Доклад Р.А. Рыбало

Формирование и ведение единого реестра объектов культурного наследия
(памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее – Единый
реестр).
(СЛАЙД 1 заставка)
Сегодня в моем докладе речь пойдет о первичном элементе в сфере сохранения
и государственной охраны объектов культурного наследия – это Единый реестр
памятников России.
Формирование Единого реестра, первичный учет объектов культурного
наследия – это отправная точка любых мероприятий, проводимых на памятниках
истории и культуры.
Вообще в вопросе формирования Реестра задействовано два основных понятия:
это включение объектов в реестр и регистрация памятников в реестре.
Включение объектов в реестр – это, по сути, придание какому-либо объекту
статуса памятника истории и культуры.
В настоящее время существует большое количество документов, которые
приняты ранее, по старым правилам (это всем известные указы Президента 1991, 1997
годов, постановления Совета Министров 1960 года и многие другие, в том числе
региональные).
Мне бы хотелось остановиться на новых правилах выявления и придания статуса
объектов культурного наследия, которые введены в действие с 22 января 2015 года
315-ым Федеральным законом, которым внесены изменения в 73-й Федеральный
закон об объектах культурного наследия.
(СЛАЙД 2 схема выявления ОКН)
Первое, что необходимо отметить, это то, что закон, в зависимости от процедуры,
выделяет три понятия объектов:
- объект, обладающий признаками объекта культурного наследия;
- выявленный объект культурного наследия;
- и, собственно, сам объект культурного наследия.
1
Итак, любой заявитель вправе направить в региональный орган охраны
объектов культурного наследия заявление о включении объекта, обладающего
признаками объекта культурного наследия, в реестр.
Прошу обратить внимание, что в заявлении указываются только сведения о
местонахождении объекта (адреса объекта или при его отсутствии описания
местоположения объекта) и сведения о его историко-культурной ценности.
Рекомендуемый образец заявления утвержден приказом Минкультуры России от
2 июля 2015 года №1906 (зарегистрирован в Минюсте 4 сентября 2015 г. за номером
38812).
Такой упрощенный порядок подачи заявления подвергался критике. Вместе с
тем, для сохранения исторической среды (для общественности) он более логичен.
Далее, региональный орган охраны объектов культурного наследия, в который
направлено заявление, организует в срок не более девяноста рабочих дней со дня
регистрации указанного заявления работу по установлению историкокультурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного
наследия.
Порядок организации работы по установлению историко-культурной ценности
объекта, устанавливается законами и иными нормативными правовыми актами
субъектов Российской Федерации.
По истечении 90 рабочих дней региональный орган охраны объектов
культурного наследия принимает решение о включении объекта, обладающего
признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов
культурного наследия либо об отказе во включении указанного объекта в
данный перечень и в срок не более трех рабочих дней со дня принятия решения
информирует о принятом решении заявителя с приложением копии такого решения.
Объект становится выявленным объектом культурного наследия со дня принятия
региональным органом охраны объектов культурного наследия решения о включении
такого объекта в перечень выявленных объектов культурного наследия.
Выявленный объект культурного наследия подлежит государственной
охране. Снос выявленного объекта культурного наследия запрещен.
2
Очень важное нововведение в законе о том, что заявитель вправе обжаловать в
судебном порядке отказ регионального органа охраны от включении объекта в
перечень выявленных объектов культурного наследия либо бездействие указанного
органа охраны объектов культурного наследия, выразившееся в непринятии в
установленные сроки решения в отношении указанного объекта.
Объекты археологического наследия считаются выявленными объектами
культурного наследия со дня их обнаружения лицом, получившим разрешение
(открытый лист) на проведение работ по выявлению и изучению объектов
археологического наследия.
После принятия решения о включении объекта, обладающего признаками
объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного
наследия региональный орган охраны обеспечивает проведение государственной
историко-культурной экспертизы.
Региональный орган охраны на основании заключения государственной
историко-культурной экспертизы в срок не позднее тридцати рабочих дней со дня
получения указанного заключения принимает следующие возможные решения:
- о включении объекта в реестр в качестве объекта культурного наследия
регионального или по согласованию с органами местного самоуправления - местного
(муниципального) значения либо об отказе во включении объекта в реестр;
- о направлении заявления в Минкультуры России (в случае, если предлагается
отнести объект к памятникам федерального значения). В данном случае
Минкультуры должно в течение 30 дней принять решение о включении либо об
отказе во включении объекта в реестр.
Вот такой порядок включения памятников истории и культуры в реестр.
Теперь хочу рассказать об учете объектов культурного наследия в реестре.
Еще на так давно, два года назад на коллегии Минкультуры обсуждался вопрос
совершенствования системы учета объектов культурного наследия.
На тот момент состояние дел в данной сфере было просто плачевным. Сейчас в
это уже трудно поверить, но в Едином реестре было зарегистрировано всего 800
3
объектов, что составляло менее 1 процента от общего количества памятников. Но
удручало даже не это.
А то, что имелось множество объективных причин, которые сдерживали
развитие всей системы учета памятников и формирования реестра.
Это, в первую очередь, отсутствие соответствующей правовой базы. (СЛАЙД 3)
По ранее действовавшим нормативным актам для первичной регистрации
памятников в реестре требовался значительный комплект документов, из которых
большая часть не была разработана (например, предметы охраны, границы
территорий объектов), в том числе и из-за отсутствия источников финансирования.
Во-вторых, формирование реестра осуществлялось исключительно в бумажном
виде, что не только значительно замедляло процесс регистрации, но и делало его
оторванным от возможности информационной интеграции, в том числе в сфере
межведомственного взаимодействия и системы оказания государственных услуг.
Еще одна проблема заключалась в том, что ведение реестра было оторвано от
регионов. Тот учёт объектов, который осуществлялся региональными органами в
основном в системах Word и Excel, реже в иных информационных ресурсах не имел
ничего общего с Единым федеральным реестром ОКН.
На деле же получалось, что выверенной юридически значимой информацией не
обладал никто. Указанным сведениям доверять было нельзя, ее всегда нужно было
перепроверять,
тем
более
если необходимость
в ней
касалась
вопросов
государственной охраны памятников и финансирования работ по их сохранению.
Реставрационное
сообщество
постоянно
сталкивалось
с
проблемами
расхождения наименований, адресов, вида и категории памятников, указанных в
конкурсной, проектной и учетной документации.
В Минкультуры для задач учёта объектов также были задействованы 2
информационные системы. Наиболее полная из них («Памятники России 2000»),
содержала записи о 146 тысячах объектах.
(СЛАЙД 4)
Пользоваться ими в целях государственного учета памятников, можно сказать,
противозаконно.
4
Данные системы не имеют ничего общего с Единым реестром.
Но ни один из 146 тысяч объектов этой базы данных с существующим набором
документов даже по упрощённой схеме не сможет пройти регистрацию в Реестре.
Помимо того, что вопрос учета памятников и формирования Единого реестра
состоит в приоритетных задачах Министерства культуры, он также находится в
фокусе особого внимания руководства страны. (СЛАЙД 5) С января 2013-го года на
исполнении у Министерства и региональных органов охраны памятников находится
поручение Президента и Правительства о принятии мер по совершенствованию
государственной
системы
учёта
объектов
культурного
наследия,
которым
установлено, что первичное формирование Единого реестра в полном объёме должно
быть завершено до 2018 года.
Для исполнения задач, определённых этими поручениями, Министерство
культуры приступило к разработке принципиально новой модели учёта объектов
культурного
наследия,
основанной
на
создании
Единой
общефедеральной
территориально-распределенной системы ведения данных, в которую должны быть
вовлечены все органы охраны субъектов.
Создание такой модели возможно только при одном условии - тотальной
автоматизации технологических процессов. Только таким образом можно было бы
связать в единый механизм регионы и федеральный центр.
Для реализации указанных мероприятий в первую очередь необходимо было
подготовить правовую основу, в связи с чем были внесены изменения в нормативные
акты регулирующие вопросы учета памятников в Реестре (Положение о Едином
реестре и 73-й Федеральный закон). (СЛАЙД 6)
Указанные изменения позволили, в первую очередь, значительно упростить
регистрацию объектов в Едином реестре, а также позволили создать основу для
перехода от бумажного облика Единого реестра к его ведению в электронном виде.
Но самым важным моментом в деле учета ОКН стало то, что в 2014 году
Минкультуры приступило к созданию Автоматизированной информационной
системы, которая должна была позволить формировать Единый реестр при
5
взаимодействии с региональными органами охраны в электронном виде с удаленных
рабочих мест. (СЛАЙД 7)
Помимо самой разработки системы проводились мероприятия по установке
рабочих мест, выдаче квалифицированной электронной подписи ответственным за
ведение реестра сотрудникам в регионах и Минкультуры, а также обучающие
семинары для всех региональных органов охраны.
Нужно сказать, что сами семинары проходили достаточно непросто.
С одной стороны, было видно большое желание регионов уйти от
перемещающихся бумажных папок, с другой стороны, был большой скепсис и
неверие в то, что все это возможно.
Как бы то ни было, в декабре 2014-го введена в промышленную эксплуатацию
первая очередь Автоматизированной информационной системы Единого реестра.
Что же она из себя представляет и каких результатов позволила достичь?
(СЛАЙД 10)
Это рабочее место регионов. Вверху находятся поля для заполнения
(наименование объекта, его адрес, вид, категория и другие). Кроме того, на рабочем
месте имеются ячейки для прикрепления сканированных образов оригинальных
документов необходимых для учета памятников в реестре.
Уполномоченный
сотрудник
соответствующего
органа
охраны
вводит
необходимую информацию в поля рабочего места и прикрепляет образы документов,
подтверждающих вводимую информацию. Таким образом формируется учетное дело
объекта, которое подписывается квалифицированной электронной подписью.
После подписания учетное дело автоматически направляется на рабочие места
Минкультуры. Каждое учетное дело проверяется и в случае отсутствия замечаний
также подписывается КЭПами ответственных сотрудников Минкультуры. При
наличии замечаний учетное дело возвращается на доработку.
Необходимо
отметить,
что
система
автоматически
формирует
приказ
Министерства о регистрации ОКН (СЛАЙД 9) (на основании данных введенных в
поля рабочего места).
6
Более того, система позволяет формировать паспорт объекта культурного
наследия (СЛАЙД 10).
Не трудно представить насколько упростился процесс регистрации памятников в
реестре. Но главное, очень важен тот факт, что вся информация реестра выверенная и
юридически значимая. И это уже не абстрактная информационная база данных.
В настоящее время в систему введены данные по 46-м тысячам памятников, из
которых 29 тысяч уже имеют регистрационные номера, 16 тысяч учетных дел
возвращены на доработку, остальные проходят юридическую экспертизу в
Минкультуре.
Данные цифры говорят не только об общей заинтересованности и желании
достичь необходимого результата, но и о том, что реестр наконец-то заработал. Есть
регионы, которые сформировали более 1 тысячи учетных дел: Костромская,
Владимирская, Нижегородская, Ростовская области (более 3-х тысяч), Пермский край
и другие.
Единственное, что не ко всем региональным органам охраны пришло понимание,
что реестр – это не только регистрация памятников, а серьезный помощник при
осуществлении полномочий по государственной охране ОКН.
Поэтому хотелось бы, чтобы региональным органам охраны активнее
обеспечивали внесение дополнительных сведений о памятниках в реестр (и предметы
охраны, и территории, и зоны охраны ОКН и т.д.).
Необходимо отметить, что некоторые регионы уже активно вносят в реестр иную
имеющуюся информацию об объектах культурного наследия помимо данных о
регистрации (Это, что символично, Татарстан, Пермский край, республики Марий Эл,
Коми, и другие).
Хочу отдельно сказать о том, что, начиная с этого года, обязательным документом
для оформления заявки на финансирование работ по сохранению памятников
является документ, подтверждающий регистрацию объекта в реестре.
Данный документ необходим для предотвращения и недопущения возможных
ошибок при финансировании работ по сохранению памятников истории и культуры.
7
Это требование было установлено еще в прошлом году, однако вся основная
масса обращений посыпалась в апреле-мае текущего года. Поэтому регионам
необходимо планово подходить к данному вопросу и заранее организовывать работу
по формированию учетных дел объектов, планируемых к финансированию.
Еще хотелось бы сказать, что мы не рассматриваем реестр как вещь в себе, это
не только юридически значимый продукт, необходимый для исполнения полномочий
органами государственной власти.
Реестр должен также иметь цель популяризации объектов культурного наследия,
информация Реестра должна быть доступна гражданам.
Поэтому целью второй очереди разработки информационной системы реестра
(которая
заканчивается
в конце текущего
года) является
размещение на
информационной карте сведений об объектах культурного наследия, находящихся в
Едином реестре.
(СЛАЙД 11)
Мы уже приступили к этой работе. На тестовой карте Яндекс уже размещены
сведения о 15 тысячах объектов. (Вот общий вид карты России с указанием мест
сосредоточения памятников. Увеличивая масштаб, объекты распадаются на
единичные. Красным цветом выделены ОКН федерального значения, синим –
регионального, зеленым – местного.
Более того, по некоторым объектам, где Министерством культуры была
проведена их реставрация, данная информация имеется на карте, если пройти по
соответствующей ссылке. На слайде указан пример с Ново-Иерусалимским
монастырем.
Эта работа только начата, и к концу года мы планируем, что все объекты,
зарегистрированные в реестре будут размещены на карте и доступны в сети интернет.
Вместе с тем, несмотря на достигнутые результаты, проблем с формированием
реестра еще очень много: это и разночтения в наименованиях объектов, и в адресных
ориентирах, отсутствие утвержденных пообъектных составов ансамблей, отсутствие
разработанных и утвержденных предметов охраны и границ территорий памятников
и другое.
8
Но большой шаг к достижению конечной цели, когда Реестр будет являться
единственный источником информации о памятниках, уже сделан.
Подводя итог изложенному, хочу сказать, что осуществляя такую работу как учет
памятников в реестре, понимаешь насколько многонациональна широка и
многогранна наша страна. Насколько она богата своим историческим и культурным
наследием. Помимо памятников Москвы и Санкт-Петербурга (СЛАЙД 12) более
известных широкому кругу граждан, в Реестре зарегистрировано большое количество
объектов религиозного значения (СЛАЙД 13): храмов, мечетей, синагог, дацанов;
усадеб (СЛАЙД 14), театров (СЛАЙД 15), объектов деревянного зодчества (СЛАЙД
16) Есть и такие интересные памятники как (СЛАЙД 17) висячий мост в Алтае,
городище Горгиппия в Анапе, комплекс нарзанных ванн в Кисловодске, танк в СанктПетербурге, так называемый памятник чумы в Алании и многое многое другое.
9