другими компетентными федеральными органами исполнительной власти координацию мероприятий органов правоохранительной системы и органов специальных служб Российской Федерации на местах в интересах защиты и охраны Государственной границы…».
В Указе Президента РФ от 27.10.2003. № 1264 «Об утверждении Положения о Государственной пограничной комиссии и её состава по должностям»1
Государственная пограничная комиссия определена в качестве координационного органа, обеспечивающего целенаправленную совместную деятельность
федеральных органов государственной власти, органов государственной власти
субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и общественных
объединений при формировании и реализации пограничной политики Российской Федерации. Возглавляет Комиссию Председатель Правительства РФ, а заместителем руководителя Комиссии является Директор ФСБ России. (Отметим,
также, что в состав Комиссии входят по должности Первый заместитель директора ФСБ России – руководитель Пограничной службы, его заместитель и Министр внутренних дел Российской Федерации).
В иных же ситуациях (например, в случаях привлечения сил и средств пограничных органов и пограничных войск к ликвидации последствий стихийных
бедствий, поиску и задержанию преступников, ведения боевых действий в составе действующей армии и т.п.) функция координирующего органа при организации и поддержании взаимодействия должна быть закреплена за иными ведомствами.
Таким образом, участниками взаимодействия, его субъектами могут являться неподчиненные друг другу организационно-структурные подразделения
или должностные лица
взаимодействующих структур при координирующей
роли одного из них.
1
Российская газета, 2003, 30 октября.
28
Изучение юридической литературы по исследуемой проблеме показывает,
что понятие взаимодействия между пограничными органами и пограничными
войсками и иными элементами системы охраны Государственной границы, на
сегодняшний день отсутствует. Попытаемся восполнить этот пробел, предложив свой вариант - взаимодействие в сфере охраны Государственной границы
представляет собой основанные на законах и подзаконных нормативных правовых актах, согласованные по целям, задачам, месту, времени и способам действия сил и средств пограничных органов и пограничных войск Федеральной
службы безопасности, других федеральных органов исполнительной власти,
органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и граждан в процессе их совместных действий по выполнению задач охраны Государственной границы, исключительной экономической
зоны, континентального шельфа, внутренних морских вод, биоресурсов, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью и обеспечения законности
и правопорядка на приграничной территории.
Сказанное позволяет выявить наиболее общие признаки, характеризующие сущность понятия «взаимодействие»: 1) основанность взаимодействия на
правовой базе (взаимодействие – деятельность в том числе правовая); 2) участие во взаимодействии различных (по функциям, уровням, статусу) субъектов; 3) согласованность совместных действий взаимодействующих субъектов
по различным критериям (по цели, задачам, месту, времени, способам действий
и др.). Именно эти сущностные признаки взаимодействия и раскрываются в ходе дальнейшего исследования.
Являясь сложной управленческой деятельностью, взаимодействие базируется на определённых принципах (основах), на которых представляется важным
остановиться более подробно.
Под основами взаимодействия понимаются такие фундаментальные теоретические положения, которые являются руководящими для определения и понимания цели, содержания, субъектов, объектов, методов, видов, масштабов
(уровней) и форм взаимодействия, мер и действий по его организации и под-
29
держанию. Кроме того, к основам взаимодействия следует отнести и защиту
информации. Взаимодействующие федеральные органы исполнительной власти
предпринимают все возможные меры по защите информации и исключению
разглашения сведений о содержании и целях проводимых совместных мероприятий, используемых при этом силах и средствах, направлениях сосредоточения усилий, обеспечивают сохранность и установленный порядок использования полученной информации.
Цель взаимодействия заключается в единстве понимания задач охраны
Государственной границы федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления при их совместных действиях; в достижении наиболее рационального и
эффективного использования возможностей взаимодействующих структур; в
обеспечении слаженности в действиях разнородных, разноведомственных
войск и органов (сил); в уточнении мероприятий по их обеспечению. Иными
словами, целью взаимодействия является обеспечение эффективного выполнения задач с наименьшими затратами сил и средств.
Взаимодействие не может осуществляться вне окружающей обстановки, на
него будут влиять различные факторы – экономические, политические, социальные, правовые, военные, экологические и др.
Исходя из основных задач, стоящих перед Федеральной службой безопасности (прежде всего, служебного, военного, специального характера), взаимодействие между пограничными органами и пограничными войсками и органами, участвующими в обеспечении безопасности на приграничной территории,
организуется и осуществляется в целях выполнения следующих основных задач:
 добывание данных о разведывательных, военных и других мероприятиях
специальных сил иностранных государств;
 выявление разведывательных и контрразведывательных органов противника, их агентуры и других враждебных элементов на приграничной территории, пресечение их подрывной деятельности;
30
 борьба с диверсионно-разведывательными группами и бандами противника;
 воспрещение незаконного проникновения лиц в пограничную зону из
нашего тыла и с территорий сопредельных государств;
 совместное проведение мероприятий по дезинформации противника;
 пресечение распространения паники и ложных слухов среди местного
населения;
 контроль за соблюдением режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу;
 мероприятия по борьбе с контрабандной деятельностью на Государственной границе, незаконного хранения, ношения и применения оружия гражданами приграничных районов, а также провоз его через Государственную границу;
 борьба с наркобизнесом;
 обеспечение собственной безопасности частей и подразделений пограничных органов и пограничных войск;
 обеспечение органов государственной власти различных уровней информацией об угрозах безопасности Российской Федерации на Государственной границе и в приграничных районах;

обеспечение сохранности государственных секретов Российской Федерации, касающихся системы защиты и охраны Государственной границы и
др.1
Взаимодействие организуется в целях выполнения разноплановых задач,
определяемых различными функциями, видами и формами административнослужебной деятельности. Исходя из этого можно говорить, в частности, о взаимодействии оперативных органов, органов пограничного контроля, взаимодействии при осуществлении погранпредставительской деятельности, в сфере ма-
См.: Саклаков П.Н. Правовое обеспечение взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти в сфере защиты и охраны Государственной границы. Учебное
пособие. М.,2000.
1
31
териально-технического, правового и иных видов обеспечения, воспитательной
работы, реализации пограничных режимов и т.п.
Будучи сложным явлением правоприменительной и управленческой деятельности, взаимодействие имеет разветвлённую структуру, в которой можно
выделить следующие элементы:
1. Объекты взаимодействия.
2. Субъекты взаимодействия.
3. Содержание взаимодействия, которое включает в себя методы взаимодействия, уровни взаимодействия и классификацию видов взаимодействия.
В качестве объектов взаимодействия в рассматриваемом аспекте можно
выделить общественные отношения между органами исполнительной власти в
процессе их совместной деятельности по защите и охране Государственной
границы
Субъектами взаимодействия в сфере охраны Государственной границы
являются, главным образом, органы публичной власти различных уровней –
федерального, регионального и местного. При этом характер взаимодействия
определяется в том числе полномочиями, которыми в соответствии с действующими правовыми актами наделен тот или иной властный институт (субъект
взаимодействия).
С точки зрения разделения единой государственной власти на традиционные ветви основная нагрузка в вопросе организации и поддержания взаимодействия в рассматриваемой сфере ложится, безусловно, на органы исполнительной власти при ведущей, координирующей роли Федеральной службы безопасности. Взаимодействие в буквальном смысле слова (как превентивное согласование усилий) с органами судебной власти практически исключено в силу правовой природы независимой судебной власти, призванной обеспечить объективное, беспристрастное разрешение споров (хотя разрешение судебных дел с
участием пограничных органов и пограничных войск, в том числе в интересах
государства становится всё более расширяющейся практикой; в частности,
32
только в 2000 году Федеральная пограничная служба Российской Федерации
(ФПС России), региональные управления, оперативные и пограничная группы,
организации центрального подчинения обращались в суды с исковыми требованиями к физическим и юридическим лицам 97 раз; в результате грамотных,
квалифицированных действий в судах представителей удалось предотвратить
нанесение ущерба государству в размере более 130 млн. рублей 1).
Вполне правомерно, представляется, говорить о взаимодействии с подразделениями службы судебных приставов на стадии исполнительного производства. Более того, по оценке Правового Управления ФПС России отсутствие такого взаимодействия являлось одной из причин вынесения судебных решений
не в пользу пограничных органов и пограничных войск.2
Взаимодействие с органами законодательной власти не столь широко, как с
органами исполнительной власти, но тем не менее возможно и целесообразно.
Как любая правоприменительная деятельность, охрана Государственной границы осуществляется на основе правовых норм, наиболее значимые из которых
облекаются в форму законов.3
См.: Судебная защита интересов Пограничной службы Российской Федерации. Сборник нормативных правовых актов. Выпуск X./ Под общ. ред. А.С.Щербакова. – М., 2000. С.3.
2
Там же. С.4.
3
В составе Пограничной службы Российской Федерации был создан Центр по связям с представительными органами государственной власти Российской Федерации, а в структуре Правового Управления Федеральной
пограничной службы Российской Федерации имелся специальный отдел законопроектной и нормотворческой
работы, функционально отвечающий за разработку, правовую
экспертизу и правовое сопровождение
различных нормативных правовых актов (в том числе и законопроектов) федерального уровня. Именно тесное,
конструктивное взаимодействие указанных подразделений со структурами палат Федерального Собрания Российской Федерации и их аппаратов обеспечило, в своё время, в целом беспроблемное принятие федеральных
законов о внесении изменений и дополнений в законы «О Государственной границе Российской Федерации»,
«О Пограничной службе Российской Федерации», включение (или исключение) норм, обеспечивающих государственные интересы Пограничной службы, в иные законы на стадии обсуждения законопроектов. Представляется целесообразным сохранить аналогичные структуры и в составе Федеральной службы безопасности в ходе реорганизационных мероприятий.
В распоряжениях директора ФПС России «Об организации правового обеспечения в Пограничной службе Российской Федерации» на 2001, 2002 и 2003 годы законопроектная работа определялась в качестве одного
из приоритетных направлений деятельности структурных подразделений ФПС России, поскольку именно она
направлена на своевременное выявление правовых пробелов и принятие комплекса мер по их ликвидации и
разрешению правовых проблем в нормативной правовой базе обеспечения пограничной безопасности и функционирования Пограничной службы, а конечной целью имеет создание всеобъемлющего правового поля в
сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, охраны внутренних морских вод,
территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов.
1
33
Как отмечалось, основную группу субъектов взаимодействия в сфере охраны Государственной границы составляют органы исполнительной власти. При
этом пограничные органы и пограничные войска взаимодействуют как с различными федеральными органами исполнительной власти и их региональными
структурами, так и с органами исполнительной власти субъектов РФ в пределах
их компетенции.
В настоящее время региональные структуры по пограничной политике созданы в 37 из 45 приграничных субъектов РФ (не образованы они в Республике
Саха (Якутия), Чеченской Республике и Республике Ингушетия, в Смоленской
и Курганской областях, в Таймырском и Ямало-Ненецком автономных округах). Организационные формы этих структур различны – краевые межведомственные комиссии по решению пограничных вопросов при правительстве
субъекта РФ (Краснодарский и Хабаровский края), координационные советы по
пограничной политике при администрации субъекта РФ (Архангельская область, Чукотский автономный округ и др.), штабы по координационной деятельности в сфере пограничной политики (Республика Северная Осетия – Алания, Оренбургская и Омская области), постоянно действующие группы по реализации договоров о сотрудничестве в сфере охраны Государственной границы
между пограничными органами и пограничными войсками Российской Федерации и субъектами РФ (Республика Коми, Челябинская область), суженные
советы во главе с руководителями администрации. Помимо представителей
глав регионов в указанные органы входят представители пограничных органов
и пограничных войск, а также территориальных органов иных федеральных органов исполнительной власти.
Только в 1998-1999 г.г. на заседаниях этих координационных органов приграничных регионов приняты решения по более чем 330 вопросам пограничной
политики, которые по своему содержанию можно объединить в две основные
группы: о дальнейшем углублении межгосударственного пограничного сотрудничества (в реализации Концепции приграничного сотрудничества в Россий-
34
ской Федерации1 наряду с экономическим есть, безусловно, и «пограничный»
аспект) и о помощи в материально-техническом обеспечении пограничных органов и пограничных войск (строительство пограничных застав, совершенствование систем инженерных сооружений и связи на участках, недостаточно прикрытых войсковой охраной, предоставление жилья военнослужащим пограничных органов и пограничных войск и членам их семей за счёт средств бюджетов
субъектов РФ и т.п.).
В Администрации Псковской области, в частности, утверждено Положение «О порядке взаимодействия органов государственной власти Псковской
области, приграничных районов, органов ФСБ, МВД, ФМС и органов местного
самоуправления в сфере охраны Государственной границы», закрепляющее
главный координирующий орган в указанной сфере на территории области
(оперативно-войсковой отдел «Псков» Северо-Западного регионального управления Пограничной службы) и координирующие органы (Псковский и Пыталовский пограничные отряды, ОКПП «Печоры» и «Пыталово», 4 отдельная
бригада пограничных сторожевых кораблей) – на территориях приграничных
районов и в акватории Псковского, Чудского и Теплового озёр, основные задачи, направления, формы взаимодействия и иные вопросы
(см.
приложение
1).
На российском конституционно-правовом поле появились внутрифедеративные
договоры
и
соглашения,
заключаемые Федеральной службой
безопасности с приграничными субъектами РФ.2 Данные договоры и соглашеУтверждена Распоряжением Правительства РФ от 9.02.2001.
Договор о сотрудничестве между Челябинской областью и Федеральной пограничной службой РФ от
22.10.96., Договор о сотрудничестве между Администрацией Архангельской области и Арктической группой
Пограничных войск ФПС России по вопросам охраны государственной границы РФ на территории Архангельской области от 24.05.97., Договор о сотрудничестве между Астраханской областью и ФПС России от 29.05.97.,
Соглашение о сотрудничестве между Администрацией Мурманской области и Арктическим региональным
управлением ФПС России от 7.02.2000., Соглашение о сотрудничестве в социальной и культурной сферах между ФПС России и Администрацией Санкт-Петербурга 2001 года и др. Договор о сотрудничестве между Челябинской областью и Федеральной пограничной службой РФ от 22.10.96., Договор о сотрудничестве между Администрацией Архангельской области и Арктической группой Пограничных войск ФПС России по вопросам
охраны государственной границы РФ на территории Архангельской области от 24.05.97., Договор о сотрудничестве между Астраханской областью и ФПС России от 29.05.97., Соглашение о сотрудничестве между Администрацией Мурманской области и Арктическим региональным управлением ФПС России от 7.02.2000., Соглашение о сотрудничестве в социальной и культурной сферах между ФПС России и Администрацией СанктПетербурга 2001 года и др.
1
2
35
ния имеют конституционную основу (ч.2 ст.77, ч.ч.2, 3 ст.78 Конституции РФ),
не направлены на размывание федеративных начал России (заключаться они
стали не в русле так называемой «договорной лихорадки» в Российской Федерации, а в совершенно ином, конструктивном ключе), и их следует признать
весьма полезными в деле обеспечения решения задачи государственной важности – охраны Государственной границы (естественно, при условии надлежащего качества содержания заключённых и заключаемых договоров и соглашений данного плана).
На местном (а следовательно, более конкретном и предметном) уровне в
организации и поддержании взаимодействия в сфере охраны Государственной
границы участвуют и органы местного самоуправления. Так, в соответствии со
ст. 37 Закона «О Государственной границе…» уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления
по пограничным вопросам. А упоминавшееся положение, утверждённое в Администрации Псковской области, предусматривает создание в приграничных
районах (при органах местного самоуправления) координирующих органов.
Таким образом, практика подсказывает необходимость внесения дополнения в
указанную норму Закона «О Государственной границе…» в целях расширения
правовых основ взаимодействия на местном уровне, предусматривающего возможность не только учреждения специальных должностей в органах местного
самоуправления в приграничных муниципальных образованиях, но и создания
специальных органов по пограничным вопросам. Статус и основные направления деятельности этих органов и должностных лиц должны быть определены в
федеральных и региональных нормативных правовых актах, а также в правовых
актах соответствующих органов местного самоуправления. Принципиально
важным является недопустимость превышения органами местного самоуправления при принятии решений по пограничным вопросам своей компетенции (в
частности, установление своими актами пограничных зон и правил пограничного режима).
36
Субъектами взаимодействия в сфере охраны Государственной границы
могут выступать также организации (общественные объединения, хозяйствующие субъекты, учреждения и др.) и граждане, но только в случаях наделения
соответствующими полномочиями на основе предписаний закона или соответствующих решений компетентных органов публичной власти.
Наконец, в качестве особого вида субъектов взаимодействия в сфере
охраны Государственной границы следует выделить пограничные (а иногда и
военные, дипломатические и пр.) ведомства иностранных государств, прежде
всего сопредельных. В этом ряду отдельно необходимо сказать о взаимодействии пограничных органов и пограничных войск и Государственного комитета
пограничных войск Республики Беларусь в рамках укрепления союзных отношений. Внешние границы Союза уже охраняются на основе общей директивы
Председателя Государственного комитета пограничных войск Беларуси и Директора ФПС России, а в Пограничном комитете Союзного государства и в пограничных ведомствах двух государств активно идёт работа над пакетом союзных законов в области охраны Государственной границы – разработан проект
закона «О Государственной границе Союзного государства», разрабатываются
законы «О защите и охране Государственной границы Союзного государства» и
«О Пограничной службе Союзного государства».1
Раскрывая следующий элемент структуры взаимодействия - содержание
взаимодействия – следует отметить, что оно представляет собой согласованные
по задачам, месту, времени и способам действия войск и органов (сил) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти
субъектов РФ, органов местного самоуправления при их совместной деятельности, направленной на достижение целей охраны Государственной границы.
Согласование действий для достижения целей охраны Государственной
границы (согласование действий по целям) предполагает установление совЦель исследования не предполагает подробный анализ правовой природы Союзного государства Республики
Беларусь и Российской Федерации. Подробнее об этом см. в частности: С.И.Некрасов. «Союзное государство»
или «Союз государств»: к вопросу о принятии конституционного акта союзного государства Беларуси и России
// Право и политика. 2002. № 4.
1
37
местных целей взаимодействия сил (сторон) для достижения требуемых результатов.
Согласование действий по задачам достигается выработкой единого порядка (форм и способов) применения разноведомственных сил по одновременному или последовательному их применению в интересах достижения общей
цели.
Согласование действий по месту (направлениям, рубежам, районам или
объектам) - определение порядка действий разноведомственных сил и средств в
интересах решения главной задачи (на главном направлении) и других задач
(на остальных направлениях).
Согласование действий по времени заключается в установлении общих
сроков выполнения поставленных задач, определении начала и окончания действий, а также времени достижения промежуточных результатов.
Согласование действий по способам выполнения поставленных задач
предполагает выбор и применение наиболее целесообразных эффективных способов действий разноведомственных сил и средств в ходе достижения ими поставленных целей.
Содержание взаимодействия составляет предметная деятельность взаимодействующих субъектов, направленная на соответствующие объекты. Такая деятельность осуществляется в различных формах, различными методами и на
различных уровнях.1
В качестве форм взаимодействия могут выступать: совместный анализ обстановки, совместное планирование различных мероприятий и действий, взаимное использование сил и средств, взаимная информация заинтересованных
инстанций, взаимная высылка временных органов управления (оперативных
групп), обмен служебным и оперативным опытом, совместная работа по про-
Допустимо вычленение методов и уровней взаимодействия в качестве самостоятельных элементов структуры
взаимодействия. – Авт.
1
38
филактике правонарушений на Государственной границе, в пунктах пропуска
через неё и на приграничной территории и т.п.1
К основным методам организации взаимодействия относятся согласование, соподчинение, предписание, координация, установление целесообразного
соотношения между какими-либо действиями, явлениями и др. Это может реализовываться, в частности, в виде указаний старшего начальника и докладов
подчиненных офицеров, штабов, оперативных групп, разноведомственных,
разнородных сил и средств, соседей; детальной проработки способов выполнения задач; проигрыша основных оперативных (оперативно-тактических) эпизодов на картах, макетах местности или в ходе командно-штабных учений; проведение учений с разноведомственными, разнородными силами и средствами;
многовариантного решения различных ситуационных задач правового характера.
Взаимодействие осуществляется на различных уровнях - межгосударственном, межведомственном, внутриведомственном, межличностном и др. В
зависимости от целей охраны Государственной границы, масштабов действий и
состава, участвующих разнородных,
разноведомственных
сил
и
средств
различают тактическое, оперативное и стратегическое взаимодействие.1 При
этом масштаб (уровень) взаимодействия предопределяет различия в содержательной стороне взаимодействия. Так, в соответствии с одним из межведомственных положений об организации
См. в частности Инструкцию по взаимодействию органов и войск Федеральной пограничной службы Российской Федерации и органов внутренних дел Российской Федерации, внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации в сфере защиты Государственной границы Российской Федерации (утв. Приказом ФПС России и МВД России от 30.09.98.)
1
Здесь мы взаимодействие рассматриваем в предельно широком значении, не вычленяя деталей смыслового
различия данного понятия с координацией, отдавая отчёт, что такое различие, безусловно, есть. В частности, в
соответствии с Приложением к Концепции охраны Государственной границы Российской Федерации, внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны
Российской Федерации и их природных ресурсов на 2001-2005 годы (утв. Президентом Российской Федерации
1.09.2001.) «Основы координации и взаимодействия ФПС России с федеральными органами исполнительной
власти в сфере охраны Государственной границы Российской Федерации…» координация организуется и осуществляется на федеральном и региональном уровнях, а взаимодействие – на местном (тактическом) уровне. –
Авт.
1
39
взаимодействия2 нормативно определено четыре уровня взаимодействия федеральных органов исполнительной власти:
уровень центральных аппаратов федеральных органов исполнительной
власти;
уровень региональных управления и приравненных к ним структурных
подразделений;
уровень структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти регионального подчинения;
уровень подразделений федеральных органов исполнительной власти,
осуществляющих свою деятельность непосредственно на местах. (Последний
уровень и является предметом нашего исследования).
Аналогичные уровни взаимодействия предусматриваются и в других межведомственных
актах.3 А, например, в Положении об основах взаимодей-
ствия органов и войск Федеральной пограничной службы Российской
дерации
и
таможенных
Фе-
органов Российской Федерации 4 дополнительно
выделяется такой уровень взаимодействия, как старший смены пограничных нарядов – начальник отдела (старший смены) таможни.
В зависимости от рассматриваемого критерия различают два вида взаимодействия: внутреннее - осуществляемое в рамках системы пограничных органов и пограничных войск и внешнее - осуществляемое с разнородными, разноведомственными органами, войсками, иными силами.
Анализ состояния взаимодействия пограничных органов и пограничных
войск с органами внутренних дел позволяет выделить некоторые особенности
См.: Приказ ФПС РФ, МВД РФ, МНС РФ, Минсельхозпрода РФ, Минтранса РФ, Минздрава РФ, ГТК РФ,
ФСБ РФ и Федеральной службы налоговой полиции РФ от 28.02.2000. №№ 32, 75, АП-3-34/75, 60, 10, 79, 52,
77, 71 «Об утверждении Положения об основах взаимодействия Федеральной пограничной службы РФ, Министерства внутренних дел РФ, Министерства РФ по налогам и сборам, Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ, Министерства транспорта РФ, Министерства здравоохранения РФ, Государственного таможенного комитета РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Федеральной службы налоговой полиции РФ
при пересечении государственной границы РФ транспортными средствами и перемещении через государственную границу РФ товаров в морских пунктах пропуска».
3
См. в частности Инструкцию о порядке взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и Пограничной службы Российской Федерации (утверждена приказом ФПС России и ФСНП России от 28.03.2001. №
174/160).
2
4
Утверждено приказом директора ФПС России и Председателя ГТК России от 4.07.96. № 475/413.
40
взаимодействия как вида управленческой деятельности, которые состоят в следующем:
во-первых, оно осуществляется на этапах выработки единого замысла и
планирования в форме координации. Собственно взаимодействие начинает
осуществляться на этапе реализации замысла и планов субъектов взаимодействия;
во-вторых, взаимодействие, как правило, осуществляется на средних и
низших уровнях управления, когда оно объективно требует либо согласования,
соподчинения деятельности субъектов, либо установления целесообразного соотношения между какими-либо их действиями в процессе непосредственной
реализации замысла и планов вышестоящих органов;
в-третьих, особенность взаимодействия как вида управленческой деятельности состоит в том, что под контроль ставятся действия субъектов взаимодействия в процессе их функционирования;
в-четвертых, в процессе взаимодействия могут вноситься коррективы в
методы его осуществления. Порядок взаимодействия уточняется в процессе
охраны Государственной границы, при изменении обстановки на границе и в
приграничных территориях.1
Взаимодействие должно быть многовариантным. Это обусловливается
возможным изменением обстановки на Государственной границе, предполагает
заблаговременную организацию и постоянное подержание взаимодействия по
нескольким наиболее вероятным вариантам развития ситуации. Вопросы взаимодействия отрабатываются по основным видам деятельности: войсковой,
оперативной
(разведывательной,
контрразведывательной,
оперативно-
розыскной), правовой, военно-технической, погранпредставительской и т.д.
При этом основные усилия взаимодействия должны сосредоточиваться на
оперативных направлениях, направлениях вероятного движения нарушителей
1
Подробнее см.: Саклаков П.Н. Взаимодействие Пограничной службы Российской Федерации с войсками и
органами МВД России в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации. Учебное
пособие. – М., 2000.
41
Государственной границы, районах возможной выброски (высадки) диверсионно-разведывательных групп противника и объектах их устремлений, вероятных
направлениях вооруженных провокаций, вторжений, местах расположения разведывательных и контрразведывательных органов, антироссийских центров
противника и т.д.
К взаимодействию, как и к любому виду деятельности, предъявляются
следующие требования: непрерывность, гибкость, целеустремленность, активность, скрытность, четкость, устойчивость.
Непрерывность взаимодействия - одно из основных требований при его
организации и осуществлении. Она достигается обеспечением постоянной согласованности действий в течение всего времени выполнения задач.
Гибкость
взаимодействия заключается в возможности своевременного
уточнения или изменения его в ходе выполнения задач по охране Государственной границы или вследствие изменения обстановки.
Целеустремленность и активность взаимодействия заключается в настойчивом и решительном проведении мероприятий по согласованию усилий пограничных органов и пограничных войск, разноведомственных сил и средств в
решении главной задачи. Целеустремленность и активность предполагают централизацию его организации в соответствии с замыслом охраны участка Государственной границы, задачами взаимодействующих субъектов при предоставлении широкой инициативы взаимодействующим сторонам в выборе способов применения сил и средств.
Скрытность взаимодействия обеспечивается надежной взаимной защитой
получаемой информации, ограничением круга организаций и лиц, имеющих к
ней доступ. Запрещается передача информации третьей стороне без согласия
стороны, являющейся первоисточником информации.
Надлежащий уровень взаимодействия обеспечивается:
взаимным знанием возложенных законодательством задач, возможностей взаимодействующих органов их уяснением и согласованием различных
вариантов действий;
42
систематическим уточнением содержания взаимодействия;
организацией и поддержанием непрерывной связи и постоянной взаимоинфомацией об обстановке;
созданием единой системы оповещения, опознавания и целеуказания;
четко налаженными и постоянно поддерживаемыми контактами между
руководителями взаимодействующих органов и их органами управления;
постоянным контролем за соблюдением установленного порядка согласованных действий.1
Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти в сфере
охраны Государственной границы должно опираться на обширную правовую
базу, которую составляют нормативные правовые акты, различные по форме и
юридической силе. Это, прежде всего, Конституция РФ и федеральные законы
– Закон РФ «О безопасности», Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации», Таможенный кодекс РФ, Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях, Налоговый кодекс РФ, Кодекс торгового
мореплавания, Воздушный кодекс РФ и др.
Основной же пласт правовых норм, регулирующих различные аспекты
взаимодействия, содержится в правовых актах подзаконного характера (поскольку законы не должны быть перегружены такого рода деталями) – правительственных постановлениях, а также ведомственных и межведомственных
правовых актах. Последние, в свою очередь, могут иметь форму нормативных
предписаний (в виде постановлений, приказов, распоряжений, положений, инструкций, правил, наставлений), либо соответствующих межведомственных
(двусторонних или многосторонних) договоров и соглашений.
Сама сущность взаимодействия предопределяет значимость именно межведомственных правовых актов. Возможность издания таких актов предусмотрена Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных орга-
1
См.: Саклаков П.Н. Указ. работа.
43
нов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых
Постановлением Правительства РФ от 13.08.97. № 1009 (с измен. и дополн.).1
Определённый потенциал повышения качества межведомственного взаимодействия в вопросах охраны Государственной границы содержит деятельность полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах1, к
полномочиям которых отнесено, в том числе, и обеспечение согласованного
функционирования территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Приказом директора ФПС России введены должности помощников директора с размещением в центрах федеральных округов. Конечно,
определённые трудности организационного характера, могут возникнуть и
здесь – количество федеральных округов и региональных пограничных управлений ФСБ России не совпадает (федеральных округов 7, а региональных
управлений – 10), соответственно, пространственно удалены центры размещения аппаратов полномочных представителей Президента РФ (в частности, в
Южном, Уральском, Приволжском, Сибирском федеральных округах) и руководителей региональных пограничных управлений ФСБ России. Но в любом
случае все федеральные округа охватывают приграничные субъекты РФ, следовательно, сфера охраны Государственной границы должна рассматриваться в
качестве одной из приоритетных в деятельности полномочных представителей
Президента РФ.2
Взаимодействие возникает на основе разделения полномочий и функций
между звеньями системы управления, взаимных обязательств в их совместной
деятельности. Подробный анализ статуса взаимодействующих субъектов в сфере охраны Государственной границы заслуживает быть предметом самостоятельных исследований (в рамках данной работы более-менее подробно будет
СЗ РФ, 1997, № 33, ст. 3895; № 50, ст. 5689; 1998, № 47, ст. 5771; 1999, № 8, ст. 1026; Российская газета, 2002,
9 октября.
1
См. Указ Президента РФ от 13.05.2000. № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном
округе»// СЗ РФ, 2000, № 20, ст.2112.
1
Подробнее о правовой природе федеральных округов и статусе полномочных представителей Президента РФ
в них см., в частности: С.И.Некрасов. Федеральные округа – новое звено в вертикали российской власти //
Журнал российского права. 2001. № 11; Он же. Федеральные округа: правовая природа, становление, проблемы, перспективы // Конституционный строй России. Вып. 4. М.: ИГП РАН, 2003.
2
44
раскрыт только статус органов внутренних дел). Здесь же отметим лишь следующее.
Исходя из исключительной важности надёжной охраны Государственной
границы изданы межведомственные правовые акты по вопросам
ствия
практически
со
всеми
взаимодей-
взаимодействующими субъектами в рас-
сматриваемой сфере.1 В этих актах определяются цели, задачи, основные
направления, формы и методы взаимодействия в различных условиях обстановки, полномочия взаимодействующих органов и другие вопросы. Нельзя не
обратить внимание на некоторую размытость, абстрактность многих формулировок указанных положений и инструкций («организуют планирование…»,
«обеспечивают поддержание…», «определяют направления…», «решают вопросы…», «в соответствии с действующим законодательством» и т.п.). Такой
подход разработчиков, по всей видимости,
тализация
конкретных
вопросов
объясняется
взаимодействия
тем,
должна
что
де-
осуществ-
ляться в актах локального характера, принимаемых не на федеральном уровне,
а непосредственно на местах. В этой связи представляется целесообразной разработка инструкции (наставления) по взаимодействию в звене пограничный
отряд (ОКПП) – городской (районный) орган внутренних дел.
См.: Приказ Главнокомандующего Пограничных войск и Министра обороны РФ № 302 от 26.12.94. «О взаимодействии Пограничных войск РФ и Вооружённых Сил РФ»; Приказ Министра РФ по делам гражданской
обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Директора ФПС РФ №
272/274 от 18.04.96. «О введении в действие Руководства по взаимодействию органов ФПС РФ и МЧС РФ при
ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»; Приказ Директора
ФПС РФ и Председателя ГТК РФ № 475 дсп/ 413 дсп от 4.07.96. «Об утверждении Положения об основах взаимодействия органов и войск ФПС РФ и таможенных органов РФ»; Приказ Директора ФПС РФ и Директора
ФСБ РФ от 5.03.97. «О взаимодействии разведывательных органов ФПС РФ с органами ФСБ РФ»; Приказ Директора ФПС РФ и Директора ФСБ РФ от 5.03.97. «Об объявлении решения совместной Коллегии ФПС РФ и
ФСБ РФ по организации взаимодействия»; Приказ ФПС РФ № 286 от 13.05.98. «Об утверждении инструкции о
порядке предоставления результатов оперативно-розыскной деятельности органам дознания, следствия, прокурору или в суд»; Приказ ФПС РФ и МВД РФ от 30.09.98. «Об утверждении инструкции по взаимодействию органов и войск ФПС РФ с органами внутренних дел и внутренними войсками МВД РФ»; Приказ ФПС РФ № 328
от 10.12.98. «О взаимодействии подразделений ФАС, таможенных органов, ФПС в международных аэропортах
Российской Федерации»; Приказ ФПС РФ № 319 от 14.11.2000. «Об утверждении Положения о взаимной координации деятельности федеральных органов исполнительной власти РФ в сфере охраны водных, биологических ресурсов и контроля за внешнеторговыми операциями продукции рыбного промысла»; Приказ ФПС РФ и
МНС РФ № 680/БГ-3-34/455 от 25.12.2000. «Об утверждении Инструкции о порядке взаимодействия Пограничной службы РФ и Министерства РФ по налогам и сборам»; Приказ ФПС РФ и ФСНП РФ № 174/160 от
28.03.2001. «Об утверждении Инструкции о порядке взаимодействия федеральных органов налоговой полиции
и Пограничной службы РФ» и др.
1
45
Опыт широкомасштабных пограничных операций и стратегических командно-штабных учений «Восток-94», «Запад-95», «Запад-99» и др.2, проведённых в последнее десятилетие в пограничном пространстве России, показал, что пограничные органы и пограничные войска и другие субъекты
охраны Государственной границы и пограничных территорий страны продвинулись в области координации своих действий, изыскании более эффективных
форм и способов использования разнородных сил и средств, проявляют заинтересованность в совершенствовании этой работы. Этот опыт убедительно
подтверждает также, что в единую систему охраны Государственной границы
могут органично вписываться не только силы и средства федерального уровня
органов исполнительной власти, но и их региональных структур. Вместе с тем,
в ходе операций и учений были выявлены проблемные вопросы в области организации взаимодействия, которые могут быть решены, в том числе, и без серьёзных усилий и дополнительных материальных затрат.
В силу общности подходов к организации взаимодействия пограничных
органов и пограничных войск с различными федеральными органами исполнительной власти представляется целесообразным на федеральном (президентском) уровне утвердить «Основы взаимодействия пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации с
федеральными органами исполнительной власти в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации», в которых определить цели,
принципы, основные направления и порядок организации взаимодействия. После принятия данного указа Президента РФ необходимо привести в соответствие с ним межведомственные правовые акты, оставив в содержательной части только конкретные положения, отражающие специфику взаимодействия с
данным федеральным органом исполнительной власти (или отменить те акты,
которые содержали только общие положения). Проект предлагаемого Указа
Президента РФ предлагается в настоящем исследовании (см. приложение 2).
См. в частности: Оперативные итоги проведённых в 1994 году пограничных операций «Заслон», «Путина»,
«Рубеж» по состоянию на 1 августа. – М.: ФПС, Главкомат, 1994.
2
46
Таким образом, исследовав данный вопрос, мы пришли к следующему выводу. Взаимодействие в сфере охраны Государственной границы представляет
собой сложное общественное явление, многоплановый вид правоприменительной, управленческой деятельности пограничных органов и пограничных войск
Федеральной службы безопасности Российской Федерации и иных взаимодействующих субъектов (прежде всего органов публичной власти различного
уровня). В основе взаимодействия лежит обширная нормативно-правовая база.
Будучи функцией управленческой деятельности в Российской Федерации, взаимодействие базируется на определённых принципах, обладает рядом обязательных признаков, характерных
свойств,
осуществляется
в
различных
формах и различными методами.
Только на основе общих положений об институте взаимодействия возможно более предметное рассмотрение взаимодействия в сфере охраны Государственной границы пограничных органов и пограничных войск с иными взаимодействующими субъектами, в частности – с органами внутренних дел Российской Федерации.
Исследование теории и практики данного вопроса невозможно без изучения исторического аспекта взаимодействия Пограничной стражи России с различными государственными органами, которые привлекались к выполнению
задач по охране Государственной границы России.
1.2 Историко-правовой аспект взаимодействия пограничной службы с органами государственной власти в сфере охраны Государственной
границы России.
В период становления Российской империи1 защита ее границ осуществлялась силами и средствами различных ведомств и органов местной власти, что
определялось стоящими задачами, возможностями государства и конкретной
обстановкой в том или ином регионе империи. Непосредственная охрана граБолее ранние периоды российской истории предметом нашего анализа не являются, поскольку тогда целостный институт взаимодействия в рассматриваемой сфере общественных отношений не сложился.
1
47
ниц осуществлялась как подразделениями и частями регулярной армии, так и
формированиями таможенной и пограничной стражи, а также специальными
структурами (ландмилиция, казачество, корчемная стража и другие). Весьма
условно все привлекаемые ведомства можно разделить на «силовые» и «гражданские».
К основным силовым структурам в Российской империи на различных
этапах ее истории относились силы и средства, руководство которыми осуществлялось приказами, коллегиями (Военной и Адмиралтейств-коллегией),
Военным министерством, Военно-морским министерством, Министерством
внутренних дел, а также органами пограничных и таможенных структур.
Первоначально, особенно в период формирования границ империи (XVIII
– XIX в.в.), ведущая роль в их защите принадлежала
военному
ведом-
ству.1
Позднее в качестве самостоятельной структуры формируется
погранич-
ная стража, а с июня 1878 года по инициативе военного министра генералфельдмаршала Д.А.Милютина Пограничная стража стала прямо рассматриваться как военное формирование, исполняющее в мирное время свои специальные
обязанности, а с началом войны входившее в состав Действующей армии.
По мере приобретения пограничной охраной военного устройства, она все
больше привлекала внимание военного ведомства, стремившегося к тому, чтобы пограничная стража, закаленная трудностями повседневной службы, стычками с контрабандистами и вооруженными нарушителями границы, стала составной частью военной организации государства. Оно видело в ней силу, способную осуществлять охрану Государственной границы в военном отношении
и оказывать помощь армии при проведении военных операций.
В 1763 году сухопутные вооруженные силы были разделены на восемь дивизий. Они дислоцировались в приграничных районах в готовности к отражению нападения противника. Такая практика решения вопросов охраны границы
Подробнее об этом см.: Столетие Военного Министерства. 1802-1902. Т.1. Исторический очерк развития военного управления в России. Сост. полковник Данилов Н.А. – СПб., 1902.
1
48
существовала в России на протяжении двух веков, а в начале XIX века общей
тенденцией стало относительное сокращение численности войск, предназначенных для несения службы на окраинах России. 2
Охрана границы представляла столь сложную, многогранную и масштабную систему мероприятий, что не представлялось возможным, да и не было
необходимости, разрабатывать и принимать для армейских формирований какие-то специальные уставы или наставления. Что касается вопросов тактики
ведения боевых действий, то они отражались в существовавших уставах,
наставлениях и руководствах, а также, если это вызывалось особой
необходимостью, в приказах и указаниях прямых или непосредственных
начальников. Данный подход к организационно-правовому регулированию для
того исторического этапа представляется вполне обоснованным.
15 октября 1893 года по докладу министра финансов статс-секретаря
С.Ю.Витте пограничная стража по распоряжению Александра III была выделена в Отдельный корпус пограничной стражи (ОКПС) – самостоятельный государственный орган.1
В итоге к концу XIX - началу XX веков Военное министерство, совместно
с ОКПС и другими ведомствами, должно было обеспечивать неприкосновенность границ Российской империи, защищать ее политические и экономические
интересы.
На основе исследования исторического опыта функционирования военного
ведомства, можно выделить следующие основные вопросы, которые решались
в
защите государственной границы: непосредственное участие в несении
службы по охране границы; усиление (на отдельных этапах) пограничной
стражи регулярными войсками; обеспечение регулярных войск, казаков и (на
отдельных этапах) подразделений (частей), привлекаемых к охране государственной границы, вооружением, техникой, материальными средствами.
2
1
См.: Румянцев П.А. Документы. Т.2. – М., 1953. – С. 4-24.
См.: Полное собрание законов Российской империи. – 3-е изд. СПб, 1893. Т.13. Ст.9975.
49
На военное ведомство возлагалась разработка планов мобилизационного
развертывания и действий на случай войны. Функциями военного ведомства
являлись также определение размеров финансирования защиты государственной границы, обеспечения всех заинтересованных
структур оперативно-
стратегической и разведывательной информацией, составление планов строительства и реконструкции пограничных инженерных сооружений, борьба с политическим, военным, экономическим шпионажем, поддержание порядка в
стране, обеспечение карантинной службы.
За охрану морского участка границы на западе полную ответственность
несла Адмиралтейская Коллегия, начало функционирования, которой относится к 1717-1718 годам.1
В системе защиты государственной границы Российской Империи важное
место занимало Министерство внутренних дел (МВД), структурные подразделения которого в той или иной степени принимали участие в решении задач
обеспечения безопасности России на границе.
Заметное место в системе центральных подразделений МВД принадлежало:
1. Особой канцелярии Министерства внутренних дел. Наряду с вопросами политического розыска, борьбы с общественным и революционным движением
к ее ведению относились: наблюдение за ввозом иностранной литературы,
надзор за подготовкой и проведением эвакуации населения пограничных губерний, наблюдение за иностранцами, выдача виз, паспортов и разрешений на
возвращение российских подданных из-за границы.
2.
Департаменту полиции Министерства внутренних дел. Этот орган являлся
центральным учреждением государственной полиции Российской империи,
стоял во главе политического и уголовного розыска, осуществлял разработку
мер по охране общественного и государственного строя России, законопро-
1
См.: Полное собрание законов Российской империи. Т.VI. – СПб., 1830. – С.527.
50
ектов и инструкций МВД, охрану приграничных сообщений, выдачу паспортов 2.
Прямое отношение к решению вопросов в пограничной сфере имело 2-е
делопроизводство Департамента
полиции
(законодательное).
Оно осу-
ществляло организацию и контроль за деятельностью полицейских учреждений, разработку инструкций, циркуляров, занималось уточнением и корректировкой прохождения государственных границ и установки рубежных знаков,
принятием из-за границы русских подданных, учетом паспортов, ведало вопросами высылки иностранцев за границу, запрета въезда их в пределы
империи. С 1901 года в круг его деятельности вошли вопросы учреждения
должностей пограничных комиссаров, а с 1914 г. - объявления местностей на
«исключительном положении», а также о продлении срока действия усиленной
и чрезвычайной охраны, об организации полицейского надзора в приморских и
коммерческих портах, о высылке иностранных подданных.
В систему МВД входил Отдельный корпус жандармов (1827-1917 гг.) со
своим штабом. Отдельный корпус жандармов являлся специальным воинским
формированием, военные чины которого составляли основу штата жандармскополицейских учреждений Российской империи (губернских жандармских
управлений, охранных отделений, жандармско-полицейских управлений,
охранных отделений, жандармско-полицейских управлений железных дорог,
жандармских дивизионов и полуэскадронов, жандармских крепостных команд
и др.).1
Изучение исторических материалов2 дает основание считать, что практически до начала ХIХ в., большинство полицейских функций на границе и в приСм.: ГА РФ М, Ф.102, оп.39, д.386
См.: ГА РФ М., Путеводитель. Т.1, л.49.
2
См. в частности: Беляев И.Д. О сторожевой, станичной и полевой службе на польской украине Московского
государства до царя Алексея Михайловича. – М., 1846; Бескровный Л.Г. Русская армия и флот в XIX веке. Военно-экономический потенциал России. – М., 1973; Боярский В.И. На стороже Руси стояти. – М., 1992; Военная
история Отечества с древнейших времён до наших дней. В 3-х томах. – М., 1995; Гордеев А.А. История казаков
со времён царствования Петра Великого до начала войны 1914 года. – М., 1992; Ежуков Е.А. Становление и
развитие пограничной охраны России XV – начала XX в.в. – М., 1991; Казачьи войска России. Хроника. – М.,
1992; Кисловский Ю.Г. История таможни государства Российского. – М.: Автор, 1995; Мавродин В.В. Образование Древнерусского государства. – М., 1985; Пашуканис Е. Государственные границы // Энциклопедия государства и права. – М., 1926; Сальников В.А. Государственные границы: история и современность: Социально2
1
51
граничье выполнялись армейскими караулами и казаками с участием полиции.
Полиция же в этот период отвечала главным образом за паспортный контроль.
Он не ограничивался проверкой лишь самого «паса» (паспорта), а подразумевал наряду с выдачей и контролем различного рода «охранных грамот» и проездных документов еще и серьезную фильтрацию
пересекающих государ-
ственную границу на предмет политической благонадежности.
В последующем круг задач, возлагаемых на Министерство внутренних
дел, в том числе в приграничной полосе, расширился. Со второй половины XIX
века весьма актуальной проблемой, решение которой возлагалось на структуры
внутренних дел, стал терроризм на политической, этнической, религиозной и
иных основах. Главным звеном в борьбе с этим видом противоправной деятельности в Российской империи стала политическая полиция.
Немаловажным было решение задач участия формирований МВД в пограничной деятельности на восточном направлении. Основной задачей, к решению которой привлекались здесь силы и средства различных ведомств была
борьба с набегами недружественных племен и конвойно-охранные функции по
содержанию и препровождению заложников, «беглых» и осужденных, направлявшихся на освоение «окраинных» земель.
С начала XIX века в ведение МВД была отнесена погранпредставительская деятельность. В компетенцию комиссара по пограничным делам входила
координация действий по осуществлению мер таможенного контроля и соблюдению интересов Российской империи на границе. Они несли ответственность
за состояние дел в приграничных уездах, руководили действиями сельской полиции по поддержанию воинских команд в деле предотвращения нарушений
Государственной границы. Пограничные комиссары находились в контакте с
политический анализ. – М.: ВИПКОС, 1990; Соловьёв Н.И. Исторический опыт устройства и довольствия русских войск в первой половине XVIII века. – С-Пб, 1900; Чернушевич М. Материалы к истории пограничной
стражи. Ч.I.–М., 1900; На страже границ отечества. История пограничной службы. – М., 1998; Клементьев В.В.
Военное ведомство в охране границ Российской империи. Дисс…канд. истор. наук. – М.: АФПС РФ, 2000; Ченкова В.И. Полиция и органы местного самоуправления в феодальной России XVIII века (историко-правовой аспект). Дисс…канд. истор. наук. – С-Пб, 2001; Юхов С.А. Взаимодействие ведомств в защите государственной
границы Российской империи. Дисс…канд.истор.наук. – М., 2000 и др.
52
аналогичными представителями сопредельной стороны и в случае возникновения противоречий занимались их урегулированием.1
Одной из важных задач, возложенных на МВД, была выдача заграничных
паспортов и регистрация иностранцев, прибывавших в Россию. Имевшаяся в
составе МВД специальная служба осуществляла слежку, как за иностранцами,
так и за отдельными гражданами Российской империи, прибывающими из-за
границы. В этом вопросе должностные лица МВД тесно взаимодействовали с
пограничниками.
Усиление влияния структур МВД в охране Государственной границы прослеживается и при рассмотрении работы контрольно-пропускных пунктов.
Постепенно складывался порядок, при котором от паспортного контроля и
борьбы с политической контрабандой жандармы перешли к полномасштабному
контролю в пунктах пропуска. К концу XIX века в большинстве пограничных
городов и селений были оборудованы «жандармские пограничные пункты», которые входили в качестве самостоятельного направления в структуру Отдельного корпуса жандармов.
Таким образом, можно сделать промежуточный вывод, что участие структур Министерства внутренних дел в защите Государственной границы на различных этапах развития Российской империи имеет давнюю историю и было
неодинаковым по количеству поставленных перед ним задач. Первая группа задач была связана с политическим розыском, поддержанием общественного порядка, в том числе и в приграничной полосе. Ко второй группе вопросов правомерно отнести юридическое оформление выезда и въезда через границу, а
также ведение розыска тех или иных категорий граждан империи. Ведение политического надзора - третья группа вопросов. Высшие органы МВД решали
также задачу сбора и обобщения информации, в том числе необходимой для
организации пограничной службы. Они выполняли погранпредставительские
функции. В исключительных случаях на МВД возлагалась полная ответственность за охрану отдельных участков границы.
1
См.: ГА РФ М., ф. 1743, оп.1, д.17, л.5-38.
53
Постепенное смещение акцентов пограничной политики России с военной
и экономической областей в сферу политической защиты государственных интересов на границе приводило к возрастанию роли МВД по отношению к другим государственным структурам, участвующим в защите государственных интересов в пограничном пространстве. К началу XX века ни один гражданин, ни
одно транспортное средство, ни один груз не могли пересечь российскую границу без разрешения уполномоченных структур МВД.
Заслуживают внимания также вопросы защиты экономических интересов
России на границе. Развитие таможенного дела в России
способствовало
укреплению экономики. В то же время введение протекционистских тарифов
порождало незаконный ввоз и вывоз товаров, особенно в начале XIX века. В
этот период контрабанда заметно возросла. Учитывая, что контрабандисты
причиняли значительный ущерб казне, ещё в 1754 году в пограничной полосе
учреждается институт объездчиков, на который возлагалась обязанность поимки контрабандистов. Его введение можно рассматривать как начало охраны
границы в экономическом отношении. С этого времени охрана границы стала
находиться в ведении различных ведомств - военного и гражданских (в решении этой задачи из гражданских министерств и ведомств в наибольшей степени участвовали Коммерц-коллегия, Министерство финансов и Министерство
иностранных дел1). Военное ведомство отвечало за форпостную службу, гражданские - за службу таможенных чиновников и объездчиков, которые контролировали провоз товаров через границу. Между тем, опыт подтверждал, что
вследствие специфики охраны границы защита экономических интересов и
борьба с незаконным переходом границы более успешно осуществляется военными. Это привело правительство к мысли о создании пограничной стражи
по военному образцу.
Основными задачами, решаемыми гражданскими ведомствами в интересах
защиты Государственной границы являлись: организация и практическое руководство таможенной службой на сухопутных участках границы, Балтийской
1
Подробнее см.: Кисловский Ю.Г. История таможни государства Российского. – М.,1995.
54
крейсерской флотилией в мирное время, управление деятельностью пограничной стражи (по мере создания Отдельного корпуса пограничной стражи), проверка и восстановление черты Государственной границы, установление сухопутных и водных путей сообщений на границе и пропуск через границу людей
и грузов, урегулирование пограничных инцидентов и т.д.
Наличие значительного количества государственных органов, принимавших непосредственное участие в защите Государственной границы, обусловило
необходимость их взаимодействия. При этом формы согласования усилий
высших органов руководства различными министерствами и ведомствами, были разнообразны. К основным формам согласования усилий различных государственных органов в достижении эффективной защиты Государственной
границы Российской империи можно отнести: организацию комиссий из представителей министерств и ведомств для решения задач по охране границы, создание межведомственных комитетов для выработки основополагающих документов по взаимодействию, проведение межведомственных совещаний, переписка и обмен информацией по вопросам защиты Государственной границы.
Приоритет отдавался разработке межведомственных документов, в которых,
как правило, определялись задачи каждого из органов в защите Государственной границы, порядок и способы их решения в различных ситуациях (таким образом, уже тогда вопросы взаимодействия оформлялись, преимущественно, документально).
Так, в начале XX века для урегулирования спорных пограничных вопросов
создавались пограничные комиссии1, в состав которых входили представители
различных органов государственной власти, в первую очередь военного и морского министерств, а также Коллегии иностранных дел.
Одной из действенных форм организации взаимодействия стала разработка документов межведомственных совещаний. В частности, летом 1906 года по
указанию императора Николая II было организовано особое межведомственное совещание по вопросу об усилении полевыми войсками охраны границы
1
В частности, пограничная с Польшей комиссия, пограничная с Турцией комиссия в Ретранжаменте и др.
55
Российской империи с Великим княжеством Финляндским и об установлении
на Ладожском озере крейсерского надзора судами Военного Флота.
Другой формой взаимодействия ведомств в защите государственной границы была разработка и издание ведомственных инструкций, в которых указывалась роль и место тех или иных взаимодействующих структур. Так, в «Инструкции службы чинов ОКПС» утвержденной 7 декабря 1912 года вопросам
взаимодействия различных структур, принимающих участие в защите государственной границы посвящен целый раздел, он назывался «Об отношении чинов
Отдельного корпуса пограничной стражи к другим ведомствам».
Помимо «силовых» и «гражданских» ведомств в защите Государственной
границы Российской империи активное участие принимали органы местного
гражданского управления. Высшие органы государственного
руководства
(министерства и ведомства) определяли, как правило, основы взаимодействия,
требующие уточнения и конкретизации применительно к определенному региону и условиям обстановки при решении различного рода задач защиты государственной границы. Необходимые коррективы вносились местными органами управления по линии административного (гражданского) управления, военного министерства и министерства внутренних дел.
Указом императора от 18 декабря 1708 года на территории России было
образовано 8 губерний. Отдельные губернии (Санкт-Петербургская, Смоленская, Азовская и др.), которые являлись пограничными, были отданы в управление генерал-губернаторам.1 Губернаторы получили чрезвычайные полномочия. Каждый из них не только обладал административными, полицейскими и
судебными функциями, но и являлся командующим всех войск, расположенных
в подведомственной ему губернии.
Пограничные вопросы на местах решали воеводы и губернаторы приграничных провинций (губерний). Они имели право самостоятельно принимать
решения по закрытию и открытию того или иного участка границы. В их распоряжении находились расквартированные в провинции войска, а также посе1
См.: Полн. Собр. Законов Российской империи. Т.IV. – СПб, 1830. – Ст. 2218.
56
ленные формирования (ландмилиция), казаки, гарнизоны приграничных крепостей. Главная задача воеводы заключалась в организации охраны границы.
Вдали от губернских центров, в приграничной полосе вся власть принадлежала коменданту той или иной приграничной крепости в чине майора или
полковника. В его ведении находилась пограничная полоса на определенном
участке границы, служба пограничного контроля, практически вся пограничная
территория, на которой он размещал караулы, строил форпосты и другие легкие
пограничные укрепления, занимаемые гарнизонами ландмилиции, учреждал
пограничный режим, ставил «крепкие заставы», следил за их службой и зачастую контролировал таможни. По его приказу выдвигались на линию границы
форпосты, рассредоточивались по прилегавшей местности секреты и дозоры.
Вся эта система пограничной службы зависела от состава войск, который имелся в распоряжении воеводы или коменданта.
Таким образом, на уровне государственных органов осуществлялось, главным образом, нормирование (нормативное закрепление) вопросов взаимодействия, а на местах – преимущественно организационная работа по реализации
этой функции.
26 июня 1723 года последовал указ Правительствующего Сената о создании института военных пограничных комиссаров, которые должны были
назначаться верховной властью и располагаться по всему протяжению западной границы России. В основном комиссары назначались из раненых и больных, отставленных с военной службы офицеров. Их главной задачей, наряду с
урегулированием пограничных инцидентов и конфликтов, был розыск беглых,
их поимка, наказание и возвращение владельцам.
Важную роль в функционировании системы охраны российской Государственной границы играло особое формирование - земская стража. Она была создана для обеспечения «внутреннего спокойствия» в районах, имевших особый
статус управления: на Кавказе, в Закавказье и в царстве Польском. Земская
стража фактически представляла собой местную полицейскую службу. В зна-
57
чительной степени она комплектовалась из коренных жителей приграничных
уездов.
Таким образом, важнейшими функциями органов местного гражданского
управления в защите государственной границы были: организация охраны границы, оборона пограничных рубежей и крепостей, оповещение о вторжении
противника в пределы империи, борьба с контрабандой и бродяжничеством,
охрана государства от проникновения заразных болезней, пресечение побегов
за границу беглых крестьян, рекрутов и преступников, расквартирование и всестороннее обеспечение воинских гарнизонов, частей продовольствием и вещевым имуществом, разрешение конфликтов между войсками и местным населением и т.д. Значительная часть решаемых задач в рамках указанных функций
требовала согласованных действий (взаимодействия) с пограничной стражей.
Наряду с органами гражданского управления в защите Государственной
границы значительное место занимали различные структуры местного военного
управления, а также местные органы министерства внутренних дел. Наибольший объем задач выполнял уже упоминавшийся Отдельный корпус жандармов.
Основными задачами, которые решали должностные лица Отдельного корпуса
жандармов в интересах защиты государственной границы на местах были:
осуществление руководства пограничными пунктами пропуска, наблюдение
за иностранными разведчиками, осуществление паспортного контроля, обеспечение безопасности высших чиновников государства, в том числе при пересечении границы, борьба с контрабандистами и контрабандой (в первую очередь
с контрабандой оружия, взрывчатых веществ, политической литературы), преследование нарушителей границы во внутренних районах, осуществление всех
видов контроля (пограничный, таможенный, санитарный, ветеринарный и др.)
на железных дорогах, оказание помощи в восстановлении нарушенного порядка на приграничной территории.
К местным органам управления Военного министерства и Министерства
внутренних дел на различных этапах истории Российской империи относились: управления генерал-губернаторов (губернаторов), дивизионные терри-
58
ториальные
управления,
управления
военных
округов,
жандармско-
полицейские губернские и уездные управления.
Вопросы взаимодействия при организации повседневной служебной деятельности пограничных структур решались, как правило, на местном уровне
воеводами пограничных провинций, наместниками императора в крае или генерал-губернаторами (губернаторами).
Генерал-губернаторы (губернаторы), губернские управления оказывали
содействие как в организации защиты государственной границы, так и в обеспечении повседневной деятельности частей и подразделений, выполнявших
задачи по охране границы. В их обязанности входило расквартирование частей
и подразделений, обеспечение их всеми видами довольствия, информационный
обмен между ведомствами, принимавшими участие в охране границы, привлечение дополнительных сил и средств для охраны границы, призыв на службу
нижних чинов и офицеров, открытие военно-учебных заведений, составление
инструкций для частей и подразделений, выполнявших задачи по охране границы (применительно к условиям местности),
решение спорных вопросов
между представителями различных ведомств.
Широкие полномочия генерал-губернаторов позволяли им решать многие
пограничные вопросы, в том числе с представителями местной власти сопредельных государств. Нередко генерал-губернаторы (губернаторы) назначались
пограничными комиссарами. Распоряжения и циркуляры, поступающие из различных ведомств по вопросам защиты государственной границы, направлялись
в первую очередь генерал-губернаторам (губернаторам). Такой подход имел
безусловный плюс в вопросах координации действий, организации взаимодействия, но столь же очевидно, что, будучи обременёнными множеством разнородных задач, губернаторы не могли досконально вникать во все тонкости отношений в сфере пограничной политики. Представляется, что уже тогда назрела необходимость возложить координирующую функцию на специальное ведомство, ведающее вопросами защиты Государственной границы.
59
Одной из форм согласования усилий в повседневной деятельности частей
(подразделений), выполнявших задачи по охране границы с местной властью
стали инспекционные поездки должностных лиц на границу.
В 1899 году главным начальником гражданской части на Кавказе и командующим войсками Кавказского военного округа были утверждены «Общие
указания войскам и гражданским властям при совместных действиях по охране
спокойствия и в борьбе с разбойниками в Кавказском крае». В них отмечалось,
что «полное спокойствие края и искоренение разбойничества может быть достигнуто лишь при условии совместных дружных усилий гражданских властей
и войск, поэтому оказание полного друг другу содействия вменяется в особую
обязанность чинам гражданской администрации и военного ведомства». Войска
обязаны были оказывать содействие властям в поддержании порядка среди кочевников, в борьбе с разбойниками и предупреждении их появления из-за границы, а также в охране общественной безопасности.
Командирам воинских частей было предложено согласовать свои действия
с ближайшими местными начальниками пограничной стражи.1
Таким образом, можно сказать, что в охране закавказского участка границы был установлен принцип взаимного согласования действий между войсковыми начальниками и офицерами пограничной стражи, что, безусловно, положительно сказывалось на решении задач по защите и охране Государственной
границы. Объединяющей властью была власть местного командира бригады
ОКПС, который в деле
пограничного надзора подчинялся
участковому
начальнику пограничной охраны и выполнял координирующую роль в решении
пограничных вопросов.
В качестве нормативной основы реализации данного принципа, для его
наполнения конкретным содержанием были подготовлены «Правила для совместной службы пограничной стражи и войск Кавказского военного округа,
командированных на границу».2 В них, в частности, отмечалось, что войска,
См.: Сборник циркуляров Отдельного корпуса пограничной стражи за 1899 год.–СПб.,1900.– С. 48-51.
См.: Систематический сборник распоряжений по ОКПС, относящиеся до пограничного надзора по
1 марта 1906 г. – СПб., 1906. – С. 179-180.
1
2
60
назначенные для усиления пограничного надзора, подчиняются в деле отправления службы на границе командирам тех бригад пограничной стражи, в районах которых они расположены.
Для решения наиболее важных и проблемных вопросов защиты государственной границы создавались особые совещания.3
Таким образом, для обеспечения согласованности действий частей (подразделений), выполнявших задачи по охране границы с органами местной
власти велась
довольно
многоплановая
работа
между заинтересо-
ванными сторонами. Ряд вопросов решался непосредственно управлениями генерал-губернаторов (губернаторов). Для установления основ взаимодействия
разрабатывались инструкции, создавались комиссии из взаимодействующих
структур, проводились инспекции, по результатам которых издавались приказы. В необходимых случаях, для решения наиболее важных задач по защите
государственной границы, создавались «особые совещания». Часть вопросов,
определявших взаимоотношения субъектов охраны границы, была закреплена в
различного рода указаниях. Все сложившиеся формы взаимодействия по пограничным вопросам обусловили укрепление охраны границ российского государства.
Взаимодействие привлекаемых к защите государственной границы ведомств и органов местной власти чаще всего выражалось в согласованности их
действий в повседневных условиях защиты государственной границы, в решении разведывательных задач, в разрабатываемых мобилизационных планах и с
началом военных действий. Формы согласования усилий были различными (в
том числе и в зависимости от конкретных условий обстановки).
В повседневных условиях защиты Государственной границы многие пограничные вопросы решались на уровне местных органов государственной власти и представителей ведомств на местах. Ряд вопросов требовал согласования
усилий на государственном уровне, в некоторых случаях с привлечением пред3
Такое Особое совещание было образовано, в частности, при Департаменте таможенных сборов министерства финансов для выработки проекта новых взысканий за незаконный переход границы.
61
ставителей от сопредельных государств. Решение отдельных вопросов требовало проведения тщательной подготовительной работы, согласования усилий с
большим количеством субъектов, принимавших участие в защите государственной границы. Свидетельство этому ряд исторических фактов.
Так, в докладной записке министра внутренних дел от 16 ноября 1854 г.,
направленной заместителю министра иностранных дел, тайному советнику Синявину, приводится сообщение бывшего генерал-губернатора западной губернии. В нем констатировалось, что Прусский пограничный комиссар дал знать
нашему комиссару, что в Юрбургском лесу, на пограничной черте с Пруссией
разрушились с обеих сторон межевые знаки, в связи с чем Прусский комиссар
ходатайствовал о назначении комиссии для возобновления межевых знаков.
Министерство иностранных дел, соглашаясь на возобновление межевых знаков
на границе между Россией и Пруссией, уведомило об этом министра внутренних дел, и поставило условие, чтобы комиссия в своей работе руководствовалась правилами демаркационного акта, составленного при определении границ
между государствами. В результате работы комиссии пограничные знаки были
восстановлены.1
Одним из сложнейших вопросов, решение, которого зависело от целого
ряда министерств и ведомств, был вопрос о территориальных изменениях. В
начале XX века на территории Выборгской губернии усилились антирусские
настроения. В прессе стали появляться предложения об отделении от России
части территории. Поступавшие по этому поводу из разных ведомств сигналы
привели к тому, что в ноябре 1910 г. для решения вопроса о присоединении
двух приходов Выборгской губернии к составу Санкт-Петербургской губернии
было создано по Высочайшему повелению императора «Особое совещание».
Оно предложило присоединить земли Выборгской губернии к имперским землям. Необходимость введения этой меры определялась, прежде всего, политическими мотивами - нельзя было оставлять под враждебным России воздей-
1
См.: АВПРИ, ф.155, оп. 446, д.2, л.1.
62
ствием финнов местность, которая находилась в непосредственном соседстве
со столицей.
Международные комиссии создавались для рассмотрения конфликтов на
границе. Так решался, к примеру, вопрос при нарушении границы российской
пограничной стражей в районе Радзивиловского таможенного округа. Было
принято решение о назначении международной комиссии для расследования
дела о нарушении Государственной границы.1
Производство инженерных работ на границе согласовывалось между военным министерством, министерствами финансов и иностранных дел (вопросы
перехода границы для производства работ, размещения людей, привлекаемых к
работе). Контроль над рабочими осуществлялся чинами Отдельного корпуса
пограничной стражи.
Вопросы информационного взаимодействия между субъектами охраны
государственной границы, как правило, решались сначала на высшем уровне
(уровне руководителей государственных органов), а потом на местах.
Решение многих вопросов защиты государственной границы в повседневных условиях было возложено на пограничных комиссаров. В большинстве
случаев, когда пограничный комиссар не мог решить какие либо вопросы по
защите государственной границы, он выступал в роли организатора взаимодействия между представителями различных ведомств, местных властей и властей
сопредельного государства.
Одним из сложных вопросов, требующих большого внимания в повседневных условиях защиты государственной границы, был вопрос организации
взаимодействия в мирное время между кораблями ОКПС и военного флота. В
ходе учений были вскрыты недостатки в организации взаимодействия между
частями ОКПС и морским ведомством - отсутствие у пограничной стражи телефонной сети, общей с морским ведомством, сигнальной книги, приборов
сигнализации.
1
Там же, л.7-15.
63
Таким образом, поддержание взаимодействия в повседневных условиях
защиты Государственной границы требовало от всех субъектов, принимавших в
ней участие, проведения большого объема работ. Многие вопросы взаимодействия решались силами пограничных комиссаров, местных властей, при необходимости создавались комиссии и комитеты. Наиболее сложные вопросы взаимодействия обсуждались на государственном уровне, создавались «особые»
комиссии, в ряде случаев носящие международный характер. Заслуживает внимания опыт отработки вопросов взаимодействия на учениях, знакомства заинтересованных должностных лиц с ведомственными циркулярами. В то же время, не все вопросы взаимодействия закреплялись нормативно, тогда как именно
принятие ёмких, комплексных нормативных актов по вопросам взаимодействия
позволило бы создать единый механизм и более оперативно и качественно решать вопросы согласования усилий в сфере охраны Государственной границы.
Одной из важных задач, которая требовала согласованных действий различных ведомств в интересах защиты Государственной границы Российской
империи, была организация разведки и контрразведки. В структуре Военного
министерства имелось Главное управление Генерального штаба, в составе которого было военно-учетное отделение, собиравшее данные об иностранных
государствах. Оно занималось добыванием, сбором и изучением данных о военно-политической обстановке в сопредельных и других странах, их вооруженных силах и военно-экономическом потенциале, составе, положении, состоянии, характере действий и намерениях группировок войск, а также о театре военных действий.
Политической разведкой занимались также министерство иностранных дел
и департамент полиции. Определенными функциями был наделен корпус жандармов, офицеры которого привлекались для проведения контрразведывательных операций, как внутри России, так и за ее пределами. К нему имел отношение и Отдельный корпус пограничной стражи. Расположенные на границе заставы имели дело с нарушителями пограничного режима, контрабандистами,
попытками нелегального перехода границы. Информация по вопросам защиты
64
государственной границы передавались в военное ведомство, департамент полиции, в штаб Отдельного корпуса жандармов. В Инструкции службы чинов
ОКПС подчеркивалось, что «разведывательная служба имеет особенно важное
и руководящее значение в деле охраны границы. Только при правильной ее постановке возможна целесообразная борьба с контрабандными промыслами
планомерное распределение сил и средств охраны». В документе указывались
формы ее организации (наблюдение, при посредстве агентов, доносителей и
др.), а также должностные лица, на которых возлагалось ведение разведки.1
Чины Отдельного корпуса пограничной стражи не только оказывали содействие разведывательной деятельности штабов военных округов, но и принимали самое активное участие в ее организации.
Перечень сведений, которые вменялось в обязанность собирать должностным лицам Отдельного корпуса пограничной стражи, был определен «Инструкцией по разведке в пограничных иностранных государствах». Чинам пограничной стражи надлежало собирать сведения о путях сообщения, телеграфной и телефонной сети, удобных местах для переправы через пограничные реки, об органах осуществляющих охрану границы со стороны сопредельных
государств. Собиралась информация о расположенных в пограничной полосе
гарнизонах, складах оружия и боеприпасов, интендантских складах. Для решения этих задач использовалась закордонная агентура ОКПС и личные разведывательные поездки офицеров-пограничников.
В «Инструкции чинам Отдельного корпуса пограничной стражи» пограничникам предписывалось «насколько позволяют им прямые служебные обязанности по специальной службе, оказывать содействие чинам военного ведомства по получению негласным путем необходимых сведений, касающихся соседних армий (разведка), равно по борьбе со шпионством соседних государств
(контрразведка)».1
См.: Инструкция службы чинов Отдельного корпуса пограничной стражи. Ч.1. – СПб., 1912. – Ст.ст.44,45,48.
См.: Плеханов А.М. Отдельный корпус пограничной стражи. Краткий исторический очерк. М.,1993. – С. 2728.
1
1
65
В то же время, организация русских спецслужб в рассматриваемый период
была далека от совершенства. До войны с Японией в России не было единого
координирующего органа, способного объединить разноплановые усилия в
рассматриваемой сфере. Ведомства строили свою деятельностью, ставя во главу угла не общегосударственные, а узковедомственные интересы. Конъюнктурный
подход приводил к тому, что выгоднее и почетнее было отлавливать внутренних оппозиционеров, а не агентов иностранных государств, вредивших Российской империи. Слабость взаимодействия ведомств при осуществлении секретных операций усугублялась тем, что большой процент средств расходовался на
борьбу с революционным движением внутри страны и за ее рубежами.2
Каждое министерство, имевшее свои источники информации, выступало
как ее монопольный обладатель. Некоторые сдвиги в решении этой задачи
начали появляться лишь в канун русско-японской войны, когда впервые все
важнейшие донесения, письма и телеграммы, поступающие, к примеру, в Министерство иностранных дел, стали литографировать и рассылать в другие министерства.
Таким образом, к решению разведывательных задач в интересах защиты
Государственной границы
был
причастен
целый
ряд ведомств, прово-
дивших специальные мероприятия, позволявшие им осуществлять военную, политическую, экономическую
разведку.
Некоторые
из
них ведали
и контрразведкой. Основная тяжесть в сборе и изучении военной и военнополитической информации лежала на военном ведомстве. В этом деле
определенную помощь ему оказывали Министерство
внутренних дел
(в
первую очередь, должностные лица Отдельного корпуса жандармов), а также
Министерство финансов (в основном Отдельный корпус пограничной
стражи). Существовавшие инструкции «О содействии жандармских управлений
военным окружным властям в деле разведки» и «Инструкция чинам Отдельного корпуса пограничной стражи по разведке в пограничных иностранных госу2
См.: Кравцев И.М. Тайные службы империи. М.,1999.-С.39.
66
дарствах» регламентировали их деятельность в интересах обеспечения добывания разведывательных данных. Направляло заинтересованным ведомствам разведывательную информацию военного и военно-политического характера и
Министерство иностранных дел.
Отсутствие единого координирующего органа, способного объединить все
разноплановые направления оперативной работы, снижало эффективность организации взаимодействия между ведомствами. Их деятельность в императорской России при решении разведывательных задач характеризовалась не только
слабой разработанностью законодательной базы, но и несогласованностью действий на организационном уровне, межведомственным противоборством силовых министров, смещением акцентов при оценке приоритетов в защите государственной границы на противодействие внутренней оппозиции и поднимавшемуся революционному движению.
Перед Первой мировой войной руководство ОКПС стало особое внимание
уделять подготовке войск к действиям в условиях возможной войны в составе
Действующей армии. Место корпуса в составе вооруженных сил страны было
закреплено в ряде государственных законодательных и подзаконных актов. К
ним относились «Правила об Отдельном корпусе пограничной стражи», «Инструкция службы чинов Отдельного корпуса пограничной стражи», «Положения об организации и употреблении пограничной стражи в случае войны».
Между штабами военных и пограничных округов устанавливалась теснейшая взаимосвязь при решающей роли штабов военных округов. На основании их указаний в пограничных округах и, естественно, в пограничных бригадах готовились и уточнялись свои мобилизационные планы. Во всех мобилизационных планах предусматривалось, что с началом войны пограничные бригады будут развернуты применительно к общеармейским штатам военного времени, образуют конные и пешие части и подразделения, которые перейдут в
подчинение Военному министерству.
На бригады ОКПС возлагались разносторонние задачи:
67
1) усиление охраны границы, чтобы воспрепятствовать проникновению на территорию империи «лазутчиков» разведки и диверсионных групп неприятеля,
а также не допустить увода с территории России лошадей;
2) охрана железных дорог, важнейших объектов (в первую очередь различных
складов) на приграничной территории;
3) проведение всесторонней разведки противника, особенно с началом
его
наступательных действий;
4) охрана в городах банковских учреждений, казначейств, почтово-телеграфных
контор и т.д.1
Следовательно, перед началом Первой мировой войны состав Отдельного
корпуса пограничной стражи и его структура были приведены в состояние,
обеспечивавшее быстрое включение его войск в ряды вооруженных сил страны
для оказания отпора врагу. Перед войсками ОКПС, в отличие от прежних времен, ставились принципиально новые, разносторонние задачи, которые официально подразделялись на боевые и не боевые.
С началом Первой мировой войны
круг функций войск пограничной
стражи резко расширились. На первый план вышли боевые задачи - разведывательно-диверсионная деятельность на территории Германии, воспрепятствование проникновению на территорию Российской империи разведывательных и
диверсионных групп врага. Наряду с боевыми задачами пограничные формирования в полном соответствии с предвоенным замыслом выполняли и свои
непосредственные функции. Это, прежде всего, охрана в приграничных районах важных в военном отношении объектов - железных дорог, мостов, банковских учреждений, почтово-телеграфных контор, а также обеспечение связи
между полевыми войсками.
В рамках настоящего параграфа диссертационного исследования не ставится задача подробно проанализировать советский период истории государства и охраны его границ. Исходя из господствовавшей тогда концепции институционального единства государственной власти, собственно правовой инсти1
См.: На страже границ Отечества. Т.3. – М., 2000. – С.58-61
68
тут взаимодействия пограничных и иных ведомств не был детально разработан
(взаимодействующие органы должны обладать достаточно самостоятельной
компетенцией, быть равноправными в различных сферах общественных отношений). Взаимодействие в этот период осуществлялось, зачастую, на межличностном уровне. Вычленение правовых аспектов организационной работы по
согласованию усилий в сфере охраны Государственной границы может стать
предметом самостоятельного исследования. В рамках же нашей работы отметим лишь, что существовавшая тогда конституционно-правовая основа взаимодействия различных государственных структур в сфере охраны границы была
явно недостаточной, многие нормативные предписания в рассматриваемой
сфере носили абстрактный характер.
Так, статья 59 Конституции СССР 1977 года обязывала все государственные органы, предприятия и объединения, граждан принимать участие в
охране государственной границы. Закон СССР «О Государственной границе
СССР» определял конкретные обязанности государственных органов, общественных организаций и граждан по оказанию помощи пограничным войскам
и Войскам противовоздушной обороны в охране государственной границы
СССР (статья 38 Закона гласила: «Государственные органы, общественные
организации, должностные лица обязаны оказывать всемерную помощь пограничным войскам и Войскам противовоздушной обороны в охране Государственной границы СССР»). Однако данные конституционные и законодательные предписания не были подкреплены конкретными подзаконными (включая
ведомственные) актами.
Совершенствованию правового регулирования взаимодействия Пограничных войск и органов внутренних дел, к сожалению, в Законе «О государственной границе СССР» внимания было уделено явно недостаточно. Роль Пограничных войск, как координационного (головного) органа системы защиты и
охраны границы не была закреплена. Очевидно, что данные положения не способствовали укреплению правовой основы взаимодействия пограничных орга-
69
нов и пограничных войск с органами внутренних дел при осуществлении защиты и охраны Государственной границы.
Исходя из вышесказанного, следует сделать следующий вывод. Краткий
анализ историко-правового аспекта взаимодействия различных органов, принимавших участие в защите Государственной границы, показывает, что эффективность защиты границы напрямую зависит от совместного и целенаправленного использования различных сил и средств, как «гражданских», так и «силовых». В то же время, качество такой совместной деятельности оставляло желать
лучшего, в том числе и в связи с отсутствием в России единого координирующего органа в сфере охраны Государственной границы, а также ненадлежащим
правовым оформлением и регулированием рассматриваемых общественных отношений.
Необходимо отметить, что основными формами взаимодействия в период
становления границ Российской империи становятся: создание межведомственных комиссий и комитетов, разработка межведомственных документов по взаимодействию (приказов, инструкций, циркуляров и пр.), проведение совместных совещаний, обмен информацией по пограничным вопросам и др.
Большая часть из сложившихся на этом этапе российской истории форм
взаимодействия в сфере охраны Государственной границы имеют место и сегодня, преемственность в вопросах организации и поддержания взаимодействия
различных Федеральных органов исполнительной власти, участвующих в защите и охране Государственной границы, необходимо сохранить. Однако, система взаимодействия не может быть неизменной - необходима постоянная работа по совершенствованию традиционных и новых направлений, форм и методов согласованных действий всех государственных органов исполнительной
власти в сфере защиты и охраны Государственной границы. И этой важной
проблеме посвящено содержание следующего параграфа.
70
1.3 Современное состояние и сущность правового обеспечения
действия
взаимо-
пограничных органов и пограничных войск Федеральной
службы безопасности Российской Федерации
с
органами внутренних
дел в сфере охраны Государственной границы.
Охрана Государственной границы является составной частью системы
обеспечения безопасности Российской Федерации и заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов
государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления,
осуществляемой в пределах своих полномочий путём принятия политических,
организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных,
разведывательных,
контрразведывательных,
оперативно-
розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических,
экологических и иных мер по защите на Государственной границе жизненно
важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз (см. ст.3 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации»).
В обеспечении надежной охраны Государственной границы, как отмечалось ранее, кроме пограничных органов и пограничных войск принимают участие и другие федеральные органы исполнительной власти, а также органы
государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления,
предприятия и их объединения, учреждения, организации, общественные объединения и граждане. Головным (координационным) федеральным органом
исполнительной власти в данной сфере в настоящее время является Федеральная служба безопасности Российской Федерации, в состав которой включены
пограничные органы и пограничные войска.
Особое место в указанной системе занимает взаимодействие пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел. Это обусловлено рядом политических, экономических, военных, правовых и других факторов, в частности:
71
-
рассматриваемые органы являются
составной частью государственных
структур, предназначенных для обеспечения национальной безопасности, содействуют реализации основных функций правового государства, укреплению
законности и правопорядка в стране, осуществляют воспитательную деятельность;
-
обеспечивают правопорядок в приграничных районах;
-
участвуют в осуществлении контроля за пересечением границы, проживанием иностранных граждан на территории Российской Федерации и др.
В результате изменения общественно-политической обстановки в стране
произошли существенные изменения в структуре и деятельности пограничных
органов и пограничных войск и органов внутренних дел, что не могло не отразиться на вопросах взаимодействия в сфере охраны Государственной границы.
Решение проблемы совместной деятельности, обеспечения высокой эффективности комплексного использования сил и средств пограничных органов и пограничных войск и органов внутренних дел при охране Государственной границы связаны со значительными трудностями. Об этом свидетельствуют опыт
формирования и использования пограничных органов и пограничных войск и
органов внутренних дел на различных участках Государственной границы.
Взаимодействие пограничных органов и пограничных войск с органами
внутренних дел носит объективный характер:
1) основой для тесного взаимодействия является общность их целей как
межведомственных подсистем, входящих в единую систему - систему государственной безопасности Российской Федерации. Каждая из этих подсистем
реализует целый ряд взаимосвязанных и взаимообусловленных задач в соответствии со своей компетенцией;
2) пограничные органы и пограничные войска и органы внутренних дел
отдельно не обладают необходимым комплексом сил и средств для самостоятельного решения значительного числа задач в сфере охраны Государственной
границы,
имеют
охраны общественного порядка. Так, органы внутренних дел не
войсковых формирований в своем подчинении, не располагают сила-
72
ми и средствами для прочесывания местности с целью обнаружения и задержания преступников, в свою очередь, органы внутренних дел имеют большую
возможность в вопросах контроля пограничного режима;
3) совместная деятельность поможет избежать дублирования и пробелов в
выполнении своих функций пограничными органами и пограничными войсками и органами внутренних дел, направить деятельность на более эффективное
использование сил и средств каждого из этих субъектов взаимодействия.
Взаимодействие пограничных органов и пограничных войск с органами
внутренних дел проявляется не только в виде совместных действий, при которых взаимодействующие субъекты выступают при осуществлении
Государственной границы
охраны
по отношению к друг к другу вполне самостоя-
тельно и обособленно. Пограничные органы и пограничные войска и органы
внутренних дел различны, они призваны законом осуществлять взаимные действия по обеспечению надежной охраны Государственной границы. Действующее законодательство возлагает на пограничные органы и пограничные войска, органы внутренних дел равнозначные, однородные задачи. В частности,
п.3 ст.34 Федерального закона
от
25.07.2002
«О
правовом положении
иностранных граждан в Российской Федерации»1 полномочие по административному выдворению иностранных граждан за пределы России (с информированием об этом Министерства иностранных дел РФ) предоставлено как органам внутренних дел, так и пограничным органам; как пограничные органы и
пограничные войска, так и органы внутренних дел привлекают население к
охране Государственной границы и общественного порядка соответственно в
составе добровольных народных дружин и т.д. При этом они, как субъекты
взаимодействия, не находятся по отношению друг к другу в рамках подчиненности, хотя головным (координационным) федеральным органом исполнительной власти в сфере охраны Государственной границы, является Федеральная служба безопасности Российской Федерации, составной частью которой
является в настоящее время пограничные органы и пограничные войска. Взаи1
СЗ РФ, 2002, № 30, ст. 3032; Российская газета, 2003, 1 июля.
73
модействие пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел всегда носит специальный, целевой характер.
Таким образом, сущность взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной
границы заключается в основанном на чёткой правовой регламентации согласовании действий (усилий) взаимодействующих субъектов на всех уровнях по
выполнению задач надёжной охраны Государственной границы.
Взаимодействие пограничных органов и пограничных войск с органами
внутренних дел должно осуществляться на качественной правовой основе.
Именно укрепление правовой основы при наличии максимально полного (но не
чрезмерного!) правового регулирования государственной и общественной жизни способствуют повышению эффективности взаимодействия, стимулируют
развитие его объектов в необходимых для общества и государства направлениях. Чрезмерная зарегламентированность, обилие инструкций, положений, которые иногда произвольно толкуют
решения вышестоящих органов государ-
ственной власти, превращаются в помеху, тормоз и приводят зачастую к негативным последствиям.
Правовые основы взаимодействия пограничных органов и пограничных
войск с органами внутренних дел можно определить как базирующиеся на
сложившейся системе источников права исходные нормативные положения,
определяющие правовую регламентацию согласования действий (усилий) взаимодействующих субъектов в сфере охраны Государственной границы.
Чем совершеннее нормы права и механизм их применения, тем с большей результативностью действуют пограничные органы и пограничные войска
и органы внутренних дел. Регулирующая и организующая роль права при осуществлении охраны границы еще более увеличивается, так как без четкого
правового регулирования в значительной степени повышается степень риска
при принятии и реализации организационных решений, цена которых в этой
сфере исключительно высока.
74
Исходя из задач диссертационного исследования, представляется необходимым предельно чётко соотнести и развести понятия «правовые основы» и
«правовое обеспечение». Ведь о сущности категорий «правовое обеспечение» и
«правовые основы» можно судить, если уяснить соотношение между ними.
Теория
вопроса, обоснование
дефиниции и сущностного различия этих
научно-правовых категорий, на наш взгляд, достаточно ёмко изложены, в частности, в трудах В.А.Козбаненко.1
Нельзя не отметить наличие нерешенных проблем совершенствования
правовых основ взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с
органами внутренних дел, в частности, в вопросах разграничения их компетенции по управлению силами и средствами, привлекаемыми к выполнению
задач охраны Государственной границы. В связи с этим, уже сегодня назрела
объективная потребность пересмотреть правовые основы взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел при
охране Государственной границы. Они представляют собой сложную систему
взаимодействующих между собой правовых актов законодательного характера, подзаконных актов высших органов исполнительной власти, ведомственных нормативных актов, непосредственно регулирующих совместную, либо
согласованную деятельность пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы.
Основными направлениями, по которым целесообразно улучшать скоординированные усилия между пограничными органами и пограничными войсками и органами внутренних дел, в том числе в плане нормативно-правового
обеспечения совместной деятельности можно определить:
-
повседневную охрану Государственной границы;
-
осуществление превентивной деятельности;
См. : Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В.А.Козбаненко. – М.:
Статут, 2000; В.А.Козбаненко. Правовое регулирование и правовое обеспечение государственного управления:
сущность и содержание. – М.,2002; Он же. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты): Монография / ГУУ. – М., 2002; Он же. Правовые основы государственного управления. Научно-практическое пособие. – М., 2002; Он же. Сущность правового обеспечения
общественных отношений (государственного управления). // Государство, право и управление: Материалы
межвузовской научно-практической конференции. – М., 2001 и др.
1
75
-
подготовку и реализацию специальных программ рассчитанных на укрепление связей пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних
дел.
В большом массиве правовых основ взаимодействия при осуществлении
охраны Государственной границы можно выделить следующие группы – нормы национального права и международно-правовые нормы. Группу норм
национального права составляют:
А) Федеральное законодательство:
- Конституция Российской Федерации;
- федеральные конституционные законы и федеральные законы;
- нормативные указы и распоряжения Президента Российской Федерации;
 постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;
 межведомственные правовые акты;
 ведомственные правовые акты (нормативные правовые акты Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также их территориальных органов –
начальников региональных пограничных управлений ФСБ России, министерств внутренних дел республик, главных управлений (управлений)
внутренних дел иных субъектов РФ);
Б) Региональное законодательство (конституции, уставы, законы и иные
правовые акты органов государственной власти субъектов РФ);
В) Акты органов местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий в интересах решения задач охраны Государственной границы.
Наряду с обширной системой нормативных правовых актов самостоятельными видами источников правового регулирования следует признать юридический прецедент и договор.
При этом к рассматриваемой группе общественных отношений относятся
не все перечисленные источники правового регулирования, а лишь:
76
нормативные акты, регламентирующие деятельность пограничных органов и пограничных войск при охране Государственной границы;
нормативные акты, регламентирующие деятельность органов внутренних дел при осуществлении охраны Государственной границы;
нормативные акты, регламентирующие совместную деятельность пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел при осуществлении охраны Государственной границы.
Основополагающее значение, естественно, имеет Конституция Российской Федерации, выступающая в качестве движущей силы, фундамента, обруча
всей правовой системы государства.
Конституционные нормы, закрепляющие права и обязанности государственных органов по обеспечению правопорядка, содержат и положения, являющиеся правовой основой деятельности всей системы защиты и охраны
Государственной границы. Часть 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации
гласит: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления,
должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». Таким образом, организация совместной деятельности пограничных органов и пограничных войск и органов внутренних дел (в этом ключе) становится их конституционной обязанностью.
Нормы права, имеющие выход на организацию взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел России, содержатся как в федеральных конституционных законах, так и в федеральных
законах (первые, как известно, имеют не только особый предмет регулирования – вопросы, определённые непосредственно в Конституции РФ, но и большую юридическую силу). «Пограничные» вопросы содержатся, в частности, в
таких федеральных конституционных законах, как: «О чрезвычайном положении» от 30.05.2001.1, «О военном положении» от 30.01.2002.2, «О порядке при-
1
2
СЗ РФ, 2001, № 23, ст. 2277.
СЗ РФ, 2002, № 5, ст. 375.
77
нятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта
РФ» от 17.12.2001.3
Подробно описать все федеральные законы, составляющие правовую основу взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами
внутренних дел в сфере охраны Государственной границы, не представляется
возможным, в силу чего обозначим лишь наиболее значимые и дадим их краткую характеристику.
Базовым законом, регламентирующим организацию и поддержание взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел, является Закон Российской Федерации «О Государственной границе
Российской Федерации», который определяют основные составляющие правового статуса пограничных органов и пограничных войск и взаимодействующих
структур в сфере охраны Государственной границы (прежде всего – полномочия соответствующих федеральных органов исполнительной власти).
Федеральный закон «О федеральной службе безопасности»4 в качестве
одного из направлений деятельности органов федеральной службы безопасности (к которым относятся и пограничные органы, в подчинении которых, в
свою очередь, находятся пограничные войска – ст.2 Закона) определяет пограничную деятельность (ст.ст.8, 11-1). Анализ содержания этой деятельности
подтверждает вывод о том, что основные её направления силами и средствами
только пограничных органов и пограничных войск реализованы быть не могут.
Из функционального предназначения пограничных органов и пограничных войск вытекают их обязанности, необходимые, в том числе, для реализации совместных целей с органами внутренних дел. Обязанности разделяются
на общие и специальные, непосредственно вытекающие из характера пограничной службы. Общие обязанности личного состава пограничных органов и
пограничных войск содержатся в Конституции Российской Федерации, Феде-
СЗ РФ, 2001, № 52 (ч.I), ст.4916.
СЗ РФ, 1995, № 15, ст. 1269; 2000, № 1, ст. 9; № 46, ст. 4537; 2002, № 19, ст. 1794; № 30, ст. 3033; 2003, № 2,
ст. 156; Российская газета, 2003, 1 июля.
3
4
78
ральном Законе от 28.03.98. «О воинской обязанности и военной службе» (с
изм. и доп.)1, уставах Вооруженных Сил РФ и других нормативных правовых
актах. Они призваны поддерживать высокую боевую готовность пограничных
органов и пограничных войск. Специальные обязанности зафиксированы, в
частности, в Законе РФ «О Государственной границе Российской Федерации».
Основную совокупность предусмотренных законодательством обязанностей
можно сгруппировать в соответствии с функциональными задачами пограничных органов и пограничных войск и по различным областям деятельности государства:
1)
в области защиты суверенитета Российской Федерации, обороны
страны, обеспечения иных жизненно важных интересов личности, общества и
государства непосредственно на границе;
2)
в области обеспечения безопасности Российской Федерации;
3)
в области защиты экономических интересов государства непо-
средственно на границе.
В целях реализации, перечисленных обязанностей пограничных органов
и пограничных войск в пределах пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, территориального моря и внутренних
вод Российской Федерации, где установлен пограничный режим, в пунктах
пропуска через Государственную границу, а также на территориях административных районов и городов, прилегающих к Государственной границе,
пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов,
побережью моря или пункту пропуска (а при осуществлении пограничных поисков и операций на территории России и за их пределами), наделена определенными правами. Всю совокупность предоставленных ей прав можно условно
разделить на две основные группы:
1.
Права, необходимые для обеспечения организации и функционирова-
ния системы охраны Государственной границы.
СЗ РФ, 1998, № 13, ст. 1475; № 30, ст. 3613; 2000, № 46, ст. 4537; 2001, № 30, ст. 3061; 2002, № 7, ст. 631; №
26, ст. 2521; № 30, ст. 3029, 3030, 3033; 2003, № 1, ст. 1; № 8, ст. 709; Российская газета, 2003, 1 июля.
1
79
2.
Административные и уголовно - процессуальные полномочия.
Кроме указанных, пограничные органы и пограничные войска наделены
такими правами, которые можно отнести и к той, и к другой группе. К таким
правам относится право вести необходимые для осуществления контроля за
поддержанием режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу регистрацию лиц,
учеты фактических данных и статистику. Для этих целей пограничные органы
и пограничные войска имеют право создавать и использовать информационные системы в порядке, не противоречащем закону. (Создание и использование информационных систем регламентируется Федеральным законом «Об
информации, информатизации и защите информации»1). В соответствии со
статьями 9 и 11 Федерального закона от 25.07.98. «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» 2 пограничные органы и
пограничные войска осуществляют обязательную дактилоскопическую регистрацию своих военнослужащих, проходящих военную службу по призыву и
по контракту, а также лиц, подозреваемых в совершении преступления, обвиняемых в совершении преступления, подвергнутых административному аресту и совершивших административное правонарушение.
Пункт 2 статьи 7 Федерального закона от 25.07.98. «О борьбе с терроризмом» (в ред. Федерального закона от 30.06.2003.)3 относит пограничные органы и пограничные войска к субъектам, непосредственно осуществляющим
борьбу с терроризмом посредством предупреждения, выявления и пресечения
попыток пересечения террористами Государственной границы, а также незаконного перемещения через Государственную границу оружия, взрывчатых,
отравляющих, радиоактивных веществ и иных предметов, которые могут быть
использованы в качестве средств совершения преступлений террористического
характера, участия в обеспечении безопасности национального морского судо-
СЗ РФ, 1995, № 8, ст.609.
СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3806; 2001, № 11, ст. 1002; 2002, № 30, ст. 3032, 3033; Российская газета, 2003, 1 июля.
3
СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3808; Российская газета, 2003, 1 июля.
1
2
80
ходства в пределах территориального моря, исключительной экономической
зоны Российской Федерации и в проведении контртеррористических операций.
Федеральное законодательство определяет также задачи и полномочия
органов внутренних дел в сфере охраны Государственной границы. Так, Закон
«О Государственной границе…» и Федеральный закон от 31.05.96. «Об обороне»1 закрепляют за Министерством внутренних дел следующие функции:
- оказание содействия пограничным органам и пограничным войскам в
проведении мероприятий по охране Государственной границы, борьбе с нелегальной деятельностью через нее, розыске лиц, нарушивших режим Государственной границы, в выяснении и проверке обстоятельств правонарушений
граждан, задержанных в административном или уголовно-процессуальном порядке;
- информирование пограничных органов и пограничных войск о состоянии правопорядка в приграничных районах Российской Федерации, выявленных противоправных действиях, преступных группах и лицах, имеющих противоправные устремления в отношении Государственной границы;
- обеспечение участия органов внутренних дел в контроле за соблюдением пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную
границу;
- обеспечение общественного порядка при проведении на Государственной границе и в приграничных районах Российской Федерации массовых мероприятий федерального или международного характера;
- обеспечение правопорядка в приграничных районах при возникновении
чрезвычайных ситуаций, введении режима чрезвычайного положения;
- участие в правовом воспитании населения в приграничных районах
Российской Федерации, профилактике совместно с пограничными органами и
пограничными войсками правонарушений на Государственной границе и в
пунктах пропуска через нее.
1
СЗ РФ, 1996, № 23, ст. 2750; 2000, № 1, ст. 6; Российская газета, 2003, 1 июля.
81
Нельзя не отметить значение и иных федеральных законов – Закон РФ
от 5.03.92. «О безопасности»1, Федеральный закон от 30.11.95. «О континентальном шельфе Российской Федерации»2, Федеральный закон от 17.12.98. «Об
исключительной экономической зоне Российской Федерации»3, Закон РФ от
18.04.91. «О милиции» (с изм. и доп.), Уголовно-процессуальный кодекс РФ,
Кодекс РФ об административных правонарушениях и др.
Правовые акты подзаконного характера, регулирующие, в том числе, и
вопросы взаимодействия в сфере охраны Государственной границы, могут
быть по различным критериям разделены на нормативные и ненормативные,
федеральные (президентские, правительственные, межведомственные, ведомственные) и региональные, комплексные и специальные и т.п. Очевидно, что
наибольшую значимость имеют акты, содержащие нормативные (общеобязательные) предписания.
Так, Положения «О Федеральной службе безопасности Российской Федерации» и «О Министерстве внутренних дел Российской Федерации», утвержденные указами Президента РФ, являются специальными нормативными правовыми актами. В соответствии с нормативным Указом Президента Российской Федерации комплексного характера № 706 от 21.04.2000. «Об утверждении военной доктрины Российской Федерации»4, пограничные органы и пограничные войска привлекаются для содействия внутренним войскам МВД
России в локализации и пресечении вооруженных конфликтов, защите стратегически важных объектов. Отдельные направления деятельности пограничных органов и пограничных войск определены президентскими указами от
5.10.96. «Основы пограничной политики Российской Федерации»1, от
10.01.2000. № 24 «О концепции национальной безопасности Российской Федерации»2, от 7.03.96. № 338 «О мерах по усилению борьбы с терроризмом» и др.
1
2
Российская газета, 1992, № 103.
СЗ РФ, 1995, № 49, ст. 4694; 1999, № 7, ст. 879; 2003, № 17, ст. 1557; Российская газета, 2003, 1 июля.
СЗ РФ, 1998, № 51, ст. 6273; 2003, № 17, ст.1555; Российская газета, 2003, 1 июля.
СЗ РФ, 2000, № 17, ст. 1852
1
Российская газета, 1996, 6 ноября.
2
СЗ РФ, 2000, № 2, ст. 170.
3
4
82
Примерами правительственных актов в рассматриваемом аспекте являются постановления
Правительства Российской Федерации от 15.04.95. №
339 «О порядке привлечения граждан к охране Государственной границы Российской
Федерации»3, от 26.01.98. № 90 «О реализации Указа Президента
РФ от 29.08.97. № 950 «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере»4, от 16.01.97. № 45
«О создании межведомственной антитеррористической комиссии Российской
Федерации», от 15.09.99. № 1040 «О мерах по противодействию терроризму»,
от 5.11.99. № 1223 «О мерах по предотвращению проникновения на территорию Российской Федерации членов зарубежных террористических организаций, ввоза оружия и средств диверсий в установленных пунктах пропуска через
Государственную границу Российской Федерации в пределах СевероКавказского региона» и др.
Взаимодействие пограничных органов и пограничных войск с органами
внутренних дел в сфере охраны Государственной границы осуществляется
также на основе ведомственных и межведомственных (надведомственных)
нормативно-правовых актов. Так, порядок ликвидации незаконных вооруженных формирований определен Временным Уставом Пограничных войск Российской Федерации, утвержденным Главнокомандующим Пограничными войсками Российской Федерации от 8 ноября 1994 года. А примерами межведомственных актов являются Инструкция «О взаимодействии органов и войск Пограничной службы Российской Федерации и органов внутренних дел Российской Федерации, внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации в сфере защиты Государственной границы Российской Федерации», которая была утверждена совместным приказом директора Федеральной пограничной службы Российской Федерации и Министра внутренних
дел Российской Федерации 30 сентября 1998 года, совместный приказ ФПС
России и МВД России «О проведении Федеральной пограничной службой Рос-
3
4
СЗ РФ, 1995, № 17, ст. 1445.
СЗ РФ, 1998, № 5, ст. 625.
83
сийской Федерации и Министерством внутренних дел Российской Федерации
совместной операции «Путина-99». Указанная
Инструкция регламентирует
порядок взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны, обеспечения общественной безопасности и
правопорядка на Государственной границе, в пунктах пропуска через нее и в
приграничных районах.
Современное состояние взаимодействия целесообразно рассмотреть через совместное решение задач пограничных органов и пограничных войск и
органов внутренних дел в сфере охраны Государственной границы и в частности.
 при повседневной охране Государственной границы взаимодействие заключается: в постоянном и скоординированном выполнении пограничными органами и пограничными войсками и органами внутренних дел
служебно-боевых, оперативно-розыскных и других задач, определенных
федеральными законами и ведомственными нормативными актами; во
взаимном обмене информацией; поддержании высокой готовности необходимых сил и средств; в поддержании устойчивой связи между взаимодействующими сторонами.
 при введении усиленного режима пограничной службы, а также в случаях получения упреждающей информации о готовящихся противоправных
действиях на Государственной границе, в пунктах пропуска через нее
или в приграничных районах пограничные органы и пограничные войска
немедленно информируют об этом органы внутренних дел.
В целях
усиления охраны Государственной границы пограничные органы и пограничные войска и органы внутренних дел уточняют планы взаимодействия, расчеты сил и средств, обмениваются информацией об осуществляемых войсковых, оперативно-розыскных, режимных и иных мероприятиях, ставят дополнительные задачи общественным объединениям и
гражданам, участвующим на добровольных началах в охране Государственной границы и правопорядка. Органы внутренних дел принимают
84
дополнительные меры по контролю за соблюдением регистрационного
учета граждан, а также правил пребывания иностранных граждан и лиц
без гражданства на территории Российской Федерации, режима в пунктах пропуска через Государственную границу, усиливают патрульнопостовую и дорожно-патрульные службы. При совместном или одновременном переходе на усиленный режим службы пограничные органы и
пограничные войска и органы внутренних дел могут планировать совместные, в пределах предоставленных полномочий, действия. Организуется при необходимости в приграничных районах совместное несение
службы военнослужащими пограничных органов и пограничных войск и
сотрудниками органов внутренних дел.
 на участках, где вблизи Государственной границы проходят железные
или автомобильные дороги, органы внутренних дел усиливают контроль
за участками замедленного движения поездов, районами производства
работ на дорогах, оказывают помощь пограничным органам и пограничным войскам в контроле соблюдения пограничного режима на железнодорожных и автобусных станциях, находящихся в пределах пограничной
зоны. Коменданты пограничных комендатур, начальники пограничных
застав и начальники органов внутренних дел координируют по времени
действия по проверке документов на станциях, определяют совместные
действия при остановке поездов, не предусмотренных графиками движения. Сотрудники органов внутренних дел, сопровождающие поезда,
информируют на ближайших станциях дежурную службу подразделений
пограничных органов и пограничных войск о лицах, покинувших поезд
во время его движения.
 на участках, где населенные пункты расположены вблизи Государственной границы, пограничные органы и пограничные войска и органы внутренних дел основное внимание уделяют действиям по прикрытию подступов к населенным пунктам со стороны Государственной границы,
85
районам производства работ вблизи нее и разрывам в сигнализационных
комплексах.
 органы внутренних дел обеспечивают пограничные органы и пограничные войска образцами документов, оттисков печатей и штампов, используемых органами внутренних дел при оформлении документов, дающих
право лицам на въезд в пограничную зону.
 в пунктах пропуска через Государственную границу пограничные органы и пограничные войска в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, не пропускают через Государственную
границу граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц
без гражданства. В необходимых случаях передают их в органы внутренних дел, а также оказывают помощь органам внутренних дел при выдворении ими с территории Российской Федерации иностранных граждан и
лиц без гражданства.
 на участках, где имеются пункты упрощенного пропуска через Государственную границу, органы внутренних дел принимают меры к надежному контролю к движению автотранспорта по ведущим к ним дорогам. В
случаях, когда на дорогах к пунктам упрощенного пропуска через Государственную границу происходит скопление людей и транспорта, органы
внутренних дел принимают меры к обеспечению правопорядка и общественной безопасности.
 в условиях технологических катастроф и стихийных бедствий пограничные органы и пограничные войска и органы внутренних дел должны
быть готовы к взаимодействию по охране Государственной границы на
новых, безопасных рубежах.
 при обсервации личного состава и установлении карантина пограничные
органы и пограничные войска сосредоточивают усилия на охране Государственной границы в полосе местности, ограниченной с тыла рубежом
основных инженерных сооружений. Органы внутренних дел прикрывают тыловые подступы к Государственной границе на направлениях веро-
86
ятных правонарушений. Командиры (начальники) пограничных органов
и пограничных войск и руководители органов внутренних дел ограничивают свои контакты до минимума, уточняют взаимодействие и обмениваются информацией об обстановке по средствам связи.
 на участках Государственной границы в пунктах пропуска через нее, где
пограничные органы и пограничные войска не имеют изоляторов временного содержания и специально оборудованных помещений для содержания лиц, подвергнутых административному задержанию, задержанные в уголовно-процессуальном порядке по подозрению в совершении преступления и подозреваемые, в отношении которых в качестве меры пресечения применено заключение под стражу, помещаются в следственные изоляторы, изоляторы временного содержания и другие специально оборудованные помещения органов внутренних дел по согласованию с руководителями этих органов.
И хотя данный межведомственный акт, по нашему мнению, носит по
большей части декларативный характер, а указанные формы и задачи взаимодействия по большей части относятся к оперативной деятельности подразделений и служб ФСБ России и МВД России (очевидно, назрела необходимость
издания нормативного акта более конкретного содержания в вопросах организации и поддержания взаимодействия), он сыграл положительную роль в деле
укрепления и дальнейшего интегрирования взаимодействующих сил и средств
в интересах охраны Государственной границы.
Межведомственные нормативные правовые акты могут носить и комплексный характер – заключается несколькими федеральными органами исполнительной власти одновременно. Помимо отмеченного выше совместного
приказа от 28.02.2000. «Об утверждении Положения об основах взаимодействия…при пересечении Государственной границы…и перемещении через
Государственную границу товаров…» в качестве примеров таких актов можно
привести Приказ Министерства внутренних дел РФ, Министерства РФ по
налогам и сборам, Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ,
87
Министерства транспорта РФ, Министерства здравоохранения РФ, Государственного таможенного комитета РФ, Федеральной службы безопасности РФ,
Федеральной пограничной службы РФ от 12.10.99. № 781/ АП-3-34/ 315/ 696/
74/ 368/ 666/ 470/ 366/ 533 «Об организации работы по совершенствованию
контроля за перемещением через Государственную границу Российской Федерации товаров и транспортных средств с учётом результатов эксперимента в
Новороссийском морском порту», Приказ Минобороны России, Спецстроя
России, ФСЖВ России, ФПС России, ФАПСИ от 19.10.2002. № 424/ 155/ 241/
343/ 162 «О создании отдела по взаимодействию Вооружённых Сил Российской Федерации с другими войсками, воинскими формированиями и органами,
выполняющими задачи в области обороны, по совместному тыловому обеспечению войск (сил), воинских формирований и органов».1
Есть точка зрения, что ведомственные нормативные правовые акты
должны издаваться только по вопросам, урегулированным на законодательном
уровне. Однако, представляется целесообразным исходить из иной формулы –
ведомственные акты не должны противоречить актам большей юридической
силы (то есть допустимо и «опережающее нормотворчество»). Хотя сфера собственного нормотворчества федеральных органов исполнительной власти сегодня и существенно сужена, очевидно, что ведомственные (и межведомственные) нормативные правовые акты не должны механически воспроизводить положения федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, они должны максимально ёмко и детально конкретизировать отдельные положения правовых актов большей юридической силы. Проблема
устранения необоснованного дублирования является одной из актуальных для
правовой системы современной России.
Исходя из обозначенных выше уровней взаимодействия следует признать
целесообразным издание межведомственных правовых актов и более низкого
(чем федеральный) уровня, издаваемых должностными лицами, обладающими
на это полномочиями. Примером здесь может служить Приказ Главного управ1
Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2003, № 3.
88
ления внутренних дел по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, СевероЗападного управления внутренних дел на транспорте МВД России, Управления
Министерства РФ по налогам и сборам по Санкт-Петербургу и Ленинградской
области, Северо-Западного зонального управления Государственного ветеринарного надзора на границе и транспорте, Санкт-Петербургского городского
отделения Российской транспортной инспекции, Морской администрации порта Санкт-Петербург, Северо-Западного центра Государственного санитарноэпидемиологического надзора на транспорте, Пограничной государственной
инспекции по карантину растений Санкт-Петербурга и Ленинградской области,
Северо-Западного таможенного управления РФ, Управления Федеральной
службы безопасности России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области,
Управления Федеральной службы налоговой полиции по Ленинградской области, Северо-Западного регионального управления Федеральной пограничной
службы России от 27.12.99. № 872/ 254/ 277/ 97/ МА-423/ 63/ 43/ 350/ 36/ 227/
314/ 325 «Об организации работы по совершенствованию контроля за перемещением через Государственную границу Российской Федерации на территории
Северо-Западного региона товаров и транспортных средств с учётом результатов эксперимента в Новороссийском морском порту». Следствием реализации
данного акта стала оптимизация осуществления всех видов контроля на границе, значительное сокращение процедур оформления пропуска транспортных
средств.
Отдельно в массиве правовых основ взаимодействия пограничных органов и пограничных войск и органов внутренних дел России в сфере охраны
Государственной границы следует выделить региональные нормативные правовые акты, которые, в свою очередь, можно подразделить на законы и подзаконные акты. Так, ст.4 Закона «О Государственной границе Российской Федерации» в состав законодательства о Государственной границе включает не
только федеральные нормативные правовые акты, но и законы, и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
89
Режим пограничных зон, например, отнесён к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов (п. «б» ч.1 ст.72 Конституции РФ). В соответствии с этим конституционным положением ст.16 Закона «О Государственной границе…» устанавливает, что пределы пограничной зоны определяются и
изменяются решениями органов исполнительной власти субъектов РФ по
представлениям старших должностных лиц пограничных органов и пограничных войск на территориях субъектов РФ. (После внесения изменений и дополнений в Закон «О Государственной границе…» в декабре 2002 года свобода
усмотрения региональных органов исполнительной власти в этом вопросе существенно ограничена, так как закон закрепил императивное правило, в соответствии с которым пограничная зона теперь устанавливается в пределах территории административного района, города, прилегающей к Государственной
границе на суше, морскому побережью Российской Федерации, российским
берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, и в пределах территорий островов на указанных водоемах). 1
В качестве примеров региональных нормативных правовых актов подзаконного характера можно привести Положение о Координационном совете по
пограничной политике при Администрации Архангельской области от 4.10.99.,
Положение о Координационном совете Чукотского автономного округа по пограничной политике от 30.09.97., Положение о порядке взаимодействия органов государственной власти Псковской области, приграничных районов, органов ФСБ, МВД, ФМС и органов местного самоуправления в сфере охраны государственной границы и др.
Особое место в системе правовых основ взаимодействия
международно-правовые нормы, регулирующие
занимают
деятельность Пограничной
службы и Министерства внутренних дел. К числу таковых можно отнести:
Всеобщую декларацию прав человека от 4 декабря 1948 года; Международный
См. Федеральный закон от 24.12.2002. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» // Российская газета, 2002, 28 декабря.
1
90
пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года; Резолюцию 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 года; Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка и др., а также многочисленные дву- и многосторонние международные договоры России по пограничным вопросам (при обязательном условии, что такие договоры должны
содержать нормы, в той или иной степени регулирующие вопросы взаимодействия правоохранительных ведомств). [Отнесение международно-правовых актов из области прав человека к правовым основам в рассматриваемой сфере
общественных отношений не случайно, поскольку охрана Государственной
границы является неотъемлемой частью государственной системы обеспечения безопасности Российской Федерации и заключается в защите на Государственной границе жизненно важных интересов личности (данная ценность - на
первом месте), общества и государства от внешних и внутренних угроз].
Статья 3 «Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка» предусматривает применение силы «только в случае крайней необходимости и в той мере, в какой это требуется для выполнения их обязанностей». Между тем использование в охране Государственной границы и обеспечении общественной безопасности в пограничных пространствах таких федеральных органов исполнительной власти, как Федеральная служба безопасности и Министерство внутренних дел, должно быть четко и полно законодательно урегулировано государством, что также определяет остроту проблемы
правового регулирования взаимодействия.
Международные договоры Российской Федерации с сопредельными государствами составляют правовую основу и цель деятельности пограничных
представителей Российской Федерации1 («пограничные представители назначаются на определённые участки Государственной границы в соответствии
с международными договорами…», «участки Государственной границы, на коПоложение о пограничных представителях Российской Федерации утверждено Постановлением Правительства РФ от 15.05.95. № 462. Осуществление непосредственного руководства их деятельностью по поручению
Правительства РФ возложено на Федеральную службу безопасности (п.1-1 ст.28 Закона «О Государственной
границе…»).
2 СЗ РФ. 1995. №17, ст.1337.
1
91
торые назначаются пограничные представители, устанавливаются соответствующими договорами Российской Федерации с сопредельными государствами», «пограничные представители в своей деятельности руководствуются…международными договорами Российской Федерации…», «…пограничные
представители обязаны…принимать необходимые меры для обеспечения выполнения международных договоров о Государственной границе Российской
Федерации и её режиме…»).2
Представляется важным, что одной из обязанностей пограничных представителей является взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и правоохранительными органами по вопросам поддержания правопорядка на Государственной границе (п.3
Положения о пограничных представителях). Применительно к предмету исследования обратим внимание в связи с этим на два момента. Во-первых, основным видом субъектов взаимодействия в сфере охраны Государственной
границы являются органы исполнительной власти и во-вторых, не исключено
взаимодействие пограничных представителей, в том числе, и с органами внутренних дел.
Возможно также заключение и специальных межправительственных соглашений по различным вопросам взаимодействия в сфере охраны Государственной границы. Такие соглашения заключены, в частности, с правительствами Литвы, Германии, Венгрии и др. (Примечательно, что в Литве охрана
Государственной границы находится в ведении Министерства внутренних дел,
что не исключает совместных соглашений между МВД России, ФСБ России и
МВД Литвы).
Характерная черта международных соглашений, договоров состоит в
том, что они устанавливают лишь общие нормы поведения государств и граждан, государству же самому предоставляется возможность принимать нормаПодходы к пониманию «общепризнанности» норм и принципов международного права различны. Наша позиция заключается в том, что определяющим в данном вопросе является признание соответствующих норм прежде всего самим государством. Исходя из принятой в России концепции несамоисполняющихся международных
договоров такие договоры порождают правовые последствия не «автоматически», а лишь в случае их ратификации по установленной процедуре. Поскольку все рассматриваемые договоры ратифицированы в установленном порядке, они подпадают под действие ч.4 ст.15 Конституции РФ.
2
92
тивные акты, исходя из конкретных национальных условий. Однако, в соответствии с ч.4 ст.15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы
международного права (как общие – конвенциальные, договорные, так и специальные – обычные, в частности, принцип свободы открытого моря) и международные договоры являются составной частью правовой системы Российской
Федерации, и более того - последние имеют приоритет перед национальным
законодательством.2
Исходя
из
этого
рассматриваемые
международно-
правовые акты являются важной составляющей системы правовых основ взаимодействия в сфере охраны Государственной границы.
Отнесение к источникам правового регулирования общественных отношений в России (как государстве континентальной правовой системы) юридического прецедента (в частности, судебных решений) является дискуссионным.
Наша позиция в этом вопросе заключается в следующем. Решения судов общей
юрисдикции и арбитражных судов при всей их значимости (включая решения
высших судебных инстанций) источниками права в нашей стране не являются:
решения по конкретным делам (любой инстанции) являются обязательными
только для лиц, участвующих в деле; постановления Пленумов Верховного
Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ также не являются общеобязательными, они содержат лишь обобщения судебной практики и разъяснения,
рекомендации по применению законодательства в судебном процессе. Решения
же Конституционного Суда РФ имеют принципиально иную правовую природу – они являются общеобязательными, носят нормативный и прецедентный
характер, распространяются на неопределённый круг лиц (см. ст. 3, п.3 ч.1
ст.43, ст.ст. 79-81 Федерального конституционного закона от 21.07.94. «О Конституционном Суде Российской Федерации»).1 Подтверждением этому служит,
в частности, большое количество определений, в которых Конституционный
1
СЗ РФ, 1994, № 13, ст. 1447; 2001, № 7, ст. 607; № 51, ст. 4824.
93
Суд указывает на сохранение юридической силы принятых ранее решений по
сходным вопросам и отказывает заявителям в вынесении итогового постановления (в системе общих и арбитражных судов такое невозможно).
Очевидно, что акты Конституционного Суда РФ не являются основным
элементом системы правовых основ взаимодействия пограничных органов и
пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы, но столь же очевидно, что взаимодействующие органы на всех
уровнях не могут игнорировать правовые позиции высшего органа судебного
конституционного контроля. Так, применяя к правонарушителям превентивные
меры имущественного характера в виде изъятия орудия и предмета преступления и административного правонарушения (транспортных средств, плавсредств, рыболовных снастей, предметов контрабанды и т.п.), правоохранительные органы должны исходить из неоднократно изложенной в постановлениях и определениях правовой позиции Конституционного Суда РФ, подтвердившего незыблемость конституционного запрета лишать кого-либо своего
имущества без решения суда (ч.3 ст.35 Конституции РФ), несмотря на допустимость конфискации имущества частных лиц в административном порядке
некоторыми актами отраслевого (таможенного, административного, налогового) законодательства.1
Несмотря на большой объём системы нормативных правовых актов по
взаимодействию в сфере охраны Государственной границы, очевидно, что правовые нормы, регулирующие различные аспекты взаимодействия, не образуют
самостоятельной отрасли права и законодательства и находятся в различных
отраслях национальной системы права (административного, таможенного, угоСм.: Постановления Конституционного Суда РФ от 20.05.97. по делу о проверке конституционности пунктов
4 и 6 ст.242 и ст.280 Таможенного кодекса РФ; от 11.03.98. по делу о проверке конституционности ст.2666 Таможенного кодекса РФ, ч.2 ст.85 и ст.222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях; от 14.05.99.
по делу о проверке конституционности положений ч.1 ст.131 и ч.1 ст. 380 Таможенного кодекса РФ; Определения Конституционного Суда РФ от 1.07.98., 13.01.2000, 6.07.2001., 27.11.2001. и др. Здесь отметим определённую непоследовательность в решениях Конституционного Суда РФ, который в Постановлении от 10.04.2001.
по делу о проверке конституционности ч.1 п.1 ст.8 Федерального закона «О материальной ответственности военнослужащих» в связи с запросом Находкинского гарнизонного военного суда (Собр. законодательства РФ,
2001, №17, ст.1768) признал соответствующими Конституции РФ рассматриваемые положения, допускающие
удержания (в определённых размерах) из денежного довольствия военнослужащего в качестве возмещения
причинённого ущерба на основании приказа командира части, т.е. во внесудебном порядке.
1
94
ловного, уголовно-процессуального, гражданского и др.), образуя соответствующие институты (субинституты), поскольку регулируют однородные отношения и отличаются качественным единством. В то же время, если рассматривать данный правовой институт как межотраслевой, можно допустить возможность изменения действующего законодательства (в частности Кодекса РФ
об административных правонарушениях) в части делегирования отдельных
процессуальных полномочий (например, права составления протокола или вынесения постановления об административном правонарушении) другим органам исполнительной власти.
Как известно, правоотношения являются продуктом генезиса права и
общественных отношений. Источником развития права являются определённые противоречия между изменяющимися общественными отношениями с одной стороны, и действующим правом – с другой. Это «состояние неудовлетворённости» новых общественных отношений с правом и диктует необходимость
совершенствования последнего. Изменение общественных отношений неизбежно ведёт к изменению отношений правовых. Изменения в системе правоотношений, в свою очередь, вызывают необходимость обновления нормативноправовой базы.1 Отсюда вытекает необходимость постоянной, кропотливой,
вдумчивой, целенаправленной работы по совершенствованию системы нормативных правовых актов по взаимодействию в сфере охраны Государственной
границы.
Именно на основе рассмотренной обширной системы нормативных правовых актов по взаимодействию пограничных органов и пограничных войск с
органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы осуществляется правовое обеспечение в соответствующем срезе общественных отношений, которое можно определить как юридическую функцию, реализуемую в
процессе воздействия государства через взаимодействующие государственные
органы на общественные отношения в области охраны Государственной граПодробнее см.: Кузьмина М.Н. Правовые основы формирования и деятельности органов внутренних дел (теоретико-правовой аспект). Дисс…канд. юр. наук. М., 1996. – С.17.
1
95
ницы с помощью правовых норм, т.е. в нормативной форме государственного
регулирования общественных отношений, посредством которой поведение их
участников приводится в соответствие с требованиями (обязанностями) и дозволениями (правами), содержащимися в нормах права, легитимность и обязательность исполнения которых поддерживаются обществом и обеспечиваются
возможностью применения государственного принуждения. Соответственно,
совокупность всех правовых средств такого воздействия в единстве и последовательности образует механизм правового обеспечения.
В широком смысле правовое обеспечение охватывает всю совокупность
социально-правовых элементов и весь процесс выработки юридически значимых мер (средств, приёмов и способов) и использования их в практической деятельности субъектов права по воздействию на предмет правовой регуляции
для достижения фактических результатов в конкретной сфере общественных
отношений. Важнейшими
элементами
здесь выступают: а) правотворче-
ство, т.е. создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и
непротиворечивой системы правовых норм; б) правовое воспитание как целенаправленная деятельность по формированию у граждан правового сознания и
правовой культуры, позволяющих адекватно воспринимать и сознательно соблюдать или исполнять правовые нормы; в) эффективное правоприменение,
представляющее собой процесс оформления, осуществления и охраны правовых норм, обеспечивающих правоприменительную деятельность; г) контрольная деятельность субъектов правотворчества и правоприменения, направленная
на проверку, изучение и анализ осуществления правового обеспечения, и выработку мер по устранению имеющихся трудностей и выявленных недостатков. 1
В узком смысле правовое обеспечение представляет собой систему законодательных, иных нормативных и других правовых актов, регулирующих организацию и деятельность субъектов права в конкретных сферах общественной
жизни. (В таком смысле термины «правовое обеспечение» и «законодательное
См.: Зубарев С.М. Проблемы правового обеспечения уголовно-исполнительной системы // Преступление и
наказание, 1999, № 2.
1
96
обеспечение» часто отождествляют, подразумевая урегулированность тех или
иных общественных отношений законодательным актом).
Исходя из сказанного, представляется возможным рассматривать правовое обеспечение взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с
органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы как систему социально-правовых элементов и юридически значимых мер (средств,
приёмов и способов), влияющих на формирование и реализацию правовых
норм в рассматриваемой сфере общественных отношений.
Целью правового обеспечения является создание условий для соответствия явлений социальной жизни (деятельности или результатов деятельности
субъектов права) требованиям, дозволениям и запретам, содержащейся в нормах права государственной воли. Результатом правового обеспечения должна
стать правомерность (в самом широком смысле) в рассматриваемой сфере публичных правоотношений.
Общественные отношения приобретают свойство правовых, т.е. становятся правоотношениями, будучи урегулированными нормами права, а их
участники наделяются соответствующими правами и обязанностями. При этом
установление прав и обязанностей определяет нормативно обеспеченную меру
возможного и должного поведения их носителей.
Субъекты правоотношений при этом, так или иначе реагируют на требования и дозволения государственной воли, и их положительная реакция в этом
случае образует правомерное поведение, отвечающее установленному правопорядку, а отклоняющееся от правовых предписаний поведение – правонарушение. Правовое обеспечение– это, установление с помощью правовых норм
правил поведения (деятельности, взаимодействия), но ещё не само поведение; а
деятельность субъектов правоотношений (взаимодействия), вступивших в урегулированные правовыми нормами общественные отношения, осуществляется
в системе правового обеспечения.
Таким образом, правовые основы и правовое обеспечение общественных
отношений (в том числе взаимодействия в сфере охраны Государственной гра-
97
ницы) имеют единую систему социально-правовых элементов и юридических
средств, при помощи которых обеспечивается и осуществляется результативное правовое воздействие на общественные отношения. Во взаимодействии
между ними проявляются определённые взаимосвязи. Такая их общность в динамике представляет собой механизм, образуемый элементами, которые проявляются в процессе воздействия на общественные отношения с целью их упорядочения.
Исходя из обозначенных выше уровней взаимодействия, в правовом
обеспечении взаимодействия в сфере охраны Государственной границы можно
также выделить следующие уровни:
а) федеральный (центральные аппараты ФСБ России и МВД России);
б) региональный, межрегиональный (в звене региональное пограничное
управление Федеральной службы безопасности Российской Федерации –
управления МВД по федеральному округу, субъекту РФ);
в) местный (в звене пограничный отряд, отдельный контрольнопропускной пункт – городской, районный отдел внутренних дел (ГОВД, РОВД,
ЛОВД)).
Здесь сделаем некоторые замечания и пояснения. Во-первых, не все возможные схемы взаимодействия можно жёстко уложить в предложенные уровни. Так, участок (и район оперативно-служебных действий) одного пограничного отряда может охватывать территорию нескольких субъектов РФ, а другого – одного административного района; отдельный контрольно-пропускной
пункт может иметь структурные подразделения в различных субъектах РФ, а
может осуществлять служебную деятельность только в одном населённом
пункте; в нескольких субъектах РФ может быть создан один (общий) орган
внутренних дел (как, например, в Санкт-Петербурге и Ленинградской области,
в Архангельской области и Ненецком автономном округе). Во-вторых, не исключено (и даже желательно) взаимодействие и на более низком уровне
(например, в звене пограничная комендатура – ГОВД (РОВД), пограничная застава – ГОВД (РОВД), пограничная застава – участковый уполномоченный
98
РОВД, пограничный наряд – наряд ДПС, ППС и т.п. В дальнейшем будет представлено исследование различных аспектов организации и поддержания взаимодействия в максимально обобщённом виде в звене пограничный отряд (отдельный контрольно-пропускной пункт) – городской (районный) отдел внутренних дел.
Таким образом, по нашему мнению, эффективное взаимодействие возможно только на базе развитой системы правовых основ и главным образом
разнообразных нормативных правовых актов федерального, регионального и
местного уровней. Велика роль в этом межведомственных правовых актов, однако они содержат, главным образом, лишь общие, зачастую абстрактные
предписания; детализация же отдельных аспектов взаимодействия должна
осуществляться на местном уровне с учётом специфики конкретных условий.
Качественной нормативно-правовой базы самой по себе недостаточно
для получения результата в виде чёткого взаимодействия пограничных органов
и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы – на этой основе должен быть разработан комплекс мер по
реализации нормативной правовой базы взаимодействия. Рассмотрению этого
вопроса и будет посвящена следующая глава диссертационного исследования.
Подводя итоги исследования по 1-й главе диссертации можно сделать
следующие выводы.
Взаимодействие в сфере охраны Государственной границы Российской
Федерации представляет собой основанные на законах и иных правовых актах,
согласованные по целям, задачам, месту, времени и способам действия сил и
средств пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации и иных федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
органов местного самоуправления, организаций и граждан при их совместных
действиях по выполнению задач охраны Государственной границы.
Основными субъектами взаимодействия в сфере охраны Государственной границы являются органы публичной власти (прежде всего исполнитель-
99
ной власти) различных уровней (федерального, регионального, местного) при
координирующей роли Федеральной службы безопасности Российской Федерации. При этом традиционно особое место в системе взаимодействующих
структур занимают органы внутренних дел.
Уже в период становления и укрепления границ Российской империи
(XVIII – XIX в.в.) складывается система взаимодействия разноведомственных
сил и средств при выполнении задач охраны Государственной границы. Основными формами взаимодействия в этот период становятся: создание межведомственных комиссий и комитетов, разработка межведомственных документов по взаимодействию (инструкций, приказов, циркуляров и пр.), в которых
определялись основные направления, задачи и формы совместных действий в
различных условиях (при повседневной охране границы, при осложнении обстановки, в угрожаемый период и в период войны), проведение совместных совещаний, обмен информацией по пограничным вопросам и др. В это же время
стала очевидной необходимость в координирующем органе реализации государственной пограничной политики.
Большая часть из сложившихся на этом этапе российской истории форм
взаимодействия в сфере охраны Государственной границы имеют место и сегодня, преемственность (традиции) в вопросах организации и поддержания
взаимодействия различных сил и средств, участвующих в охране границы,
необходимо сохранить. В то же время, система взаимодействия не должна быть
косной, застывшей, неизменной – необходима постоянная работа по совершенствованию традиционных и поиску новых направлений, форм и методов согласованных действий взаимодействующих структур в пограничных пространствах.
Общественные отношения по осуществлению согласованных действий
пограничных органов и пограничных войск и органов внутренних дел в сфере
охраны Государственной границы базируются на развитой системе правовых
основ и нуждаются в качественном правовом обеспечении.
100
Правовые основы взаимодействия пограничных органов и пограничных
войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы
представляют собой базирующиеся на сложившейся системе источников национальной системы права главные исходные нормативно-правовые положения,
определяющие правовую регламентацию общественных отношений в данной
области.
Правовое обеспечение отношений взаимодействия является юридической
функцией, реализуемой в процессе воздействия государства через взаимодействующие органы на общественные отношения в сфере охраны Государственной границы с помощью правовых норм (в нормативной форме государственного регулирования). Совокупность всех правовых средств такого воздействия
в единстве и последовательности образует механизм правового обеспечения.
Правовое обеспечение взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной
границы – это система социально-правовых элементов и юридически значимых
мер (средств, приёмов и способов деятельности взаимодействующих субъектов), определяющих формирование и реализацию правовых норм в данной
сфере общественных отношений.
Все элементы системы правового обеспечения взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере
охраны Государственной границы должны динамично совершенствоваться
применительно к современным реалиям служебной деятельности. Основные
направления такого совершенствования могут быть обобщены, сведены в систему, обоснованы и внедрены в практику взаимодействующих субъектов.
Основываясь на рассмотренных вопросах теории взаимодействия, его
правовых основ и правового обеспечения, перейдём к исследованию проблем
организации и поддержания взаимодействия применительно к основному звену
местного (тактического) уровня: пограничный отряд (отдельный контрольнопропускной пункт) – городской (районный) отдел внутренних дел.
101
Глава 2. Организационно-правовые основы деятельности органов управления пограничного отряда (отдельного
контрольно-пропускного пунк-
та) и городского (районного) органа внутренних дел по организации и
поддержанию взаимодействия в сфере охраны Государственной границы
Российской Федерации.
2.1 Сущность и правовое обеспечение организации взаимодействия пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности
Российской Федерации с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы.
Выше (§2 гл.1) мы раскрыли сущность комплексной научной категории
«взаимодействие». Не менее важным в контексте рассматриваемого предмета
исследования представляется уяснить сущность смежного, часто употребляемого, но нетождественного понятия «организация взаимодействия». Взаимодействие как деятельное проявление целостности любой социальной системы
органически присуще ей, в силу чего носит объективный характер. Однако, согласованная, совместная деятельность элементов системы может быть разной
степени эффективности.
Взаимодействие элементов социальной системы, как отмечалось, самым
тесным образом связано с понятием организация. Определённая сложность
теоретического осмысления данного вопроса предопределяется различием
подходов к пониманию
термина «организация». В этой связи необходимо
определить свою позицию (в противном случае мы будем лишены необходимого теоретического фундамента для исследования взаимосвязи и соотношения понятий «взаимодействие» и «организация взаимодействия»).
Понятие «организация» и все его разновидности отражает реальные социальные явления и процессы огромной сложности и политической важности.
102
Организация в различных проявлениях затрагивает практически все сферы общественной жизни.
Изучение имеющейся по данной проблеме литературы показывает, что
термин «организация» употребляется, в частности, в смысловом значении организационного воздействия (организация организации), рассмотренного в статике, как нечто данное.
Первым такое понимание одного из аспектов сущности организации сформулировал В.И.Терещенко, который считает «что под организацией понимается
структура, остов, в рамках которого проводятся определенные мероприятия…
Если хотите, организация – это «статика» дела, управление его динамика».1 В
качестве структурного объекта и субъекта (одновременно - !) взаимодействия
при таком подходе под организацией понимаются разновидности государственных и общественных организаций и учреждений.2
С таким подходом (как подходом, определяющим организацию в предельно широком значении) можно согласиться. Но очевидно, что понятия «взаимодействие» и «организация взаимодействия» нуждаются в разграничении.
Приходится констатировать, что даже в работах, специально посвященных
проблемам взаимодействия, дающих их теоретическое обоснование, названные
понятия определяются как синонимы. 3
Теоретическая неконкретность усугубляется, на наш взгляд, попытками
ряда авторов сопоставить и отождествить напрямую (без учета понятия «организация взаимодействия») разнопорядковые, а, следовательно, несопоставимые
понятия «взаимодействие» и «координация». Очевидно, что более верно, сопоставлять и разграничивать с координацией следует не «взаимодействие», а «организацию взаимодействия». Что же касается двух последних понятий, то первое из них отражает исполнительский, второе – организаторский аспект одной
и той же проблемы: достижение положительных конечных результатов систеСм.: Терещенко В.И. Организация и управление. Опыт США. - М.,1966. С. 12.
См. также: Пригожин А.И. Организация: системы и люди, эффективность трудовых организаций в социалистическом обществе. – М.,1983.
1
2
3
См.: Ямпольская Ц.А. Проблемы государства и права. - М., 1975. С.156-165.
103
мы на основе эффективного и рационального использования всех имеющихся в
ее распоряжении сил и средств. При этом оба понятия, сохраняя сущностную и
содержательную самостоятельность органически связаны друг с другом. Связь
эта проявляется в той же мере, как и взаимосвязь между любым видом исполнительской и организационной деятельности.
При разграничении рассматриваемых понятий важно также иметь в виду
различный характер возникающих отношений между ними, с одной стороны, и
субъектами организации - с другой. В первом случае имеют место, так сказать,
производственные отношения (применительно к
системе ФСБ России
их
называют обычно служебными); во втором - организация взаимодействия между субъектами взаимодействия (пограничных органов и пограничных войск и
взаимодействующими органами).
Таким образом, организация взаимодействия переводит собственно взаимодействие, объективно присущее элементам системы, в качественно новое состояние – организованное взаимодействие, являющееся уже результатом
управленческой функции. Несомненно, организация взаимодействия является
составной частью более общей функции управления – «организации», но, принимая во внимание явную укрупненность последней, может рассматриваться в
качестве самостоятельной административно-правовой.
Понятия координации и организации взаимодействия действительно близки и сопоставимы (причём настолько, что иногда их вообще отождествляют,
употребляя в качестве равнозначных). Родовым признаком, объединяющим
данные понятия, является согласованная деятельность элементов социальной
системы путём применения властных полномочий. Однако, следует ли из этого
совпадение рассматриваемых понятий в полном объёме? Ответ, на наш взгляд,
должен быть отрицательным. Убедительно выглядит позиция, в соответствии с
которой организация взаимодействия трактуется как одно из проявлений координации, поскольку последняя включает в себя вопросы разделения труда в системе, разделения функций и задач между структурными подразделениями,
обеспечение единой стратегии, установление определённых отношений между
104
элементами системы. Этот теоретический вывод важен для любой социальной
системы и в практическом плане, так как позволяет чётко разграничить права и
обязанности руководителей – субъектов взаимодействия, установить объём их
компетенции с помощью соответствующего нормативного регулирования. Тем
более важен такой подход к определению круга обязанностей и полномочий
должностных лиц при осуществлении охраны Государственной границы –
сложной в функциональном и организационном отношении системы, подсистемы которой, в свою очередь, образуют пограничные органы и пограничные
войска и органы внутренних дел.
Для определения сущности организации взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел необходимо уяснение
его содержания, т.е. таких его элементов, как цель, объект и предмет, субъекты.
Поскольку взаимодействие есть проявление ценнейшего, объективно присущего системе свойства – целостности, постольку целью организации взаимодействия является усиление названного свойства во всех его проявлениях с тем,
чтобы максимально использовать преимущества совместной деятельности в
интересах эффективного и рационального решения общих, стоящих перед пограничными органами и пограничными войсками и взаимодействующими органами задач. Такое определение целей организации взаимодействия, по нашему мнению согласуются, во-первых, с сущностью взаимодействия, его генезисом, во-вторых, с представлением об организации взаимодействия как административно-правовой функции в области управления взаимодействующих субъектов.1
Исходя из того, что взаимодействие должно обеспечивать комплексное
использование сил и средств данной социальной системы, объектом организации взаимодействия является фактическое состояние комплексного использования сил и средств. Компонентами объекта организации взаимодействия этих
подсистем, выступает степень согласованности элементов системы, степень ор-
1
См.: Василенков П.Т. Советское административное право. - М.: Юр. лит., 1990 – гл. 37.
105
ганизационно-правовых отношений между ними, степень эффективности методов и форм осуществления взаимодействия.
Организация взаимодействия, это не только управленческая, но и правоприменительная и административно-правовая
деятельность, и предмет
ее
составляют субординационные отношения, а также методы и формы их реализации, которые в обобщённом плане представим следующим образом:
1) организацию взаимодействия при повседневном выполнении задач по
охране Государственной границы;
2) организацию взаимодействия при осуществлении пограничного контроля;
3) организацию взаимодействия при проведении пограничных поисков,
пограничных операций;
4) организацию взаимодействия при введении на участке Государственной
границы режима усиленной охраны, при проведении перегруппировок
сил
и
средств
пограничных
органов
и
пограничных
войск
и др.1
Методы взаимодействия рассматриваемых органов не определены в нормативных правовых актах. Нами предпринята попытка исправить этот пробел
и выделить основные из них.
К числу методов организации взаимодействия, получившим широкое распространение в практике служебной деятельности, можно отнести:
уяснение и детализация стоящих проблем определенных законодательством, решениями местных органов публичной власти с учетом специфики
территории;
постановка на этой основе конкретных задач по взаимодействию субъектам охраны Государственной границы с учетом оперативной обстановки и
реальных возможностей сил и средств;
Инструкция по взаимодействию органов и войск Федеральной пограничной службы Российской Федерации и
органов внутренних дел Российской Федерации, внутренних войск, Министерства внутренних дел Российской
Федерации. От 30 сентября 1998 г. №301-42.
1
106
организация устойчивых и рациональных подсистем взаимодействия,
стимулирования их служебной деятельности, обеспечение их необходимыми
ресурсами;
планирование согласованных мероприятий при осуществлении охраны
Государственной границы;
обучение участников взаимодействия приемам совместной деятельности;
контроль за осуществлением взаимодействия, включающий учет, анализ, оценку проведенных мероприятий и проверочную деятельность;
заслушивание руководителей субъектов взаимодействия по вопросам их
компетенции;
проведение совещаний и деловых встреч с участниками взаимодействия;
организация инструктажей участников взаимодействия, а также личное
их проведение руководителями при постановке задач на периоды охраны Государственной границы, а также при создании (возникновении, моделировании)
различной обстановки;
издание приказов и обзоров по результатам использование сил и
средств;
осуществление маневра взаимодействующими силами и средствами,
распределение и перераспределения их в соответствии с требованиями сложившейся обстановки.
Поскольку организация взаимодействия является разновидностью правоприменительной деятельности и предполагает наличие государственно–
властных полномочий (последнее достаточно очевидно из приведенного перечня форм и методов), постольку объектами организации взаимодействия, по
крайне мере, в принципе должны быть субъекты управления данной системы. В
силу этого характеристики субъектов взаимодействия и субъектов организации
взаимодействия в основном совпадают по своим параметрам. Отсюда в качестве компонентов субъектов организации взаимодействия правомерно рассмат-
107
ривать, во-первых, конституционные субъекты управления – орган или аппарат,
например управление группой войск, региональным пограничным управлением
ФСБ России, МВД республики, ГУВД края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, во-вторых, персонифицированные субъекты взаимодействия (управления) органов и управленческих аппаратов, например директор, министр, начальник регионального пограничного
управления ФСБ России, начальник УВД и другие должностные лица.
В юридической литературе подчеркивается, что понятие “субъект организации взаимодействия” уже понятия «субъект управления», который наряду с
организацией взаимодействия осуществляет и другие функции. Однако, вряд ли
это различие имеет практическое значение. Гораздо более существенным представляются различия между субъектами организации взаимодействия в пределах той или иной системы.
Особую практическую значимость приобретает вопрос дифференциации
субъектов организации взаимодействия в больших социальных системах, отличающихся многообразием функциональных и организационных связей (в
нашем исследовании – организация взаимодействия между пограничными органами и пограничными войсками и органами внутренних дел в сфере охраны
Государственной границы).
Всякая социальная система в большей или меньшей степени выступает одновременно в двух ролях: в роли управляющего субъекта и в роли объекта
управления. Так, применительно к системе охраны Государственной границы
пограничными органами и пограничными войсками являются управляющей
системой по отношению к органам внутренних дел. По отношению же к системе - государству в лице Российской Федерации Федеральная служба безопасности является управляемой системой (объект управления), но в то же
время сама координирует (направляет) деятельность подчиненных ей и взаимодействующих с ней подсистем (в частности, пограничных органов и пограничных войск и органов внутренних дел) и выступает, следовательно, в данном
случае как субъект управления.
Данное положение распространено и на все
108
нижестоящие структурные подразделения пограничных органов и пограничных
войск и органов внутренних дел, которые являются субъектами взаимодействия в охране Государственной границы.
Предметом нашего исследования не является подробное рассмотрение
правового статуса, роли и места взаимодействующих подсистем системы безопасности в пограничных пространствах России на центральном (федеральном)
уровне – Федеральной службы безопасности Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации (этому посвящены специальные исследования 1). Дадим лишь краткую характеристику взаимодействующих
элементов, осуществляющих взаимодействие в сфере охраны Государственной
границы на более низких (региональном и местном) уровнях.
После проведённой реорганизации в рамках совершенствования государственного управления Федеральная служба безопасности представляет собой
единую централизованную систему органов федеральной службы безопасности
и пограничных войск, осуществляющую решение в пределах своих полномочий
задач по обеспечению безопасности Российской Федерации (единство системы
органов федеральной службы безопасности и пограничных войск, а также централизация управления ими определены в качестве одного из принципов деятельности ведомства – ст.5 Федерального закона «О федеральной службе безопасности»). При этом территориальными органами ФСБ России являются и
пограничные органы – управления, отделы, отряды, в подчинении которых, в
свою очередь, находятся пограничные войска (ст.2 Закона). Именно пограничные органы и пограничные войска, главным образом, реализуют основные
направления пограничной деятельности органов федеральной службы безопасности (ст.11-1).
В состав пограничных органов могут входить подразделения, непосредственно реализующие основные направления их деятельности, управленческие
См. в частности: Саклаков П.Н. Указ. работа; Головко А.Г. Взаимодействие органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан. Дисс…канд. юр.
наук. Ростов-на-Дону, 1999; Рушайло В.Б. Взаимоотношения государственных органов исполнительной власти
в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Автореф. дисс…канд. юр
наук. М., 1999 и др.
1
109
и обеспечивающие функции. Таким образом, под пограничными органами следует понимать, в том числе, органы пограничного и иных видов контроля,
оперативные органы, органы обеспечения безопасности, учебные заведения,
предприятия, учреждения и организации, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В состав пограничных органов и пограничных войск входят:
 органы управления;
 пограничные отряды;
 воинские части пограничного контроля;
 морские соединения и воинские части;
 авиационные воинские части;
 воинские части боевого, технического и тылового обеспечения, учебные
части, военно-строительные части, полиграфические предприятия, культурно-просветительные и другие учреждения, обеспечивающие деятельность пограничных органов и пограничных войск;
 образовательные учреждения профессионального образования и научноисследовательские учреждения.
Пограничный отряд - основное тактическое соединение, служебно-боевая
и административно-хозяйственная единица пограничных органов, предназначенное для защиты и охраны определенного участка Государственной границы. Организационно пограничный отряд состоит из подразделений непосредственной охраны Государственной границы, оперативного органа, боевых подразделений, составляющих тактический резерв начальника пограничного отряда, подразделений боевого, технического и тылового обеспечения.
Органы пограничного контроля являются составной частью единой централизованной системы и предназначены для охраны Государственной границы
в пунктах пропуска и осуществления пропуска через Государственную границу
лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных.1
Статус и структура органов пограничного контроля определены в Инструкции по службе отряда пограничного
контроля, отдельного контрольно-пропускного пункта (контрольно-пропускного пункта) органов пограничного
контроля ФПС России (утверждена Приказом Директора ФПС России от 16.12.97.)
1
110
В состав органов пограничного контроля входят:
органы управления;
отдельные отряды пограничного контроля (ООПК);
отряды пограничного контроля (ОПК);
отдельные контрольно-пропускные пункты (ОКПП);
учебные части.
В рассматриваемом нами аспекте (с точки зрения организации взаимодействия с городским, районным органом внутренних дел) субъектом взаимодействия является, главным образом, отряд пограничного контроля (отдельный
контрольно-пропускной пункт).
Отряд пограничного контроля (отдельный контрольно-пропускной пункт)
–
соединение
(часть),
самостоятельная
служебная,
административно-
хозяйственная единица органов пограничного контроля, предназначенная для
охраны
Государственной
границы
в пунктах пропуска через Госу-
дарственную границу на участке регионального пограничного управления ФСБ
России. Подразделениями ОКПП являются контрольно-пропускные пункты и
отделения пограничного контроля.
Вторым элементом системы взаимодействия в сфере охраны Государственной границы России являются органы внутренних дел, системе которых
присущи некоторые особенности.
В соответствии с федеративным государственным устройством России в
системе организации внутренних дел образуются такие ее звенья, как МВД РФ,
МВД республик, УВД (ГУВД) других субъектов РФ, куда входит криминальная
милиция и милиция общественной безопасности (местная милиция), назначением которых является борьба с преступностью и охрана общественного порядка в масштабе страны в целом, так и на территории регионов. В ходе выполнения функциональных задач, милиция подчиняется Министерству внутренних
дел РФ, а милиция общественной безопасности (местная милиция), дополнительно органам исполнительной власти субъектов РФ.
111
После образования семи федеральных округов и назначения полномочных
представителей Президента РФ в них сформированы окружные (межрегиональные)
структуры
МВД
России - Указом Президента
РФ от
4.06.2001. № 644 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел РФ» 1 в
системе министерства предусмотрено создание главных управлений МВД по
федеральным округам. [Отметим, что создание окружных структур в системе
МВД предусматривалось и ранее. В частности, в соответствие с Указом Президента РФ от 31.07.2000. № 1415 «Вопросы Министерства внутренних дел»1 в
этих структурах предписывалось образование органов предварительного следствия. (Данный Указ после издания Указа № 644 от 4.06.01. утратил силу)].
В свою очередь, в соответствии с административно-территориальным делением субъектов РФ в состав органов внутренних дел входят городские, районные органы (управления, отделы, отделения) внутренних дел, которые являются основным опорным и решающим звеном системы МВД РФ, от уровня
организации работы которых зависит эффективность борьбы с преступностью,
охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
В русле последовательно осуществляемого курса на укрепление вертикали
государственной власти в стране в действующее российское законодательство о
правоохранительных органах (в том числе в Закон «О милиции») внесены изменения2, в соответствии с которыми в настоящее время при назначении руководителей региональных структур МВД не требуется согласование с органами
государственной власти субъектов РФ. Прежняя формулировка заменена на более обтекаемую: «До внесения Президенту РФ представления по кандидатуре
для назначения на должность министра внутренних дел, начальника управления (главного управления) внутренних дел субъекта РФ выясняется мнение
высшего должностного лица, соответствующего субъекта РФ…по предлагаемой кандидатуре» (необходимость согласования, но с главой региона, а не с
представительным органом государственной власти, сохранена только для
СЗ РФ. 2001. № 24. Ст.2416.
СЗ РФ. 2000. № 32. Ст.3342.
2
См. Федеральный закон от 04.08.2001. № 108-ФЗ.
1
1
112
назначения начальников милиции общественной безопасности субъектов РФ –
см. ст.9 Закона).
В городах, районах, иных муниципальных образованиях милицией руководят начальники отделов (отделений, управлений) внутренних дел3, назначаемые на должность руководителем регионального органа внутренних дел (здесь
также отметим, что изменена формулировка прежней редакции Закона «О милиции», и назначение начальников городских, районных органов внутренних
дел теперь осуществляется руководителем министерства (управления, главного
управления) внутренних дел субъекта РФ, а не органом местного самоуправления; сохранена лишь необходимость согласования с соответствующими органами местного самоуправления для назначения заместителей начальников этих
органов – начальников милиции общественной безопасности районов, городов
и иных муниципальных образований). Именно эти территориальные органы
внутренних дел (а также органы внутренних дел на транспорте – транспортная
милиция) непосредственно взаимодействуют с пограничными органами и пограничными войсками в сфере охраны Государственной границы.
Множественность и разнообразие задач, которые выполняют пограничные
органы и пограничные войска и органы внутренних дел, предопределяют сложность и специфику их организационного построения. В систему органов внутренних дел, в частности, в качестве элементов подсистемы входят дежурные
части, участковые уполномоченные милиции, служба безопасности движения,
изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых, специальные
приёмники для содержания лиц, арестованных в административном порядке,
медицинские вытрезвители, отряды милиции особого назначения (в административных центрах субъектов РФ и в крупных городах), подразделения милиции вневедомственной охраны, дознания, патрульно-постовой службы, охраны
В дальнейшем мы будем употреблять обобщённый термин «городской, районный орган внутренних дел» –
Авт.
3
113
и конвоирования подозреваемых и обвиняемых, лицензионно-разрешительной
работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью и др.1
Правовую основу деятельности милиции Российской Федерации составляет Конституция Российской Федерации, закон «О милиции», другие законы и
иные правовые акты Российской Федерации, Конституции, законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Существенным является положение о том, что милиция решает стоящие
перед ней задачи во взаимодействии с другими государственными органами
(следовательно, и с пограничными органами и пограничными войсками), общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами.
Таким образом, именно рассмотренные нами пограничные органы и пограничные войска и органы внутренних дел России (пограничный отряд, отдельный контрольно-пропускной пункт, городской, районный орган внутренних дел) выступают основными субъектами взаимодействия в системе обеспечения пограничной безопасности на региональном и местном уровнях взаимодействия.
Рассмотрение всех аспектов сущности организации взаимодействия позволяет выделить обязательные признаки, к которым, на наш взгляд, должны быть
отнесены:
принадлежность организации взаимодействия при осуществлении охраны Государственной границы к административной деятельности;
ее направленность на всестороннее обеспечение совместного использование сил и средств участников взаимодействия в интересах эффективного и
рационального решения сложных для системы проблем;
ее осуществление субъектами, наделенными властными полномочиями;
ее реализация формами и методами, адекватными характеру решаемых
задач.
См. Постановление Правительства РФ от 7.12.2000. № 926 «О подразделениях милиции общественной безопасности» (в ред. Постановления Правительства РФ от 26.07.2001. № 558).
1
114
В зависимости от целей, масштабов и содержания поставленных задач
(на основе анализа положений
Инструкции по взаимодействию органов и
войск ФПС РФ и органов внутренних дел Российской Федерации, внутренних
войск МВД РФ в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации от 30.09.98.) организация взаимодействия может осуществляться на следующих уровнях:
а) межведомственном (центральном, федеральном) - на уровне центральных аппаратов ФСБ России и МВД России;
б) региональном (окружном, межрегиональном) - на уровне региональное
пограничное управление ФСБ России – окружные и региональные структуры
МВД России;
в) местном - на уровне органов, соединений, частей, подразделений и
должностных лиц пограничных органов и пограничных войск и органов и
должностных лиц МВД России.
Кроме того, не исключено взаимодействие пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел сопредельных государств, а также
государств – членов СНГ в интересах охраны Государственной границы, при
охране внешних границ, а также защите национальных интересов России на
внешних границах этих государств (в частности, в тех государствах, где охрана
границы находится в ведении министерства внутренних дел, например, в Литве).
Межведомственный уровень взаимодействия предполагает согласованное (скоординированное) применение региональных группировок пограничных органов и пограничных войск и МВД России при проведении ими мероприятий (пограничных операций) общегосударственной значимости на нескольких стратегических направлениях.
Федеральные органы исполнительной власти при организации взаимодействия руководствуются принципами законности, активности, непрерывности,
115
целеустремленности, конспирации, комплексного использования сил и средств
с учетом их предназначения и возможностей.1
В соответствии с полномочиями, определенными законодательством РФ
и выполняемыми задачами, основными формами взаимодействия на этом
уровне являются:
 обмен информацией об обстановке на Государственной границе в
пределах приграничной территории;
 совместный анализ обстановки;
 разработка и проведение в пределах своей компетенции совместных мероприятий по обеспечению надежной защиты Государственной границы, правопорядка и общественной безопасности на
приграничной территории, предупреждению и пресечению незаконной миграции, контрабанды и другой противоправной деятельности, контролю за соблюдением пограничного режима и режима в
пунктах пропуска через Государственную границу;
 проведение, в пределах своей компетенции, совместных мероприятий по предупреждению и локализации чрезвычайных ситуаций и
ликвидации их последствий;
 совместное осуществление пограничных поисков, специальных пограничных операций;
 выработка и внесение в органы государственной власти субъектов
Российской Федерации совместных предложений по устранению
причин и условий, способствующих совершению противоправных
действий на Государственной границе, в приграничных районах;
 обмен служебно-боевым и оперативным опытом;
 совместная работа по профилактике правонарушений на Государственной границе и в пунктах пропуска через нее.
Под региональным уровнем взаимодействия понимаются согласованные
действия региональных группировок сил и средств пограничных органов и по1
Распоряжение Правительства РФ. «Концепция приграничного сотрудничества в РФ» №196-Р от 9.02.2001г.
116
граничных войск и территориальных (окружных) органов МВД России при
решении ими задач по охране Государственной границы на территории одного
или нескольких субъектов Российской Федерации.
Взаимодействие региональных пограничных управлений ФСБ России с органами управления (штабами) соединений и частей войск прикрытия Государственной границы Российской Федерации, а также с территориальными формированиями федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными и иными организациями по вопросам, относящимся к сфере охраны Государственной границы, осуществляется в пределах
предоставленных им полномочий.
Исходными данными для организации взаимодействия в региональном пограничном управлении ФСБ России (пограничной группе, оперативной группе,
территориальном отделе) являются: совместный приказ (оперативная директива), подписанный руководителями взаимодействующих федеральных органов
исполнительной власти, указания Директора ФСБ России (его заместителя) по
взаимодействию, решение начальника регионального пограничного управления
ФСБ России на охрану Государственной границы и выписка из межрегионального плана (плановой таблицы) взаимодействия.
Под местным уровнем взаимодействия понимаются согласованные совместные действия органов, соединений, частей, подразделений (формирований), пограничных нарядов и нарядов милиции (ДПС, ППС) и должностных
лиц, участвующих в решении задач по охране Государственной границы. Такое взаимодействие организуется и осуществляется на уровне пограничных
отрядов, дивизий, отдельных бригад (дивизионов) пограничных сторожевых
кораблей, авиационных полков (эскадрилий), комендатур,
контрольно-
пропускных пунктов, пограничных застав, кораблей, самолетов (вертолетов).
Рассматривая содержание организации взаимодействия можно прийти к
выводу, что в зависимости от содержания деятельности и времени действий,
117
оно может быть: внутренним и внешним, постоянным и временным (ситуационным).
Внутреннее взаимодействие – совместная деятельность субъектов управления одной системы, направленная на внутриорганизационную деятельность
(пограничный наряд – пограничный наряд; пограничная застава – пограничная
застава; начальник пограничной заставы – комендант пограничной комендатуры – начальник пограничного отряда; пост ДПС – пост ДПС; наряд ППС – городской, районный орган внутренних дел; городской, районный орган внутренних дел – министерство внутренних дел, ГУВД субъекта РФ).
Внешнее взаимодействие – совместная деятельность субъектов управления разных систем, направленная на достижение общей цели.
Перечисленные формы взаимодействия широко применяются при совместных действиях по:
- анализу оперативной обстановки;
- подготовке и принятию управленческих решений;
- планированию отдельных направлений деятельности;
- проведению мероприятий, направленных на предупреждение, пресечение преступлений и административных правонарушений;
- проведению совещаний, семинаров, подведению итогов совместных
действий.
Анализ состояния взаимодействия и выработка мер по его совершенствованию проводятся также на совместных оперативных совещаниях и рабочих
встречах руководителей взаимодействующих сторон, совместных заседаниях
коллегий региональных пограничных управлений ФСБ России, коллегии ФСБ
России, коллегии МВД России, главных управлений внутренних дел, управлений внутренних дел субъектов Российской Федерации.
Сюда же, представляется, следует отнести и внесение предложений по
совершенствованию деятельности в вышестоящие руководящие органы.
118
Практические вопросы взаимодействия в зависимости от наличия времени
могут совместно отрабатываться на картах, макетах местности и рельефных
планах, а также непосредственно на местности.
Организация взаимодействия пограничных органов и пограничных войск
с органами внутренних дел при осуществлении охраны Государственной границы, на наш взгляд, должна включать в себя следующие элементы:
определение сил, которое будут выступать при взаимодействии;
разработка общего плана действий сторон;
постановка задач каждой из сторон;
определение способов и средств поддержания связи между субъектами
взаимодействия;
осуществление конкретных управленческих воздействий при взаимодействии;
осуществление контроля действий сторон и оценку деятельности субъектов взаимодействия.
На основе изложенного, предложим следующую дефиницию. Организация
взаимодействия - это разновидность административно-правовой деятельности,
осуществляемой субъектом, наделенным властными полномочиями в отношении участников взаимодействия, направленной на всестороннее обеспечение
совместного использования их сил и средств, реализуемой адекватным решаемым задачам методами и формами в интересах эффективного и рационального
разрешения стоящих перед системой задач.
Предлагаемое понятие является общим, пригодным для определения сущности организации взаимодействия не только в системах взаимодействующих
органов, но и между двумя взаимодействующими субъектами различных систем.
Таким образом, дополняя друг друга осуществляемыми совместными усилиями, взаимодействующие органы, как субъекты образуемой системы обеспечения безопасности в пограничных пространствах, способны решать сложные
задачи. Однако, успех может быть достигнут лишь при условии должной орга-
119
низации взаимодействия такого рода сил, значительно отличающейся спецификой повседневно реализуемых функций, принципами организационного построения, формами и методами работы.
В связи с этим, к организации данного вида взаимодействия предъявляются повышенные требования. Большинство из них реализуется на практике интуитивно, иногда путем “проб и ошибок”. К сожалению, отсутствует комплексное, научное, проверенное практикой обоснование таких требований, выполняющих по сути дела, роль принципов организации взаимодействия, классификация этих требований-принципов. Здесь имеется еще одно существенное обстоятельство, на которое следует обратить внимание.
Речь идет об искусственном во многих отношениях переносе принципов
организации взаимодействия, разработанных в Вооруженных силах, в сферу
деятельности систем ФСБ России и Министерства внутренних дел России.
Конечно, при отсутствии соответствующих разработок четкость и опробированность соответствующих требований, предъявляемых к общеармейской
организации взаимодействия чрезвычайно привлекательна. Вместе с тем, периодически в последние годы военнослужащие пограничных органов и пограничных войск, осуществляя охрану Государственной границы с сотрудниками органов внутренних дел, выступали в роли субъектов взаимодействия.
Однако существенное различие в объектах взаимодействия и его организации, формах и методах осуществления делают, на наш взгляд, невозможным
использование “готовых рецептов” при выполнении задач по охране Государственной границы. Их автоматическое использование в сфере охраны Государственной границы не только не принесет ожидаемого эффекта, но может причинить существенный вред.
Вместе с тем, разработка научно обоснованных принципов организации
взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере
охраны Государственной границы представляет собой
весьма сложную, многогранную проблему, нуждающуюся в специальном ис-
120
следовании. Мы же предложим лишь максимально обобщённую систему таких
принципов.
Организация взаимодействия, безусловно, основывается на общих политических и организационных принципах управления – научности, законности,
непрерывности, эффективности и других. Однако специфика этого вида деятельности побуждает нас обратить внимание, прежде всего на те принципы, которые в данном случае имеют наиболее существенные значения, а также на
особенности их практического проявления и обеспечения.
Известно, что принципы, наряду с целями, задачами и функциями определяют основное содержание и специфику любой деятельности, в нашем случае,
деятельности по организации взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел. Поэтому принципы рассматриваемой
деятельности в целом, можно определить, как вытекающие из познания ее объективных закономерностей общезначимые положения, идеи, главные правила,
выражающие политическое содержание, направленность, тенденции, цели и задачи, средства их достижения.
Таким образом, следует сделать вывод по первому параграфу второй
главы.
Сущность организации взаимодействия (как категории взаимосвязанной, но нетождественной с понятием взаимодействия) проявляется через раскрытие его содержания - цели, объекта, субъектов.
Организуется взаимодействие между пограничными органами и пограничными войсками и органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы на различных уровнях, на основе общих и специфических принципов, в соответствующих формах и соответствующими методами.
Организация взаимодействия в процессе охраны Государственной границы является важнейшей обязанностью соответствующих начальников (командиров), штабов, других должностных лиц пограничных органов и пограничных войск и органов внутренних дел.
121
Важнейшим условием достижения четкого взаимодействия является
твердое понимание всеми взаимодействующими органами цели взаимодействия, своих задач и возможностей, неукоснительное соблюдение правовых
предписаний.
2.2
Организационно-правовая работа начальника пограничного отряда,
(отдельного контрольно-пропускного пункта) и начальника городского,
районного органа внутренних дел по планированию, организации и поддержанию взаимодействия.
Раскрывая содержание многогранной работы руководителей взаимодействующих органов по организации взаимодействия в сфере охраны Государственной границы, мы исходим из того, что организация взаимодействия - это
практическая деятельность начальников (командиров) и штабов по согласованию на Государственной границе и приграничной территории усилий соединений, частей и подразделений пограничных органов и пограничных войск с территориальными органами МВД России.
Цель организации взаимодействия заключается в достижении максимальной согласованности и эффективности применения разноведомственных сил и
средств при решении задач охраны Государственной границы в любых условиях развития пограничной обстановки с минимальными затратами человеческих
и материальных ресурсов. При этом необходимо добиваться твердого усвоения,
правильного и единого понимания подчиненными и взаимодействующими
начальниками (командирами), штабами, частями и подразделениями своих задач и способов их совместного выполнения.
122
Взаимодействие пограничных органов и пограничных войск с органами
внутренних дел организуется в сфере охраны Государственной границы, обеспечения общественной безопасности и правопорядка на Государственной границе, в пунктах пропуска через нее и в приграничных районах (на территории
административных районов и городов, прилегающих к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью морей).
Взаимодействие может и должно иметь место при осуществлении различных форм служебной деятельности пограничных органов и пограничных войск
– пограничной службы, пограничного поиска, специальных действий, боевых
действий1 (исходя из предмета исследования, в работе освещаются лишь организационно-правовые аспекты взаимодействия при повседневной пограничной
службе в мирное время). Исходя из того, что и пограничные органы (в частности, оперативные органы) и органы внутренних дел являются субъектами уголовно-процессуальной деятельности можно говорить и о взаимодействии со
следователями органов внутренних дел, поскольку такое взаимодействие является не только важным условием своевременного предотвращения и пресечения преступлений, но и важным условием их раскрытия. В рассматриваемом
аспекте взаимодействие допустимо (и целесообразно) как по поводу возможного возбуждения уголовного дела (по делам оперативного учёта, по материалам
оперативной деятельности, по официальным материалам и пр.), так и по ходу
следствия (при документировании противоправной деятельности, сборе доказательств, выполнении отдельных следственных действий и т. д.), а также
при проведении профилактических мероприятий, обмена опытом подготовки
оперативного состава и т.п.
При повседневной охране Государственной границы взаимодействие заключается:
1
См.: Временный Устав пограничных войск Российской Федерации. Ч.I – ст.11.
123
- в постоянном и скоординированном выполнении подразделениями пограничного отряда (ОКПП) и органа внутренних дел служебных, оперативнорозыскных и других задач, определенных федеральными законами и ведомственными нормативными актами, приказами и указаниями старших начальников;
- во взаимном обмене информацией;
- в поддержании высокой готовности необходимых сил и средств;
- в поддержании устойчивой связи между взаимодействующими сторонами1.
На наш взгляд, к наиболее значимым формам деятельности по организации
взаимодействия при повседневной охране Государственной границы можно отнести взаимный обмен информацией.
Пограничные органы и пограничные войска информируют органы внутренних дел в части их касающейся о:
введении усиленного режима пограничной службы;
выявлении в ходе пограничного контроля поддельных документов, лиц
и транспортных средств, разыскиваемых органами внутренних дел;
требованиях иностранных государств к документам на право въезда
принудительно выдворяемых из Российской Федерации лиц;
выявленных преступлениях и иных правонарушениях, совершенных в
пунктах пропуска через Государственную границу и в приграничны районах, а
также фактах нарушений общественного порядка и чрезвычайных обстоятельствах;
фактах взяточничества в процессе осуществления внешнеэкономической деятельности;
сырье и оборудовании, вывозимых из Российской Федерации контрабандным путем, для принятия упреждающих мер по перекрытию каналов их
незаконного вывоза за рубеж;
случаях применения оружия, повлекших гибель и ранение граждан;
1
См.: п.4.15 Приказа ФПС России и МВД России от 30 сентября 1998 г. №301-42.
124
нападении на военнослужащих пограничных органов и пограничных
войск и завладении их огнестрельным оружием и боеприпасами, специальными
средствами;
готовящихся и выявленных противоправных действиях в отношении сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск;
хищении или утрате огнестрельного оружия и боеприпасов, специальных средств;
дезертирстве или самовольном оставлении воинской части или места
службы военнослужащими пограничных органов и пограничных войск с огнестрельным оружием и боеприпасами;
выявлении групповых инфекционных заболеваний или подозрениях на
инфекционные заболевания среди военнослужащих пограничных органов и пограничных войск;
стихийных бедствиях, авариях, катастрофах и изменениях в радиационной обстановке;
задержании сотрудников и работников органов внутренних дел, военнослужащих и лиц гражданского персонала внутренних войск;
других событиях и фактах, которые могут представлять интерес для
МВД России или осложнить обстановку в районах размещения органов внутренних дел.
Органы внутренних дел в свою очередь в пределах своей компетенции информируют пограничные органы и пограничные войска о:
состоянии правопорядка в приграничных районах, готовящихся и выявленных противоправных действиях, преступных группах и лицах, имеющих
противоправные устремления в отношении Государственной границы;
мерах, осуществляемых в условиях чрезвычайного положения в приграничных районах;
операциях и рейдах, проводимых в приграничных районах;
125
побегах из учреждений, исполняющих уголовные наказания, и мест содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений;
предстоящих принудительных выдворениях иностранных граждан за
пределы Российской Федерации;
утраченных и похищенных документах, предоставляющих право на пересечение Государственной границы;
безвестном исчезновении граждан, проживавших в приграничных районах или находившихся вблизи Государственной границы;
лицах, выявленных из числа жителей приграничных районов, оказывающих содействие нарушителям режима Государственной границы;
каналах и способах незаконного приобретения гражданами документов
на право пересечения Государственной границы, выявленных признаках фальшивых и поддельных документов на право пересечения Государственной границы;
результатах розыска лиц, нарушивших режим Государственной границы, выяснения и проверки обстоятельств правонарушений, совершенных гражданами, задержанными в административном или уголовно-процессуальном порядке;
прибытии в приграничные районы лиц, отбывших наказание за особо
тяжкие преступления, контрабанду, незаконный выезд за границу и незаконный
въезд в Российскую Федерацию, нарушение правил въезда или проживания в
пограничной зоне;
задержании в приграничном районе граждан, подозреваемых в подготовке правонарушений, связанных с нарушением режима Государственной границы и пограничного режима;
иностранных граждан и лицах без гражданства, совершивших преступления на территории Российской Федерации в приграничных районах, а также
объявленных в розыск;
126
лицах, подозреваемых в причастности к контрабандной деятельности,
фактах ее подготовки и осуществления;
фактах, новых формах и методах незаконного перемещения через Государственную границу оружия, боеприпасов, наркотиков, фальшивых денежных
знаков, ценных бумаг, иностранной валюты, различных грузов, иных товаров,
культурных и материальных ценностей и предметов;
иностранных гражданах и лицах без гражданства, совершивших преступления на территории Российской Федерации и объявленных в розыск;
случаях пропажи (хищения, захвата) плавсредств, особенно быстроходных, а также автотранспортных средств;
стихийных бедствиях, авариях, катастрофах;
задержании военнослужащих пограничных органов и пограничных
войск;
других событиях и фактах, которые могут осложнить обстановку в пограничной зоне, на Государственной границе, в пунктах пропуска через Государственную границу и вблизи них, привести к попыткам нарушения режима
Государственной границы и пограничного режима, а также представлять интерес для пограничных органов и пограничных войск.
Взаимодействие в пунктах пропуска через Государственную границу организуется и осуществляется в строгом соответствии с технологическими схемами всех видов контроля, имея в виду их совмещение, с учетом условий функционирования каждого пункта пропуска. Взаимодействие должно предусматривать формирование совмещенных банков данных и локальной информационной сети в интересах всех участников контроля в пунктах пропуска по вопросам их компетенции с соответствующей защитой информации.
Участие органов внутренних дел в контроле за соблюдением пограничного
режима осуществляется путем проверки выполнения правил:
- въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной зоне;
127
- в хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне;
- учета и содержания российских маломерных самоходных и не самоходных судов (средств) и средств передвижения по льду, их плавание и передвижение по льду в территориальном море и внутренних водах Российской Федерации, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов;
- ведение промысловой, исследовательской, изыскательной и иной деятельности в территориальном и море и внутренних водах Российской Федерации, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов.
Взаимодействие войск, органов управления, сил и средств в интересах
надежной защиты национальных интересов Российской Федерации на Государственной границе в пределах приграничной территории организуется старшим пограничным начальником: на региональном уровне - начальником регионального пограничного управления ФСБ России, пограничной группы, оперативной группы, на местном уровне – начальником пограничного отряда
(ОКПП) на основе предварительно согласованных на межведомственном
уровне планов совместного участия группировок сил и средств в охране Государственной границы.
При организации взаимодействия следует учитывать условия подготовки и
ведения служебной деятельности пограничными органами и пограничными
войсками и органами внутренних дел, резко возросшую техническую оснащенность нарушителей Государственной границы, усложнение содержания решаемых задач и способов их выполнения, а также сокращения отводимого на эту
работу времени. Кроме того, сфера и объем взаимодействия определяются также характером выполнения задач соседями.
Взаимодействующие начальники (командиры), их органы управления
должны знать выполняемые друг другом задачи, иметь между собой надежную
связь, постоянно обмениваться информацией с применением соответствующих
средств шифрования и кодирования.
128
Для эффективной и целеустремленной работы по организации взаимодействия необходимо чтобы: все должностные лица, привлекаемые к практической
работе по организации взаимодействия, поняли замысел старшего пограничного начальника, уяснили свои задачи и приняли решение; органы управления хорошо подготовили и всесторонне обеспечили проведение этой работы в назначенное время; все подчиненные и взаимодействующие органы и войска тщательно подготовились к практической работе по организации поддержания взаимодействия.
Органы управления взаимодействующих сил и средств обязаны: организовать надежную связь взаимодействия и обмен оперативными группами (представителями); спланировать обмен информацией; разработать проект плана
(плановой таблицы) взаимодействия и сигналы управления; довести до всех
взаимодействующих органов и войск указания по использованию средств шифрования и кодирования, кодированных карт, таблицы сигналов взаимодействия,
опознавания, целеуказаний и другие документы; организовать контроль за выполнением мероприятий по обеспечению взаимодействия.
Организация взаимодействия между пограничными органами и пограничными войсками и органами внутренних дел на тактическом уровне должна
осуществляться на основе положений сохраняющей юридическую силу Инструкции по взаимодействию органов и войск Федеральной пограничной службы Российской Федерации и органов внутренних дел Российской Федерации,
внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации в сфере защиты и охраны государственной границы Российской Федерации.1
Специфика организации взаимодействия в звене пограничный отряд
(ОКПП) – городской, районный орган внутренних дел проявляется во всех
компонентах его сущностной характеристики. Однако, наибольшее практическое значение имеет выявление особенностей субъекта организации такого взаимодействия. На основе изложенного выше подхода можно заключить, что основным, координирующим (с точки зрения полномочий, объёма компетенции)
1
Утверждена Приказом ФПС России и МВД России от 30 сентября 1998 г.
129
субъектом организации взаимодействия в рассматриваемом звене является
начальник регионального пограничного управления ФСБ России (пограничной
группы). [Он же является старшим начальником на территории регионального
пограничного управления ФСБ России (пограничной группы) и организует взаимодействие подчинённых соединений, частей и подразделений (внутреннее
взаимодействие)].
Однако, взаимодействие - вид управленческой деятельности по согласованию усилий двух или нескольких субъектов управления в интересах достижения общезначимой цели с наибольшей эффективностью. В деятельности по организации взаимодействия обычно участвуют органы (объекты и субъекты)
одинаковых иерархических уровней системы государственного управления. Их
состав определяется содержанием решаемых проблем, нормативными правовыми актами и структурой взаимодействующих систем управления. Поэтому
организация взаимодействия в рассматриваемом аспекте невозможна без участия региональных (окружных) органов внутренних дел (федерального округа,
республики, края, области, города федерального значения, автономной области,
автономного округа). Но столь же очевидно, что пограничные органы и пограничные войска в этой системе организации взаимодействия выступают в качестве координирующих, а органы внутренних дел – координируемых.
Во исполнение принципиальных установок, нормативных распорядительных актов Директора ФСБ России (его заместителя) и Министра внутренних
дел РФ, решений старшего начальника, начальник пограничного отряда
(ОКПП) и начальник городского, районного органа внутренних дел обеспечивают надлежащее состояние взаимодействия путём властного управленческого
воздействия на подчинённые им подразделения и должностных лиц. В случаях
же рассогласования, нарушения организованности взаимодействия происходит
вмешательство старшего начальника в пределах своих полномочий.
В тактическом звене (пограничный отряд, отряд пограничного контроля,
отдельный контрольно-пропускной пункт, пограничная комендатура, пограничная застава, отделение пограничного контроля (контролерский пост) и им
130
равные подразделения территориальных формирований федеральных органов
исполнительной власти, правоохранительных органов) координирующая деятельность пограничных органов и пограничных войск по своему содержанию
приобретает форму заблаговременно организуемого непосредственного взаимодействия в интересах обеспечения эффективного выполнения пограничными
органами и пограничными войсками служебных задач.
Рассмотрим управленческую деятельность руководителей взаимодействующих органов по организации взаимодействия, уделив основное внимание содержательной части работы начальника пограничного отряда (ОКПП).
Работа по организации и поддержанию взаимодействия с районным, городским органом внутренних дел в процессе решения совместных задач является одной из важнейших обязанностей начальника пограничного отряда
(ОКПП). Обеспечивает взаимодействие начальник пограничного отряда
(ОКПП), а штаб, как орган управления, помогает ему в этом и осуществляет
непрерывный контроль за поддержанием взаимодействия.
Организуя взаимодействие, начальник пограничного отряда (ОКПП) должен:
согласовать усилия взаимодействующих органов, частей и подразделений в интересах органов и подразделений, действующих на направлении сосредоточения основных усилий;
добиться единого понимания всеми взаимодействующими органами цели, задач и способов выполнения поставленной задачи;
наметить и согласовать с взаимодействующими органами варианты
действий и мер по обману противника, а также указать сигналы оповещения,
управления, взаимодействия, взаимного опознавания и целеуказания.1
Штаб планирует и обеспечивает работу руководителя по организации взаимодействия. Штаб обязан:
См.: Временный Устав пограничных войск Российской Федерации. Ч.I; Инструкция по службе отряда пограничного контроля, отдельного контрольно-пропускного пункта (контрольно-пропускного пункта) органов пограничного контроля ФПС России (утв. Приеказом Директора ФПС России № 788 от 16.12.97.)
1
131
- организовать надежную связь взаимодействия и взаимную информацию
между взаимодействующими органами и подразделениями;
- разработать план (плановую таблицу) взаимодействия, планы работы руководителей по организации взаимодействия, в том числе на картах (макете
местности) и на местности;
- довести до штабов (должностных лиц) подчиненных и взаимодействующих
органов и подразделений указания по использованию шифров и кодов, кодированных карт, таблиц, сигналов взаимодействия, опознания, целеуказания, а
также данные о целях действия и другие документы;
- организовать контроль за выполнением мероприятий по обеспечению взаимодействия.
В ходе работы соответствующие должностные лица штаба принимают
участие в отработке взаимодействия по роду своей деятельности.2
Содержание и объем работы руководителей данного уровня зависит от
многих факторов, основными из которых являются:
 поставленные перед пограничным отрядом (ОКПП) и другими правоохранительными органами задачи в сфере охраны Государственной границы;
 наличие времени, имеющегося на подготовку к совместным действиям;
 оперативная обстановка (особенно состояние своих сил и средств, положение и состояние взаимодействующих сил и средств, характеристика
района действий и др.).
На обеспечение взаимодействия существенное влияние оказывают указания старшего начальника, уровень подготовки командования части, штаба и
личного состава пограничного отряда (ОКПП) и других органов.
Обобщение существующей практики деятельности пограничных органов и
пограничных войск позволяет сделать вывод о целесообразности осуществления работы по обеспечению взаимодействия в 3 этапа:
См.: Афанасьев В.С. Обеспечение законности: вопросы теории и практики.-Дисс…доктора юридических
наук.-М.: Академия МВД,1993.
2
132
а) при заблаговременной подготовке к выполнению служебной деятельности;
б) при непосредственной подготовке к выполнению служебных задач;
в) в ходе решения служебных задач.
После выполнения очередной (плановой) или внезапно возникшей задачи
организованное взаимодействие в обязательном порядке должно уточняться и
корректироваться. Кроме того, взаимодействие уточняется:
 в процессе организации охраны Государственной границы на соответствующий период;
 при разработке годовых планов;
 при изменениях обстановки, состава сил и средств, а также в других необходимых случаях.
Об уточнении взаимодействия производятся соответствующие записи в
планах взаимодействия и в планах проведения пограничных поисков и пограничных операций.
Организация взаимодействия при заблаговременной подготовке к выполнению служебных задач заключается - в проведении комплекса мер (выработка
управленческого решения, обеспечение максимально полного оперативного
использования сил и средств, осуществление подготовки личного состава к
предстоящим совместным с правоохранительными органами действиям и т.п.),
обеспечивающих постоянную готовность сил и средств к выполнению поставленных задач еще задолго до получения конкретной задачи. Она приобретает
особое значение, так как, во-первых, позволяет сэкономить время в период
непосредственной подготовки к действиям, когда его будет недостаточно, и, во
вторых, даёт возможность руководителям взаимодействующих органов и штабу
в обстановке не требующей психологического напряжения, полностью рассмотреть комплекс организационно-технических задач, что в непосредственно
«острый» период сделать значительно труднее.
Важнейшими мерами по обеспечению взаимодействия в условиях заблаговременной подготовки к совместным действиям являются:
133
 предварительное распределение задач между взаимодействующими органами с учетом их специфики и дислокации;
 оформление основных управленческих документов по взаимодействию, в
частности различного вида планов, мероприятий;
 согласование вопросов о единстве управления взаимодействующими силами и средствами (выделяемыми резервами);
 производство необходимых оперативно-тактических расчетов;
 подготовка командиров всех рангов, штаба и личного состава пограничного отряда (ОКПП) к совместным действиям путем проведения специальных занятий, в том числе совместных с городским, районным органом
внутренних дел.
Эффективная организация взаимодействия пограничного отряда (ОКПП) с
названными органами, управление собственными силами и средствами в совместных действиях объективно предполагает необходимость предварительной
подготовки в пограничном отряде (ОКПП) основного управленческого решения, выраженного в форме оперативного документа с достаточной полнотой и
конкретностью отражающего принципиальные положения по организации сил
и средств пограничного отряда (ОКПП) и управлению ими при совместных
действиях с взаимодействующими органами в различных ситуациях.
Документы по взаимодействию разрабатываются в произвольной (ненормативной, но достаточно унифицированной, устоявшейся) форме. В них определяются: цели и задачи координации деятельности на Государственной границе (или ее отдельных участках), в пределах приграничной территории; мероприятия, подлежащие координации; организация управления; время и последовательность проведения совместных действий; направления сосредоточения
основных усилий; порядок использования резервов и, при необходимости, техническое, тыловое и другие виды обеспечения совместно проводимых мероприятий.
134
Важнейшим документом такого рода является план совместных действий
при различных формах служебной деятельности пограничных органов и пограничных войск.
Практика войск (в частности обобщённый опыт пограничных отрядов и
ОКПП Северо-Западного и Северо-Кавказского региональных пограничных
управлений ФСБ России, ООПК «Шереметьево» и ОПК«Домодедово») показывает, что такие планы рассчитаны на решение следующих задач: обеспечение
надёжной защиты и охраны Государственной границы; обеспечение режимных
мероприятий в пограничной зоне и др.
Опыт служебной деятельности пограничных органов и пограничных войск
показывает, что в пограничном отряде (ОКПП) может разрабатываться порядка
полутора десятков различных планов по взаимодействию (и иных документов,
в той или иной степени содержащих вопросы взаимодействия), в частности:
 плановая таблица взаимодействия (см. приложение 4);
 план пограничного поиска;
 план отражения вооружённого вторжения и пресечения вооружённых
провокаций;
 план ликвидации диверсионно-разведывательных групп и банд;
 план взаимодействия с соединениями, частями и подразделениями Вооружённых Сил, внутренних войск и других воинских формирований;
 приказ на охрану Государственной границы;
 планы взаимодействия с соседними пограничными отрядами, авиационными эскадрильями (экипажами вертолётов);
 схема оповещения взаимодействующих органов об обстановке;
 планы взаимодействия с территориальными органами МВД;
 план взаимодействия с органами местного самоуправления;
 план взаимодействия с ДНД приграничных районов;
 планы взаимодействия с органами прокуратуры;
135
 план взаимодействия с подразделениями МЧС (при их дислокации на
участке пограничного отряда);
 план взаимодействия с таможенными органами и др.
План совместных действий, ориентированный на различные ситуации, всё
разнообразие которых смоделировать практически невозможно, должен предусматривать лишь основные направления совместных с городским, районным
органами внутренних дел действий пограничного отряда (ОКПП), а также использование сил и средств в масштабах, отражающих максимальные возможности взаимодействующих элементов. То есть план определяет лишь пределы, в
которых возможна реализация закреплённых прав и обязанностей. В результате
рассматриваемый план, хотя и учитывает специфику решаемых задач, обеспечивает, в основном, исходную, базовую схему действий в различных условиях
обстановки и требует от начальника пограничного отряда (ОКПП) умения
творчески использовать заложенные в нём положения применительно к конкретным сложившимся обстоятельствам. В нём практически до минимума следует свести позиции, касающиеся тактики действий, поскольку использование
всего арсенала тактических средств и методов должна обеспечивать практическая служебная подготовка начальников, штабов и личного состава взаимодействующих органов.
Данный план целесообразно разрабатывать графически с пояснительной
запиской. На карте необходимо отражать дислокацию и группировку своих и
взаимодействующих сил и средств, места расположения важных объектов, командных и фильтрационных пунктов, направления и районы совместных действий по вариантам обстановки, маршруты выдвижения и пункты сосредоточения сил и средств, сроки прибытия. Отдельные фрагменты пояснительной записки могут быть также помещены на карте.
Анализ подготовленных планов совместных действий позволяет выделить
определённые типичные элементы такого плана. В плане следует предусмотреть решение следующих комплексных вопросов:
136
1. Определить цели и задачи взаимодействия с городским, районным органом внутренних дел по различным видам службы.
2. Разработать схему организации управления своими силами и средствами, взаимодействующими с городскими, районными органами внутренних дел.
3. Подготовить и отработать систему оповещения личного состава (схему
и сигналы оповещения, схему оперативной связи с взаимодействующими силами и средствами, в том числе схему организации радиосвязи,
проводной связи в районе осуществления (проведения) различных форм
служебных действий, а также сигналы опознавания и целеуказания).
4. Произвести расчёт сил и средств (как в целом, так и для выполнения
частных задач).
5. Отработать схему информационного обеспечения начальника пограничного отряда (ОКПП), циркуляции информации между пограничным
отрядом (ОКПП) и городским, районным органом внутренних дел.
6. Определить порядок действий начальника пограничного отряда
(ОКПП) при реализации основных задач, а также порядок действий
должностных лиц городского, районного органа внутренних дел, способствующих повышению эффективности решения совместных задач.
7. Определить состав резерва начальника пограничного отряда (ОКПП),
его задачи и сроки готовности.
8. Разработать мероприятия тылового обеспечения во время действий при
различных формах служебных действий (вооружение, боеприпасы, автотранспорт, специальный транспорт, средства связи, средства регулирования движения, бытовое и медицинское обеспечение).
9.
Определить форму одежды и экипировку личного состава при сборе пограничного отряда (ОКПП) по тревоге.
Такова принципиальная структура плана действий пограничного отряда
(ОКПП). В целом она представляется оптимальной и обоснованной, и именно
ею предопределяется объём и характер работы по поддержанию постоянной го-
137
товности сил и средств пограничного отряда (ОКПП) к действиям при осложнении оперативной обстановки, а значит, предусматривает, в значительной мере, и определённые виды работ, выполняемые начальником и штабом пограничного отряда (ОКПП) на этапе заблаговременной подготовки к выполнению
служебных задач.
Представляется, что данный план должен в обязательном порядке содержать правовые вопросы (указание на правовую основу взаимодействия разноведомственных сил и средств, порядок применения превентивных мер административно-правового и процессуального характера, преодоления конфликтных
ситуаций, возмещения причинённого вреда при наличии к тому правовых оснований и т.п.). Как и другие акты, издаваемые командиром, данный план должен
пройти правовую экспертизу со стороны помощника начальника пограничного
отряда (ОКПП) по правовой работе, что, в свою очередь, предопределяет необходимость активизации работы по завершению комплектования указанных
должностей офицерами, имеющими высшее юридическое образование.
В этой связи представляется обоснованным вернуться к рассмотрению вопроса о целесообразности подготовки в Московском и Голицынском пограничных институтах ФСБ России по 1-2 группы курсантов по специальности
«юриспруденция» с предназначением выпускников – замещение должностей
помощников командиров частей по правовой работе в пограничных органах и
пограничных войсках, что потребует внесения изменений в профессиональные
образовательные программы. (Предложение подготовки указанных специалистов в данных ВУЗах обосновывается рядом факторов: их территориальная
близость к центральному аппарату ФСБ России и частям центрального подчинения, что позволит организовать качественную стажировку в подразделениях
Правового Управления ФСБ России и других структурах без существенных материальных затрат; большая насыщенность московского региона квалифицированными кадрами юристов и источниками разноплановой правовой информации; отсутствие необходимости в подготовке указанных специалистов во всех
138
ВУЗах системы Федеральной службы безопасности, исходя из потребности в
таких офицерах и др.).
План утверждается начальником пограничного отряда (ОКПП). После
утверждения штаб пограничного отряда (ОКПП) готовит и высылает выписки
из плана и указания по взаимодействию в подчинённые подразделения и во
взаимодействующие органы. Основываясь на этих документах, начальник пограничного отряда (ОКПП) конкретизирует (детализирует) порядок совместных
действий сил и средств, организует взаимодействие на своём уровне.
Эффективность взаимодействия пограничного отряда (ОКПП) с органами
внутренних дел, как отмечалось, во многом зависит от того, насколько умело и
квалифицированно организуют эту управленческую деятельность начальник
пограничного отряда (ОКПП).
Изучение опыта учений и повседневной службы пограничных органов и
пограничных войск показывает, что текущая работа по обеспечению взаимодействия с городским, районным органом внутренних дел начальника пограничного отряда (ОКПП) начинается, как правило, с момента уяснения приказа
начальника регионального пограничного управления ФСБ России (указаний
старшего начальника) и завершается на рассматриваемом нами этапе определением порядка взаимодействия в принятом начальником пограничного отряда
(ОКПП) решении на охрану Государственной границы. Однако, ещё до получения конкретной задачи начальник пограничного отряда (ОКПП) и его штаб
проводят заблаговременную работу по подготовке к совместным мероприятиям
с городским, районным органами внутренних дел.
Рассмотрим алгоритм такой работы.
При уяснении полученной задачи начальнику пограничного отряда
(ОКПП)
необходимо в интересах обеспечения взаимодействия определить
роль и место пограничного отряда (ОКПП) в общей системе взаимодействия,
условия взаимодействия с городским, районным органом внутренних дел. При
этом он учитывает, какие силы и средства будут привлечены к выполнению
общих задач от взаимодействующих органов, на какое число может увеличи-
139
ваться количество взаимодействующих элементов, их состояние и возможности. В результате изучения приказа старшего начальника начальник пограничного отряда (ОКПП) уясняет: кто из сил и средств старшего начальника, когда,
где и какие задачи решает в интересах пограничного отряда (ОКПП); с кем, когда и где необходимо поддерживать взаимодействие. Это позволяет начальнику
пограничного отряда (ОКПП) наиболее целесообразно использовать имеющиеся в его распоряжении силы и средства и отдать конкретные указания штабу по
разработке управленческих документов и подготовке данных, необходимых
ему для дальнейшей работы в условиях взаимодействия с городским, районным
органом внутренних дел.
При изучении оперативной обстановки начальник пограничного отряда
должен детально изучить следующие элементы: свои и взаимодействующие
силы и средства; условия местности, время года и суток, гидрометеорологические условия; наиболее вероятные направления движения нарушителей Государственной границы, места и причины появления нарушителей пограничного
режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу; степень
эффективности намеченных методов реализации совместных мероприятий.
При оценке обстановки начальник пограничного отряда (ОКПП) использует результаты служебной деятельности за прошедший период, а также информацию взаимодействующего городского, районного органа внутренних дел.
Всестороннюю оценку своих сил и средств начальник пограничного отряда (ОКПП) производит с целью определения их возможностей по выполнению
предстоящих задач. При этом оцениваются: положение, состав, группировка
сил и средств, их возможности, укомплектованность, наличие и состояние материальных средств и транспорта, боевой и специальной техники, состояние
службы по охране Государственной границы, воинской дисциплины и степень
обученности личного состава. Учитываются также наиболее вероятные изменения в содержании служебных задач, устанавливаются возможности каждого
подразделения по выполнению задач. В выводах из оценки своих сил и средств
начальник пограничного отряда (ОКПП) определяет: что необходимо преду-
140
смотреть в группировке сил и средств с целью оказания реальной помощи взаимодействующим органам; какие силы и средства выделить для усиления; какую дополнительную информацию, от кого и когда необходимо получить.
Местность, время года и суток, гидрометеорологические условия начальник пограничного отряда (ОКПП) изучает с точки зрения их влияния на проходимость техники для своевременного манёвра силами и средствами, состояние
устойчивости и надёжности всех видов связи.
Завершающей стадией работы начальника пограничного отряда (ОКПП)
по подготовке к обеспечению взаимодействия является определение порядка
взаимодействия в своём решении и отдача указаний штабу по подготовке соответствующих документов управления.
В решении на охрану Государственной границы, например, помимо замысла служебной деятельности, задач подразделениям и задач по подготовке
подразделений, по организации управления, по всестороннему обеспечению,
начальник пограничного отряда (ОКПП) определяет порядок взаимодействия:
задачи взаимодействия с городским, районным органом внутренних дел, другими субъектами взаимодействия и задачи взаимодействия между подразделениями пограничного отряда (ОКПП); расчёт сил и средств для совместных действий и оказания взаимной помощи; с кем, когда, по каким вопросам и к какому
сроку установить взаимодействие штабу, порядок взаимного информирования
об обстановке.
Начальник пограничного отряда (ОКПП) объявляет решение на период
охраны Государственной границы своим заместителям, начальникам отделений
и служб, а при необходимости и другим офицерам, после чего указывает порядок и сроки оформления решения, доведения задач до исполнителей, обеспечения взаимодействия, контроля и оказания практической помощи подразделениям. Решение начальника пограничного отряда (ОКПП) оформляется приказом.
Важной стадией работы начальника пограничного отряда (ОКПП) по
обеспечению взаимодействия при заблаговременной подготовке к выполнению
служебных задач является постановка задач подразделениям на квартал в соот-
141
ветствии с принятым решением. Поскольку в решении (приказе) начальника
пограничного отряда (ОКПП) определяется лишь общий порядок взаимодействия, постольку именно в ходе постановки задач подразделениям взаимодействие обеспечивается начальником пограничного отряда (ОКПП) в деталях.
По современным взглядам взаимодействие может обеспечиваться различными методами. Выбор этих методов зависит от условий обстановки, возможности личного общения начальника пограничного отряда (ОКПП) с подчиненными и взаимодействующими начальниками городских, районных органов
внутренних дел, наличия времени, подготовленности начальника и штаба части, материального обеспечения.
М.В.Фрунзе справедливо подчеркивал, что “искусство военачальника
должно проявляться в умении из множества разнообразных методов и средств
избрать в каждом данном случае наиболее подходящий”.1
Основными методами работы начальника пограничного отряда (ОКПП) по
обеспечению взаимодействия с взаимодействующими органами являются:
 метод непосредственного контактирования с должностными лицами;
 отдача указаний подчиненным;
 проигрыш основных тактических эпизодов;
 решение ситуационных задач правового характера на совместных занятиях, совещаниях, инструктажах личного состава взаимодействующих органов и подразделений (примеры таких задач см. в приложении 5).
Наиболее распространенным методом работы начальника пограничного
отряда (ОКПП) и штаба по обеспечению взаимодействия с взаимодействующими силами и средствами является метод непосредственного контактирования должностных лиц. Основными путями его реализации является:
 проведения совместных совещаний по вопросам организации взаимодействия;
1
См.: Фрунзе М.В. Избр. произведения. – М.:Воениздат, 1950. С.207.
142
 выезды начальника и офицеров штаба в городской, районный взаимодействующие органы внутренних дел с целью разрешения вопросов, связанных с совместным выполнением административно-служебных задач;
 приглашение представителей городского, районного органов внутренних
дел в штаб пограничного отряда (ОКПП) для согласования вопросов взаимодействия путем переговоров по техническим средствам связи;
 совместная разработка управленческих документов, в том числе, согласованных планов, мероприятий;
 участие офицеров взаимодействующих подсистем в проводимых групповых упражнениях, командно-штабных учениях.
Что касается отдачи указаний подчиненным, то они, как правило, доводятся на служебных совещаниях по организации охраны Государственной границы на очередной календарный срок, путем вызова к начальнику или в штаб пограничного отряда (ОКПП), выезда начальника в подразделения.
Если сбор подчиненных командиров для объявления решения осуществляется в одном месте, например, в штабе пограничного отряда (ОКПП), то указания по взаимодействию доводятся до всех одновременно с постановкой задач в
кратких распоряжениях. В случае приглашения на совещание представителей
взаимодействующих органов начальник пограничного отряда (ОКПП) при постановке задач подразделениям согласовывает порядок совместных действий
пограничного отряда (ОКПП) и взаимодействующих органов по выполнению
задач охраны Государственной границы. Если позволяет обстановка, то
начальник пограничного отряда (ОКПП) после устной постановки общих задач
может отдать конкретные указания по взаимодействию каждому из подчиненных командиров, а также взаимодействующим органам, в которых детализируются цели, задачи, рубежи, время и порядок выполнения задач и взаимодействия участвующих сил и средств.
Изучение практики пограничных органов и пограничных войск показывает, что указания начальника пограничного отряда по взаимодействию должны
содержать:
143
 правовые основы взаимодействия (действующие законы, приказы, инструкции и т.п.);
 уточнённые данные по оперативно-служебной обстановке;
 цель и задачи взаимодействия, последовательность их осуществления;
 силы и средства, участвующие в выполнении каждого этапа, задачи, их
группировка;
 порядок взаимодействия пограничного отряда (ОКПП) с взаимодействующими органами по целям, задачам, рубежам, направлениям;
 порядок и способы связи между взаимодействующими сторонами на различных этапах выполнения задачи;
 сигналы взаимодействия и взаимного оповещения.
Когда же начальник пограничного отряда (ОКПП) отдаёт указания по взаимодействию в конкретной (частной) ситуации, кроме названных вопросов в
нём определяются:
 рубежи (районы) сбора, развёртывания, блокирования, поиска, время их
занятия и начала действий;
 порядок выдвижения и ввода в действие своего резерва;
 способы действий взаимодействующих сил и средств.
Таким образом, по каждой промежуточной (частной) задаче начальник пограничного отряда (ОКПП) определяет и указывает: цель взаимодействия; возможные варианты изменения оперативно-служебной обстановки; силы и средства, участвующие в достижении цели; порядок взаимодействия по рубежам,
направлениям, объектам и времени в пределах данной задачи. Перечисленные
вопросы могут в случае необходимости уточняться в ходе пограничной службы, специальных действий, боевых действий, а также при подведении промежуточных итогов.
Детализация совместных действий осуществляется на пограничных комендатурах, пограничных заставах, ибо от слаженности их действий с взаимодействующими отделениями, службами, постами, нарядами городского, районного органа внутренних дел зависит, в конечном итоге, успех совместной дея-
144
тельности. Эта работа проводится начальником пограничного отряда, его заместителем во время выездов в подразделения.
При заблаговременной подготовке к выполнению служебных задач вопросы обеспечения взаимодействия могут, кроме того, проигрываться на картах, на
макете местности или рельефных планах, а если есть возможность – то и на
местности с детальным и тщательным согласованием порядка выполнения
предстоящей задачи по рубежам и направлениям визуально просматриваемых
участков. Этот метод приобретает особую значимость в сложных условиях обстановки.
Работа по обеспечению взаимодействия методом проигрыша на картах,
макетах местности или рельефных планах проводится в случаях, когда выезд на
местность не представляется возможным. Но для подготовки макета местности
требуется много времени, поэтому такие макеты можно заготовить заранее из
подсобного материала. Такой макет, отражающий определённый рельеф местности, дорожную сеть и особо важные местные предметы в соответствующем
масштабе по опыту войск может быть собран в течение короткого времени (1-2
часа). При проигрыше взаимодействия на макете местности для уточнения отдельных задач целесообразно применять крупномасштабную карту.
В рассматриваемый период штаб пограничного отряда (ОКПП) проводит
следующий комплекс мероприятий: осуществляет систематизированный сбор,
обработку, анализ и учет информации, необходимой для эффективного взаимодействия; определяет наиболее важные вопросы взаимодействия, требующие
сосредоточения основного внимания; разрабатывает необходимые документы
по взаимодействию и доводит их до исполнителей; осуществляет постановку и
детализацию задач подразделениям; разрабатывает необходимые для работы на
местности (макете, рельефном плане, карте, схеме) справочные данные; организует устойчивую связь с руководителями взаимодействующих органов; устанавливает единую систему сигналов оповещения, взаимного опознавания и доводит их до подчиненных и взаимодействующих органов и подразделений,
контролирует знание установленных сигналов; планирует, организует и прово-
145
дит занятия, штабные тренировки и учения с привлечением представителей
взаимодействующих органов с целью их подготовки к осуществлению совместных мероприятий; осуществляет контроль за подготовкой, включая все методы обучения подразделений пограничного отряда (ОКПП) к выполнению задач в различных формах служебной деятельности и оказывает им необходимую
помощь. [Здесь опять отметим целесообразность привлечения к решению этих
вопросов помощника начальника пограничного отряда (ОКПП) по правовой
работе].
Перечисленные организационные мероприятия штаба пограничного отряда (ОКПП) показывают, что заблаговременная подготовка к решению задач в
различных условиях обстановки является сложным делом. В отсутствие возможности глубокого, всестороннего рассмотрения данного вопроса дадим
краткую характеристику основных из перечисленных мероприятий штаба.
Данные обстановки готовятся офицером штаба в виде справок, докладов в
устной или письменной форме. В последующем эти данные обобщаются, в них
вносятся необходимые поправки. В результате тщательного анализа данных обстановки, а также предвидения хода предстоящего выполнения задачи начальник штаба пограничного отряда (ОКПП) в докладе начальнику пограничного
отряда (ОКПП) вносит обоснованные предложения по решению на квартал, в
том числе и по обеспечению взаимодействия. В нём (а в последующем – и в
решении) отражаются: общая обстановка в районе службы и прогноз её изменения; цель совместных действий, этапы, районы, возможный масштаб и характер действий; задачи, выполняемые пограничным отрядом (ОКПП), район
(направление) сосредоточения основных усилий; группировка своих сил и
средств; замысел старшего начальника, роль и место пограничного отряда
(ОКПП) в его выполнении; задачи подразделений пограничного отряда
(ОКПП), взаимодействующих с городским, районным органом внутренних дел
и порядок взаимодействия их между собой, а также с органами (постами, нарядами, должностными лицами) внутренних дел; влияние условий обстановки на
выполнение поставленных задач и на использование различных сил и средств;
146
хозяйствующие субъекты и иные юридические лица в районе предстоящих
действий (их количество, организационно-правовые формы, виды предпринимательской и иной деятельности, законопослушность и т.п.); порядок использования различной техники, организация пунктов управления и связи. В докладе
особое внимание обращается на порядок взаимодействия при решении наиболее сложных задач. Поэтому предложения должны быть увязаны с конкретными условиями обстановки и учитывать все её факторы, влияющие на выполнение задач охраны Государственной границы.
Начальник пограничного отряда (ОКПП), начальник штаба, организующие
сбор данных обстановки, должны прежде всего определить минимум сведений,
необходимых для организации и поддержания управления. Его в каждом конкретном случае определяет начальник пограничного отряда (ОКПП) или
начальник штаба, исходя из собственного опыта и имеющихся к данному времени сведений.
Совершенствование методов сбора, обработки, обобщения и изложения
данных обстановки, на наш взгляд, может быть достигнуто:
 установлением научно обоснованной периодичности поступления информации в органы управления пограничного отряда (ОКПП) и городского,
районного органа внутренних дел;
 определением оптимального объёма и степени детализации информации
для каждого звена управления;
 снижением многоступенчатости в прохождении информации;
 совершенствованием способов передачи информации по открытым каналам связи;
 усилением контроля за строгим соблюдением установленной очерёдности
передачи данных обстановки по степени важности и срочности.
Одним из практических мероприятий по ускорению сбора и обработки
данных обстановки может быть упорядочение организации дежурной службы и
повышение компетентности офицеров, отвечающих за сбор и обобщение информации. Строгая регламентация этой работы позволит быстро осуществлять
147
сбор и обработку информации, которые необходимы начальнику пограничного
отряда (ОКПП) и начальнику штаба в первую очередь, освободить каналы связи от потока второстепенной по значимости информации.
Вопросы разработки штабом документов управления, необходимых для
обеспечения взаимодействия, сокращения времени на их подготовку, обучения
офицеров штаба этой работе заслуживают самостоятельного исследования.
Направлениями успешного решения этих вопросов могут, в частности, быть:
исследование организационно-штатной структуры управления пограничного
отряда (ОКПП) на предмет выработки предложений по её оптимизации; определение в Наставлении по службе штабов чёткого количества, наименования и
содержания основных документов взаимодействия; широкое применение
средств механизации и копирования при выполнении графических работ (шаблонов, штампов, трафаретов, заготовок, пояснительных надписей и таблиц,
компьютерной и множительной техники), которые позволят сократить время на
оформление, обучение офицеров штаба навыкам подготовки необходимых документов без черновых записей, используя для этого аудиотехнику и соответствующую аппаратуру связи.
В работе по обеспечению взаимодействия важное значение имеет правильное разрешение вопроса о месте и роли штаба.
Для устранения причин недостаточной обеспеченности взаимодействия
необходимо, прежде всего, понимание того, что ведущая роль в обеспечении
чёткого и непрерывного взаимодействия принадлежит штабу пограничного отряда (ОКПП). Возникает настоятельная необходимость, чтобы заместитель
начальника пограничного отряда (ОКПП) и начальник отделения согласовывали с начальником штаба все основные вопросы по использованию сил и
средств, а офицеры соответствующих отделений, работая под непосредственным руководством заместителя начальника пограничного отряда, чётко и своевременно выполняли все указания начальника штаба.
В свою очередь, от начальника штаба требуется, чтобы он, исходя из общего замысла действий начальника пограничного отряда (ОКПП), организовал
148
всю работу штаба и всех отделений, служб, руководил этой работой и осуществлял за ней жёсткий контроль в целях обеспечения неукоснительного выполнения решения начальника пограничного отряда (ОКПП). Поэтому именно
в штабе пограничного отряда (ОКПП) должны сходиться все нити взаимодействия, а сам штаб должен быть не техническим аппаратом, а организующим
центром управления всеми службами.
Повседневное взаимодействие пограничного отряда (ОКПП) с городским,
районным органом внутренних дел наиболее характерно при решении задач
повседневной охраны Государственной границы, хотя имеет место и в процессе решения других общих и специальных задач, в том числе при обеспечении
правопорядка в пограничных пространствах.
Работа начальника городского, районного органа внутренних дел по организации и поддержанию взаимодействия с пограничным отрядом (ОКПП)
должна строиться примерно по той же схеме с обязательным учётом некоторых
особенностей. Поскольку орган внутренних дел в рассматриваемой системе
взаимодействия выступает координируемым элементом, он не играет ведущей
роли в процессе выработки управленческих решений в сфере охраны Государственной границы. Основная его функция – уяснив задачу координирующего
элемента (пограничного отряда, ОКПП), основные направления и способы взаимодействия, довести общую и частные задачи до своих подразделений (постов, нарядов, должностных лиц). При этом необходимо исходить из того, что
городской, районный орган внутренних дел - как правило, менее громоздкая по
сравнению с пограничным отрядом (ОКПП) структура (по количеству личного
состава, вооружения, техники и т.п.), но имеющая свою специфику (в частности, более широкие возможности по применению мер правового воздействия на
правонарушителей, отличающийся статус и режим службы и работы сотрудников и др.). Для доведения (передачи) и уточнения информации по вопросам
взаимодействия с пограничным отрядом (ОКПП) начальник городского, районного органа внутренних дел использует собственные каналы и средства связи
(технические, подвижные и др.), а также собственные (традиционные) формы и
149
методы (ежедневные и еженедельные совещания и инструктажи, сборы участковых уполномоченных и других должностных лиц и т.д.).
При проведении пограничных поисков и операций, для обеспечения руководства взаимодействующими силами и средствами на пункте управления руководителя пограничного поиска (операции) направляются представители органов внутренних дел со своими средствами связи.
В случае же взаимодействия пограничного отряда (ОКПП) и городского,
районного органа внутренних дел при решении иных задач (в частности, охраны общественного порядка, поиска преступников и т.п.) функции взаимодействующих элементов диаметрально меняются – ведущую (координирующую)
роль здесь будет играть орган внутренних дел. Кроме того, в определённых
случаях, например при ликвидации последствий стихийных бедствий или в
случаях массовых инфекционных заболеваний в районе предстоящих действий,
пограничный отряд (ОКПП) и городской, районный орган внутренних дел могут взаимодействовать в качестве координируемых элементов при координирующей роли иного органа, в частности, территориального органа МЧС России
или Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации. Рассмотрение особенностей взаимодействия в указанных аспектах выходит за границы предмета нашего исследования.
Успешное решение ответственных задач по охране Государственной границы, стоящих перед пограничным отрядом (ОКПП) и городским, районным
органом внутренних дел, зависит от степени согласованности работы этих взаимодействующих элементов системы. Эффективность взаимодействия, в свою
очередь, может быть обеспечена разнообразием и гибкостью применяемых
форм.
Конкретное содержание форм постоянного взаимодействия пограничного
отряда и городского, районного органа внутренних дел проиллюстрируем на
основе положительного опыта Псковского пограничного отряда СевероЗападного регионального пограничного управления ФСБ России.
150
Здесь вошли в повседневную практику следующие формы взаимодействия:
 обмен информацией об обстановке на Государственной границе, в пунктах пропуска через неё и в приграничных районах;
 совместный анализ обстановки;
 совместное осуществление оперативно-розыскных мероприятий;
 выработка и внесение в территориальные органы государственной власти
предложений по устранению причин и условий, способствующих совершению противоправных действий на Государственной границе и в приграничных районах (в том числе, со стороны личного состава пограничного отряда и сотрудников городских, районных органов внутренних дел);
 совместная работа по правовому воспитанию населения приграничных
районов, по профилактике правонарушений на Государственной границе
и в пунктах пропуска через неё.
В управленческом плане представляет безусловный интерес организация
контроля и оценки конечных результатов деятельности управления пограничного отряда и управления городских, районных органов внутренних дел.
Исследовав второй параграф данной главы, можно сделать вывод о том,
что работа начальника пограничного отряда (ОКПП) и руководителя городского (районного) органа внутренних дел по организации и поддержанию взаимодействия в сфере охраны Государственной границы представляет собой сложный, многогранный комплекс последовательных управленческих решений и
действий. Сложившаяся в пограничных органах и пограничных войсках система основных направлений, форм и методов организации и поддержания взаимодействия в целом обеспечивает достаточно качественный уровень согласованных действий по
охране Государственной границы. Обеспечение каче-
ственного взаимодействия в данной системе является одним из важнейших показателей зрелости и искусства начальника пограничного отряда (ОКПП) и его
штаба. В то же время, эта работа нуждается в дальнейшем совершенствовании
путём улучшения нормативно-правовой базы организации взаимодействия, по-
151
вышения уровня подготовки органов управления, проведения совместных совещаний, занятий, инструктажей, тренировок и учений, регулярного обновления структуры и содержания планов взаимодействия с учётом изменения оперативной обстановки.
2.3. Основные направления совершенствования правового и организационного обеспечения взаимодействия пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы.
Аксиомой военной и юридической науки следует признать тезис о том, что
в высшей степени качественно организованное взаимодействие в любой системе само по себе не обеспечит такого же высокого качества решения поставленных задач - все предусмотренные мероприятия по взаимодействию должны
неукоснительно и чётко выполняться (взаимодействие должно поддерживаться), нарушенное взаимодействие должно оперативно восстанавливаться, а вся
система организации и подержания взаимодействия должна постоянно совершенствоваться. Сказанное в полной мере относится и к системе взаимодействия
в рассматриваемом звене пограничный отряд (ОКПП) – городской, районный
орган внутренних дел.
Опыт проведённых в различные годы совместных учений и операций «Заслон», «Путина», «Рубеж»,1 анализ совместных действий в ходе повседневной
служебной деятельности пограничных отрядов (отдельных контрольнопропускных пунктов) и органов внутренних дел Северо-Западного, СевероКавказского и Центрального регионов по охране Государственной границы
позволяет выявить ряд причин, обусловливающих нарушение системы органиСм. в частности: Оперативные итоги проведённых в 1994 году пограничных операций «Заслон», «Путина»,
«Рубеж» по состоянию на 1 августа. – М.: ФПС, Главкомат, 1994.
1
152
зованного взаимодействия. (Это подтверждается и обобщением результатов анкетирования слушателей Пограничной академии ФСБ России – см. приложение 6).
Основными из них, на наш взгляд, являются следующие:
- недостаточное развитие и несовершенство нормативно-правовой базы
по вопросу взаимодействия;
- слабая разработанность в юридической литературе вопросов взаимодействия;
- вопросы взаимодействия не рассматриваются как неотъемлемая часть
правового и организационного арсенала, призванного обеспечить неуклонное
осуществление государственных интересов, в т.ч. и в сфере охраны Государственной границы;
нет анализа существующего взаимодействия органов исполнительной
власти, принимающих участие в охране Государственной границы, нет прогноза состояния взаимодействия в будущем;
не определены основные направления совершенствования организационно-правового регулирования взаимодействия между пограничными органами
и пограничными войсками и органами внутренних дел;
- отсутствие в штабах пограничных отрядов (ОКПП) должности офицера,
непосредственно отвечающего за вопросы взаимодействия. (Так, в отделении
охраны границы штаба Псковского пограничного отряда в различной постановке вопроса за взаимодействие отвечают три офицера).
- несогласованность мероприятий, проводимых пограничным отрядом
(ОКПП) и городским, районным органом внутренних дел.
- невыполнение взаимодействующими силами и средствами поставленных
им задач в установленные сроки и с заданным результатом.
- примитивность существующей системы связи, а в отдельных случаях и
отсутствие единых средств связи в звене пограничный отряд (ОКПП) – городской, районный орган внутренних дел.
153
- наличие ведомственных барьеров препятствующих организации и поддержанию эффективного взаимодействия. (В частности, на участке ОВО «Махачкала» до недавнего времени имела место открытая конфронтация между пограничными органами и пограничными войсками и органами внутренних дел).
- низкий профессионализм и безответственность отдельных должностных
лиц, призванных решать различные вопросы поддержания взаимодействия и, в
связи с этим, отсутствие эффективного механизма юридической ответственности указанных должностных лиц и др.
Таким образом, нарушение устойчивости организованного взаимодействия
зависит как от объективных, так и от субъективных причин. Но при этом многие из так называемых объективных причин являются следствием субъективизма. Например, отсутствие должной правовой базы взаимодействия на тактическом уровне, недостаток технических средств, специалистов для взаимодействующих органов является фактором объективным (объём их компетенции не
позволяет принимать правовые акты и решения соответствующего вида), но
очевидно, что своевременность разработки, согласования и принятия нормативных правовых актов, решение организационно-штатных и кадровых вопросов, проведение технической политики в пограничных органах и пограничных
войсках, органах внутренних дел зависит от деятельности центральных аппаратов ФСБ России и МВД России.
Очевидно, что поддержание взаимодействия должно быть юридически
(нормативно) закреплённой обязанностью соответствующих органов и должностных лиц, за неисполнение которой должна быть предусмотрена юридическая ответственность. Только при таком подходе соответствующие мероприятия будут неукоснительно и чётко выполняться.
Однако причины субъективного характера в совместной деятельности проявляются чаще. Субъективизм и недобросовестность, допускаемые некоторыми
начальниками пограничных отрядов (ОКПП) и городских, районных органов
внутренних дел в оценке обстановки и докладов о ней, определении временных
и других нормативов для действий сил и средств в ходе планирования служеб-
154
ных действий (без должного согласования и всестороннего учёта реальных
возможностей, условий передвижения, видимости, прохождения связи), медлительность в постановке задач исполнителям, слабый контроль в повседневной
практике являются самыми распространёнными предпосылками к нарушению
системы взаимодействия.
Устранить указанные причины и их следствие – недостатки (или по крайней мере ослабить их негативное воздействие на систему) призван правовой
механизм поддержания взаимодействия.
Наиболее существенные отличия механизма поддержания взаимодействия
от механизма его организации состоят в том, что первый находится в большей
зависимости от фактора времени, правовых норм, определяющих степень самостоятельности участников взаимодействия, от потенциальных возможностей их
сил и средств.
Поддержание взаимодействия представляет собой комплекс мероприятий,
проводимых органами управления и войсками (силами) по выполнению разработанных планов взаимодействия, а также по их уточнению в случае резкого
изменения обстановки на Государственной границе в пределах приграничной
территории.
При выполнении задач, по которым при подготовке соответствующих
служебных действий взаимодействие было организованно только в общих чертах или вообще не организовывалось, а также при резких изменениях обстановки или в случае необходимости выполнения внезапно возникших задач на каком-либо направлении, взаимодействие организуется заново, в случае нарушения – немедленно восстанавливается.
Четкость и непрерывность взаимодействия обеспечивается: постоянным
контролем со стороны органов управления (штабов) за готовностью подчиненных и взаимодействующих войск (сил) и органов к действиям в установленные
сроки; глубоким и своевременным анализом обстановки на участке Государственной границы; оценкой состояния взаимодействующих сил и средств и их
органов управления; своевременной подготовкой и докладом руководству
155
предложений по обеспечению устойчивости взаимодействия и ликвидации
причин и его нарушения.
Начальник пограничного отряда (ОКПП), организуя взаимодействие с городским, районным органом внутренних дел, располагает значительным временем, в течение которого он может неоднократно возвращаться к проверке своих
выводов из оценки обстановки, выбору вариантов решения задач и порядка
взаимодействия.
Механизм поддержания взаимодействия действует в текущем масштабе
времени, что не позволяет начальнику пограничного отряда (ОКПП) действовать методом «проб и ошибок», экспериментировать, использовать сложные
методы реального моделирования действий сил и средств. А это означает, что
во-первых, при организации взаимодействия необходимо заранее предусмотреть всё возможное для его поддержания в ходе охраны Государственной границы, и во-вторых, в условиях организованной охраны Государственной границы необходимо строго придерживаться принципов взаимодействия и требований к нему.
Эти непростые условия усложняются и рядом других обстоятельств.
Организованное взаимодействие, если даже оно осуществлено своевременно и детально, создаёт только предпосылки успешного решения поставленных задач охраны Государственной границы. Важно реализовать эти предпосылки, то есть добиться устойчивого взаимодействия в течение всего периода
выполнения задачи, что, конечно, на порядок сложнее.
Ещё во Временном наставлении по полевой службе войсковых штабов
1941 года (НПСВШ - 41) указывалось, что «при разработке планов взаимодействия войск необходимо помнить, что точно спланировать организованное взаимодействие на весь предстоящий бой невозможно. Поэтому ни в плановых
таблицах, ни в других документах нельзя точно спланировать все действия
войск. В дальнейшем взаимодействие…достигается исключительно хорошо
налаженным управлением».
156
Иными словами, поддержание устойчивого взаимодействия зависит от
гибкости системы охраны Государственной границы и управления ею. Не умаляя значения данного положения, сделаем существенную оговорку: штаб пограничного отряда (ОКПП) должен стремиться к возможно более полному и
всестороннему планированию взаимодействия на типовые условия обстановки.
На основе изложенного определим поддержание взаимодействия как основанную на нормах административного права активную целенаправленную совместную деятельность начальника пограничного отряда (ОКПП), начальника и
иных органов управления и должностных лиц городского, районного органа
внутренних дел по своевременному обмену информацией об изменениях обстановки, выработке согласованных решений и отдаче распоряжений, то есть по
оптимальному корректированию действий разнородных сил и средств сообразно изменениям обстановки, но на основе заблаговременно разработанных планов (плановых таблиц, схем) взаимодействия.
Сущность поддержания взаимодействия заключается в неуклонном следовании принципам взаимодействия и требований к нему в процессе охраны
Государственной границы.
Цель поддержания взаимодействия состоит в том, чтобы предотвратить
срыв выполнения задачи даже в самой неординарной и критической ситуации и
добиться при этом наибольшей оперативно-тактической эффективности действий по охране Государственной границы.
Успех деятельности по организации и поддержанию взаимодействия, а
следовательно, успешное выполнение задачи, как отмечалось, зависит от соблюдения многих условий. В частности, от того, как совершенствуется правовая составляющая рассматриваемого механизма, как реализуется принцип централизации в сочетании с децентрализацией управления, другие принципы взаимодействия, а также от того, какие формы и методы работы применяет
начальник пограничного отряда (ОКПП) в руководстве службой.
Совершенствованию организационных форм основных звеньев в системе
охраны Государственной границы (пограничной комендатуры, пограничной за-
157
ставы), долгие годы не уделяется должного внимания. В то же время отмечается увлечение конъюнктурно-волевыми, как правило, необоснованными преобразованиями в органах управления, главным образом оперативного уровня. Эти
преобразования привели к тому, что структура пограничных отрядов и органов
управления вступили в острое противоречие. Первая (как и правовые основы
охраны Государственной границы) в своём развитии отстала от объёма и сложности поставленных перед пограничными отрядами задач и от динамичного
развития обстановки на границе. А со стороны органов управления оперативного уровня стали преобладать административно-бюрократические методы руководства, чрезмерная централизация управления. Это противоречие выросло
до такой степени, что стало тормозом в совершенствовании служебной деятельности, в том числе и по вопросам взаимодействия с органами внутренних
дел.
Нельзя не отметить влияние и такого фактора, как несовпадение структуры
пограничных органов и пограничных войск и административного (внутрифедеративного) деления России. Все региональные пограничные управления ФСБ
России осуществляют служебную деятельность на территории нескольких
субъектов РФ; при этом на территории одного субъекта РФ могут осуществлять
служебную деятельность несколько пограничных отрядов и ОКПП (как в Ленинградской области или в Псковской области, на территории которой дислоцируются Пыталовский и Псковский пограничные отряды, ОКПП «Печоры» и
«Пыталово», 4 обскр), или только один пограничный отряд, а возможны ситуации, когда один пограничный отряд (ОКПП) выполняет служебные задачи на
территории нескольких регионов (пограничный отряд «Каспийский» - на территории Дагестана и Калмыкии, ООПК «Москва» имеет отделения в четырех
субъектах Российской Федерации).
Возникает вопрос: кто, какой орган управления или должностное лицо пограничных органов и пограничных войск должен организовывать взаимодействие на оперативном уровне – с управлением (министерством) внутренних дел
субъекта Федерации? (Отметим также неясность понятия «старшее должност-
158
ное лицо пограничных органов и пограничных войск на территории субъекта
РФ», содержащегося в ст.16 Закона РФ «О государственной границе Российской Федерации»). По общему правилу, это функция начальника регионального
пограничного управления ФСБ России. Однако представляется, что в целях повышения оперативности организации, качества и детализации взаимодействия
это полномочие в отдельных случаях может быть делегировано и пограничному начальнику более низкого уровня – начальникам ОВО, начальникам пограничных отрядов, ОКПП (например, в Северо-Кавказском региональном управлении – Начальнику ОВО «Махачкала» для организации взаимодействия с
МВД Республики Дагестан). Кроме того, очевидна целесообразность назначения в соответствии со ст. 16 Закона «О Государственной границе…» представителей пограничных органов и пограничных войск во всех субъектах РФ, на
территории которых они осуществляют служебную деятельность; именно на
этих должностных лиц следует возложить (наряду с множеством других) функцию организации взаимодействия с органами внутренних дел на региональном
уровне.
Аналогичная по характеру проблема (связанная с географическим, территориальным, пространственным фактором) имеет место и на более низком
уровне взаимодействия. Анализ условий охраны Государственной границы на
участках большой протяжённости приводит к выводу о необходимости повышения (восстановления) самостоятельности пограничных комендатур и пограничных застав в этом вопросе. Так, пограничный отряд «Каспийский» осуществляет служебную деятельность и имеет подразделения на территории семи
административных районов, расположенных на территории двух субъектов РФ.
Кроме того, в условиях, когда “проволочные заборы и полосатые шлагбаумы”, необъятные пограничные зоны утрачивают атрибутику Государственной границы, актуальным стало внедрение института участковых пограничных
уполномоченных, а также оперативно – войскового метода охраны границы
(это подтвердили и проведённые эксперименты в Северо-Западном, Забайкальском, Дальневосточном и Северо-Восточном региональных пограничных
159
управлениях ФСБ России). А это, в свою очередь, неизбежно отразится на организации и поддержании взаимодействия с органами внутренних дел, и, прежде всего – на более низком уровне.
Вообще же, представляется, назрела необходимость образования вертикальной системы взаимодействия с органами внутренних дел. Звеньями этой
системы могут быть: региональный (республиканский, областной, краевой)
центр по взаимодействию, руководителем которого должен быть старший пограничный начальник по региону ; на местах назначаются координаторы начальники пограничных отрядов (а на участках большой протяжённости, также, коменданты пограничных комендатур и начальники пограничных застав).
Статус центра должен быть закреплён в положении, которое определит цели,
основные направления функционирования центра, полномочия должностных
лиц, формы и методы работы и иные вопросы. Для разработки положения было бы целесообразным использовать интеллектуальный потенциал научного
совета при Совете Безопасности Российской Федерации
1
и научно-
педагогического состава ВУЗов ФСБ России, МВД Российской Федерации и
других федеральных органов исполнительной власти.
Для повышения способности оперативно и результативно реагировать на
изменения обстановки целесообразно в региональном пограничном управлении ФСБ России и в штате пограничного отряда (ОКПП) ввести должность
офицера, непосредственно отвечающего за вопросы взаимодействия (в региональном пограничном управлении ФСБ России – исключительно, а в пограничном отряде – в том числе с органами внутренних дел). Указанные преобразования могут быть осуществлены за счёт сокращения штатной численности ряда
управленческих структур в центральных пограничных органах, в региональных
пограничных управлениях ФСБ России, организационно-штатных преобразований внутри пограничных отрядов (ОКПП).
Статус научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации определён в Положении, утверждённом Указом Президента РФ от 29.09.99. № 1317 (с изм.) // СЗ РФ, 1999, № 40, ст. 4820; Российская газета, 2003,
29 января.
1
160
При таком подходе на участках большой протяжённости комендант пограничной комендатуры (равно как и начальник отделения ОКПП) должен быть
наделён правом самостоятельного принятия решений по организации взаимодействия с
городскими, районными органами внутренних дел и другими
властными институтами на местах.
Решающую роль в предотвращении нарушения системы взаимодействия
призвана играть организаторская работа начальника пограничного отряда
(ОКПП). Отсюда вытекает, что в совершенствовании механизма поддержания
взаимодействия особое место занимает организационный аспект. При этом меры организационного характера условно можно разделить на две группы –
комплекс мероприятий, проводимых начальником пограничного отряда
(ОКПП), штабом и другими органами управления заблаговременно (до получения и с получением задачи) и система действий начальника пограничного отряда и других органов управления в ходе выполнения задач по охране Государственной границы и после выполнения совместных задач.
Заблаговременное определение необходимых предупредительных мер позволит сэкономить время на управленческие процедуры, повысить устойчивость
организованного взаимодействия или своевременного восстановления его в
случае нарушения. При планировании взаимодействия штаб пограничного отряда (ОКПП), прежде всего, оценивает возможности по управлению этим процессом в ходе выполнения задачи по охране Государственной границы. То есть,
в планирующих документах отражается система действий, обеспечивающих
поддержание взаимодействия. В их числе: определение способов восстановления управления освещением обстановки в случае его нарушения; мероприятия
по поддержанию системы связи взаимодействия в состоянии, гарантирующем
возможность управления силами и средствами; определение порядка осуществления контроля со стороны штаба за своевременным и точным выполнением
всеми взаимодействующими силами и средствами поставленных им задач;
установление порядка и способов управления силами и средствами освещения
обстановки при резком её изменении.
161
Деятельность начальника пограничного отряда (ОКПП) по поддержанию
устойчивого взаимодействия в ходе выполнения задачи, очевидно, должна заключаться в осуществлении через систему пункта сбора и обработки информации непрерывного контроля за обстановкой, в немедленном реагировании на
малейшие её изменения посредством принятия частных решений, отдачи распоряжений исполнителям.
Динамичность и устойчивость в последовательности действий данного
процесса предопределяют возможность и необходимость его систематизации.
Таким образом, комплексный подход к совершенствованию механизма
поддержания взаимодействия возможен при условии своевременного приведения в соответствие с решаемыми пограничным отрядом (ОКПП) и городским,
районным органом внутренних дел задачами системы нормативных правовых
актов (в том числе и межведомственных), организационно-штатной структуры
управления пограничных отрядов (ОКПП) и заключается в определении мероприятий организационного характера, осуществляемых заблаговременно, и в
своевременном реагировании на изменения обстановки на основе оптимальной
организации управления.
Только при комплексном планировании взаимодействия пограничного отряда (ОКПП) и городского, районного органа внутренних дел и его текущего
уточнения под руководством штаба (который привлекает к этому процессу и
другие органы управления пограничного отряда (ОКПП), а также представителей городского, районного органа внутренних дел) возможна выработка и осуществление обоснованных мероприятий, обеспечивающих поддержание чёткого взаимодействия.
Одним из решающих условий непрерывности взаимодействия является
простота его организации. Однако, возможность нарушения взаимодействия
необходимо предусматривать во всех случаях. Нарушенное взаимодействие
восстанавливается немедленно самыми решительными действиями.
По опыту совместной деятельности пограничных органов и пограничных
войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы, в
162
зависимости от обстановки и характера нарушения взаимодействия, его восстановление может достигаться одним из следующих способов:
 выделением дополнительных и наиболее эффективных сил и средств для
освещения обстановки в интересах действующих сил и средств в короткие
сроки;
 развёртыванием дополнительных (вспомогательных) пунктов управления,
оснащённых современными средствами связи, которые могут быстро восстановить и в дальнейшем обеспечить оперативное управление силами и
средствами;
 наращиванием действующей или развёртыванием новой радиосети (радионаправлений), использованием радиосредств органа внутренних дел;
 командированием офицеров управления пограничного отряда (ОКПП) во
взаимодействующий городской, районный орган внутренних дел с целью
уточнения обстановки, задач и согласования действий;
 решительным изменением состава и, соответственно, задач и порядка взаимодействия подразделений, от совместных действий которых в первую
очередь зависит успех выполнения главной задачи.
Осуществляя поддержание взаимодействия, начальник пограничного отряда (ОКПП) сосредоточивают основное внимание на поддержании устойчивой
связи взаимодействия и осуществлении непрерывного контроля за ходом выполнения задач. В этих интересах штаб определяет наиболее надёжные средства и способы связи (в первую очередь устойчивая связь обеспечивается между главными взаимодействующими звеньями); поддерживает в рабочем состоянии основные, обходные и дублирующие каналы проводной и радиосвязи, используя возможности свои и взаимодействующих структур; устанавливает и
поддерживает порядок применения радиосредств в зависимости от условий
прохождения радиоволн, а сигнальных и подвижных – от условий видимости,
слышимости и передвижения; порядок перехода от открытой связи к применению оперативной связи, аппаратуры закрытой связи и средств скрытого управления войсками и обратно. В этих целях заблаговременно, при разработке схем
163
связи взаимодействия, целесообразно назначить кроме основного не менее двух
дублирующих (обходных) каналов (направлений), а в плановой таблице взаимодействия определить несколько дублирующих способов подачи зрительных
и звуковых сигналов. Представляется целесообразным создание также компьютерной сети в звене пограничный отряд (ОКПП) – городской, районный орган
внутренних дел.
Исключительно важное место в системе мер по поддержанию взаимодействия отводится методу контроля.1 Исходя из того, что цель контроля – предотвратить срыв выполнения задачи, штаб определяет такие методы его осуществления, которые бы упреждали нарушение взаимодействия, прежде всего, в самых уязвимых местах (как при предварительном, так и текущем контроле). Таков, например, метод личного контроля начальника пограничного отряда
(ОКПП) при постановке и уточнении задач подчинённым. Он должен потребовать от подчинённых уяснения не только задачи, но и порядка взаимодействия
(как минимум по основным этапам выполнения задачи), а также проверить знание сигналов оповещения, опознавания и наведения. Аналогично проделывает
работу и начальник городского, районного органа внутренних дел. [Отметим,
что на практике начальники различных уровней не всегда требуют от подчинённых доклада уяснения задачи и знания порядка взаимодействия. И в этом
проявляется отношение к дисциплине взаимодействия].
Личный контроль взаимодействия в ходе выполнения задачи тем труднее
осуществим, чем выше уровень управления. Поэтому начальник пограничного
отряда (ОКПП) и начальник взаимодействующего органа внутренних дел могут
осуществлять контроль через штаб и другие органы управления, подчинённых
должностных лиц. Особая роль при этом должна отводиться службе оперативных дежурных, которые осуществляют непрерывное наблюдение за ходом выполнения задач и взаимодействия в процессе управления освещением обстановки. Они осуществляют сбор и активную добычу данных, уточнение, отобКонтроль (от фр. сontrole) – проверка, а также наблюдение с целью проверки (см. Современный словарь иностранных слов. – 4-е изд., стер. – М.: Рус. яз., 2001.)
1
164
ражение, сравнение, селекцию информации, её накопление и выработку рекомендаций для принятия решения. Причём вся эта последовательность действий
осуществляется в сроки, близкие к текущему масштабу времени. Большие технологические возможности в организации службы оперативных дежурных откроются при автоматизации наиболее трудоёмких и времяёмких операций по
обработке информации и совершенствовании системы отображения данных.
Здесь были бы полезными специальные исследования с целью выработки оптимальных нормативов на выполнение типовых операций по обработке информации, как с применением традиционных, так и новых методов, путём их многократного хронометрирования, а также с целью установления оптимального
объёма накопления информации в банке данных.
Рассматриваемым методом возможно осуществление и предварительного
контроля. Организуя такой контроль, начальник пограничного отряда (ОКПП)
предоставляет право постановки (уточнения) задач и организации взаимодействия в подчинённых подразделениях наиболее компетентным офицерам штаба, которые предварительно тщательно инструктируются (а при наличии времени с ними проводится проигрыш возможных вариантов действий на картах,
схемах, макетах местности).
Изучение опыта службы в пограничных отрядах Северо-Западного и Северо-Кавказского региональных пограничных управлений ФСБ России показывает, что наиболее применимым является метод контроля взаимодействия с
использованием технических средств связи. При этом, в первую очередь осуществляется контроль прохождения сигналов оповещения, своевременность
получения и выполнения задачи. Умелая организация применения технических
средств связи позволяет осуществлять текущий контроль взаимодействия в
масштабе времени, близком к реальному.
Сложностью оперативной обстановки характеризуется не только Кавказский регион и ряд других «горячих точек», но и традиционно «благополучные»
регионы. Опоздание с поступлением данных о характере действий нарушителей, своих и взаимодействующих сил и средств крайне отрицательно сказыва-
165
ется на состоянии охраны Государственной границы (время запаздывания в получении данных обстановки может составлять до 24 часов). Очевидно, что всякий срыв намеченных действий, планов и графиков прерывает взаимодействие
и ещё более увеличивает время запаздывания в освещении обстановки, а следовательно, и в принятии решения. Поэтому способы реагирования органов
управления на действия (бездействие), нарушающие установленное нормативом время и порядок взаимодействия, должны определяться заранее.
В затронутом аспекте остановимся на таком важном вопросе, как оптимизация процесса обмена информацией между взаимодействующими органами
(выше отмечено, что именно обмен информацией является наиболее распространённой и обязательной формой взаимодействия).
Пограничные органы и пограничные войска и органы внутренних дел воспринимают поступающую к ним информацию и как бы создают «определённую содержательную модель воспринимаемого объекта», а затем изучают, исследуют, оценивают данную модель и, наконец, отделяют полезную, ценную
для правового регулирования взаимодействия информацию от той информации,
которая не нужна. При этом в процессе сбора информации субъекты получают
определённые сведения в такой форме, которая удобна для обработки и последующего принятия решения.1 В последующем взаимодействующие органы собранную информацию фиксируют в журналах, книгах, карточках учёта и других документах, которые становятся её носителями. Очевидно, что фиксировать
информацию необходимо в такой форме, которая удобна для дальнейшей аналитической работы.
Информация в пограничных органах и в органах внутренних дел фиксируется в своих (ведомственных) носителях. Так, в пограничных органах, осуществляющих охрану морской границы, ведутся журнал обстановки в экономической зоне Российской Федерации, журнал службы патрульных судов и др.,
а в органах внутренних дел – информационная карточка на владельца плавПодробнее см.: Правовая кибернетика социалистических стран. Учебное пособие для вузов по специальности
«Правоведение» / Под ред. Н.С.Полевого – М.: Юрид. лит., 1987. С.118-119.
1
166
средства, оперативная карточка на судно, книга учёта икорно-рыбной продукции, изъятой у нарушителей, номенклатурные дела «Материалы на изъятую
икорно-рыбную продукцию» и др.2 При этом не всегда ведётся учёт информации, полученной от источников взаимодействующих органов.
Видится два основных пути оптимизации процесса информационного обмена. Первый – исполнять дополнительные экземпляры ведомственной отчётности для последующей передачи во взаимодействующие органы (что неизбежно приведёт к возрастанию документооборота, снижению оперативности в
реагировании на различные элементы обстановки, потере данных и пр.). Второй – разрабатывать унифицированные формы носителей информации, используемые взаимодействующими структурами. Авторы отмеченного методического пособия предприняли успешную попытку в этом направлении, разработав
унифицированный протокол (прошедший апробацию при проведении операции
«Путина – 95-97» на территории Республики Дагестан и Ростовской области),
который содержит: состав рейдовой группы (из представителей пограничных
органов и пограничных войск и органа внутренних дел); сущность нарушений,
послуживших основанием к сбору материалов; наличие оснований и документов, разрешающих промысел; сведения о нарушителях; информацию о незаконной добыче рыбы и морепродуктов, орудиях промысла, местах обнаружения добычи и орудий; детальную привязку места нарушения; вид, количество,
состояние конфискованной рыбы, морепродуктов, орудий промысла, плавсредств, оружия, взрывчатых, отравляющих, наркотических веществ и другие
вопросы. 1
Аналогичный подход закреплён и в межведомственном акте по взаимодействию пограничных органов и пограничных войск с органами исполнительной
власти
Российской
Федерации по налогам и сборам.2 Данный акт преду-
См.: Г.А.Корнилов, М.В.Измайлов, В.Г.Лагута. Методическое пособие по выявлению и раскрытию преступлений в сфере рыбного промысла и оборота водных ресурсов. – М.: «Научная книга», 1998. С.43.
2
См.: Г.А.Корнилов, М.В.Измайлов, В.Г.Лагута.Указ. работа. С.41.
См.: Приказ Федеральной пограничной службы Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по налогам и сборам от 25.12.2000. № 680/БГ-3-34/455 «Об утверждении Инструкции о порядке взаимодей1
2
167
сматривает, в частности, информирование налоговых органов о перемещении
через Государственную границу грузов, товаров и транспортных средств путём
заполнения и передачи соответствующих карточек учёта. При этом информация, содержащаяся в карточках учёта, после обобщения в управлениях пограничных отрядов (ОКПП) передаётся во взаимодействующие органы исполнительной власти Российской Федерации по налогам и сборам по субъекту РФ
(если пограничный отряд (ОКПП) дислоцируются не в столице субъекта РФ –
то через инспекции МНС России по городам, районам) в электронном виде (передача карточек на бумажных носителях возможна только из подразделений
пограничного отряда (ОКПП) в штаб части, соединения).
Таким образом, очевидна и необходимость массового оснащения взаимодействующих органов компьютерной техникой в целях оптимизации процесса
обработки, анализа, хранения и передачи информации.
Эффективность контроля повышается его сочетанием с жёсткой требовательностью со стороны штаба за своевременным и точным выполнением поставленных задач и обязанностей по взаимодействию всеми силами и
средствами независимо от их принадлежности. Для этого штаб должен быть
наделён соответствующими правами, закреплёнными в нормативных правовых
актах и предполагающих не только безусловную централизацию контроля со
стороны штаба, но и необходимую автономность других органов управления.
Методы работы начальника пограничного отряда (ОКПП) по поддержанию взаимодействия в процессе осуществления такой формы служебной деятельности, как пограничная служба, должны обеспечивать оперативное реагирование на ход действий на основе постоянного изучения складывающейся обстановки и оценки степени устойчивости взаимодействия пограничного отряда
(ОКПП) с городским, районным органом внутренних дел. Лучшие результаты
в руководстве служебной деятельностью достигаются при оценке обстановки,
уточнении задач и порядка взаимодействия с применением, в том числе, метоствия Пограничной службы Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по налогам и сборам».
168
дов математического и физического моделирования с использованием компьютерной техники.
Правильным выбором способа управления силами и средствами в зависимости от обстановки достигается не только непрерывность и устойчивость взаимодействия с городским, районным органом внутренних дел, но и его активность.
В повседневных условиях охраны Государственной границы управление
взаимодействующими силами и средствами может эффективно обеспечиваться
чёткой работой должностных лиц и структурных подразделений по заранее
разработанным и выверенным плановым таблицам и схемам.
При резких изменениях обстановки, когда фактор времени становится решающим, основным способом управления силами и средствами следует считать управление короткими распоряжениями, отдаваемыми начальником пограничного отряда (ОКПП) и начальником городского, районного органа внутренних дел или их заместителями, в том числе через офицеров штаба. Управление может также осуществляться сигналами, подаваемыми различными способами (зрительными, звуковыми, по радио, телефону и т.д.).
Эффективное управление при этом может быть обеспечено применением
всё той же плановой таблицы (плана) взаимодействия, разработанного методом
динамического планирования. В этом случае достигается высокая оперативность управления при минимуме передачи и приёма информации. Кроме того,
этим решается и задача сокращения объёмов сообщений, которыми обмениваются взаимодействующие органы управления, их унификация и типизация.
Несмотря на очевидные возможности повышения эффективности управления при существенном снижении трудозатрат офицеров и сокращении времени
на управленческие операции с помощью формализованных документов, последние не нашли широкого применения. Причинами этого, на наш взгляд являются во-первых, слабая разработка правовой основы подготовки и издания
служебных документов на формализованной основе, и во-вторых, косность и
консерватизм мышления отдельных руководителей, нежелание изменить усло-
169
вия управленческого труда офицеров и систему разработки документов. Пути
устранения первой причины находятся, главным образом, в организационной
плоскости (опять же отметим целесообразность использования интеллектуального потенциала ВУЗов для разработки соответствующих типовых документов), а второй – в длительном процессе изменения мышления руководителей
всех уровней (подготовка которых осуществляется опять же в системе высшего
профессионального образования ФСБ России) и повышении требовательности
и спроса к должностным лицам.
Возросшие масштабы взаимодействия таковы, что начальник пограничного отряда (ОКПП) и начальник городского, районного органа внутренних дел
без чётко организованной системы управления, даже в условиях повседневной
службы, не может успешно управлять подразделениями (отделениями) и службами.
Представляется, что на ожидаемое или непредвиденное изменение обстановки на Государственной границе штаб пограничного отряда (ОКПП) должен
реагировать развёртыванием командного пункта непосредственно в пункте постоянной дислокации штаба по заранее разработанной схеме с детально расписанными обязанностями должностных лиц.
В Северо-Западном региональном пограничном управлении ФСБ России
закрепилась практика создания на каждые сутки при повседневной охране
Государственной границы внештатных оперативных групп в штабе пограничного отряда. В состав оперативной группы включаются офицеры от каждого
отделения, которые в течение суток отвечают за сбор данных обстановки на
участке пограничного отряда, вырабатывают предложения для принятия решения начальником пограничного отряда, мероприятия по поддержанию взаимодействия и доводят частные распоряжения до подчинённых и взаимодействующих подразделений. Представляется целесообразным на одного из членов
оперативной группы непосредственно возлагать обязанность поддержания взаимодействия с городским, районным органом внутренних дел.
170
Положительным результатом рассматриваемого опыта является то, что
благодаря такой форме организации сбора и обработки информации удалось
несколько улучшить структуру и содержание вопросов, по которым должностные лица и структурные подразделения органов управления могут исследовать
обстановку в процессе её сбора и обобщения. [В то же время, здесь можно
усмотреть и определённые недостатки. Так, при ежедневном назначении оперативной группы от исполнения своих прямых обязанностей на полный рабочий
день неоправданно отвлекаются до 3-х офицеров управления пограничного отряда. Это можно рассматривать как пример укоренившейся практики мелочной
опеки подчинённых подразделений, подмены штатных органов управления,
оперативной дежурной службы различными внештатными формированиями,
что ведёт к обезличиванию ответственности за выполнение большой части задач управления пограничным отрядом, формализму и снижению дисциплинированности исполнителей].
Таким образом, в силу целого ряда причин организованное взаимодействие с органами внутренних дел может нарушаться, что обусловливает необходимость чёткого функционирования механизма поддержания взаимодействия
и его оперативного восстановления, в основе чего должен лежать комплексный
подход. Ведущая роль в этом принадлежит проведению мероприятий организационно-правового характера, организации различных форм, видов и методов
контроля за подчинёнными и взаимодействующими подразделениями со стороны должностных лиц пограничных органов и пограничных войск и органов
внутренних дел Российской Федерации (и прежде всего - начальника пограничного отряда (ОКПП) и начальника городского, районного органа внутренних
дел).
В качестве выводов по второй главе диссертационного исследования можно предложить следующие.
Научные категории «взаимодействие» и «организация взаимодействия» не
являются тождественными. Организованное взаимодействие уже является результатом управленческой функции, результатом организации взаимодействия.
171
Организация взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы представляет
собой административно-правовую (организационно-правовую) деятельность,
направленную на всестороннее обеспечение согласованного совместного использования сил и средств взаимодействующих субъектов, реализуемую в
адекватных решаемым задачам формах, разнообразными методами и способами
в целях эффективного и рационального решения задач надёжной охраны Государственной границы.
Уровни организации взаимодействия объективно совпадают с уровнями
взаимодействия (равно как и с уровнями правового обеспечения взаимодействия). При развитости системы взаимодействующих пограничных органов и
пограничных войск и органов внутренних дел основными звеньями этой системы являются пограничный отряд (ОКПП) и городской (районный) орган
внутренних дел – качественно организованное взаимодействие именно на местном (тактическом) уровне в значительной степени определяет успех в решении
задач защиты и охраны Государственной границы.
При достаточно большом наборе планов и иных служебных документов,
разрабатываемых в пограничном отряде (ОКПП) и содержащих различные вопросы взаимодействия (состав этого набора документов можно было бы оптимизировать) взаимодействие с городским (районным) органом внутренних дел
целесообразно организовывать на основе самостоятельного плана, в котором
предусматривать цели и задачи взаимодействия по различным видам служебной деятельности и условиям обстановки, расчёт взаимодействующих сил и
средств и порядок их действий, состав резерва, порядок обмена информацией и
поддержания связи и управления, мероприятия тылового, технического, медицинского обеспечения совместных действий и другие вопросы. В этом же плане
необходимо предусматривать меры по поддержанию организованного и восстановлению нарушенного взаимодействия. Данный план в обязательном порядке должен содержать и правовые вопросы (правовая основа взаимодействия,
порядок применения превентивных мер административно-правового и процес-
172
суального характера, преодоления конфликтных ситуаций, возмещения причинённого вреда и др.) и, соответственно, подвергаться обязательной правовой
экспертизе со стороны помощника начальника пограничного отряда (ОКПП) по
правовой работе.
При невозможности предусмотреть совместные действия на все возможные ситуации начальник пограничного отряда (ОКПП) и начальник городского,
районного органа внутренних дел должны стремиться к максимально полному
и всестороннему планированию взаимодействия на типовые условия обстановки.
Структура плана взаимодействия и предопределяет алгоритм работы
начальника пограничного отряда (ОКПП), начальника городского, районного
органа внутренних дел по организации взаимодействия, который должен подвергаться постоянной, вдумчивой работе по совершенствованию всех его звеньев. Определяющая роль в механизме организации взаимодействия принадлежит штабу пограничного отряда, ОКПП (при обеспечении необходимого минимума автономии и самостоятельности других органов управления в рамках
своей компетенции), который должен быть не техническим аппаратом, а организующим центром управления всеми службами, куда сходятся все нити взаимодействия.
Своевременно и детально организованное взаимодействие создаёт лишь
предпосылки успешного решения задач надёжной охраны Государственной
границы. Организованное взаимодействие должно поддерживаться, а нарушенное взаимодействие – восстанавливаться. Поддержание взаимодействия представляет собой активную, целенаправленную совместную деятельность начальника пограничного отряда (ОКПП), начальника, иных органов управления и
должностных лиц городского, районного органа внутренних дел по своевременному обмену информацией об изменениях обстановки, выработке согласованных решений и отдаче распоряжений, корректированию действий взаимодействующих сил и средств по реализации заблаговременно разработанных
планов взаимодействия применительно к изменениям обстановки.
173
Комплекс причин (объективного и субъективного, правового, организационного и материального характера) обусловливает имеющиеся недостатки в
организации и поддержании взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной
границы и, одновременно, основные направления совершенствования механизма организации и поддержания взаимодействия на основе комплексного подхода, которые можно свести в две основные группы – совершенствование правового обеспечения взаимодействия (меры собственно правового характера) и организационные (организационно-правовые) мероприятия.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.
В результате выполненного исследования, можно сформулировать ряд
положений и выводов, а также обобщить внесенные рекомендации теоретического характера и предложения по совершенствованию механизма организации
и поддержания взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с
органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы.
I. Теоретические выводы:
- Взаимодействие в сфере охраны Государственной границы представляет собой сложное общественное явление, многоплановый вид правоприменительной, управленческой деятельности пограничных органов и пограничных
войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации и иных взаимодействующих субъектов (прежде всего органов публичной власти различного уровня). В основе взаимодействия лежит обширная нормативно-правовая база. Будучи функцией управленческой деятельности в Российской Федерации,
взаимодействие базируется на определённых принципах, обладает рядом обязательных признаков, характерных
свойств,
осуществляется
в
различных
формах и различными методами.
- Анализ историко-правового аспекта взаимодействия различных органов, принимавших участие в защите Государственной границы, показывает, что
174
эффективность защиты границы напрямую зависит от совместного и целенаправленного использования различных сил и средств, и подтверждает обоснованность исторической обусловленности и целесообразности использования
форм и методов согласования усилий Пограничной службы России и других
органов государственной власти в сфере защиты Государственной границы,
сложившихся в достаточно отдаленные периоды отечественной истории (создание межведомственных комиссий и комитетов, разработка межведомственных документов по взаимодействию (приказов, инструкций, циркуляров и пр.),
проведение совместных совещаний, обмен информацией по пограничным вопросам и др.) и необходимости поиска новых направлений, форм и методов
взаимодействия применительно к современным условиям обстановки в пограничных пространствах.
- Общественные отношения по осуществлению согласованных действий
пограничных органов и пограничных войск и органов внутренних дел в сфере
охраны Государственной границы базируются на развитой системе правовых
основ и нуждаются в качественном правовом обеспечении.
Правовые основы взаимодействия пограничных органов и пограничных
войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы
представляют собой базирующиеся на сложившейся системе источников национальной системы права главные исходные нормативно-правовые положения,
определяющие правовую регламентацию общественных отношений в данной
области.
Правовое обеспечение взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной
границы – это система социально-правовых элементов и юридически значимых
мер (средств, приёмов и способов деятельности взаимодействующих субъектов), определяющих формирование и реализацию правовых норм в данной
сфере общественных отношений.
Все элементы системы правового обеспечения взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере
175
охраны Государственной границы должны динамично совершенствоваться
применительно к современным реалиям служебной деятельности. Основные
направления такого совершенствования могут быть обобщены, сведены в систему, обоснованы и внедрены в практику взаимодействующих субъектов.
- Научные категории «взаимодействие» и «организация взаимодействия» не являются тождественными. Организованное взаимодействие уже является результатом управленческой функции, результатом организации взаимодействия. Организация взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы
представляет
собой
административно-правовую
(организационно-
правовую) деятельность, направленную на всестороннее обеспечение согласованного, совместного использования сил и средств взаимодействующих субъектов, реализуемую в адекватных решаемым задачам формах, разнообразными
методами и способами в целях эффективного и рационального решения задач
надёжной охраны Государственной границы.
Важнейшим условием достижения четкого взаимодействия является
твердое понимание всеми взаимодействующими органами цели взаимодействия, своих задач и возможностей, неукоснительное соблюдение правовых
предписаний.
При развитости системы взаимодействующих пограничных органов и
пограничных войск и органов внутренних дел основными звеньями этой системы являются пограничный отряд (ОКПП) и городской, районный орган внутренних дел, поскольку качественно организованное взаимодействие именно на
местном (тактическом) уровне в значительной степени определяет успех в решении задач охраны Государственной границы.
Организация взаимодействия в процессе охраны Государственной границы является важнейшей обязанностью соответствующих начальников (командиров, штабов, других должностных лиц пограничных органов и пограничных войск и органов внутренних дел). Работа начальника пограничного отряда
(ОКПП) и руководителя городского (районного) органа внутренних дел по ор-
176
ганизации и поддержанию взаимодействия в сфере охраны Государственной
границы представляет собой сложный, многогранный комплекс последовательных управленческих решений и действий. Сложившаяся в пограничных органах и пограничных войсках система основных направлений, форм и методов
организации и поддержания взаимодействия в целом обеспечивает достаточно
качественный уровень согласованных действий по охране Государственной
границы. Обеспечение качественного взаимодействия в данной системе является одним из важнейших показателей зрелости и искусства начальника пограничного отряда (ОКПП) и его штаба. В то же время, эта работа нуждается в
дальнейшем совершенствовании путём улучшения нормативно-правовой базы
организации взаимодействия, повышения уровня подготовки органов управления, проведения совместных совещаний, занятий, инструктажей, тренировок и
учений, регулярного обновления структуры и содержания планов взаимодействия с учётом изменения оперативной обстановки.
- Своевременно и детально организованное взаимодействие создаёт лишь
предпосылки успешного решения задач надёжной охраны Государственной
границы. Организованное взаимодействие должно поддерживаться, а нарушенное взаимодействие – восстанавливаться. Поддержание взаимодействия представляет собой активную, целенаправленную совместную деятельность начальника пограничного отряда (ОКПП), начальника, иных органов управления и
должностных лиц городского, районного органа внутренних дел по своевременному обмену информацией об изменениях обстановки, выработке согласованных решений и отдаче распоряжений, корректированию действий взаимодействующих сил и средств по реализации заблаговременно разработанных
планов взаимодействия применительно к изменениям обстановки.
- В организации взаимодействия пограничных органов и пограничных
войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы
можно выделить как собственно правовую, так и организационную составляющие, которые представляют собой неразрывное единство (рассматривать их в
полном отрыве друг от друга невозможно). В то же время, очевидной тенден-
177
цией стало возрастание количества вопросов собственно правового характера
при разработке документов, которые ещё недавно считались сугубо служебными. Сказанное позволяет обосновать вывод о необходимости осуществления
обязательной правовой экспертизы разрабатываемых документов, содержащих
вопросы взаимодействия (инструкций, наставлений, приказов, планов и т.п.) и
повышения в этой связи роли помощника начальника пограничного отряда
(ОКПП) по правовой работе.
II. Рекомендации по совершенствованию правовых основ взаимодействия.
А) Совершенствование правовых основ взаимодействия:
- Внести дополнение в ч.2 ст.37 Закона РФ «О Государственной границе
Российской Федерации», изложив её в следующей редакции:
«Уставами муниципальных образований, расположенных полностью или
частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены органы и
должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам. Статус указанных органов и должностных лиц определяется правовыми актами
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
-Внести изменения в Кодекс РФ об административных правонарушениях, предусмотрев возможность передачи отдельных полномочий федеральных
органов исполнительной власти по осуществлению процессуальных действий
другим федеральным органам исполнительной власти.
а) Внести дополнение в ч.1 ст 23.3, изложив ее в следующей редакции:
«Органы внутренних дел (милиция) рассматривают дела об административных
правонарушениях, предусмотренных статьями …» добавить «статьями 18.2
(нарушение пограничного режима в пограничной зоне)»;
б) Внести дополнение в ч.1 ст. 23.10, изложив ее в следующей редакции: «Пограничные органы и пограничные войска рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями …» добавить
178
«статьями 18.8 (нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в Российской Федерации)».
- Издать Указ Президента РФ «Об основах взаимодействия пограничных
органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской
Федерации с федеральными органами исполнительной власти в сфере защиты и
охраны Государственной границы Российской Федерации» (проект указа – см.
приложение 2). Межведомственные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы взаимодействия в сфере защиты и охраны Государственной границы, привести в соответствие с указом. В этом же указе предусмотреть разработку и утверждение Положения о региональном центре по взаимодействию в
сфере охраны Государственной границы Российской Федерации.
- В связи с реорганизацией в системе федеральных органов исполнительной власти, проведённой в целях совершенствования государственного управления в области безопасности Российской Федерации, утвердить новую Инструкцию по взаимодействию пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации и органов внутренних
дел Министерства внутренних дел Российской Федерации в сфере охраны Государственной границы Российской Федерации. На основе положений Инструкции разработать и утвердить наставления по взаимодействию применительно к
различным уровням (региональное пограничное управление ФСБ России –
МВД республики, ГУВД края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа; пограничный отряд (ОКПП) – городской,
районный орган внутренних дел; КПП – ЛОВД
(Проект наставления – см.
приложение 3); пограничный наряд – наряд милиции и т.п.) и формам совместных действий (пограничная служба, поиск нарушителей Государственной границы, обеспечение режима в пунктах пропуска через Государственную границу; охрана природных ресурсов; поиск преступников в пограничной зоне и
т.п.).
179
- Вопросы взаимодействия нормативно закрепить в разрабатываемом проекте Пограничного кодекса Российской Федерации в качестве самостоятельной
главы (см. приложение 7).
- В Наставлении по службе штабов чётко определить перечень, наименование и основное содержание документов по взаимодействию, разрабатываемых в пограничном отряде (ОКПП), предусмотрев самостоятельный план взаимодействия с городским, районным, линейным органом внутренних дел.
Б)
Предложения
организационно-правового
и
материально-
технического характера:
- Создать вертикальную систему взаимодействия в сфере охраны Государственной границы, основными звеньями которой определить: Межведомственную комиссию Совета Безопасности Российской Федерации по пограничной безопасности, региональные центры по взаимодействию в сфере охраны
Государственной границы, координаторов (должностных лиц) по пограничным
вопросам на местах.
- В соответствии со ст.16 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» назначить должностных лиц пограничных органов в каждом субъекте РФ, на территории которого пограничные органы и пограничные
войска осуществляют административно-служебную деятельность. На данных
должностных лиц возложить, в том числе, функцию организации взаимодействия между пограничными органами и пограничными войсками и органами
внутренних дел на территории субъекта РФ. В региональных пограничных
управлениях ФСБ России ввести специальную должность офицера, отвечающего за вопросы взаимодействия с органами внутренних дел; в пограничных отрядах (ОКПП) эту задачу в качестве самостоятельной возложить на одного из
офицеров штаба.
- Вопросы правового обеспечения взаимодействия пограничных органов
и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы отражать в распоряжениях Директора ФСБ России (его заме-
180
стителя) об организации правового обеспечения в ФСБ России на очередной
календарный год.
- Документы, определяющие различные вопросы взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере
охраны Государственной границы на всех уровнях, подвергать обязательной
правовой экспертизе. Принять меры по завершению комплектования должностей помощников командиров частей по правовой работе. В этой связи вернуться к рассмотрению вопроса целевой подготовки курсантов по специальности «юриспруденция» с предназначением выпускников для замещения указанных должностей на базе Московского и Голицынского пограничных институтов ФСБ России.
- В целях оптимизации процесса обмена информацией между взаимодействующими пограничными органами и пограничными войсками и органами
внутренних дел:
 создать компьютерные сети в звене пограничный отряд (ОКПП) - городской, районный орган внутренних дел во всех пограничных отрядах
(ОКПП);
 разработать унифицированные формы носителей информации и способов
обмена ими для использования взаимодействующими органами в сфере
охраны Государственной границы;
 автоматизировать наиболее трудоёмкие операции, требующие много времени по обработке информации в службе оперативных дежурных.
В) Рекомендации по совершенствованию учебного процесса, подготовки личного состава, научного обеспечения взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы:
- В программах обучения в вузах ФСБ России, осуществляющих подготовку офицеров для пограничных органов и пограничных войск (по дисциплинам «Административно-служебная деятельность пограничных войск», «Административное право» и др.) предусмотреть изучение специальных разделов
181
(тем) по вопросам взаимодействия с органами внутренних дел в сфере охраны
Государственной границы.
- Разработать сборник ситуационных задач правового характера для использования при проведении совместных занятий, совещаний, инструктажей
личного состава пограничных органов и пограничных войск и органов внутренних дел (примеры задач – см. приложение 5).
- Продолжить научное исследование отдельных аспектов института взаимодействия в сфере
охраны Государственной границы по следующим
направлениям:
 взаимодействие с законодательными (представительными) органами государственной власти (федерального и регионального уровней);
 взаимодействие, как составная часть пограничной деятельности органов
федеральной службы безопасности;
 взаимодействие с пограничными ведомствами иностранных государств;
 преодоление юридических коллизий, разрешение споров между взаимодействующими органами и вопросы юридической ответственности в соответствующем аспекте;
 основания и пределы ограничения прав и свобод граждан, прав и законных интересов юридических лиц при выполнении совместных задач по
охране Государственной границы;
 обоснование оптимизации структуры пограничных органов и пограничных войск и схемы размещения должностных лиц пограничных органов и
пограничных войск с учётом федеративного и административнотерриториального деления России;
 правовое обеспечение взаимодействия в сфере охраны Государственной
границы и др.
* - для реализации предлагаемых предложений и рекомендаций использовать интеллектуальный потенциал научного Совета при Совете Безопасности
Российской Федерации и высших военно-учебных заведений ФСБ России.
182
БИБЛИОГРАФИЯ
А) Нормативные правовые акты, решения высших судебных инстанций, международные и
внутригосударственные договоры, иные правовые акты.
1. Конституция Российской Федерации. – М.: Юрид. лит., 1994.
2. Федеральный конституционный закон от 30.05.2001. «О чрезвычайном положении» // СЗ
РФ, 2001, № 23, ст. 2277.
3. Федеральный конституционный закон от 17.12.2001. «О порядке принятия в Российскую
Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации» // СЗ
РФ, 2001, № 52 (ч.1), ст. 4916.
4. Федеральный конституционный закон от 30.01.2002. «О военном положении» // СЗ РФ,
2002, № 5, ст. 375.
5. Кодекс РФ об административных правонарушениях // СЗ РФ, 2002, № 1, ст. 1; № 18,
ст.1721; № 30, ст. 3029; № 44, ст. 4295; Российская газета, 2003, 1 июля.
6. Таможенный кодекс РФ // Российская газета, 2003, 3 июня.
7. Уголовно-процессуальный кодекс РФ // СЗ РФ, 2001, № 52, ст. 4921; 2002, № 22, ст.
2027; № 30, ст. 3020, 3029; № 44, ст. 4298; Российская газета, 2003, 1 июля .
8. Закон РФ от 18.04.91. «О милиции» (с изм. и доп.) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, №16, ст. 503; Ведомости Съезда
народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1993, № 10, ст. 360; №32, ст. 1231; СЗ
РФ, 1999, № 14, ст. 1666; 2000, № 46, ст. 4537; 2002, № 18, ст. 1721; 2003, № 2, ст. 167;
Российская газета, 2003, 9 июля.
9. Закон РФ от 5.03.92. «О безопасности» (с изм. и доп.) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1992, № 15, ст. 769; 1993, № 2, ст. 77.
10. Закон РФ от 1.04.93. «О государственной границе Российской Федерации» (с изм. и доп.)
// Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1993, № 17, ст.
594; СЗ РФ, 1994, № 16, ст. 1861; 1996, № 50, ст. 5610; 1997, № 29, ст. 3507; 1998, № 31,
ст. 3805; № 31, ст. 3831; 1999, № 23, ст. 2808; 2000, № 32, ст. 3341; № 46, ст. 4537; 2002,
№ 1, ст. 2; № 52, ст. 5134; Российская газета, 2003, 1 июля.
11. Федеральный закон от 3.04.95. «О федеральной службе безопасности» (с изм. и доп.) //
СЗ РФ, 1995, № 15, ст. 1269; 2000, № 1, ст. 9; № 46, ст. 4537; 2002, № 19, ст. 1794; № 30,
ст. 3033; 2003, № 2, ст. 156; Российская газета, 2003, 1 июля.
12. Федеральный закон от 15.07.95. «О международных договорах Российской Федерации» //
СЗ РФ, 1995, № 29, ст. 2757.
183
13. Федеральный закон от 12.08.95. «Об оперативно-розыскной деятельности» (с изм. и доп.)
// СЗ РФ, 1995, № 33, ст. 3349; 1997, № 29, ст. 3502; 1998, № 30, ст. 3613; 1999, № 2, ст.
233; 2000, № 1, ст. 8; 2003, № 2, ст. 167; Российская газета, 2003, 1 июля.
14. Федеральный закон от 28.08.95. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп.) // СЗ РФ, 1995, № 35, ст. 3506; 1996,
№ 17, ст. 1917; № 49, ст. 5500; 1997, № 12, ст. 1378; 2000, № 32, ст. 3330.
15. Федеральный закон от 30.11.95. «О континентальном шельфе Российской Федерации» (с
изм. и доп.) // СЗ РФ, 1995, № 49, ст. 4694; 1999, № 7, ст. 879; 2003, № 17, ст. 1557; Российская газета, 2003, 1 июля.
16. Федеральный закон от 10.01.96. «О внешней разведке» (с изм. и доп.) // СЗ РФ, 1996, №
3, ст. 143; Российская газета, 2003, 1 июля.
17. Федеральный закон от 31.05.96. «Об обороне» (с изм. и доп.) // СЗ РФ, 1996, № 23,
ст.2750; 2000, № 1, ст. 6; Российская газета, 2003, 1 июля.
18. Федеральный закон от 15.08.96. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в
Российскую Федерацию» (с изм. и доп.) // СЗ РФ, 1996, № 34, ст. 4029; 1998, № 30,
ст.3606; 1999, № 26, ст. 3175; Российская газета, 2003, 14 января; 1 июля.
19. Федеральный закон от 6.02.97. «О внутренних войсках Министерства внутренних дел
Российской Федерации» (с изм. и доп.) // СЗ РФ, 1997, № 6, ст. 711; 2000, № 26, 2730;
2003, № 2, ст. 164; Российская газета, 2003, 1 июля.
20. Федеральный закон «О беженцах» (в ред. Федерального закона от 28.06.97., с изм. и
доп.) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1993, № 12,
ст. 425; СЗ РФ, 1997, № 26, ст. 2956; 1998, № 30, ст. 3613; Российская газета, 2003, 1
июля.
21. Федеральный закон от 8.01.98. «О наркотических средствах и психотропных веществах»
(с изм. и доп.) // СЗ РФ, 1998, № 2, ст. 219; 2002, № 30, ст. 3033; 2003, № 2, ст. 167; Российская газета, 2003, 1 июля.
22. Федеральный закон от 12.02.98. «О гражданской обороне» // СЗ РФ, 1998, № 7, ст. 799.
23. Федеральный закон от 28.03.98. «О воинской обязанности и военной службе» (с изм. и
доп.) // СЗ РФ, 1998, № 13, ст. 1475; № 30, ст. 3613; 2000, № 46, ст. 4537; 2001, № 30, ст.
3061; 2002, № 7, ст. 631; № 26, ст. 2521; № 30, ст. 3029, 3030, 3033; 2003, № 1, ст. 1; № 8,
ст. 709; Российская газета, 2003, 1 июля.
24. Федеральный закон от 25.07.98. «О борьбе с терроризмом» (с изм. и доп.) // СЗ РФ, 1998,
№ 31, ст. 3808; Российская газета, 2003, 1 июля.
25. Федеральный закон от 25.07.98. «О государственной дактилоскопической регистрации в
Российской Федерации» (с изм. и доп.) // СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3806; 2001, № 11, ст.
1002; 2002, № 30, ст. 3032, 3033; Российская газета, 2003, 1 июля.
26. Федеральный закон от 31.07.98. «О внутренних морских водах, территориальном море и
прилежащей зоне Российской Федерации» (с изм. и доп.) // СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3833;
2003, № 17, ст. 1556; Российская газета, 2003, 1 июля.
27. Федеральный закон от 17.12.98. «Об исключительной экономической зоне Российской
Федерации» (с изм. и доп.) // СЗ РФ, 1998, № 51, ст. 6273; 2003, № 17, ст. 1555; Российская газета, 2003, 1 июля.
28. Федеральный закон от 30.03.99. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ, 1999, № 14, ст. 1650; Российская газета, 2003, 1 июля.
29. Федеральный закон от 4.05.2000. «О Пограничной службе Российской Федерации» // СЗ
РФ, 2000, № 19, ст. 2021 (утратил силу с 1.07.2003. – Федеральный закон от 30.06.2003.)
30. Федеральный закон от 25.07.2002. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ, 2002, № 30, ст. 3032; Российская газета, 2003, 1 июля.
31. Федеральный закон от 30.06.2003. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных
законодательных актов Российской Федерации, предоставлении отдельных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических
184
средств и психотропных веществ и упраздняемых федеральных органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления»
// Российская газета, 2003, 1 июля.
32. Указ Президента РФ от 30.12.94. № 2245 «О Федеральной пограничной службе Российской Федерации» // СЗ РФ, 1995, № 1, ст. 44.
33. Указ Президента РФ от 2.03.95. № 232 «Об утверждении Положения о Федеральной пограничной службе Российской Федерации» // СЗ РФ, 1995, № 10, ст. 863.
34. Указ Президента РФ от 19.06.96. № 943 «О проведении эксперимента по вневойсковой
охране отдельных участков государственной границы Российской Федерации» // СЗ РФ,
1996, № 26, ст. 3065.
35. Указ Президента РФ от 18.07.96. № 1039 «Об утверждении Положения о Министерстве
внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ, 1996, № 30, ст. 3605.
36. Основы пограничной политики Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от
5.10.96.) // Российская газета, 1996, 6 ноября.
37. Указ Президента РФ от 17.01.97. № 11 «О федеральной целевой программе «Мировой
океан».
38. Указ Президента РФ от 19.07.1997. № 732 «Вопросы Федеральной пограничной службы
Российской Федерации» // СЗ РФ, 1997, № 30, ст. 3598.
39. Указ Президента РФ от 29.08.97. № 950 «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере» // СЗ РФ, 1997, № 35, ст.
4060.
40. Указ Президента РФ от 3.03.98. № 220 «О некоторых мерах по совершенствованию государственного управления в области обороны и безопасности» // СЗ РФ, 1998, № 10, ст.
1155.
41. Указ Президента РФ от 2.08.99. № 949 «Об утверждении Положения о Совете Безопасности Российской Федерации» (с изм.) // СЗ РФ, 1999, № 32, ст. 4041; № 47, ст.5684.
42. Указ Президента РФ от 29.09.99. № 1317 «О совершенствовании деятельности научного
совета при Совете Безопасности Российской Федерации» (с изм.) // СЗ РФ, 1999, № 40, ст.
4820; Российская газета, 2003, 29 января.
43. Указ Президента РФ от 10.01.2000. № 24 «О концепции национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ, 2000, № 2, ст. 170.
44. Указ Президента РФ от 21.04.2000. № 706 «Об утверждении военной доктрины Российской Федерации» // СЗ РФ, 2000, № 17, ст. 1852.
45. Указ Президента РФ от 13.05.2000. № 849 «О полномочном представителе Президента
Российской Федерации в федеральном округе» // СЗ РФ, 2000, № 20, ст. 2112.
46. Указ Президента РФ от 31.07.2000. № 1415 «Вопросы Министерства внутренних дел» //
СЗ РФ, 2000, № 32, ст. 3342.
47. Указ Президента РФ от 1.09.2000. № 1603 «Вопросы межведомственных комиссий Совета Безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ, 2000, № 37, ст. 3701.
48. Указ Президента РФ от 25.12.2000. № 2078 «Об утверждении структуры аппарата Совета
Безопасности Российской федерации» // СЗ РФ, 2001, № 1, ст. 67.
49. Указ Президента РФ от 4.06.2001. № 644 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ, 2001, № 24, ст. 2416.
50. Концепция охраны Государственной границы Российской Федерации, внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны Российской Федерации и их природных ресурсов на 2001-2005 годы (утв.
Президентом РФ от 1.09.2001.).
Приложение к Концепции охраны Государственной границы на период 2001-2005 г.г.
«Основы координации и взаимодействия ФПС России с федеральными органами
исполнительной власти в сфере охраны Государственной границы Российской
Федерации».
185
51. Указ Президента РФ от 10.01.2002. № 24 «О концепции национальной безопасности Российской Федерации».
52. Указ Президента РФ от 25.02.2003. № 249 «О совершенствовании деятельности по возрождению и развитию российского казачества» // Российская газета, 2003, 27 февраля.
53. Указ Президента РФ от 11.03.2003. № 308 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации» // Российская газета, 2003, 25 марта.
54. Указ Президента РФ от 11.03.2003. № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации» // Российская газета, 2003, 25 марта.
55. Указ Президента РФ от 11.03.2003. № 308 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации» // Российская газета, 2003, 25 марта.
56. Указ Президента РФ от 27.10.2003. № 1264 «Об утверждении Положения о Государственной пограничной комиссии и её состава по должностям» // Российская газета, 2003,
30 октября.
57. Постановление Правительства РФ от 15.04.95. № 339, «О порядке привлечения граждан к
охране Государственной границы Российской Федерации» // СЗ РФ, 1995, № 17, ст. 1445.
58. Постановление Правительства РФ от 15.05.95. № 462 «Об утверждении Положения о пограничных представителях Российской Федерации».
59. Постановление Правительства РФ от 6.03.96. № 252 «О порядке обеспечения деятельности Координационной службы Совета командующих Пограничными войсками» // СЗ РФ,
1996, № 12, ст. 1130.
60. Постановление Правительства РФ от 27.06.96. № 755 «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного
самоуправления» // СЗ РФ, 1996, № 27, ст. 3282.
61. Постановление Правительства РФ от 13.08.97. «Об утверждении Правил подготовки
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (с изм. и доп.) // СЗ РФ, 1997, № 33, ст. 3895; № 50, ст. 5689; 1998,
№ 47, ст. 5771; 1999, № 8, ст. 1026; Российская газета, 2002, 9 октября.
62. Постановление Правительства РФ от 26.01.98. № 90 «О реализации Указа Президента РФ
от 29.08.97. № 950 «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и
государственного контроля в этой сфере» // СЗ РФ, 1998, № 5, ст. 625.
63. Постановление Правительства РФ от 26.02.99. № 226 «О создании отраслевой системы
мониторинга водных биологических ресурсов, наблюдения и контроля за деятельностью
промысловых судов».
64. Постановление Правительства РФ от 15.09.99. № 1040 «О мерах по противодействию
терроризму».
65. Постановление Правительства РФ от 7.03.2000. № 197 «О межведомственной комиссии
по развитию приграничного сотрудничества» // СЗ РФ, 2000, № 11, ст. 1185.
66. Постановление Правительства РФ от 7.12.2000. № 926 «О подразделениях милиции общественной безопасности» (в ред. Постановления Правительства РФ от 26.07.2001. №
558).
67. Временный Устав пограничных войск Российской Федерации. Ч.1. – М., 1994.
68. Приказ ФПС РФ, МВД РФ, МНС РФ, Минсельхозпрода РФ, Минтранса РФ, Минздрава
РФ, ГТК РФ, ФСБ РФ и ФСНП РФ от 28.02.2000. № 32, 75, АП-3-34/75, 60, 10, 79, 52, 77,
71 «Об утверждении Положения об основах взаимодействия Федеральной пограничной
службы РФ, Министерства внутренних дел РФ, Министерства РФ по налогам и сборам,
Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ, Министерства транспорта РФ,
Министерства здравоохранения РФ, Государственного таможенного комитета РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Федеральной службы налоговой полиции РФ при пересечении Государственной границы РФ транспортными средствами и перемещении через Государственную границу РФ товаров в морских пунктах пропуска».
186
69. Приказ Главнокомандующего Пограничных войск и Министра обороны РФ № 302 от
26.12.94. «О взаимодействии пограничных войск и Вооружённых Сил РФ».
70. Приказ Министра РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Директора ФПС России № 272/274 от
18.04.96. «О введении в действие Руководства по взаимодействию органов ФПС России и
МЧС России при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
71. Приказ ФПС России от 2.04.96. № 227 «О подразделении правового обеспечения
(юрисконсульте) в органах пограничной службы Российской Федерации».
72. Приказ Директора ФПС России и Председателя ГТК России № 475/413 от 4.07.96. «Об
утверждении Положения об основах взаимодействия органов и войск ФПС России и таможенных органов Российской Федерации».
73. Приказ Директора ФПС России и Директора ФСБ России от 5.03.97. «О взаимодействии
разведывательных органов ФПС России с органами ФСБ России».
74. Приказ Директора ФПС России и Директора ФСБ России от 5.03.97. «Об объявлении решения совместной Коллегии ФПС России и ФСБ России по организации взаимодействия».
75. Приказ Директора ФПС России от 16.12.97. «Об утверждении Инструкции по службе отряда пограничного контроля, отдельного контрольно-пропускного пункта (контрольнопропускного пункта) органов пограничного контроля ФПС России».
76. Приказ ФПС России № 286 от 13.05.98. «Об утверждении инструкции о порядке предоставления результатов оперативно-розыскной деятельности органам дознания, следствия,
прокурору или в суд».
77. Приказ ФПС РФ и МВД РФ от 30.09.98. № 301/42 «Об утверждении инструкции по взаимодействию органов и войск ФПС РФ с органами внутренних дел и внутренними войсками МВД РФ».
78. Приказ ФПС РФ № 328 от 10.12.98. «О взаимодействии подразделений ФАС, таможенных органов, ФПС в международных аэропортах Российской Федерации».
79. Приказ МВД России, МНС России, Минсельхозпрода России, Минтранса России, Минздрава России, ГТК России, ФСБ России, ФСНП России, ФПС России от 12.10.99. №
781/АП-3-34/315/696/74/368/666/470/366/533 «Об организации работы по совершенствованию контроля за перемещением через Государственную границу Российской Федерации товаров и транспортных средств с учётом результатов эксперимента в Новороссийском морском порту».
80. Приказ ФПС РФ № 319 от 14.11.2000. «Об утверждении Положения о взаимной координации деятельности федеральных органов исполнительной власти РФ в сфере охраны
водных, биологических ресурсов и контроля за внешнеторговыми операциями продукции
рыбного промысла».
81. Приказ ФПС РФ и МНС РФ № 680/БГ-3-34/455 от 25.12.2000. «Об утверждении Инструкции о порядке взаимодействия Пограничной службы РФ и Министерства РФ по
налогам и сборам».
82. Приказ ФПС РФ и ФСНП РФ № 174/160 от 28.03.2001. «Об утверждении Инструкции о
порядке взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и Пограничной службы РФ».
83. Распоряжение Директора ФПС России № 100-р от 15.09.2000. «Об организации правового обеспечения служебно-боевой деятельности Пограничной службы Российской Федерации в 2001 году».
84. Распоряжение Директора ФПС России № 79-р от 10.10.2002. «Об организации правового
обеспечения в Пограничной службе Российской Федерации в 2003 году».
85. Приказ Министра обороны РФ, начальника Федеральной службы специального строительства РФ, директора Федеральной службы железнодорожных войск РФ – командующего железнодорожными войсками РФ, директора Федеральной пограничной службы
187
РФ, Федерального агентства Правительственной связи и информации при Президенте РФ
от 19.10.2002. № 424/155/241/343/162 «О создании отдела по взаимодействию Вооружённых Сил РФ с другими войсками, воинскими формированиями и органами, выполняющими задачи в области обороны, по совместному тыловому обеспечению войск (сил), воинских формирований и органов // Бюллетень нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти, 2003, № 3.
86. Приказ Министерства внутренних дел РФ от 15.09.2003. № 730 «Об утверждении Типового положения о министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел субъекта Российской Федерации» // Российская газета, 2003, 21 октября.
87. Приказ Главного управления внутренних дел по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, Северо-Западного управления внутренних дел на транспорте МВД России, Управления Министерства РФ по налогам и сборам по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, Северо-Западного зонального управления Государственного ветеринарного надзора на границе и транспорте, Санкт-Петербургского городского отделения Российской
транспортной инспекции, Морской администрации порта Санкт-Петербург, СевероЗападного центра Государственного санитарно-эпидемиологического надзора на транспорте, Пограничной государственной инспекции по карантину растений СанктПетербурга и Ленинградской области, Северо-Западного таможенного управления РФ,
Управления ФСБ России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, Управления
ФСНП по Ленинградской области, Северо-Западного регионального управления ФПС
России от 27.12.99. № 872/254/277/97/МА-423/63/43/350/36/227/314/325 «Об организации
работы по совершенствованию контроля за перемещением через Государственную границу Российской Федерации на территории Северо-Западного региона товаров и транспортных средств с учётом результатов эксперимента в Новороссийском морском порту».
88. Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о сотрудничестве
и взаимодействии по пограничным вопросам // Бюллетень международных договоров,
1993, № 3.
89. Договор между Российской Федерацией и Республикой Узбекистан о сотрудничестве по
пограничным вопросам // Бюллетень международных договоров, 2001, № 7.
90. Сборник пограничных договоров, заключённых Россией с соседними государствами. – СПб., 1891.
91. Сборник пограничных договоров, заключённых Россией с соседними государствами //
Русско-шведские экономические отношения в XVIII в.: Сб. документов. – М., 1960.
92. Судебная защита интересов Пограничной службы Российской Федерации. Сборник нормативных правовых актов. Выпуск X / Под общ. ред. А.С.Щербакова. – М., 2000.
93. Полн. собр. законов Российской империи. – 3-е изд. С-Пб, 1893. Т.13.
94. Полн. собр. законов Российской империи. Т. VI. – С-Пб, 1830.
95. Сборник циркуляров Отдельного корпуса пограничной стражи за 1899 год. – С-Пб, 1900.
96. Сборник циркуляров Министерства внутренних дел за период март – июль 1917 г. – Петроград, 1917.
97. Инструкция службы чинов Отдельного корпуса пограничной стражи. Ч. 1. – С-Пб, 1912.
98. Договор о сотрудничестве между Челябинской областью и Федеральной пограничной
службой Российской Федерации от 22.10.96.
99. Договор о сотрудничестве между Администрацией Архангельской области и Арктической группой Пограничных войск ФПС России по вопросам охраны Государственной
границы Российской Федерации на территории Архангельской области от 24.05.97.
100. Договор о сотрудничестве между Астраханской областью и ФПС России от 29.05.97.
101. Соглашение о сотрудничестве между Администрацией Мурманской области и Арктическим региональным управлением ФПС России от 7.02.2000.
102. Соглашение о сотрудничестве в социальной и культурной сферах между ФПС России
и Администрацией Санкт-Петербурга 2001 года.
188
103. Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.97. по делу о проверке конституционности ст.11-1 Закона РФ от 1.04.93. «О Государственной границе Российской Федерации» в ред. Федерального закона от 19.07.97. // СЗ РФ, 1997, № 46, ст. 5339.
104. Постановление Конституционного Суда РФ от 20.05.97. по делу о проверке конституционности пунктов 4 и 6 ст. 242 и ст. 280 Таможенного кодекса РФ.
105. Постановление Конституционного Суда РФ от 11.03.98. по делу о проверке конституционности ст.2666 Таможенного кодекса РФ, ч.2 ст.85 и ст.222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.
106. Постановление Конституционного Суда РФ от 14.05.99. по делу о проверке конституционности положений ч.1 ст.131 и ч.1 ст. 380 Таможенного кодекса РФ.
107. Постановление Конституционного Суда РФ от 10.04.2001. по делу о проверке конституционности ч.1 п.1 ст.8 Федерального закона «О материальной ответственности военнослужащих» в связи с запросом Находкинского гарнизонного военного суда // СЗ РФ,
2001, №17, ст.1768.
108. Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органа государственного
управления. – М., 1979.-260с.
109. Аксёнов А.А. Организация взаимодействия в органах внутренних дел как функция
управления. – М.: ВШ МВД СССР, 1973.-83с.
110. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. – М., 1997. –184с.
111. Афанасьев В.Г. Системность и общество. – М., 1980.-201с.
112. Афанасьев В.С. Обеспечение законности: вопросы теории и практики. Дисс…докт.
юр. наук. – М.: Академия МВД, 1993.-267с.
113. Байтин М.И. Формы осуществления функций государства // Теория государства и
права. Курс лекций / Под ред. Н.И.Матузова, А.В.Малько. – М.: Юристъ, 1997.-215с.
114. Барабин В.В. Военно-политическая деятельность государства в системе национальной безопасности (социально-философский анализ). Автореф. дисс…докт. филос. наук. –
М.: ВУ, 1999.-28с.
115. Бахрах Д.Н. Административное право. – М.: БЕК, 1993.-476с.
116. Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная
власть. Статьи. – С-Пб, 1882.-С.18-25,31-37.
117. Белых А.К. Политическая организация и управление. – М., 1970.-138с.
118. Беляев И.Д. О сторожевой, станичной и полевой службе на польской украине Московского государства до царя Алексея Михайловича. – М., 1846.-174с.
119. Бескровный Л.Г. Русская армия и флот в XIX веке. Военно-экономический потенциал России. – М., 1973.-168с.
120. Блинов Н.М., Бочорадзе Ю.И., Кисловский Ю.Г. Служебная деятельность таможенных органов Российской Федерации в чрезвычайных ситуациях. Учебное пособие. – М.:
РТА, 1997.-146с.
121. Боевой путь советских пограничных войск. – М., 1967.-328с.
122. Большая Советская Энциклопедия. Т. 27. – М., 1977.-530с.
123. Боярский В.И. На стороже Руси стояти. – М., 1992.-26с.
124. Братусь С.Н., Венгеров А.Б. Понятие, содержание и формы судебной практики. Судебная практика в советской правовой системе. – М., 1970.-374с.
125. Булашов С.Н. Конституционно-правовой режим государственной границы Российской Федерации. Дисс… канд. юр. наук. – М., 1998.-190с.
126. Василенко А.И. Пограничная деятельность в России. Дисс…канд. юр. наук. – М.,
2001.-187с.
127. Василенков П.Т. Советское административное право. – М.: Юр. лит., 1990.-166с.
128. Васильев В.В. Координационная деятельность министерств СССР // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИСЗ, 1976, № 5.-С.75-149.
189
129. Взаимодействие соединений и частей сухопутных, внутренних и пограничных войск
в вооружённом конфликте / Под ред. В.А.Виноградова. – М.: Общевойсковая Академия
ВС РФ, 1999.-147с.
130. Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право. – М.: Госюриздат,
1959.-306с.
131. Военная история Отечества с древнейших времён до наших дней. В 3-х томах. – М.,
1995.-764с.
132. Военный энциклопедический словарь. – М., 1983.-375с.
133. Глиноецкий Н. Военное обозрение границ России // Военный сборник, 1861, № 4.С.35-41.
134. Головин Ю.А. Жизненно важные интересы России в пограничном пространстве на
рубеже XX – XXI в.в. и роль ФПС России в их защите. Дисс…канд. юр. наук. – Ярославль, 1999.-205с.
135. Головко А.Г. Взаимодействие органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан. Дисс…канд. юр.
наук. – Ростов-на- Дону, 1999.-211с.
136. Голубев В.И., Пусько В.С. Национальная безопасность: Учебное пособие. – М.: ВУ,
1996.-120с.
137. Гордеев А.А. История казаков со времён царствования Петра Великого до начала
войны 1914 года. – М., 1992.-239с.
138. Горн Н. Краткая история-хроника возникновения и существования пограничного
надзора в Средней Азии // Пограничник, 1912, № 80.-С.14-18.
139. Горшенёв В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. – М., 1972.-83с.
140. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред.
В.А.Козбаненко. – М.: Статут, 2000.-376с.
141. Государственные границы России: проблемы и пути решения. Материалы научнопрактической конференции. – М., 1993.-80с.
142. Грачева Е.Ю. Правовая основа государственной и общественной жизни (теоретические аспекты). Дисс…канд. юр. наук. – М., 1984. –186с.
143. Гуценко К.Ф., Ковалёв М.А. Правоохранительные органы. Учебное пособие. – М.:
БЕК, 1992.-144с.
144. Даль В.И. Толковый словарь русского языка. Современная версия. – М.: Изд-во
ЭКСМО – Пресс, 2001.-670с.
145. Дзилев М. Социальная технология и моделирование обстановки в регионах России
(методологический аспект). // Безопасность: инф. сб. Фонда национальн. и междунар.
безопасности. – М., 1993. –С.21-44.
146. Дипломатический словарь. В 3-х томах. – М.: Политиздат, 1985.-724с.
147. Дмитриев В.А. Федеральная пограничная служба Российской Федерации: предназначение, структура и выполняемые функции. – М.: Академия ПВ РФ, 1995.-189с.
148. Дуванов Л.М. Работа штаба войск пограничного округа и штаба пограничного отряда
в условиях резкого обострения военно-политической обстановки. Дисс…канд. воен.
наук. – М.: ВА им. М.В.Фрунзе, 1977.-216с.
149. Дуков С.С. Совершенствование работы начальника и штаба пограничного округа (отряда) по организации и поддержанию взаимодействия войск при пресечении военнополитических провокаций на границе. Дисс…канд. воен. наук. – М., 1982.-187с.
150. Егоров А. М. Псковские пограничные районы в 1920-1930 г.г. Дисс…канд. истор.
наук. – С-Пб, 1998.-226с.
151. Ежуков Е.А. Становление и развитие пограничной охраны России XV – начала XX
в.в. – М., 1991.-180с.
152. Ежуков Е.Л. Становление и развитие пограничной охраны России (XV - нач. XX
в.в.). Дисс…канд. истор. наук. – М.: АПВ РФ, 1990.-195с.
190
153. Елисеев Б.П. Система органов государственной власти Российской Федерации. Автореф. дисс…докт. юр. наук. – М.: РАГС, 1998.-33с.
154. Еремин А.М. Переход к невойсковой охране участков Государственной границы –
новый этап в развитии стратегии её защиты / Научно-информационный сборник ФПС
России. Вып. 27. – М.: ГШ ФПС, 1997.-С.3-29.
155. Ермаков К.К. Взаимодействие и координация в органах внутренних дел. – М.: ВШ
МВД СССР, 1971.-117с.
156. Жильский Н.Н. Правовые и организационные основы взаимодействия органов внутренних дел с внутренними войсками в охране общественного порядка. Дисс…канд. юр.
наук. – С-Пб, 1995.-206с.
157. Завадская Л.Н. Механизм реализации права. – М.: Наука, 1992.-43с.
158. Захаренко В.И. Правовое регулирование деятельности пограничных войск Федеральной пограничной службы Российской Федерации по охране Государственной границы
Российской Федерации. Дисс…канд. юр. наук. – М., 1998.-197с.
159. Зубарев С.М. Проблемы правового обеспечения уголовно-исполнительной системы //
Преступление и наказание, 1999, № 2.-С.3-12.
160. Иванин М. О пограничных линиях России // Инженерный журнал, 1863, № 1.-С.22-28.
161. Ивановский А. Будет ли будущее у пограничной стражи // Пограничник Забайкалья,
1997, № 6.-С.11-16.
162. Игнатюк Н.А. Правовые проблемы взаимоотношений органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления. Автореф.
дисс…канд. юр. наук. – М., 1997.-24с.
163. Исаев И.А. История государства и права России. – М.: Юрист, 1995.-267с.
164. Исаков В.Б. Правовое регулирование в социалистическом обществе. Текст лекций. –
Свердловск, 1986.-126с.
165. История советской милиции. Т.1. – М., 1977.-306с.
166. Казачьи войска России. Хроника. – М., 1992.-217с.
167. Кармолицкий А.А., Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской
Федерации: Учебник. – М.: ЗЕРЦАЛО, 1998.-566с.
168. Кваша Л.Ф. Негосударственные субъекты правоохранительной деятельности в Российской Федерации. Дисс…канд. юр. наук. – М., 1996.-210с.
169. Керимов Д.А. Свобода, право и законность в социалистическом обществе. – М.,
1960.-76с.
170. Киричук И.Б. Организация и деятельность органов внутренних дел как предмет правового регулирования (вопросы теории). Дисс…канд. юр. наук. – М., 1991.-186с.
171. Кисловский Ю.Г. История таможни государства Российского. – М.: Автор, 1995.166с.
172. Клементьев В.В. Военное ведомство в охране границ Российской империи.
Дисс…канд. истор. наук. – М.: АФПС РФ, 2000.-251с.
173. Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты): Монография / ГУУ. – М., 2002.-139с.
174. Козбаненко В.А. Правовое регулирование и правовое обеспечение государственного
управления: сущность и содержание. – М., 2002.-121с.
175. Козбаненко В.А. Правовые основы государственного управления. Научнопрактическое пособие. – М., 2002.-260с.
176. Козбаненко В.А. Сущность правового обеспечения общественных отношений (государственного управления) // Государство, право и управление: Материалы межвузовской
научно-практической конференции. – М., 2001.-С.34-57.
177. Коломиец Г.А. Социально-политические тенденции развития Пограничных войск.
Автореф. дисс…канд. филос. наук. – М.: ВПА, 1976.-26с.
178. Колонтаевский Ф.Е. Организационные основы охраны общественного порядка в современных условиях. Дисс…докт. юр. наук. – М., 1996.-305с.
191
179. Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. – С-Пб.: Изд-во Юридического института, 2001.-270с.
180. Комментарий к Конституции Российской Федерации. / Общ. ред. Ю.В.Кудрявцева. –
М.: Фонд «Правовая культура», 1996.-583с.
181. Конституционный строй России. Вып.4 – М.:ИГП РАН, 2003.-90с.
182. Конституция РФ: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А.Четвернин. – М.,1997.184с
183. Концепция национальной безопасности Российской Федерации в 1995 году. – М.:
РАУ – Корпорация, 1995.-28с.
184. Корнилов Г.А., Измайлов М.В., Лагута В.Г. Методическое пособие по выявлению и
раскрытию преступлений в сфере рыбного промысла и оборота водных ресурсов. – М.:
Научная книга, 1998.-227с.
185. Кравцев И.Н. Тайные службы империи. – М., 1999.-123с.
186. Краткий словарь основных терминов, применяемых в пограничных войсках. – М.: Воениздат, 1985.-64с.
187. Кузьмина М.Н. Правовые основы формирования и деятельности органов внутренних
дел (теоретико-правовой аспект). Дисс…канд. юр. наук. М., 1996.-193с.
188. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления.–М., 1987.-88с.
189. Курашвили Б.П. Типология структурных связей в аппарате государственного управления / Формы государственного управления. – М., 1983.-131с.
190. Лазарев В.В. Эффективность правоприменительных актов. – М.: «Научная книга».68с.
191. Лазарев И.А. К созданию общей теории безопасности // Военная мысль, 1992, № 11.С.2-8.
192. Лебедев Ю. Укрепление безопасности: новые ориентиры // Обозреватель – OBSERVER, 1993.-С.37-44.
193. Лебедева А.Н., Лаврик О.Л. Природоохранное законодательство развитых стран. –
Новосибирск, 1991.-154с.
194. Лукович В.Л. Региональная система органов пограничного контроля и направления её
развития. Автореф. дисс…канд. воен. наук. – М.: АФПС, 1999.-28с.
195. Лунёв А.Е. Административное право. – М.: Юр. лит., 1970.-325с.
196. Лунев А.Е. Демократизм советского государственного управления. – М., 1967.-150с.
197. Мавродин В.В. Образование Древнерусского государства. – М., 1985.
198. Магомедов А.А., Силантьев Л.В., Чинчиков А.А. Права человека и деятельность органов внутренних дел. – Саратов: ВШ МВД РФ, 1994.-190с.
199. Малько В.Д. Теория управления в сфере правоохранительной деятельности. – М.:
Академия МВД СССР, 1990.-85с.
200. Манилов А.Л. Состояние и перспективы международно-договорной деятельности
ФПС России в свете пограничной политики Российской Федерации. – М.: Граница,
1996.-38с.
201. Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник. – М.: Юрид. лит., 1996.-270с.
202. Маслаев Н.М. К вопросу о военной безопасности России в Азиатско- Тихоокеанском
регионе // Военная мысль, 1994, № 7.-С.29-34.
203. Материалы итогов пограничных операций «Путина», «Рубеж». – М.: АПВ, 1996.-75с.
204. Машинский В.К. Пограничники предлагают делиться // Пограничник Забайкалья,
1997, № 15-16.-С.12-17,27-33.
205. Мелкадзе О.В. О координации в системе контролирующих органов // Советское государство и право, 1986, № 12.-С.57-62.
206. Мигачёв Ю.И. Конституционные права Вооружённых сил (сравнительное исследование законодательства России, США, Франции). – М., 1993.-140с.
207. Молчановский В.Ф. Государственная граница как социально-политическая реальность.//Сб. статей отделения погранологии. Вып. 2. – М., 1996.-163с.
192
208. Молчановский В.Ф. Общество как развивающаяся система. Проблема безопасности и
границ в обществе. – М.: АПВ РФ, 1995.-133с.
209. Муллаянов Р.Ш. Пограничная политика: региональный аспект. Дисс…канд. юр. наук.
– Челябинск, 1999.-227с.
210. На страже границ отечества. История пограничной службы. – М., 1998.-210с.
211. На страже границ Отечества. Т.3. – М., 2000.-215с.
212. Наймушина С.Г. Конституционно-правовые основы организации и взаимодействия
органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.
Дисс…канд. юр. наук. – М., 1999.-213с.
213. Нам К.А. Взаимодействие войск пограничного округа с войсками военного округа,
органами КГБ и МВД при выполнении задач охраны и защиты Государственной границы. Дисс...канд. воен. наук. - М.: МВПКУ им. Моссовета, 1984.-197с.
214. Некрасов С.И. «Союзное государство» или «союз государств»: к вопросу о принятии
конституционного акта союзного государства Беларуси и России // Право и политика,
2002, № 4.-С.43-57.
215. Некрасов С.И. Единство и разделение государственной власти в Российской Федерации (федерация и субъекты). Дисс…канд. юр. наук. – М., 1999.-232с.
216. Некрасов С.И. Федеральные округа – новое звено в вертикали российской власти //
Журнал российского права, 2001, № 11. –С.39-48.
217. Нехвядович Э.А. Государственный механизм и местное самоуправление: проблемы
соотношения и взаимодействия. Дисс…канд. юр. наук. – С.Пб, 2000.-217с.
218. Николаев А.И. На переломе. Записки русского генерала. – М.: Современный писатель, 1998.-170с.
219. Николаев А.И. Пограничная политика России // Независимое военное обозрение,
1996, 28 ноября.-С.47-55.
220. Николаев А.И. Федеральная пограничная служба: настоящее и будущее // Граница:
Вестник информации, 1996, № 5.-С.13-20.
221. О некотором опыте привлечения добровольных дружин пограничных районов по оказанию помощи пограничным войскам в охране Государственной границы. Сб. статей.М., 1961.-105с.
222. Общая и прикладная политология: Учебное пособие. – М., МГСУ: Изд-во «Союз»,
1997.-161с.
223. Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В.Лазарева. – 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2000. –226с.
224. Одинцов А.А. Место и роль ФПС России в системе безопасности Российской Федерации (философско-политологический анализ). Дисс…канд. филос. наук. – М.: Академия
ФПС РФ, 1998.-185с.
225. Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. – 4-е изд., дополн. –
М., 2000.-513с.
226. Основы взаимодействия Федеральной пограничной службы Российской Федерации с
органами государственной исполнительной власти в сфере защиты и охраны Государственной границы. Научно-практическое пособие. – М.: АФПС, 1999.-149с.
227. Особенности договорно-правового оформления государственных границ РФ. –
М., 1995.-84с.
228. Пашуканис Е. Государственные границы // Энциклопедия государства и права. – М.,
1926.-310с.
229. Першин А.А. Обеспечение пограничной безопасности // Вестник границы России,
1997, № 11. –С.20-28.
230. Плеханов А.А. Комплектование и подготовка Отдельного корпуса пограничной стражи. Дисс…канд. истор. наук. – М., 1999.-221с.
231. Плеханов А.М. Отдельный корпус пограничной стражи. Краткий исторический
очерк. – М., 1993.-217с.
193
232. Пограничная политика: практика и особенности её реализации в Дальневосточном
регионе: Материалы второй региональной научно-практической конференции / Сост.:
Прохоров В.А., Писаренко В.В. – Хабаровск, ХВИ ФПС РФ, 1999.-67с.
233. Политология. Энциклопедический словарь. – М., 1990.-188с.
234. Полубинский В.И. Из истории советской милиции. – М.: Знание, 1987.-85с.
235. Полянский Н.Н. О терминологии советского закона // Проблемы социалистического
права, 1938, № 5.-С.13-20.
236. Попов А.С. Пограничная политика Российской Федерации в Дальневосточном регионе в современных условиях. Дисс…канд. юр. наук. – М., 2000.-203с.
237. Правовая кибернетика социалистических стран: Учебное пособие для вузов по специальности «Правоведение» / Под ред. Н.С.Полевого. – М.: Юр. лит., 1987.-160с.
238. Пригожин А.И. Организация: система и люди, эффективность трудовых организаций
в социалистическом обществе. – М., 1983.-112с.
239. Прокудин Ю.А. Философский анализ категории «взаимодействие» и её методологическое значение для деятельности советских военных кадров. Дисс…канд. филос. наук. –
М., 1990.-180с.
240. Редькин В.В. Пограничные войска КГБ СССР, их служебно-боевое предназначение и
основы действий. – М.: ВАФ, 1986.-67с.
241. Резниченко В.Г. О военной доктрине Российской Федерации // Военная мысль, 1996,
№ 2.-С.35-40.
242. Родачин В.М. Понятийно-категориальный аппарат теории пограничной безопасности
// Вестник границы России, 1996, № 7.-С.47-50.
243. Ростовщиков И.В. Реализация прав личности в деятельности органов внутренних дел.
Учебное пособие. – Волгоград: ЮИ МВД России, 1996.-157с.
244. Руденок В.П. Взаимодействие органов внутренних дел Российской Федерации с войсками и органами Пограничной службы в Северо-Кавказском регионе в условиях социально-политического конфликта. Дисс…канд. юр. наук. – М., 2001. –225с.
245. Румянцев П.А. Документы. Т.2. – М., 1953.-168с.
246. Рушайло В.Б. Взаимоотношения государственных органов исполнительной власти в
сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Автореф. дисс…канд. юр. наук. – М., 1999. –23с.
247. Савченко М.С. Правовое положение Кубанского казачества в дореволюционной России (конец XVIII – начало XX в.в.). Дисс…канд. истор. наук. – Волгоград, 2000.-218с.
248. Садовский В.Н. Методологические проблемы исследования объектов, представляющих собой системы // Социология в СССР. Т.1 – М., 1966-225с..
249. Саклаков П.Н. Административно-правовые режимы, используемые в интересах защиты и охраны Государственной границы. – М., 1997.-68с.
250. Саклаков П.Н. Взаимодействие Пограничной службы Российской Федерации с войсками и органами МВД России в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации. Учебное пособие. – М., 2000.-135с.
251. Саклаков П.Н. Общегосударственная система обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. – М., 1999.-45с.
252. Саклаков П.Н. Организационно-правовые аспекты взаимодействия Пограничной
службы Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации. – М., 2001.-147с.
253. Саклаков П.Н. Правовое обеспечение взаимодействия Пограничной службы РФ с федеральными органами исполнительной власти в сфере защиты и охраны Государственной
границы. Учебное пособие. – М., 2000.-105с.
254. Саклаков П.Н. Управление в области внутренних дел Российской Федерации. – М.,
2000.-65с.
255. Саклаков П.Н. Управление в области защиты и охраны Государственной границы
Российской Федерации. – М., 2000.-80с.
194
256. Сальников В.А. Государственные границы: история и современность: Социальнополитический анализ. – М.: ВИПКОС, 1990.-117с
257. Сальников В.А. Государственные границы: социально-философский анализ. Автореф.
дисс…докт. филос. наук. – М.: ВПКУ, 1991.-28с.
258. Симонова Н.В. Взаимодействие органов публичной власти на территории приграничного субъекта Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты (на анализе
материалов Западного регионального пограничного управления ФСБ РФ). Дисс…канд.
юрид. наук. – Воронеж, 2003.-218с.
259. Смирнов П.В., Агаев С.А. Уголовный процесс. Методические материалы. – М., 2001.160с.
260. Советская военная энциклопедия. Т.8. – М.: Воениздат, 1980.-390с.
261. Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М.Прохоров. – 4-е изд. – М.,1986.470с.
262. Современные государственные границы зарубежных стран. Справочник / А.И.Нозис,
О.Г.Черненко, Н.И.Череугина и др. – М., 1987.-193г.
263. Современный словарь иностранных слов. – 4-е изд., стер. – М.: Рус.яз., 2001.-255с
264. Соколов В.В. Взаимодействие соединений, частей и подразделений пограничного
округа при охране государственной границы и экономической зоны. Дисс…канд. воен.
наук. – М., 1988.-210с.
265. Соловьёв Н.И. Исторический опыт устройства и довольствия русских войск в первой
половине XVIII века. – С-Пб, 1900.-368с.
266. Степенко В.Е. Ответственность за административные нарушения в сфере охраны государственной границы. Дисс…канд. юр. наук. – Хабаровск, 1999.-163с.
267. Столетие военного министерства. 1802-1902. Т.1. Исторический очерк развития военного управления в России. Сост. полковник Данилов Н.А. – С-Пб, 1902.-295с.
268. Субботкин Д.С. Конституционно-правовое регулирование безопасности границ Российской Федерации. Дисс…канд. юр. наук. – М., 2002.-172с.
269. Терещенко В.И. Организация и управление. Опыт США. – М., 1966.-120с.
270. Тымко А.И. Граница должна объединять // Вестник границы России, 1997, № 6.-С.1725.
271. Тымко А.И. Перспективы охраны новых участков государственной границы Российской Федерации. Дисс…канд. воен. наук. – М.: АПВ РФ, 1994.-207с.
272. Урвачёва И.И. Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти
субъектов Российской Федерации. Дисс…канд. юр. наук. – Ростов-на-Дону, 2000.-147с.
273. Федеральная пограничная служба России. – М.: Граница, 1997.-83с.
274. Филиппов Э.М. Пограничные войска на охране Северо-Западной границы: этапы становления и развития. Дисс…канд. юр. наук. – С-Пб, 2000.-193с.
275. Философский словарь. Изд. 4-е. – М.: Политиздат, 1980.-320с.
276. Философский энциклопедический словарь. – М.: Воениздат, 1983.-296с.
277. Фрунзе М.В. Избранные произведения. – М.: Воениздат, 1950.-250с.
278. Хандожко В.Э. Теоретико-правовые аспекты установления пограничных зон и пограничных режимов в Российской Федерации. Дисс…канд. юр. наук. – М., 2002.-223с.
279. Хвостов В. Общая теория права. – М., 1914.-290с.
280. Хрестоматия по русской военной истории. – М.,1947.-344с.
281. Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учебное пособие для высших учебных
заведений (2-е изд., доп., испр.) / Под ред. проф. В.Г.Стрекозова. – М., 1996.
282. Ченкова В.И. Полиция и органы местного самоуправления в феодальной России XVIII
века (историко-правовой аспект). Дисс…канд. истор. наук. – С-Пб, 2001.-208с.
283. Чернушевич М. Материалы к истории пограничной стражи. Ч.I.–М., 1900.-326с.
284. Чиркин В.Е. О «сильном» государстве и его конституции. – Государство и право на
рубеже веков (материалы всероссийской конференции). Конституционное и административное право. – М., 2000.-С.31-67.
195
285. Чювилёв А.А. Взаимодействие следователя ОВД с милицией. Учебное пособие. – М.,
1981.-124с.
286. Шаповалова Я.В. Организационно-правовые основы возрождения российского казачества в постсоветский период. Дисс…канд. истор. наук. – Краснодар, 2000. –183с.
287. Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы
взаимодействия. Дисс…канд. юр. наук. – Тюмень, 2001.-169с.
288. Шмелёва Г.Г. Конкретизация юридических норм в правовом регулировании. – Львов:
Выща школа. Изд-во при Львовском Государственном университете. 1988.-187с.
289. Шумилов А.Ю. Новый пограничный закон России: Учебно-практическое пособие. –
М., 2000.-136с.
290. Шумилов А.Ю. Проблемы законодательного регулирования оперативно-розыскной
деятельности в России: Монография.– М., 1997.-245с.
291. Щербина Ф.А. История Кубанского казачьего войска. Т.II. – Екатеринодар, 1913.235с.
292. Юдин Э.Г. Системный подход и принципы деятельности. – М.: Наука, 1978.-76с.
293. Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б.Н.Топорнин. – М.: Юристъ, 2001.-335с.
294. Явич Л.С. Сущность права. – Л., 1985.-90с.
295. Ямпольская Ц.А О взаимодействии государственных органов и общественных организаций в современном советском обществе // Советское государство и право, 1978, №
8.-С.41-46.
296. Ямпольская Ц.А. К методологии науки управления // Советское государство и право,
1965, № 8.-С.7-13.
297. Ямпольская Ц.А. Проблемы государства и права. – М., 1975.-190с.
196
Приложение 1.
ПОЛОЖЕНИЕ
«Об общих принципах сотрудничества, координации усилий и взаимодействия органов государственной власти Псковской области, пограничных районов, органов ФСБ, МВД и органов местного самоуправления в сфере охраны Государственной границы».
1.1
1.2
1.3
-
1.Общие положения.
Настоящее Положение определяет общие принципы сотрудничества, координации усилий и взаимодействия органов государственной власти Псковской области, приграничных районов, органов ФСБ, МВД, ГТК, ФМС и органов местного самоуправления в
сфере охраны Государственной границы.
В соответствии со ст. 27 Закона Российской Федерации «О Государственной границе
Российской Федерации», Положения о Федеральной пограничной службе Российской
Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 2 марта 1995 г. на территории
Псковской области главным координационным органом в сфере охраны Государственной границы является оперативно-войсковой отдел «Псков».
Координационными органами в сфере охраны границы на территории приграничных
районов являются:
на территории Гдовского, Псковского и Печорского районов - Псковский пограничный отряд;
в пунктах пропуска «Крупп», «Куничина Гора», «Шумилкино», «Брунишево»,
«Печоры Псковские» – ОКПП «Печоры»;
на территории Палкинского, Пыталовского, Красногородского и Себежского районов – Пыталовский пограничный отряд;
в пунктах пропуска «Лудонка», «Убылинка», «Лямоны», «Бурачки», «Пыталово –
ж/д», «Себеж – ж/д» - ОКПП «Пыталово»;
в акватории Псковского, Чудского и Теплового озер – 4 обпскр.
II.Основные задачи и направления деятельности.
2.1. В интересах обеспечения надежной охраны границы необходимо решить главную задачу – скоординировать действия органов государственной власти Псковской области,
197
ФСБ, МВД,ГТК и местных органов власти пограничных районов с соединениями и частями ОВО «Псков».
2.2. С целью решения поставленной задачи создается областной региональный центр и
координирующие органы в пограничных районах.
2.3. Руководителем областного регионального центра является начальник ОВО «Псков», в
приграничных районах командиры соединений и частей.
2.4. Основными направлениями работы областного регионального центра, координирующих органов в пограничных районах являются:
- участие в разработке нормативных актов, регламентирующих деятельность министерств
и ведомств в сфере обеспечения защиты интересов РФ на государственной границе и в
приграничных районах области;
- разработка планов и взаимодействие в проведении пограничных операций, других мероприятий по обеспечению охраны государственной границы, предупреждению и пресечению незаконной миграции, контрабанды и другой противоправной деятельности;
- организация взаимодействия оперативных органов ОВО «Псков» с ФСБ и МВД в оперативно-розыскной деятельности на всех уровнях;
- взаимный обмен информацией об обстановке на государственной границе, в пунктах
пропуска через нее, в приграничных районах области по всем аспектам, влияющим на
служебно-боевую деятельность соединений и частей ОВО «Псков»;
- организация работы по профилактике правонарушений и правовому воспитанию населения пограничных районов, привлечению его к оказанию помощи соединениям и частям
ОВО «Псков» в охране ГГ в соответствии с Постановлением Правительства № 339 от 15.
04. 95 г.;
- обеспечение условий для охраны границы соединениям и частям ОВО «Псков»;
- разработка и проведение учений;
- обмен опытом и совместное проведение научно-практических конференций по обсуждению путей совершенствования совместных действий по обеспечению безопасности на ГГ и в приграничных районах области.
III.
Права.
3.1. Областной региональный центр:
- руководит деятельностью координирующих органов приграничных районов;
- принимает решения, обязательные для всех взаимодействующих органов в вопросах режима ГГ;
- проводит совещания по вопросам совершенствования охраны ГГ с привлечением руководителей органов, участвующих в охране ГГ;
- определяет меры взаимодействия органам, организациям, предприятиям, учреждениям
любой формы собственности, нарушающим положения режима границы, пограничного
режима;
- проводит комплекс мероприятий для принятия решений по выполнению режима ГГ;
3.2. Координирующие органы пограничных районов:
- выполняют решения областного регионального центра;
- отчитываются о принятых мерах в выполнении поставленных задач;
- готовят документы для принятия решений региональным центром;
- принимают собственные решения по участкам своей деятельности;
- определяют комплекс мер, направленных на решение локальных задач по обеспечению
режима границы, пограничного режима, привлечение местного населения к охране границы и по руководству ДНД.
198
IV.
Организация работы.
4.1. Областной региональный центр и координирующие органы приграничных районов
создаются на совместном совещании руководителей заинтересованных органов под руководством ОВО «Псков».
4.2. Состав представителей определяется соответствующими руководителями органов,
участвующих в охране ГГ.
4.3. Для организации работы между взаимодействующими органами отрабатываются планы взаимодействия, на основе которых региональный центр и координирующие органы
вырабатывают перечень контрольных мероприятий.
4.4. Основными формами работы регионального центра и координирующих органов являются:
- целевые заседания (совещания);
- выездные совещания с координирующими органами приграничных районов;
- контрольные проверки выполнения решений, принятых областным региональным центром на местах;
4.5. Служебные совещания по координации усилий в сфере охраны границы проводится
региональным центром по мере необходимости, но не реже 1 раза в месяц.
4.6. Вопросы, не решенные на служебных совещаниях в приграничных районах, передаются на рассмотрение в региональный центр.
4.7. Решения регионального центра оформляются протоколами и подлежат исполнению
всеми структурами, участвующими в охране границ.
Первый заместитель
Главы Администрации
В.А. Звонков
Начальник
ОВО «Псков» СЗПО ФПС РФ
генерал-майор
А.Н. Палагин
199
Приложение 2.
Проект
Указ Президента Российской Федерации
«Об Основах взаимодействия пограничных органов и пограничных войск Федеральной
службы безопасности Российской Федерации
с федеральными органами исполнительной власти в сфере защиты и охраны
Государственной границы Российской Федерации»
В целях реализации положений Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года
«О Государственной границе Российской Федерации», Указов Президента Российской Федерации от 5 октября 1996 года «Об Основах пограничной политики Российской Федерации», от 11 марта 2003 года «О мерах по совершенствованию государственного управления в
области безопасности Российской Федерации», Концепции охраны Государственной границы Российской Федерации, внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны Российской Федерации и их природных
ресурсов на 2001-2005 годы постановляю:
1. Утвердить прилагаемые Основы взаимодействия пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти в сфере защиты и охраны Государственной
границы Российской Федерации.
2. Правительству Российской Федерации разработать и утвердить Положение о региональном центре по взаимодействию в сфере охраны Государственной границы Российской Федерации.
3. Федеральным органам исполнительной власти нормативные правовые акты по вопросам взаимодействия в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации привести в соответствие с настоящим Указом.
4. Министерству юстиции Российской Федерации обеспечить государственную регистрацию межведомственных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы
взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в сфере защиты и
охраны Государственной границы Российской Федерации, издаваемых в соответствии с настоящим указом.
Президент Российской Федерации
В.Путин
Москва, Кремль
200
« » _________ 2004 года
№__
Основы взаимодействия пограничных органов и пограничных войск Федеральной
службы безопасности Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации
1. Общие положения.
1.1. Настоящие Основы определяют цели, принципы, основные направления, формы и
порядок организации взаимодействия пограничных органов и пограничных войск
Федеральной службы безопасности Российской Федерации (далее – пограничных
органов и пограничных войск) с федеральными органами исполнительной власти.
1.2. Целями взаимодействия являются:
- согласование действий при осуществлении практических мер по обеспечению
безопасности Российской Федерации и защите ее интересов на Государственной
границе;
- совместное обеспечение выполнения международных договоров и соглашений в
сфере защиты и охраны Государственной границы;
- эффективная деятельность пограничных органов и пограничных войск с федеральными органами исполнительной власти при осуществлении всех видов контроля на Государственной границе;
- комплексное, эффективное и дифференцированное использование сил и средств
при выполнении возложенных задач;
- установление устойчивых, деловых взаимоотношений направленных на сотрудничество и взаимопомощь.
1.3. Взаимодействие пограничных органов и пограничных войск с федеральными органами исполнительной власти осуществляется на основе Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ,
постановлений Правительства РФ и настоящих Основ.
1.4. Взаимодействие достигается:
- координирующей ролью Федеральной службы безопасности Российской Федерации в сфере защиты и охраны Государственной границы, контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации по обеспечению безопасности на
Государственной границе;
- взаимным знанием задач, согласованием различных вариантов действий;
- своевременной отработкой планов взаимодействия и их уточнением при изменении обстановки;
- организацией и поддержанием непрерывной связи взаимодействия и постоянным
обменом информацией об обстановке.
1.5. Пограничные органы и пограничные войска и федеральные органы исполнительной власти при организации взаимодействия руководствуются следующими
принципами:
- строгого соблюдения законности;
- сосредоточения усилий для выполнения наиболее сложных и ответственных задач;
- непрерывности взаимодействия на всех уровнях;
- оперативности;
201
-
ответственности за реализацию совместных планов и взятых обязательств;
четкого разграничения функций взаимодействующих органов;
комплексного использования сил и средств;
целеустремленности;
конспирации.
2. Основные направления взаимодействия.
2.1. Взаимодействие пограничных органов и пограничных войск с федеральными органами исполнительной власти организуется на основе планов взаимодействия,
разрабатываемых руководителями взаимодействующих органов.
2.2. Основными направлениями взаимодействия являются:
- взаимное информационное обеспечение;
- совершенствование нормативно-правовой базы;
- осуществление совместных мер по поддержанию режима Государственной границы, режима в пунктах пропуска через Государственную границу, пограничного режима;
- совершенствование форм и способов осуществления контроля;
- согласование направлений международного сотрудничества в сфере борьбы с
терроризмом, нелегальной миграцией, незаконным оборотом оружия, наркотиков, радиоактивных веществ, контрабанды;
- разработка и осуществление совместных действий по пресечению и локализации
чрезвычайных, провокационных и конфликтных ситуаций на Государственной
границе и в пунктах пропуска через неё;
- оказание взаимной помощи в проведении научных исследований и разработок,
подготовке специалистов;
- иные направления, определяемые конкретно складывающейся, изменяющейся
обстановкой.
3. Организация взаимодействия.
3.1. Взаимодействие пограничных органов и пограничных войск с федеральными органами исполнительной власти организуется на следующих уровнях:
- межведомственном (уровень центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти);
- региональном (уровень территориальных органов исполнительной власти);
- местном (уровень соединений, частей, подразделений и должностных лиц взаимодействующих органов).
3.2. Порядок взаимодействия оформляется планом, утверждаемым вышестоящими
руководителями. План взаимодействия может разрабатываться текстуально или
на карте (схеме) и должен включать:
- цели взаимодействия;
- места дислокации взаимодействующих органов;
- основные элементы обстановки;
- направления взаимодействия;
- расчет выделяемых сил и средств и порядок действий в различных вариантах обстановки;
- организацию управления;
- схему связи взаимодействия.
К плану могут прилагаться необходимые расчетные таблицы и пояснительные записки.
Взаимодействие уточняется:
- в процессе организации охраны Государственной границы на соответствующий
период;
202
при разработке годовых планов;
при изменении обстановки, состава сил и средств, а также в других необходимых
случаях.
Об уточнении взаимодействия производятся записи в планах взаимодействия.
3.3. Организация взаимодействия осуществляется в различных условиях:
- повседневная пограничная служба;
- усиленная пограничная служба;
- пограничный поиск;
- отражение вооруженного вторжения войсковых групп и банд;
- пресечение вооруженных и иных провокаций на границе.
При повседневной пограничной службе взаимодействие заключается:
- в постоянном и скоординированном выполнении взаимодействующими органами административно-служебных, оперативно-розыскных и других задач;
- во взаимном обмене информацией;
- в поддержании высокой готовности необходимых сил и средств;
- в поддержании устойчивой связи между взаимодействующими органами.
-
-
-
При усиленной пограничной службе:
уточняются планы взаимодействия, состав сил и средств, их задачи, оснащение,
порядок связи;
принимаются дополнительные меры по усилению режима службы взаимодействующих органов и подразделений, всех видов контроля на границе, в пунктах
пропуска через Государственную границу.
При проведении пограничных поисков и операций:
определяются цели, задачи, место, время, вероятные направления и варианты
совместных действий взаимодействующих сил и средств;
согласовывается комплекс войсковых, оперативных, режимных и иных мероприятий;
проводится совместная рекогносцировка местности;
уточняется единая система оповещения, взаимного опознавания и целеуказания;
определяется порядок манёвра силами и средствами в случае изменения обстановки.
При отражении вооружённого вторжения войсковых групп и банд, пресечении
вооружённых и иных провокаций на границе дополнительно согласовывается:
- порядок участия взаимодействующих подразделений и частей в огневом поражении противника;
- порядок использования самолётов, кораблей и других сил и средств;
- порядок оказания медицинской помощи.
3.4. Организация взаимодействия отрабатывается по основным видам деятельности:
- войсковая;
- оперативная (разведывательная, контрразведывательная, оперативно-розыскная);
- военно-техническая;
- административно-правовая;
- погранпредставительская.
3.5.
За нарушение организованного порядка взаимодействия должностные лица
несут предусмотренную законодательством дисциплинарную, административную,
уголовную и материальную ответственность.
4.
Заключительные положения.
203
В соответствии с настоящими Основами федеральные органы исполнительной власти
разрабатывают инструкции, наставления и иные нормативные правовые акты, в которых
определяют конкретные вопросы организации и поддержания взаимодействия в различных
формах, материально-технического и финансового обеспечения совместной деятельности и
другие.
Приложение 3.
Проект
НАСТАВЛЕНИЕ
по взаимодействию отдельного контрольно-пропускного пункта
и линейного отдела внутренних дел
1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОКПП И ЛОВД.
2. ПОРЯДОК ВЗАИМНОГО ОБМЕНА ИНФОРМАЦИЕЙ ОКПП И ЛОВД .
3. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПО ОХРАНЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ РФ В ПУНКТАХ ПРОПУСКА
4. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПРИ ЗАДЕРЖАНИИ НАРУШИТЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ГРАНИЦЫ РФ,
НАРУШИТЕЛЕЙ УСТАНОВЛЕННОГО РЕЖИМА, НАРУШИТЕЛЕЙ ПРАВОПОРЯДКА В МЕСТАХ ПРОВЕДЕНИЯ ПОГРАНИЧНОГО КОНТРОЛЯ
5. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ В ХОДЕ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОКПП И ЛОВД.
6. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПО КОНТРОЛЮ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ РЕЖИМА В ПУНКТАХ ПРОПУСКА.
7. ПОДГОТОВКА ВЗАИМОДЕЙСТВУЮЩИХ СИЛ И СРЕДСТВ ОКПП и ЛОВД
204
1.ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОКПП И
ЛОВД
1.1 Настоящий план определяет порядок взаимодействия ОКПП и ЛОВД в сфере охраны Государственной границы РФ, охраны и обеспечения общественной безопасности и правопорядка в пунктах пропуска через Государственную границу РФ.
1.2 Взаимодействие ОКПП и ЛОВД обеспечивается:
• полным и четким взаимным знанием взаимодействующими подразделениями возложенных на них Законодательством РФ, приказами и распоряжениями вышестоящих органов
задач, их уяснением и отработкой различных вариантов совместных действий по элементам
обстановки и в ходе повседневной административно-служебной деятельности;
• систематическим (по периодам охраны границы, а при необходимости немедленно)
уточнением положений настоящего плана взаимодействия;
• организацией и поддержанием непрерывной связи и постоянной взаимной информацией об обстановке;
созданием единой системы оповещения, опознавания и целеуказания;
• четко налаженными и постоянно поддерживаемыми рабочими контактами между
командованием и органами управления взаимодействующих подразделений;
• постоянным контролем со стороны командования и органов управления взаимодействующих подразделений за соблюдением установленного порядка согласованных действий.
1.3 Взаимодействие между ОКПП и ЛОВД осуществляется в соответствии с принципами:
ЗАКОННОСТИ. АКТИВНОСТИ,
НЕПРЕРЫВНОСТИ, ЦЕЛЕУСТРЕМЛЕННОСТИ,
КОНСПИРАЦИИ, КОМПЛЕКСНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ СИЛ И СРЕДСТВ (с учетом их
предназначения и возможностей).
1.4 Основные формы взаимодействия ОКПП и ЛОВД:
• полный (в пределах своей компетенции и с учетом реально складывающейся обстановки) и своевременный взаимный обмен информацией об обстановке в пунктах пропуска
•
совместная работа командования и органов управления взаимодействующих
подразделений по анализу обстановки и прогнозированию ее развития;
•
подготовка и проведение (в пределах своей компетенции и с учетом реально складывающейся обстановки) совместных мероприятий по обеспечению надежной охраны Государственной границы , по контролю за соблюдением установленного режима в пунктах пропуска по предупреждению и пресечению нелегальной миграции, контрабандной и другой
противоправной деятельности;
• проведение (в пределах своей компетенции и с учетом реально складывающейся обстановки) совместных мероприятий по предупреждению и локализации чрезвычайных
ситуаций и ликвидации их последствий;
• совместное осуществление (в пределах своей компетенции и с учетом реально скла-
205
дывающейся обстановки) оперативно-розыскных мероприятий и ведение разведки;
• совместная выработка и представление в вышестоящие органы предложений по
устранению причин и условий, способствующих совершению противоправных действий в
отношении Государственной границы в пунктах пропуска в отношении ОКПП и ЛОВД
• взаимный обмен служебно-боевым и оперативным опытом;
• организация и проведение совместной работы по правовому воспитанию обслуживающего персонала и сотрудников смежных служб по профилактике правонарушений в
пунктах пропуска
1.5 Организация управления взаимодействующими силами и средствами ОКПП и
ЛОВД достигается:
• постоянным контролем со стороны командования и органов управления взаимодействующих подразделений за соблюдением установленного порядка согласованных действий;
• четко налаженными и постоянно поддерживаемыми рабочими контактами между
командованием и органами управления взаимодействующих подразделений;
• созданием при необходимости (по взаимному согласованию в пределах своей компетенции, в случае возникновения чрезвычайных ситуаций) совместной системы управления с
взаимным вхождением в системы связи при совместном выполнении служебно-боевых задач.
1.6 Взаимодействие между ОКПП и ЛОВД организуется:
• на уровне командования ОКПП и ЛОВД - в ходе оперативных совещаний и рабочих
встреч;
• на уровне командования ОПК ОКПП и ЛОВД - в ходе проведения служебных совещаний и рабочих встреч;
• на уровне сотрудников оперативных подразделений ОКПП и ЛОВД в ходе проведения совместных оперативных мероприятий;
• на уровне начальников отделений пограничного контроля (в пределах своей компетенции) - с дежурными службами и должностными лицами ЛОВД - в ходе организации
службы по охране границы;
• на уровне пограничных нарядов (в пределах своей компетенции) - с дежурными
службами, нарядами милиции и должностными лицами ЛОВД - в ходе несения службы по
охране границы;
1.7 Вопросы взаимодействия между ОКПП и ЛОВД отражаются в настоящем СОВМЕСТНОМ ПЛАНЕ, который подписывается начальником штаба ОКПП, заместителем
начальника ЛОВД и утверждается начальником ОКПП, начальником ЛОВД. Совместный
План взаимодействия уточняется в процессе организации охраны границы на соответствующий период, при разработке годовых планов, при резких изменениях обстановки в пунктах
пропуска, при изменениях состава сил и средств, а так же в других необходимых случаях. С
этой целью:
• командование ЛОВД участвует в служебных совещаниях по выработке решения
начальника ОКПП на охрану границы в соответствующем периоде, а так же по принятию
частных решений при обострении обстановки в пунктах пропуска;
• ежеквартально организуются и проводятся оперативные совещания и рабочие встречи
командования ОКПП и ЛОВД по подведению итогов взаимодействия и анализу складывающейся в пунктах пропуска обстановки.
2. ПОРЯДОК ВЗАИМНОГО ОБМЕНА ИНФОРМАЦИЕЙ ОКПП И ЛОВД.
2.1 а.) Обмен информацией по направлениям взаимодействия и данным обстановки
осуществляется на оперативных, служебных совещаниях, рабочих встречах, а так же по каналам закрытой связи (при необходимости с последующим письменным дублированием). Он
осуществляется по линии командования ОКПП и ЛОВД, по линии органов управления, по
линии дежурных служб, по линии взаимодействующих должностных лиц;
б.) Взаимодействующие стороны принимают меры по защите полученных друг от друга сведений и ограничению круга лиц, имеющих доступ к ним. Запрещается передавать по-
206
лученные сведения другим учреждениям, организациям, отдельным гражданам без разрешения стороны представившей эти сведения;
в.) Срочные запросы (произведенные в установленном порядке) по проверке лиц, задержанных в административном или уголовно-процессуальном порядке, передаются по закрытым каналам связи и подлежат проверке в течении 24 часов;
г.) При получении одной из взаимодействующих сторон данных о каких-либо противоправных действиях в отношении Государственной границы, пограничных органов и пограничных войск, органов внутренних дел, граждан, действиях представляющих угрозу
жизни, здоровью людей, экономическим интересам государства незамедлительно информируется другая взаимодействующая сторона по каналам закрытой связи с последующим направлением письменного сообщения.
2.2 ЛОВД в пределах своей компетенции информирует ОКПП о:
• состоянии правопорядка и оперативной обстановки в пунктах пропуска - на оперативных и служебных совещаниях, рабочих встречах;
• операциях и рейдах, проводимых в пунктах пропуска в ходе повседневной служебнооперативной деятельности, а так же необходимых для принятия мерах в условиях чрезвычайного положения - по линии органов управления;
• готовящихся или уже выявленных противоправных действиях, преступных группах и
лицах, имеющих противоправные устремления в отношении Государственной границы,
пограничных нарядов и военнослужащих ОКПП - немедленно, по линии дежурных служб
и органов управления;
• совершенных в пунктах пропуска уголовных преступлениях, а так же побегах из
учреждений, исполняющих уголовные наказания и мест содержания по стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений - а.) по необходимости, по линии органов
управления; б.) немедленно в случае возникновения противоправных устремлений в отношении Государственной границы, пограничных нарядов и военнослужащих ОКПП - по линии дежурных служб и органов управления;
• предстоящих принудительных выдворениях иностранных граждан за пределы Российской Федерации - заблаговременно, по линии дежурных служб и органов управления;
• предстоящих конвоированиях преступников в страны
заблаговременно, по линии дежурных служб и органов управления;
СНГ
и
из
СНГ
-
• результатах розыска лиц, нарушивших режим в пунктах пропуска допустивших противоправные деяния в отношении Государственной границы, пограничных нарядов, военнослужащих ОКПП и разбирательства с ними - по завершении, по линии органов управления;
• результатах разбирательства с лицами, задержанными пограничными нарядами
ОКПП и переданными в ЛОВД, нарушившими режим в пункте пропуска, допустившими
противоправные деяния в отношении Государственной границы, пограничных нарядов, военнослужащих ОКПП - по завершении, по линии органов управления;
задержании в пунктах пропуска лиц, подозреваемых в совершении правонарушений
в отношении Государственной границы, пограничных нарядов, военнослужащих ОКПП и
разбирательства с ними - немедленно, по линии дежурных служб и органов управления;
• утраченных и похищенных российских и иностранных документах на переход границы - немедленно, по линии дежурных служб и органов управления;
• выявленных каналах и способах незаконного приобретения российскими и иностранными гражданами документов на право пересечения границы, выявленных фальшивых, поддельных, недействительных и не принадлежащих предъявителю документов на переход границы немедленно по линии дежурных служб и органов управления;
•
выявленных из числа обслуживающего персонала пунктах пропуска и сотрудников
смежных служб нарушителей правопорядка, установленного режима - немедленно, nо линии
дежурных служб и органов управления;
207
• иностранных гражданах и лицах без гражданства, выявленных на территории РФ, которые пересекали Государственную границу по поддельным и недействительным документам, а так же совершивших преступления и объявленных в розыск - установленным порядком немедленно, по линии дежурных служб и органов управления;
• лицах, подозреваемых в причастности к контрабандной деятельности, фактах ее подготовки и осуществления - немедленно, по линии дежурных служб и органов управления;
• фактах, новых формах и методах незаконного перемещения через Государственную
границу оружия, боеприпасов, наркотических и взрывчатых веществ, средств террора и диверсий, культурных и материальных ценностей, фальшивых денежных знаков, ценных бумаг
и документов -немедленно, по линии дежурных служб и органов управления;
• фактах угона и захвата воздушных судов заграничного следования немедленно, по
линии дежурных служб и органов управления;
• стихийных бедствиях, авариях и катастрофах в пунктах пропуска - немедленно, по
линии дежурных служб и органов управления;
• задержании военнослужащих ОКПП - немедленно, по линии дежурных служб и органов управления;
• других мероприятиях, событиях, фактах, которые могут осложнить обстановку в
пунктах пропуска, а так же представлять интерес для ОКПП в части касающейся - по обстановке, по линии дежурных служб и органов управления;
2.3 ОКПП информирует ЛОВД в части касающейся о:
• состоянии правопорядка и оперативной обстановки в пунктах пропуска - на оперативных и служебных совещаниях, рабочих встречах;
• о введении усиленного пограничного контроля и усиленной охраны Государственной
границы - немедленно, по линии органов управления;
• о выявленных лицах проходящих по Федеральному розыску;
• мероприятиях и рейдах, проводимых в пунктах пропуска в ходе повседневной административно-служебной деятельности, а так же необходимых для принятия мерах в условиях
чрезвычайного положения - по линии органов управления;
• фактах пересечения границы лицами и транспортными средствами - по запросам в
установленном порядке, по линии органов управления;
• выявлении в ходе пограничного контроля российских и иностранных граждан с чужими, поддельными и недействительными документами, а так же пассажиров и транспортных средств, разыскиваемых органами внутренних дел - немедленно, по линии дежурных
служб и органов управления;
• лицах, подозреваемых в причастности к контрабандной деятельности, фактах ее подготовки и осуществления - немедленно, по линии дежурных служб и органов управления;
• требованиях иностранных государств к документам на право въезда принудительно
выдворяемых из Российской Федерации лиц - по мере поступления, по линии органов управления;
• выявленных в пунктах пропуска признаков преступлений и правонарушений, расследование которых относится к компетенции органов внутренних дел - немедленно, по линии
дежурных служб и органов управления;
• готовящихся или уже выявленных противоправных действиях, преступных группах и
лицах, выявленных в пунктах пропуска - немедленно, по линии дежурных служб и органов
управления;
208
• результатах розыска лиц, нарушивших режим в пункте пропуска, допустивших противоправные деяния в отношении Государственной границы, пограничных нарядов, военнослужащих ОКПП и разбирательства с ними - по завершении, по линии органов управления;
• угрозах собственной безопасности органов внутренних дел и сотрудников ЛОВД немедленно, по линии дежурных служб и органов управления;
• выявленных из числа обслуживающего персонала в пунктах пропуска и сотрудников
смежных служб нарушителей правопорядка, установленного режима - немедленно, по линии
дежурных служб и органов управления;
• фактах угона и захвата воздушных судов заграничного следования - немедленно, по
линии дежурных служб и органов управления;
• стихийных бедствиях, авариях и катастрофах в пунктах пропуска - немедленно, по
линии дежурных служб и органов управления;
• других мероприятиях, событиях, фактах, которые могут осложнить обстановку в
пунктах пропуска, а так же представлять интерес для ЛОВД в части касающейся - по обстановке, по линии дежурных служб и органов управления;
3. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПО ОХРАНЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ РФ В
ПУНКТАХ ПРОПУСКА.
ся в:
3.1 В ходе повседневной охраны границы:
а.) Взаимодействие в ходе повседневной охраны Государственной границы заключает-
• постоянном и скоординированном выполнении ОКПП и ЛОВД административнослужебных, оперативно-розыскных и других задач, определенных Федеральными Законами
и ведомственными нормативными актами,
• взаимном обмене информацией,
• поддержании постоянной, высокой готовности необходимых для выполнения поставленных задач сил и средств,
• в поддержании устойчивой связи между взаимодействующими подразделениями и
должностными лицами ОКПП и ЛОВД.
б.) ЛОВД в случае возникновения реальной необходимости организует прием от
ОКПП выявленных на паспортном контроле лиц (как российских, так и иностранных граждан), имеющих чужие и поддельные документы на переход границы. Основанием для приема
таких лиц является:
• докладная записка должностного лица ОКПП о сути происшедшего и характере неисправности,
• копия (2-ой экз.) утвержденного в установленном порядке акта об исследовании документа.
По предварительному согласованию в каждом конкретном случае, лица задержанные
пограничными нарядами ОКПП за нарушение порядка пересечения Государственной границы или нарушение установленного в пунктах пропуска режима могут быть размещены в
специально оборудованных помещениях ЛОВД для содержания лиц, подвергнутых административному задержанию.
в.) ЛОВД, используя свои линии и каналы связи, через территориальные органы милиции, в
пределах своих возможностей, оказывает помощь ОКПП в установлении личности и получении других интересующих сведений относительно лиц, временно не пропущенных через
границу или задержанных пограничными нарядами. При возникновении реальной необходимости для проведения указанных мероприятий используются возможности спецприемников городского, районного органа внутренних дел.
г.) ОКПП в пределах своей компетенции оказывает содействие ЛОВД в проведении не-
209
обходимых мероприятий в случаях депортации (в том числе и в сопровождении представителей полиции иностранного государства) на территорию РФ российских граждан, совершивших уголовно или административно наказуемые деяния на территории иностранных
государств.
д.) ОКПП в пределах своей компетенции оказывает содействие ЛОВД в проведении необходимых мероприятий по выдворению (в том числе и в сопровождении сотрудников милиции) из РФ иностранных граждан, совершивших уголовно или административно наказуемые деяния на территории РФ (при наличие у них действительных документов на переход
границы и документов, подтверждающих акт выдворения).
е.) ОКПП при необходимости оказывает помощь сотрудникам ЛОВД в определении
действительности документов задержанных при вылете или прилете иностранных граждан
внутренними рейсами.
ж.) ЛОВД принимает исчерпывающие меры в пределах своей компетенции по обеспечению правопорядка и общественной безопасности в местах непосредственного проведения
пограничного контроля лиц, транспортных средств и грузов в пунктах пропуска.
3.2 При проведении усиленного пограничного контроля и усиленной охраны Государственной границы, а так же в случае возникновения чрезвычайных ситуаций взаимодействующие ОКПП и ЛОВД проводят:
• уточнение планов взаимодействия и локализации конфликтных ситуаций,
• расчет сил и средств для совместных действий по действиям по обстановке,
• в пределах своей компетенции осуществляют обмен информацией об осуществляемых войсковых, оперативно-розыскных, режимных и иных мероприятиях,
• организуют совместную работу по постановке дополнительных задач учреждениям,
организациям, смежным службам и отдельным лицам, на добровольных началах привлекаемых к охране границы и правопорядка пунктах пропуска.
• организуют совместную работу по усилению контроля за соблюдением установленного режима в пунктах пропуска.
• при совместном или одновременном переходе ОКПП и ЛОВД на усиленный режим службы взаимодействующие стороны в пределах своей компетенции могут планировать и осуществлять совместные войсковые, оперативно-розыскные, режимные и иные мероприятия, а так же совместное несение службы по контролю за режимом.
4. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПРИ ЗАДЕРЖАНИИ НАРУШИТЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ГРАНИЦЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ,
НАРУШИТЕЛЕЙ УСТАНОВЛЕННОГО РЕЖИМА, НАРУШИТЕЛЕЙ ПРАВОПОРЯДКА В
МЕСТАХ ПРОВЕДЕНИЯ ПОГРАНИЧНОГО КОНТРОЛЯ.
4.1 Взаимодействие при задержании нарушителей Государственной границы и нарушителей установленного в пунктах пропуска режима осуществляется с учетом реального наличия и состояния имеющихся у взаимодействующих сторон сил и средств. В случае возникновения недостаточности у ОКПП сил и средств для задержания нарушителей границы и
нарушителей установленного режима для этих целей могут привлекаться силы и средства
ЛОВД по согласованию с должностными лицами взаимодействующих подразделений.
4.2 При проведении ОКПП мероприятий по задержанию нарушителей Государственной
границы и нарушителей установленного в пунктах пропуска режима, при возникновении реальной необходимости, по представлению ОКПП и ЛОВД в пределах своей компетенции и
своих возможностей осуществляет:
• временное ограничение или запрещение доступа лиц на отдельные участки, объекты
и помещения в пунктах пропуска;
• прикрытие вероятных маршрутов движения в пунктах пропуске нарушителей грани-
210
цы, нарушителей установленного режима,
• осмотр возможных мест нахождения (укрытия) пункта пропуска нарушителей границы и установленного режима.
4.3 В целях обеспечения правопорядка и общественной безопасности в местах непосредственного проведения пограничного контроля лиц, транспортных средств и грузов в
пунктах пропуска, а так же пресечения противоправных действий в отношении пограничных нарядов ОКПП и ЛОВД в рамках действующего Законодательства и в пределах своей
компетенции обеспечивает:
• оперативное реагирование на сигналы, полученные от ОКПП по фактам нарушения
правопорядка, общественной безопасности, противоправных действий в отношении пограничных нарядов ОКПП,
• незамедлительную высылку по вызову ОКПП нарядов милиции в места проведения
пограничного контроля для пресечения нарушений
правопорядка, общественной
безопасности, противоправных действий в отношении пограничных нарядов ОКПП.
5. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ В ХОДЕ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОКПП И ЛОВД.
5.1 Взаимодействие в ходе оперативно-розыскной деятельности ОКПП и ЛОВД осуществляется по направлениям:
• выявление в пунктах пропуска нарушителей Государственной границы и установленного режима,
• добывание и обмен оперативной информацией по обстановке в пунктах пропуска,
информацией по контрабандной и иной противоправной деятельности в пунктах пропуска,
• выявление в пунктах пропуска лиц, находящихся в розыске,
• прогнозирование и выявление факторов, вызывающих обострение обстановки в пунктах пропуска,
• осуществление в специально оборудованных помещениях ЛОВД совместных
оперативно-розыскных мероприятий в целях выявления и документирования преступной деятельности лиц, задержанных ОКПП,
• выявление в пунктах пропуска иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушающих правила пребывания на территории РФ.
• выявления в пунктах пропуска лиц проходящих по федеральному розыску.
5.2 Взаимодействие в ходе оперативно-розыскной деятельности ОКПП и ЛОВД осуществляется в форме:
• обмен, в пределах своей компетенции, оперативно-розыскной информацией, представляющей взаимный интерес,
• совместный анализ и прогнозирование общей и криминогенной обстановки в пунктах
пропуска,
проведение совместных оперативно-розыскных мероприятий направленных на
своевременное выявление, предупреждение, пресечение раскрытие преступлений, связанных
с нарушением границы, установленного режима, незаконного перемещения через границу
предметов и материалов,
проведение согласованных совместных оперативно-розыскных мероприятий при
задержании нарушителей границы и установленного режима в пунктах пропуска,
• оказание взаимной помощи при проверке оперативной информации, легализации и
реализации материалов, полученных в ходе оперативно-розыскной деятельности,
• взаимное использование ОКПП и ЛОВД возможностей взаимодействующих сторон для обеспечения конспиративности проводимых оперативных мероприятий (технических средств, средств связи, документов прикрытия и др.),
•
совместное проведение профилактических мероприятий по поддержанию законности и правопорядка в пунктах пропуска;
• оказание содействия (в пределах своей компетенции) оперативно-розыскных сил и
средств ЛОВД оперативным силам и средствам ОКПП в проведении мероприятий в отношении лиц, имеющих признаки принадлежности к иностранным спецслужбам.
211
5.3 Оперативно-розыскные мероприятия в отношении преступлений, происшествий и
нарушений, требующих объединения усилий оперативных органов ОКПП и ЛОВД, осуществляются , через совместные рабочие оперативные группы, создаваемые по взаимному
согласованию.
6. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПО КОНТРОЛЮ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ РЕЖИМА В
ПУНКТАХ ПРОПУСКА.
6.1 Совместные действия ОКПП и ЛОВД по контролю за соблюдением установленного в пунктах пропуска режима направляются на обеспечение строгого выполнения всеми организациями, службами и отдельными лицами правил, установленных Законом РФ «О Государственной границе РФ» и осуществляются в целях предотвращения и пресечения нарушений Государственной границы и установленного режима в пунктах пропуска.
6.2 Взаимодействие ОКПП и ЛОВД по контролю за соблюдением установленного в
пунктах пропуска режима осуществляются по направлениям:
• организация и проведение не реже одного раза в месяц совместных рейдов по контролю за соблюдением установленного в пунктах пропуска режима с составлением справки по
результатам рейда и представлением соответствующей информации заинтересованным
должностным лицам и ведомствам,
• в случае перехода на усиленные варианты несения службы или возникновения чрезвычайных ситуаций высылка (при необходимости) совместных нарядов по контролю за соблюдением установленного в пунктах пропуска режима.
7. ПОДГОТОВКА ВЗАИМОДЕЙСТВУЮЩИХ СИЛ И СРЕДСТВ ОКПП И
ЛОВД
7.1.Начальник регионального пограничного управления ФСБ России, командиры соединений и воинских частей пограничных органов и пограничных войск, внутренних войск
МВД России и руководители органов внутренних дел МВД России:
организуют и проводят мероприятия по подготовке сил и средств к совместным действиям, осуществляют взаимодействие в сфере материально-технического обеспечения;
оказывают взаимную помощь в проведении занятий с военнослужащими и сотрудниками по боевой и служебной подготовке, предоставляют объекты учебной материальнотехнической базы (стрельбища, автодромы, полосы препятствий и др.);
организуют командно-штабные и войсковые учения, другие формы обучения органов
управления, войск и сотрудников;
не реже двух раз в год проводят совместные тренировки.
7.2. При планировании учений с действиями органов и войск в пределах пограничной
территории штабы соединений и воинских частей пограничных органов и пограничных
войск и внутренних войск МВД России взаимно информируют друг друга не позднее, чем за
двое суток до начала их проведения.
Заместитель начальника ОКПП
Заместитель начальника ЛОВД
212
Приложение №4
ПЛАНОВАЯ ТАБЛИЦА
организации взаимодействия и координации действий отдела пограничного контроля в аэропорту «Внуково» с 1 отделением 2 отдела СКРО ТС по
Москве и Московской области, ЛОВД, САБ, Внуковской таможней, постом
иммиграционного контроля и администрацией АООТ «Аэропорт Внуково»
Основная задача:
Обеспечить организованные, согласованные и успешные действия войсковых и оперативных сил и средств ОПК «Внуково», 1 отделения 2 отдела СКРО ТС по Москве и Московской области, ЛОВД, САБ, Внуковской таможни и администрации АООТ «Аэропорт
Внуково» по качественному решению вопросов пропуска через Государственную границу
Российской Федерации лиц, воздушных судов и грузов, по пресечению незаконной миграции лиц, антиконституционных, антиобщественных и провокационных действий, а также
локализации конфликтных ситуаций в аэропорту.
I. Общие положения:
В условиях возрастающего потока пассажиров, воздушных судов и грузов заграничного следования можно ожидать попытки провокационных, экстремистских, антиконституционных и антиобщественных действий с целью нанесения ущерба государству со стороны
зарубежных террористических, экстремистских и иных подрывных организаций, а также со
стороны враждебных и антиобщественных организаций внутри страны. Наряду с активизацией попыток нарушения Государственной границы, незаконной иммиграции лиц, провоза
оружия, боеприпасов, средств террора, наркотических веществ возможна организация и
проведение провокационных действий против персонала аэропорта, в том числе против пограничных нарядов, сотрудников службы иммиграционного контроля, нарядов от ЛОВД и
САБ, российских и иностранных граждан, попытки захвата и угона самолетов заграничного
следования, захвата заложников, минирование самолетов и других враждебных действий.
II. Объектами враждебных устремлений в аэропорту «Внуково» могут быть:
213

Пассажиры, встречающие и провожающие их лица, другие люди, находящиеся
в помещениях аэропорта;

Пограничные наряды, наряды от ЛОВД, САБ, сотрудники Внуковской таможни, поста иммиграционного контроля, других органов и служб аэропорта и
авиакомпаний;

Воздушные суда авиакомпаний, совершающих полеты из аэропорта, грузы, перевозимые на них;

Объекты и помещения зданий аэропорта.
В ходе служебно-оперативной деятельности наряду со взаимодействием по повседневным вопросам охраны границы, организуется взаимодействие по действиям в условиях
охраны границы (усиленного контроля), в условиях различных сбойных ситуаций, основными из которых являются:

Попытка совершения террористической акции или диверсии;

Захват воздушных судов загранследования, помещений, грузов;

Осуществление массовых беспорядков;

Возникновение конфликтных ситуаций.
III. Успех действий взаимодействующих сил и средств обеспечивается:

Правильной расстановкой сил и средств, организацией их четкого взаимодействия и устойчивой связи;

Своевременным выявлением лиц, причастных к террористическим и другим
враждебным организациям, лик, которым в установленном порядке закрыт
въезд в РФ, лиц, следующих в РФ с поддельными, чужими документами и без
документов, удостоверяющих личность, использованием территории Российской Федерации с целью незаконной иммиграции;

Своевременным обнаружением оружия, боеприпасов, средств террора, наркотических веществ, контрабанды;

Поддержанием установленного в аэропорту режима на перроне и в помещениях аэровокзала.
IV. Возможные варианты складывающейся обстановки и порядок действия взаимодействующих подразделений и
служб
Действия взаимодействующих подразделений и служб
Содержание ситуа1 отделение 2 от- Внуковская тации (Элемент обОПК «Внуково»
ЛОВД
САБ
СОМП
дела СКРО ТС
можня
становки)
1
2
3
4
5
6
7
1. Повседневный Оперативные дежурные ответственные взаимодействующих подразделений и служб осуществляют обмен поступающей ин
обмен данными по формацией по линиям заинтересованности к 7:00 и к 19:00 ежедневно. При возникновении конкретных данных обстановки
обстановке
когда действия должны следовать незамедлительно и требуется координация совместных действий, взаимообмен информации
следует немедленно.
2. Выявление в хо- - изолирует выявленного нару- - направляет опе- - проводит лич- - при необходимо- - организует уси- - выдает багаж
де
пограничного шителя в специальном по- ративного
со- ный досмотр за- сти оказания по- ление службы на пассажира,
контроля наруши- мещении и устанавливает за трудника
для держанного, тща- мощи в задержа- данном направле- только в при
теля границы, лиц, ним наблюдение;
уточнения
об- тельный досмотр нии высылает к нии
сутствии по
следующих с чу- - начальник отделения обеспе- стоятельств
за- его багажа и руч- месту задержания
граничного
жими, поддельны- чивает надежную охрану за- держания;
ной клади;
наряд
милиции
наряда;
ми документами, держанного, выясняет обстоя(по вызову ОПК)
лиц, пытающихся тельства
дела,
производит
укрыться в воз- опрос нарушителя, фиксирует
душных судах за- его правонарушение.
гранследования.
- докладывает по команде;
3. Выявление и за- - изолирует выявленного нару- - направляет опе- - при необходи- - при необходимо- - ориентирует на-
215
держание нарушителей режима, установленного в аэропорту (на перроне,
в здании аэровокзала)
шителя в специальном помещении и устанавливает за
ним наблюдение, обеспечивает
надежную охрану,
- выясняет обстоятельства правонарушения, фиксирует и документирует его,
- составляет необходимые документы на задержанного;
- привлекает задержанного к
административной
ответственности;
содля
обза-
мости проводит
личный досмотр
задержанного,
тщательный досмотр его багажа
и ручной клади;
сти направляет наряд милиции для
оказании помощи
в
задержании
нарушителя;
- по окончании
разбирательств в
отдельных случаях принимает от
ОПК задержанного для направления в ИВС ГУВД.
4. Контроль за со- - в целях повышения надежноблюдением в аэро- сти режима установленного в
порту режима;
аэропорту ежеквартально организует совместную комплексную проверку состояния
режима на перроне аэропорта, в
помещениях аэровокзала;
- принимает участие в составлении акта по результатам проверки;
- по инициативе одной из заинтересованных служб или подразделения такая комплексная
проверка может проводится и в
другое время;
- при необходимости выделяют
оперативного работника для участия в комиссионной
комплексной проверке;
- выделяют одного двух сотрудников для участия в
комиссионной
комплексной проверке и участвует
в составлении акта;
- выделяют одного двух сотрудников для участия в
комиссионной
комплексной проверке и участвует
в составлении акта;
5. Возникновение и
локализация конфликтных
ситуаций с пассажирами
загранследования
- при необходимости высылает
оперативного сотрудника к месту
возникновения
- при необходимости высылает
представителя к
месту
возникновения кон-
- высылает наряд
милиции для принятия мер административного характера к винов-
- в случае возникновения конфликтных ситуаций с пассажирами загранследования и сопровождающими их лицами
пограничные наряды ОПК
ративного
трудника
уточнения
стоятельств
держания;
ряды САБ о задержании нарушителя установленного
режима;
- препровождает
задержанного
нарядом САБ на
перроне гражданина расположения ОПК, для
принятия мер административного
воздействия;
- совместно с ОПК
организует комплексную проверку состояния режима в аэропорту
«Внуково»;
- в состав комиссии включаются
представители администрации
пункта пропуска
САБ, ЦУМВС;
- организует составление акта по
результатам проверки (САБ);
- при необходимости высылает к
месту конфликта
представителей
заинтересованных
216
или сопровождаю- «Внуково» строго соблюдают
щими их лицами.
правила вежливого корректного поведения, немедленно
докладывают о происшедшем;
- группа пограничников отделения, совместно с начальником отдела и отделения ПК
обеспечивать фото, а также
письменное документирование
конфликтных ситуаций;
- вызывается наряд милиции
ЛОВД, информируются заинтересованные
взаимодействующие организации;
6. Выдворение (от- - осуществляют оформление
правка по рекомен- всех необходимых документов
дуемому маршру- для выдворения применительно
ту) транспортных к условиям каждого конкрет(иных) пассажиров, ного случая (начальник отдела,
имеющих поддель- отделения ПК);
ные, чужие и неис- - совместно с ЛОВД высылает в
правные
доку- транзитный зал укрупненный
менты а также пограничный наряд во главе с
оформленных в по- заместителем начальника отдеграничном и тамо- ления с целью контроля за обженном отношении становкой,
не
допущения
по причине техни- нарушения режима, локализаческих и метеоза- ции возможных конфликтных
держек авиарейса ситуаций, (начальник отдела
(пассажиры возму- отделения ПК);
щены и требуют - оперативно готовит достаточотправки по мар- ное количество сил и средств
шруту.)
для возможного разоформления
пассажиров в пограничном от-
конфликтной ситуации для уточнения
обстоятельств дела
и оказания практической помощи
в
локализации
конфликта;
фликтной ситуации для уточнения обстоятельств
дела и оказания
практической помощи
в
локализации
конфликта;
ным в создании
конфликтной ситуации пассажирам и сопровождающим их лицам;
- оказывает практическую помощь
в
локализации
конфликта;
служб (САБ,
СОПП) для практического участия
в локализации
конфликтной ситуации.
- при необходимости выделяют
оперативного сотрудника для оказания помощи в
выдворении (отправки);
осуществляет
слежение за обстановкой и практическую помощь
ОПК «Внуково» в
недопущении
нарушении установленного
режима и локализации возможных
конфликтных ситуаций;
- при необходимости вызывает
представителя
для
осуществления
углубленного таможенного контроля лиц;
осуществляет
слежение за обстановкой и практическую помощь
ОПК «Внуково» в
недопущении
нарушении установленного
режима и локализации возможных
конфликтных ситуаций;
- при необходимости
высылает
наряд
милиции
для
оказания
практической помощи взаимодействующим
и
службам и организациям;
- принимает меры
к строгому соблюдению правопорядка в транзитном зале АВК
в местах большого
скопления пассажиров, высылает
достаточное количество дополнительных
на-
- исходя из условий каждого конкретного случая
представители
СОПП, совместно
с ОПК «Внуково»
осуществляют
подготовку и информирует действующие подразделения и организации о технических и метеозадержках одновременно нескольких рейсов;
- информирует
пассажиров о причинах задержки,
времени предпо-
217
ношении (начальник отдела отделения ПК)
рядов
милиции
для соблюдения
установленного
режима и локализации возможных
конфликтных ситуаций;
лагаемого вылета.
При необходимости принимают меры к пограничному, таможенному
оформлению не
вылетевших пассажиров;
- принимают исчерпывающие меры к соблюдению
правопорядка, соблюдению установленного режима и локализации
возможных конфликтных ситуаций;
Б. В ХОДЕ УСИЛЕННОЙ ОХРАНЫ ГРАНИЦЫ (УСИЛЕННОГО ПОГРАНИЧНОГО КОНТРОЛЯ)
1. При получении
конкретных данных о готовящихся
нарушение Государственной границы.
- в части касающейся
информирует взаимодействующие службы
и организации по готовящемуся нарушению
границы;
- принимает меры по
- принимает меры к
сбору данных обстановки, выявлению
признаков
возможного нарушения границы;
- оперативно ин-
- в пределах своей
компетенции осуществляет
сбор
данных обстановки, направленных
на своевременное
выявление призна-
- в пределах своей
компетенции осуществляет
сбор
данных обстановки, направленных
на своевременное
выявление призна-
- в пределах своей
компетенции
осуществляет сбор данных
обстановки,
направленных на своевременное выявление
признаков подготовки
218
2. При проведении
пограничного поиска, поиска
нарушителей Государственной границы, в поиске
нарушителей установленного режима, а также лиц
имеющих предметы и материалы,
запрещенные к
ввозу и вывозу из
РФ.
повышению надежности пограничного контроля лиц, транспортных средств и грузов
загранследования
(управление
ОПК
«Внуково»);
формирует пограничные
наряды
ОПК «Внуково» по
данным обстановки;
- в части касающейся
по обстановке информируется взаимодействующие службы и
организации;
- принимаются меры
по повышению надежности пограничного
контроля, оперативному выявлению и задержанию нарушителей границы, нарушителей установленного
режима, лиц, имеющих
предметы и материалы, запрещенные к
ввозу и вывозу из РФ
(управление ОПК
«Внуково»);
- при необходимости к
пограничному поиску
могут привлекаться
представители взаимодействующих органов
и служб;
- принимает меры к
сбору данных обстановки и оказанию практической
помощи ОПК
«Внуково» в проведении пограничного поиска нарушителей Государственной границы,
в поиске нарушителей установленного режима, а
также лиц имеющих предметы и
материалы запрещенные, к ввозу –
вывозу из РФ;
- оперативно информирует пограничные наряды
ОПК «Внуково» по
данным обстановки;
ков подготовки к
нарушению границы;
- оперативно информирует пограничные
наряды
ОПК «Внуково» по
данным обстановки;
- в пределах своей
компетенции осуществляет сбор
данных обстановки, оперативно информирует пограничные наряды
ОПК «Внуково»;
- в ходе слежения
за обстановкой выявляет признаки
возможной подготовки к нарушению
границы установленного режима;
- усиливает работу
по поиску ручной
клади и багажей
пассажиров, оружия, взрывчатых и
наркотических веществ, средств диверсий и террора;
- усиливает контроль за режимом в
ков подготовки к
нарушению границы;
- оперативно информирует пограничные
наряды
ОПК «Внуково» по
данным обстановки;
- при получении
сигнала оповещения от ОПК «Внуково» высылает
дополнительные
наряды милиции
для усиления контроля за установленным режимом;
- в пределах своей
компетенции осуществляет сбор
данных обстановки, оперативно информирует пограничные наряды
ОПК «Внуково» о
признаках подготовки к нарушению границы,
установленного
режима ОПК
«Внуково»;
к нарушению границы;
- оперативно информирует пограничные
наряды ОПК «Внуково» по данным обстановки;
- ориентирует с САБ,
обслуживающий персонал на повышение
бдительности, на оказание помощи пограничным нарядам.
219
3. При обострении
обстановки в странах из которых
следуют лица,
транспортные
средства и грузы
когда создается
реальная опасность дезорганизации сообщения через Государственною границу и
нанесения ущерба
государству.
- усиливает пограничный контроль лиц,
транспортных средств
и грузов, прибывающих (убывающих) из
этих государств;
- усиливает контроль
за соблюдением установленного режима в
пунктах пропуска;
- осуществляет оперативный сбор данных
по обстановке, их доведения в части касающейся до взаимодействующих служб и организаций;
4. При обострении
обстановки, порядков в пунктах
пропуска среди
пассажиров загранследования и
сопровождающих
лиц.
- информируются дежурные действующих
подразделений (оперативный дежурный);
- группой противодействия и фиксации осуществляется видео,
фото документирование беспорядков;
- совместно с нарядами
ЛОВД принимает меры по локализации
залах таможенного
контроля;
-усиливает сбор
- усиливает тамоданных обстанов- женный контроль
ки, обеспечивает
лиц, транспортных
своевременное до- средств и грузов
ведение данных
прибывающих
обстановки в ча(убывающих) из
сти касающейся до этих государств;
взаимодействую- усиливает конщих служб и орга- троль за соблюденизаций;
нием установленного режима в
пунктах пропуска;
- осуществляет
оперативный сбор
данных по обстановке, их доведения в части касающейся до взаимодействующих
служб и организац.
- высылает опера- - усиливает режим
тивного сотрудни- в залах таможеннока к месту конго контроля;
фликтных ситуаций и беспорядков
для совместного
документирования
и фиксации;
- оказывает практическую помощь
в локализации очагов массовых бес-
-усиливает контроль за соблюдением режима в
пунктах пропуска;
- ориентирует с САБ,
обслуживающий персонал на повышение
бдительности, на оказание помощи пограничным нарядам ОПК
«Внуково», таможни и
ЛОВД;
- высылает усиленные наряды
милиции к месту
массовых беспорядков и конфликтных ситуаций, выявляет и
задерживает зачинщиков, принимает участие в
фиксации событий;
- осуществляет регулирование пассажиропотоков в пункте пропуска, где возникли
массовые беспорядки;
- ориентирует обслуживающий персонал
на повышение бдительности нарядами
САБ и усиливает контроль за соблюдением
установленного режи-
220
очагов массовых бес- порядков;
порядков, выявлению
зачинщиков конфликтных ситуаций и
беспорядков;
- принимает меры по
усилению пограничного контроля лиц,
транспортных средств
и грузов по контролю
за установленным режимом;
ма;
В. В УСЛОВИЯХ ЗБОЙНЫХ И ОСОБЫХ СИТУАЦИЙ:
1. Поступили данные о заминировании зданий, помещении (территории) пункта пропуска
- незамедлительно
оповещает взаимодействующие подразделения и организации
(оперативный дежурный);
- принимает меры к
усилению пограничного контроля за режимом;
- обеспечивает безопасность пограничных нарядов;
- принимает меры
незамедлительного
удаления из участков
возможного заминирования пассажиров, обслуживающего персонала.
- вызывает специалистов по обезвреживанию взрывных
устройств;
- оказывает содействие ОПК «Внуково» ЛОВД в удалении из мест возможного заминирования пассажиров и обслуживающего персонала.
- усиливает режим
в залах таможенного контроля;
- усиливает работу
по поиску в багаже
и ручной клади
пассажиров загранследования
взрывчатых веществ и взрывных
устройств;
- обеспечивает безопасность сотрудников таможни на
линии таможенного контроля и на
других объектах.
- усиливает контроль за режимом в
пунктах пропуска;
- во взаимодействии с ОПК
«Внуково» обеспечивает оперативный вывод пассажиров и обслуживающего персонала
из мест возможного заминирования.
При осуществлении вывода обеспечивает организованность и порядок;
- обеспечивает вызов и работу групп
разминирования,
- ориентирует САБ на
усиление режима в
пунктах пропуска;
- во взаимодействии с
ОПК «Внуково» обеспечивает оперативный
вывод пассажиров и
обслуживающего персонала из мест возможного заминирования. При осуществлении вывода обеспечивает организованность
и порядок;
221
2. Поступили данные о заминировании воздушного
судна заграничного следования.
3. ожидается посадка самолета
(вылета самолета),
захваченного террористами, зафиксирован захват заложников террористами, ожидается посадка самолета с различными
- незамедлительно
оповещает взаимодействующие подразделения и организации
(оперативный дежурный);
- принимает меры к
усилению пограничного контроля и контроля
за режимом;
- обеспечивает безопасность пограничных нарядов;
- принимает меры
незамедлительного
удаления из возможно
заминированного самолета пассажиров,
обслуживающего персонала и пограничных
нарядов.
- вызывает специалистов по обезвреживанию взрывных
устройств;
- оказывает содействие ОПК «Внуково» в удалении
из возможно заминированного самолета пассажиров и
обслуживающего
персонала.
- усиливает режим
в залах таможенного контроля;
- усиливает работу
по поиску в грузах,
багаже и ручной
клади пассажиров
загранследования,
взрывчатых веществ и взрывных
устройств;
- обеспечивает безопасность сотрудников таможни на
линии таможенного контроля и на
других объектах.
компетентных органов.
- усиливает контроль за режимом в
пунктах пропуска;
- во взаимодействии с ОПК
«Внуково» обеспечивает оперативный вывод пассажиров и обслуживающего персонала
из мест возможного заминирования.
При осуществлении вывода обеспечивает организованность и порядок;
- обеспечивает вызов и работу групп
разминирования
компетентных органов.
- ориентирует САБ на
усиление режима в
пунктах пропуска;
- во взаимодействии с
ОПК «Внуково» обеспечивает оперативный
вывод пассажиров и
обслуживающего персонала из мест возможного заминирования. При осуществлении вывода обеспечивает организованность
и порядок.
Взаимодействующие подразделения, органы и организации действуют в соответствии с предварительно разработанным планом операции «НАБАТ», в рамках возложенных на них задач и в пределах своей компетенции.
222
техническими
неполадками.
4. В зданиях, помещениях пункта
пропуска (на территории) возник
пожар.
- оповещает дежурные
службы соответствующих подразделений,
вызывает пожарную
команду, докладывает
по команде;
- совместно с администрацией пункта пропуска, таможней определяет район эвакуации.
- оповещает дежурные службы
взаимодействующих подразделений.
- оповещает дежурные службы
взаимодействующих подразделений, вызывает пожарную команду,
докладывает по
команде.
- оповещает дежурные службы взаимодействующих подразделений, вызывает пожарную команду, докладывает по
команде.
- оповещает дежурные службы взаимодействующих подразделений, вызывает
пожарную команду,
докладывает по команде, совместно с
ОПК «Внуково».
223
Приложение 5
.
ВАРИАНТЫ
ситуационных задач для использования при проведении совместных практических
занятий, совещаний и инструктажей сотрудников городского, районного органа внутренних
дел и военнослужащих пограничного отряда
Задача 1.
Сержант милиции Степанов и старшина милиции Патрушев несли службу на стационарном посту ГИБДД в пограничной зоне на участке 5 пограничной заставы. Автомобиль «Тойота» требование сержанта Степанова об остановке не выполнил, сбил его и на
большой скорости продолжил движение в сторону государственной границы.
Предложите варианты действий старшины Патрушева.
Задача 2.
Пограничный наряд в составе ефрейтора Васичкина и рядового Рябова выполнял
задачу по контролю за соблюдением правил пограничного режима. На просёлочной дороге
недалеко от села Воздвиженка их нагнали два бегущих милиционера и сообщили следующее. На инструктаже при заступлении на патрулирование им была доведена ориентировка о
проведении в районе розыскных мероприятий в связи с побегом из-под стражи двух задержанных. Двигаясь на автомобиле УАЗ-469, они обнаружили вдалеке двух неизвестных, по
приметам похожих на разыскиваемых, которые пытались остановить проходящие мимо машины. Было принято решение проверить у данных лиц документы и при необходимости задержать, но двигатель автомобиля заглох. Оставив водителя и радиостанцию в машине, они
продолжают движение в пешем порядке. Один из милиционеров предложил пограничникам
остановить проходящую машину и потребовать её предоставления для продолжения преследования (так как, сославшись на возникшую оперативно-служебную обстановку на границе,
сделать это лучше пограничному, а не милицейскому наряду) и вместе с ними продолжить
поиск неизвестных. Ефрейтор Васичкин ответил, что правом использовать автотранспорт
других лиц наделены и органы милиции, а пограничному наряду ни при каких условиях не
разрешается отклоняться от указанного маршрута.
Проанализируйте ситуацию, дайте правовую оценку всем высказанным доводам,
предложите свой вариант решения.
Задача 3.
На контрольном посту, расположенном на автомобильной трассе федерального значения на въезде в пограничную зону, несли службу военнослужащие комендантской роты
пограничного отряда во главе с прапорщиком Щегловым. На посту остановилась машина
начальника РОВД, из неё вышел заместитель начальника РОВД капитан Михайлов и сказал
прапорщику Щеглову, что он с группой офицеров отдела выдвигается в ГУВД области на
служебное совещание, на дороге они обнаружили и задержали солдата дислоцирующегося в
районе зенитно-ракетного полка, который находится в возбуждённом состоянии (не исключено наркотическое опьянение), не может внятно ответить ни на один вопрос. Михайлов
предложил Щеглову поместить солдата в помещение поста, а затем доставить его в расположение пограничного отряда для последующей передачи в расположение полка, так как
милиция задерживать военнослужащих не вправе, пограничному отряду уже наверняка доведена ориентировка об исчезновении солдата, к тому же офицеры РОВД могут опоздать на
совещание.
Дайте правовую оценку доводам капитана Михайлова и предложите решение прапорщику Щеглову.
224
Задача 4.
Пограничный наряд в составе младшего сержанта Ресина и рядового Диденко,
находясь на службе по контролю за соблюдением правил пограничного режима, зашёл на
стационарный пост ГИБДД. Старшина милиции Алхименко предложил им присоединиться
к распитию спиртных напитков. Сержант Ресин отказался, а рядовой Диденко выпил с милиционерами полстакана вина. В это время с соседнего поста ГИБДД сообщили, что в их
сторону движется автомобиль «Москвич» красного цвета без номерных знаков, не выполнивший требование об остановке; не исключено нахождение в нём вооружённых преступников; дана команда автомобиль и лиц, находящихся в нём задержать. Милиционеры и пограничники вышли на трассу и увидели приближающийся «Москвич». На требования об остановке водитель не реагировал, скорость движения не снизил. Старшина Алхименко дал команду на открытие огня по автомобилю и сам открыл огонь из пистолета, но после первого
выстрела произошла задержка. Сержант Ресин сказал, что в таких ситуациях пограничному
наряду запрещено применять оружие. Алхименко назвал Ресина слюнтяем, выхватил у него
автомат и открыл огонь по автомобилю. Водитель был ранен, автомобиль остановился, все
находящиеся в автомобиле лица совместными действиями пограничного и милицейского
нарядов были задержаны.
Дайте правовую оценку всем элементам ситуации.
Задача 5.
На пограничную заставу для обмена информацией зашёл участковый уполномоченный лейтенант Дубов и сообщил заместителю начальника заставы капитану Васильеву, что
сегодня утром на совещании в РОВД заместитель начальника отдела довёл следующее:
прошедшей ночью в эфир на милицейской частоте вышел неизвестный абонент с кавказским
акцентом и эмоционально заявил, что «менты» и «зелёные» им уже надоели, а поэтому пусть
готовятся к «варфоломеевской ночи».
Обозначьте основные звенья в системе взаимодействия в данной ситуации со стороны должностных лиц и руководства пограничного отряда и РОВД.
Задача 6.
На участке пограничного отряда осуществлялся поиск нарушителей границы. В соответствии с планом взаимодействия к поиску привлечён личный состав РОВД. Поисковая
группа, возглавляемая старшим лейтенантом Сенчуковым, выполняет задачу совместно с
сержантами милиции Липуновым и Токмачёвым. В целях ускорения передвижения сержант
Липунов остановил проезжавшую машину гражданина Юдина, отстранил водителя от
управления, сам сел за руль и перевёз поисковую группу в назначенный район. Сержант
Токмачёв в это время по сотовому телефону Юдина связался с дежурной частью РОВД,
уточнил обстановку и просил передать родным, что с ними всё в порядке (собственных
средств связи у милиционеров не было, а по радиостанции пограничного отряда такую информацию получить и передать невозможно). После окончания поиска гражданин Юдин
предъявил к РОВД требования о возмещении причинённого вреда (стоимость бензина, телефонного разговора, морального вреда в связи с опозданием в назначенное время к стоматологу).
Подлежат ли удовлетворению заявленные требования? Если подлежат, то какое
ведомство должно возмещать причинённый вред гражданину?
Задача 7.
Общая обстановка – аналогичная предыдущей задаче, но милицейский наряд действовал самостоятельно. Сержант милиции Липунов попросил у старшего лейтенанта Сенчукова радиостанцию для поддержания связи (у собственной радиостанции сел аккумуля-
225
тор). Старший лейтенант Сенчуков распорядился дать милиционерам одну из радиостанций
поисковой группы. При патрулировании местности, находясь на мосту, сержант Липунов
уронил радиостанцию в реку.
Подлежит ли возмещению причинённый вред (утрата военного имущества) в данной ситуации? Если подлежит, то кем и в каком порядке?
226
Приложение 6
.
ОБОБЩЁННЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ
анкетирования слушателей Академии ФПС России по вопросу
выявления основных недостатков взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы, их
причин и направлений совершенствования механизма взаимодействия.
Период анкетирования: январь-февраль 2002 года
Всего опрошено 147 человек.
Количество ответов на вопросы анкеты приведены в процентах относительно общего числа
опрошенных (допускался выбор нескольких вариантов ответов).
АНКЕТА
(заполняется сотрудниками Пограничной службы)
Уважаемый коллега!
Кафедра специальных юридических дисциплин Московского военного института Федеральной пограничной службы Российской Федерации изучает вопросы эффективности
взаимодействия органов и войск Пограничной службы РФ с органами внутренних дел МВД
России в сфере охраны Государственной границы. Просим оказать содействие в этом, ответив на вопросы анкеты.
Анкетирование не имеет целью проверку Ваших знаний по вопросам взаимодействия
органов и войск Пограничной службы с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы.
При заполнении анкеты просим Вас отметить выбранный вариант ответа (при положительном ответе желательно указать примерное количество случаев). В случае использования
Вами иного варианта, не предусмотренного разработчиками, Вы можете вписать его ниже
предложенных. Ваши предложения могут быть изложены также на обратной стороне листа
анкеты с указанием номера вопроса и пункта (варианта) ответа.
Благодарим за сотрудничество.
1. Велика ли роль взаимодействия с органами внутренних дел в качественном решении задач, стоящих перед войсками и органами Пограничной
службы?
А) да, безусловно велика……………………………………………………65%
Б) второстепенна…………………………………………………………….30%
В) практически отсутствует …………………………………………………5%
2. Приходилось ли Вам участвовать:
а) в организации взаимодействия:
да……. …………………………………………………………70%
нет………………………………………………………………30%
б) в непосредственном осуществлении взаимодействия:
да………………………………………………………………..75%
нет………………………………………………………………25%
3. Если приходилось, то при каких обстоятельствах?
227
А) задержание нарушителей границы…………………………………………40%
Б) проведение пограничных операций…………………………………………20%
В) пресечение вооружённых провокаций……………………………………..1,5%
Г) в повседневной службе……………………………………………………….70%
Д) при резком изменении обстановки…………………………………………..10%
Е) в иных ситуациях (указано опрашиваемыми)
при задержании преступников в пограничной зоне………………5%
при решении кадровых вопросов …………………………………..2%
4. Способствует ли взаимодействие эффективности совместных действий взаимодействующих органов в сфере охраны Государственной границы?
А) да…………………………………………………………………………………75%
Б) нет……………………………………………………………………………..…15%
В) однозначно определить трудно………………………………………………..10%
5. Являетесь ли Вы сторонником совместных действий?
А) да………………………………………………………………………………..83%
Б) нет……………………………………………………………………………….17%
6. Как Вы оцениваете состояние взаимодействия с органами внутренних дел
на основе служебного опыта до поступления в академию?
А) хорошее………………………………………………………………………….8%
Б) вполне удовлетворительное……………………………………………………15%
В) неудовлетворительное………………………………………………………….77%
7. На каком уровне взаимодействие осуществляется наиболее часто и предметно?
А) межведомственном…………………………………………………………….30%
Б) региональном……………………………………………………………………40%
В) местном………………………………………………………………………….60%
8. Как Вы оцениваете результат взаимодействия с точки зрения влияния на решение задач охраны Государственной границы?
А) положительный, эффективный………………………………………………..55%
Б) отрицательный…………………………………………………………………..15%
В) не отличается от результата самостоятельного решения задач………………30%
9. Нуждается ли существующий уровень взаимодействия в совершенствовании (если Вы считаете его недостаточным)?
А) да…………………………………………………………………………………..70%
Б) нет………………………………………………………………………………….5%
В) это невозможно……………………………………………………………………25%
10.
Какие из перечисленных недостатков правового характера отрицательно сказываются на организации и поддержании взаимодействия?
А) несовершенство нормативно-правовой базы
на федеральном уровне ……………………………………………………………..20%
Б) несовершенство нормативно-правовой базы,
на региональном уровне……………………………………………………………..40%
В) отсутствие примерных инструкций по
взаимодействию в звене ПОГО (ОКПП) - ГОВД (РОВД) ………………………..38%
228
Г) отсутствие наставлений по конкретным вопросам взаимодействия на более низком
уровне (включая звено пограничный наряднаряд милции)……………………….57%
Д) слабая правовая экспертиза разрабатываемых
служебных документов по взаимодействию ………………………………………40%
Е) фактическое отсутствие юридической
ответственности должностных лиц за нарушение
установленного порядка взаимодействия…………………………………………..46%
11.
Отмечаете ли Вы последовательность, чёткость и однозначность в содержании
нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации и поддержания
взаимодействия?
А) да………………………………………………………………………………….30%
Б) нет…………………………………………………………………………………35%
В) затрудняюсь ответить…………………………………………………………...35%.
12.
Какие из перечисленных недостатков организационного характера
отрицательно сказываются на состоянии взаимодействия?
А) недостаточный (а зачастую – низкий) профессиональный уровень
органов управления, должностных лиц и личного состава,
участвующих во взаимодействии …………………………………………………32%
Б) отсутствие единого органа управления (должностного лица) обеспечивающего взаимодействие на всех уровнях (центр, офицер)………………………..……………28%
В) отсутствие системы совместной подготовки
личного состава взаимодействующих органов
(программы, совместные занятия, учения,
учебные пособия и т.п.)…………………………………………………………….40%
Г) слабое знание совместно решаемых задач личным
составом взаимодействующих органов…………………………………………….25%
Д) отсутствие научно обоснованного алгоритма организации,
поддержания и восстановления нарушенного взаимодействия………………….18%
Е) отсутствие единых (типовых, формализованных) планирующих
документов по взаимодействию на различные условия обстановки…………….48%
Ж) отсутствие научно выверенных системы и порядка
подведения итогов совместных действий, обобщения и
распространения опыта взаимодействия…………………………………………..37%
З) не совершенствуются имеющиеся формы
и методы взаимодействия…………………………………………………………..28%
И) боязнь ответственности за результаты совместного
использования сил и средств……………………………………………………….38%
13.
Есть ли необходимость в создании совместного специального органа по взаимодействию?
А) да…………………………………………………………………………………55%
Б) нет………………………………………………………………………………..30%
В) затрудняюсь ответить…………………………………………………………..15%
14.
Основной орган управления, осуществляющий организацию взаимодействия в
органах и войсках Пограничной службы и в органах внутренних дел
А) штаб воинского формирования Пограничной службы………………………..85%
Б) орган управления внутренних дел………………………………………………10%
В) иной (указано опрашиваемыми)
оперативные органы…………………………………………………4,5%
органы воспитательной работы……………………………………..0,5%
229
15.
Кто, на Ваш взгляд, несёт персональную ответственность за организацию и поддержание взаимодействия?
А) командир части………………………………………………………………..82%
Б) руководитель органа внутренних дел………………………………………...6%
В) иное должностное лицо (указано опрашиваемыми)
начальник штаба…………………………………………………….55%
конкретный офицер штаба………………………………………….18%
начальник оперативного органа……………………………………4,5%
комендант пограничной комендатуры………………………………3%
начальник пограничной заставы…………………………………….0,8%
16.
Какие формы служебно-боевой деятельности требуют наиболее детальной и качественной организации взаимодействия?
А) пограничная служба…………………………………………………………..88%
Б) пограничный поиск (операция)………………………………………………55%
В) пресечение вооружённых провокаций………………………………………10%
Г) иные…………………………………………………………………………… Д) все формы………………………………………………………………………92%
17.
Назовите наиболее предпочтительные формы и способы организации взаимодействия:
А) непосредственно на местности……………………………………………….45%
Б) проигрыш на картах, макете местности………………………………………48%
В) на учениях и штабных тренировках…………………………………………..60%
Г) отдача устных указаний по взаимодействию в процессе
постановки задач………………………………………………………………..55%
Д) иные (указано опрашиваемыми)
передача указаний по компьютерным сетям………………………37%
совместное проведение занятий с сотрудниками
органов внутренних дел…………………………………………….………..32%
взаимное участие представителей органов и войск Пограничной
службы и органов внутренних дел в совещаниях
по постановке задач………………………………………………..…………..24%
18.
Какова, на Ваш взгляд, должна быть периодичность уточнения вопросов взаимодействия?
А) еженедельно…………………………………………………………………….4%
Б) ежемесячно…………………………………………………………………….18%
В) ежеквартально ………………………………………………………………..37%
Г) по мере необходимости………………………………………………………..77%
19. Какие из перечисленных недостатков материально-технического характера отрицательно сказываются на состоянии взаимодействия?
А) состояние автотранспорта не позволяет осуществлять манёвр
силами и средствами………………………………………………………..…….24%
Б) применение различных (несовместимых)
средств связи взаимодействующими органами…………………………………58%.
В) низкая обеспеченность взаимодействующих
органов компьютерной и множительной техникой……………………….……60%
Г) недостаточная техническая оснащённость рабочего
230
места оперативного дежурного…………………………………………….……..30%
20.
Назовите другие недостатки, которые, на Ваш взгляд, отрицательно сказываются на состоянии взаимодействия
А) эффективность взаимодействия не соответствует
современным реалиям…………………………………………………………….0,8%
Б) косность мышления отдельных руководителей……………………………….5%
В) низкая дисциплинированность сотрудников
органов внутренних дел…………………………………………………………….25%
Г) безразличное отношение к службе в целом большого числа
военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел
вследствие низкого уровня материального благосостояния ………….…………22%
21.
Соответствует ли Ваш уровень профессиональной подготовки эффективным организации и поддержанию взаимодействия?
А) да…………………………………………………………………………………15%
Б) нет………………………………………………………………………………..20%
В) не в полной мере………………………………………………………………..55%
Г) затрудняюсь ответить…………………………………………………………..10%
Примечание: итоги анкетирования используются в учебно-воспитательном процессе в
Московском пограничном институте ФСБ России.
231
Приложение 7
Проект
СТРУКТУРА ПОГРАНИЧНОГО КОДЕКСА
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
РАЗДЕЛ 1. ПОГРАНИЧНЫЙ ЗАКОН
Глава 1. Цели, задачи и принципы Пограничного кодекса Российской Федерации.
Глава 2. Действие пограничного закона во времени и пространстве.
Глава 3. Правовое регулирование пограничной сферы Российской Федерации
РАЗДЕЛ 2. О ПОГРАНИЧНОЙ СЛУЖБЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Глава 4. Предназначение, состав и основные задачи пограничных органов и пограничных войск Федеральной Службы Безопасности Российской Федерации.
Глава 5. Основы организации и деятельности пограничных органов и пограничных
войск Федеральной Службы Безопасности Российской Федерации.
Глава 6. Силы и средства пограничных органов и пограничных войск Федеральной
Службы Безопасности Российской Федерации.
Глава 7. Основы обеспечения деятельности пограничных органов и пограничных
войск Федеральной Службы Безопасности Российской Федерации.
Глава 8. Контроль и надзор за деятельностью пограничных органов и пограничных
войск Федеральной Службы Безопасности Российской Федерации.
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
РАЗДЕЛ 3. ЗАЩИТА И ОХРАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ И МОРСКИХ ПОГРАНИЧНЫХ ПРОСТРАНСТВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Глава 9. Защита и охрана Государственной границы Российской Федерации.
Глава 10. Установление и изменение прохождения, обозначение Государственной
границы Российской Федерации.
Глава 11. Режим Государственной границы Российской Федерации.
Глава 12. Пограничный режим.
Глава 13. Режим в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации.
Глава 14. Защита и охрана морских пограничных пространств Российской Федерации
Глава 15. Чрезвычайные режимы Российской Федерации
Глава 16. Полномочия органов государственной власти в сфере защиты Государственной границы и морских пограничных пространств Российской Федерации.
Глава 17. Взаимодействие пограничных органов и пограничных войск Федеральной
Службы Безопасности Российской Федерации с органами исполнительной власти, участвующими в защите и охране Государственной границы Российской Федерации.
Глава 18. Полномочия пограничных органов и пограничных войск Федеральной
Службы Безопасности Российской Федерации, войск ПВО, ВМФ, иных войск и воинских
формирований Российской Федерации в сфере защиты Государственной границы и морских
пограничных пространств Российской Федерации
232
Глава 19. Участие органов местного самоуправления, предприятий и их объединений,
учреждений, организаций, общественных объединений и граждан в защите Государственной
границы Российской Федерации.
Глава 20. Правовая и социальная защита военнослужащих и других граждан, участвующих в защите Государственной границы Российской Федерации.
Глава 21. ответственность за правонарушения на Государственной границе Российской Федерации.
Глава 22. Ресурсное обеспечение Государственной границы Российской Федерации.
.
Приложение к Пограничному кодексу Российской Федерации.
Глава 17
Взаимодействие пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы
безопасности Российской Федерации с органами исполнительной власти, участвующими в
защите и охране Государственной границы Российской Федерации.
I.Общие положения:
1.1Целями взаимодействия являются:
а) согласование действий при осуществлении практических мер по обеспечению безопасности Российской Федерации и защите ее интересов на Государственной границе;
б) совместное обеспечение выполнения международных договоров и соглашений в
сфере защите и охраны Государственной границы;
в) эффективная деятельность пограничных органов и пограничных войск с федеральными органами исполнительной власти при осуществлении всех видов контроля на Государственной границе;
г) комплексное, эффективное и дифференцированное использование сил и средств
при выполнении возложенных задач;
д) установление устойчивых, деловых взаимодействий направленных на сотрудничество и взаимопомощь.
1.2.Взаимодействие достигается:
а) координирующей ролью Федеральной службы безопасности Российской Федерации в сфере защиты и охраны Государственной границы, контроля за соблюдением законодательства Российской федерации по обеспечению безопасности на Государственной границе;
б) взаимным знанием задач, согласованием различных вариантов действий;
в) своевременной отработкой планов взаимодействия и их уточнения при изменении
обстановки;
г) организацией и поддержанием непрерывной связи взаимодействия и постоянным
обменом информацией об обстановке.
1.3.Взаимодействие осуществляется в соответствии с принципами:
а) строгого соблюдения законности;
б) сосредоточения усилий для выполнения наиболее сложных и ответственных задач;
в) непрерывности взаимодействия на всех уровнях;
г) оперативности;
д) ответственности за реализацию совместных планов и взятых обязательств;
четкого разграничения функций взаимодействующих органов;
е) комплексного использования сил и средств;
ж) целеустремленности;
з) конспирации.
1.4.Основные формы взаимодействия:
а) совместное планирование различных мероприятий и действий;
б) взаимное использование сил и средств;
в) взаимная информация заинтересованных сторон;
233
г) взаимная высылка временных органов управления (оперативных групп).
II.Организация взаимодействия
2.1.Уровни взаимодействия:
а) межведомственный (уровень центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти);
б) региональный (уровень территориальных органов исполнительной власти);
в) местный (уровень соединений, частей, подразделений и должностных лиц взаимодействующих органов).
2.2.Взаимодействие пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы
безопасности с органами исполнительной власти организуется и осуществляется на
основе планов взаимодействия, разработках руководителя взаимодействующих органов.
2.3.Основными направлениями взаимодействия являются:
а) взаимное информационное обеспечение;
б) совершенствование нормативно-правовой базы;
в) осуществление совместных мер по поддержанию режима Государственной границы, режима в пунктах пропуска через Государственную границу, пограничного режима;
г) совершенствование форм и способов осуществления контроля;
д) согласование направлений международного сотрудничества в сфере борьбы с терроризмом, нелегальной миграцией, незаконным оборотом оружия, наркотиков, радиоактивных веществ, контрабанды;
е) разработка и осуществление совместных действий по пресечению и локализации
чрезвычайных, провокационных и конфликтных ситуаций на Государственной границе и в
пунктах пропуска через неё;
ж) оказание взаимной помощи в проведении научных исследований и разработок,
подготовке специалистов;
з) иные направления, определяемые конкретно складывающейся, изменяющейся обстановкой.
2.4.Планы взаимодействия разрабатываются текстуально или на карте (схеме) и должны
включать:
а) цели взаимодействия;
б) места дислокации взаимодействующих органов;
в) основные элементы обстановки;
г) направления взаимодействия;
д) расчёт выделяемых сил и средств и порядок действий в различных вариантах обстановки;
е) организацию управления;
схему связи взаимодействия.
К плану могут прилагаться необходимые расчётные таблицы и пояснительные записки.
Взаимодействие уточнятся:
а) в процессе организации охраны Государственной границы на соответствующий период;
б) при разработке годовых планов;
в) при изменении обстановки, состава сил и средств, а также в других необходимых
случаях.
Об уточнении взаимодействия производятся записи в планах взаимодействия.
2.5.Организация взаимодействия осуществляется в различных условиях:
а) повседневная пограничная служба;
б) усиленная пограничная служба;
в) пограничный поиск;
г) отражение вооружённого вторжения войсковых групп и банд;
234
д) пресечение вооружённых и иных провокаций на Государственной границе.
При повседневной пограничной службе взаимодействие заключается:
а) в постоянном и скоординированном выполнении взаимодействующими органами
административно-служебных, оперативно-розыскных и других задач;
б) во взаимном обмене информацией;
в) в поддержании высокой готовности необходимых сил и средств;
г) в поддержании устойчивой связи между взаимодействующими органами.
При усиленной пограничной службе:
а) уточняются планы взаимодействия, состав сил и средств, их задачи, оснащение, порядок связи;
б) принимаются дополнительные меры по усилению режима службы взаимодействующих органов и подразделений, всех видов контроля на границе, в пунктах пропуска через
Государственную границу.
При проведении пограничных поисков и операций:
а) определяются цели, задачи, место, время, вероятные направления и варианты совместных действий взаимодействующих сил и средств;
б) согласовывается комплекс войсковых, оперативных, режимных и иных мероприятий;
в) проводится совместная рекогносцировка местности;
г) уточняется единая система оповещения, взаимного опознания и целеуказания;
д) определяется порядок манёвра силами и средствами в случае изменения обстановки.
При отражении вооружённого вторжения войсковых групп и банд, пресечении вооружённых и иных провокаций на границе дополнительно согласовывается:
а) порядок участия взаимодействующих подразделений и частей в огневом поражении
противника;
б) порядок использования самолётов, кораблей и других сил и средств;
в) порядок оказания медицинской помощи.
2.6.Организация взаимодействия отрабатывается по основным видам деятельности:
а) войсковая;
б) оперативная (разведывательная, контрразведывательная, оперативно-розыскная);
в) военно-техническая;
г) административно-правовая;
д) погранпредставительская.
2.7.Мероприятия по организации взаимодействия осуществляются при:
а) заблаговременной подготовке;
б) непосредственной подготовке;
в) поддержания взаимодействия;
г) восстановления взаимодействия;
В ходе заблаговременной подготовки пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации и органов исполнительной власти разрабатываются планы взаимодействия, а с Внутренними войсками – план проведения пограничного поиска (операции).
Непосредственная подготовка взаимодействия заключается в уточнении плана взаимодействия и отдаче указаний по взаимодействию, причем, как правило, на служебные совещания по выработке решений приглашаются представители взаимодействующих органов.
Поддержание взаимодействия осуществляется постоянно ответственным лицом соответствующего органа управления пограничных органов и пограничных войск Федеральной
службы безопасности Российской Федерации, органов исполнительной власти. Нарушенное
взаимодействие должно быть обязательно восстановлено!
235
Восстановление взаимодействия производится незамедлительно по обходным каналам
связи или другим доступным способом, причем в планах взаимодействия заранее должны
быть отработаны взаимные действия на этот случай.
2.8.Основные задачи, по которым организуется взаимодействие:
а) розыск лиц представляющих оперативный интерес;
б) добывание данных о военных мероприятиях проводимых спецслужбами и Вооружёнными силами иностранных государств;
в) выявление разведывательных и контрразведывательных органов противника, их
агентуры и других преступных элементов в пограничных пространствах;
г) борьба с диверсионно-разведывательными группами и бандами противника;
д) воспрещение незаконного проникновения лиц в пограничную зону из нашего тыла
и с территории сопредельного государства;
е) совместное проведение мероприятий по дезинформации противника;
ж) обеспечение общественного порядка в приграничных районах;
з) контроль за перемещением и пребыванием в приграничных районах иностранных
граждан и лиц без гражданства;
и) борьба с трансграничной преступностью;
к) проведение режимных мероприятий;
л) совместное пресечение противоправной деятельности в пограничной зоне;
м) предупреждение и пресечение незаконной миграции и др.
2.9.За нарушения организованного порядка взаимодействия должностные лица несут
предусмотренную законодательством дисциплинарную, административную, уголовную и
материальную ответственность.
III.Основные направления взаимодействия пограничных органов и пограничных войск
Федеральной службы безопасности Российской Федерации с органами исполнительной власти в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации
3.1.с Министерством обороны Российской Федерации:
а) в повседневной охране Государственной границы;
б) при введении на Государственной границе режима усиленной охраны Государственной границы;
в) при проведении пограничных операций;
3.2.с Министерством внутренних дел Российской Федерации:
а) в повседневной охране Государственной границы;
б) при введении на Государственной границе режима усиленной охраны Государственной границы;
в) при проведении пограничных операций;
3.3.сМинистерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий:
а) в повседневной охране Государственной границы;
б) при введении на Государственной границе режима усиленной охраны Государственной границы;
в) при проведении пограничных операций;
3.4.с Министерством иностранных дел Российской Федерации.
3.5.со Службой внешней разведки Российской Федерации
3.6.с Федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими на Государственной границе таможенный, иммиграционный, санитарно-карантинный, ветеринарный,
фитосанитарный, автогрузовой и иные виды контроля:
- с Федеральной таможенной службой Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации;
236
- с Федеральной миграционной службой Министерства внутренних дел Российской
Федерации;
- с Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору Министерства сельского хозяйства Российской Федерации;
- с Федеральным агентством по рыболовству Министерства сельского хозяйства Российской Федерации;
- с Министерством природных ресурсов Российской Федерации (Федеральная служба
по надзору в сфере экологии и природопользования);
- с Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации
(Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития);
- с Министерством транспорта и связи Российской Федерации:
Федеральным агентством воздушного транспорта;
Федеральным дорожным агентством
Федеральным агентством железнодорожного транспорта;
Федеральным агентством морского и речного транспорта;
- с Федеральной службой Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
3.7.с органами государственной власти субъектов Российской Федерации:
3.8.с иными органами исполнительной власти Российской Федерации взаимодействие пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской
Федерации по вопросам охраны Государственной границы организуется и осуществляется
по мере необходимости по отдельным планам.
237
238