Реестр недобросовестных поставщиков в системе

Реестр недобросовестных поставщиков в системе государственных закупок в России:
анализ эффективности1
Подколзина Е.А.2
Войтова Т.И.3
В 2005 году в России была проведена реформа государственных закупок. Реформа
была нацелена на предотвращение коррупции между поставщиками и заказчиками на всех
этапах осуществления закупок – и во время проведения торгов и после заключения
государственных контрактов. В контрактных отношениях между поставщиками и
заказчиками в области государственных закупок возникают те же проблемы, что в любых
других, однако они имеют свои особенности.
В России в области государственных закупок основным механизмом принуждения к
исполнению контрактов является использование судебной системы. Однако ФЗ-94
предполагает возможность использовать репутацию, хоть и в ограниченном виде,
посредством использования Реестра недобросовестных поставщиков (далее – реестр).
Заказчики в обязательном порядке вносят поставщиков, которые по решению суда были
признаны нарушившими контрактные условия в реестр, и могут по своему усмотрению
при размещении документации на торги указывать требование к поставщику не состоять в
реестре. Таким образом, с одной стороны реестр максимально формализован – есть
утвержденные правила ведения реестра, с другой стороны он используется заказчиками по
желанию в качестве репутационного механизма, который обычно рассматривает как
неформальный. В нашей работе мы обратимся к вопросу о том, в каких ситуациях реестр
наиболее эффективен (в каких ситуациях его использование сопряжено с минимальными
издержками для заказчика).
Для этого мы анализируем, как вероятность выиграть дело о расторжении контракта с
минимальными издержками зависит от разных факторов. Данные факторы могут быть как
внешние, связанные с институциональной средой, так и внутренние, связанные
непосредственно с характеристиками контрактов. Рассмотрение внутренних факторов
является целью данной работы.
Исследование осуществлено в рамках программы фундаментальных исследований ГУ-ВШЭ в 2011 году.
Старший научный сотрудник, Международная лаборатория институционального анализа экономических
реформ, ИНИИ, НИУ ВШЭ.
3
Стажёр-исследователь, Международная лаборатория институционального анализа экономических реформ,
ИНИИ, НИУ ВШЭ.
1
2
1
Работа построена следующим образом. Сначала мы описываем принципы работы
реестра и проблемы связанные с его функционированием, затем мы описываем доступные
нам данные, а в конце работы представляем результаты регрессионного анализа.
Реестр недобросовестных поставщиков: принципы работы, задачи и проблемы
Реестр недобросовестных поставщиков был создан 1 января 2006 года после
вступления в силу 94-ФЗ. Первая запись в реестре появилась уже в сентябре 2006 года,
тем не менее, официально реестр стал функционировать с 2007 года после выхода
Постановления Правительства РФ №292 «Об утверждении положения о ведении реестра
недобросовестных поставщиков и о требованиях к технологическим, программным,
лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения реестра
недобросовестных поставщиков».
Реестр ведётся в сети Интернет и находится в свободном доступе. Информацию,
содержащуюся в реестре, можно найти на Официальном сайте РФ для размещения
информации о размещении заказов4, а также на сайте Федеральной антимонопольной
службы (ФАС)5, которая является органом, уполномоченным на осуществление контроля
в сфере размещения заказов.
Сведения о недобросовестном поставщике заносятся в реестр на два года. В течение
этих двух лет организация или предприниматель не имеет права участвовать в торгах на
заключение контракта поставки товаров (на выполнение работ или оказание услуг) для
государственных нужд. При этом в случае, если недобросовестный поставщик продолжает
нечестные действия – в не зависимости от региона, – он может попадать в реестр
неограниченное количество раз и находиться там гораздо дольше.
Таким образом, реестр недобросовестных поставщиков выполняет две функции. Вопервых, недобросовестные поставщики не допускаются до участия в торгах, а, во-вторых,
благодаря созданию угрозы репутации, снижаются стимулы к нечестным действиям
компаний
и
предпринимателей,
которые
ещё
не
зарекомендовали
себя
как
недобросовестные.
Тем не менее, данные функции будут выполняться только в том случае, если
информация, содержащаяся в реестре, является релевантной, создавая доверие сторон, и
если у заказчиков высокие стимулы подавать информацию в реестр.
В действительности реестр не работает так, как это изначально предполагалось.
Прежде всего, правила ведения реестра не всегда соблюдаются, и реестр ведётся
4
5
http://zakupki.gov.ru
http://www.fas.gov.ru
2
недостаточно аккуратно. Например, реестр содержит множество опечаток, и информация
в нём не всегда совпадает с информацией, представленной в других официальных
источниках, таких как Федеральная Служба Статистики и региональные сайты
государственных
закупок.
Данные
ошибки
и
расхождения
могут
не
только
дезинформировать пользователей реестра, но и снижать доверие к данному инструменту,
в случае обнаружения недостоверности представленной информации. Вторая более
серьёзная проблема – низкий спрос на данный инструмент со стороны заказчиков.
Причём, отсутствие необходимого спроса на реестр не только является проблемой как
таковой, то есть участники системы государственных закупок просто не обращаются к
данному инструменту, но и – что более важно – в реестр вносится слишком мало
информации, чтобы данный инструмент был достаточно эффективным.
В
случае
недобросовестного
исполнения
поставщиком
условий
контракта,
информация о поставщике для внесения в реестр передаётся в УФАС заказчиком.
Поэтому от того, насколько заказчики заинтересованы в выгодах от функционирования
реестра, зависит качество его ведения и работы.
Наблюдения показывают, что заказчики проявляют низкую заинтересованность в
ведении реестра. Во-первых, как уже отмечалось, информация о недобросовестном
поставщике должна быть передана в УФАС в течение 3-5 дней. Получается, что 8 дней –
максимальный срок, в течение которого данные должны оказаться в реестре. Однако в
действительности фактический период составляет в среднем 84 дня. Причём, как указано
в Постановлении, срок может увеличиваться из-за того, что заказчик не передал в УФАС
все необходимые документы и не указал все необходимые сведения. Это может быть
связано с издержками заказчика на подготовку и сбор пакета документов. Из-за наличия
издержек, связанных как минимум с временными затратами, заказчик может не
предоставить данные вообще или тянуть с их предоставлением, что в свою очередь
создаёт условия для получения высокой ренты поставщиками от недобросовестного
поведения. Если информация о поставщике вносится в реестр в течение длительного
периода, это позволяет недобросовестным фирмам и предпринимателям продолжать
незаконную деятельность и обманывать другие организации.
Также слабая заинтересованность государственных организаций в ведении реестра
связана с издержками их взаимодействия с судом. По статистике расторжения
государственных контрактов (См. Табл. 1), большинство контрактов расторгается путём
ведения переговоров. Чаще всего в реестр вносятся записи, соответствующие ситуациям, в
которых поставщик просто отказался подписывать контракт или в которых заказчик не
3
мог избежать обращения в суд (например, когда не был поставлен товар, а ответа
поставщика на претензии не последовало).
Таблица 1. Общая статистика проведенных торгов и проблемных ситуаций6
Количество заключенных
контрактов и сделок
Расторгнуто контрактов и
сделок, в том числе:
по соглашению сторон
по решению суда
Январь-
Январь-
Январь-
Январь-
декабрь
декабрь
декабрь
июнь
2008
2009
2010
2011
9320410
10851866
11684517
5086651
11793
25963
29880
9976
11644
25741
29425
9735
149
222
455
241
Таким образом, получается, что основным обстоятельством, препятствующим
эффективному функционированию реестра, являются низкие стимулы заказчиков
использовать реестр и поддерживать его работу. Возникает вопрос о том, какие факторы
могут влиять на данные стимулы. Мы рассмотрим, что влияет на вероятность выиграть
дело в суде, акцентируя внимание на факторах, связанных с характеристиками
контрактов.
Для этого была сформулирована следующая гипотеза. Вероятность выиграть судебное
дело с минимальными издержками отрицательно зависит от величины издержек
измерения поставки и положительно – от очевидности причина расторжения контракта
(или отрицательно – от издержек верификации).
Вероятность выиграть судебное дело с минимальными издержками – показатель
стимулов заказчиков обращаться в суд для расторжения контракта. Если оценка
вероятности заказчиком достаточно высока, у заказчика будет больше стимулов
обращаться в суд и нести, связанные с этим издержки. Издержки измерения поставки и
очевидность
причины расторжения контракта являются показателями
издержек,
связанных с расторжением контракта через суд.
Таблица составлена на основе данных с сайта Федеральной службы государственной статистики
(www.gks.ru/metod/torg.html).
6
4
Решения суда и характеристики контракта
Для проверки гипотезы использовались следующие данные.
Часть данных была взята с сайта ФАС из Реестра недобросовестных поставщиков7.
Это информация о процедуре государственных закупок, а также сведения о контракте:
предмет контракта, его цена, дата заключения и срок исполнения.
Другая часть данных была получена с сайта Высшего Арбитражного Суда РФ в
картотеке арбитражных дел8 на основании информации, представленной в судебных
решениях по делам о расторжении контрактов. Это информация о виде заказа по форме
собственности, информация о причине расторжения контракта, о материальных
требованиях истцов, о результатах рассмотрения судебных дел, о том, кто являлся
инициатором урегулирования спора в судебном порядке и о присутствии ответчика в суде.
Всего было рассмотрено 240 судебных решений по делам о расторжении контрактов
поставки, данные о которых вносились в Реестр недобросовестных поставщиков с 29
марта по 15 июля 2011 года.
Для
проверки
гипотезы
в
качестве
зависимой
переменной
рассматривалась
вероятность выиграть дело в первой инстанции (с минимальными издержками). В
качестве независимых переменных – тип поставки в соответствии с величиной издержек
измерения её качества и очевидность причины расторжения контракта (издержки
верификации).
Также в анализ включались следующие контрольные переменные: продолжительность
контракта в днях, величина материальных требований, тип процедуры государственных
закупок, вид заказа по форме собственности, присутствие ответчика в суде, а также
показатель, отражающий информацию о том, кто был инициатором урегулирования спора
в судебном порядке.
Взаимосвязь выглядит следующим образом:
Pi   0   1  SECi   2  evidencei   3  durationi   4  tci   5  procedure i 
  6  ownership i   7  absencei   8  initiatori   i ,
где Pi означает, было ли выиграно дело по расторжению i-го контракта в первой
инстанции; SECi – тип поставки в соответствии с величиной издержек измерения в i-м
контракте; evidencei - очевидность причины расторжения i-го контракта; durationi длительность i-го контракта в днях; tci - величина материальных требований при
расторжении i-го контракта; procedurei - тип процедуры при заключении i-го контракта;
7
8
http://rnp.fas.gov.ru
http://kad.arbitr.ru
5
ownership i - вид заказа по форме собственности; absencei - показатель присутствия
ответчика в суде; initiatori - показатель инициатора судебного разбирательства;  i случайная ошибка модели.
Зависимая переменная: показатель результата рассмотрения дела
Для оценки вероятности удовлетворения иска в первой инстанции был использован
показатель результата рассмотрения дела. В судебных решениях встречались три варианта
результатов рассмотрения дел: иск удовлетворялся полностью, иск удовлетворялся
частично (чаще всего отказ в удовлетворении исковых требований касался материального
возмещения) и иск не удовлетворялся совсем. При этом в случае, если иск не был
полностью удовлетворён в первой инстанции, зачастую подавались жалобы в
последующие инстанции, однако при формировании показателя этот факт не учитывался,
так как ставилась цель оценить вероятность удовлетворения иска с наименьшими
издержками. Поэтому данный показатель определялся следующим образом: если в первой
инстанции иск удовлетворялся полностью, то показатель принимал значение 1, в
остальных случаях (когда иск в первой инстанции не удовлетворялся или удовлетворялся
частично) показатель принимал значение 0.
Независимые переменные
Тип поставки в соответствии с величиной издержек измерения её качества
Показатель, позволяющий оценить влияние сложности предмета контракта на
вероятность удовлетворения иска в первой инстанции – тип поставки в соответствии с
величиной издержек измерения её качества. Для построения показателя поставки были
разделены на категории поисковых (если качество поставки может быть проверено при
осмотре товара или в процессе выполнения работы/при предоставлении услуги),
экспериментальных (если качество поставки может быть проверено только в процессе
использования товара или непосредственно после проведения работ/предоставления
услуг) и доверительных (если качество поставки не может быть проверено вообще или
может быть проверено спустя длительный срок после её осуществления). Таким образом,
предмет контракта является наиболее сложным в случае, если заказчик имеет дело с
доверительным типом поставки, и наименее сложным – если с поисковым. Поэтому типам
поисковых, экспериментальных и доверительных поставок были присвоены значения 1, 2
и 3 соответственно.
Очевидность причины расторжения контракта (издержки верификации)
Для расчета данного показателя была построена классификация возможных причин на
основании того, насколько легко можно оспорить претензии к осуществлению поставки и
6
насколько легко можно обосновать требования о расторжении контракта. Были выделены
четыре группы причин расторжения контракта (по убыванию очевидности): претензии к
качеству поставки, нарушение сроков поставки или осуществление поставки не в полном
объёме, несоответствие характеристик поставки документам и отсутствие поставки.
Наиболее очевидной причиной расторжения контракта рассматривалось отсутствие
поставки. Наименее очевидной причиной является претензия к качеству. Во-первых, если
заказчик имеет дело с поставкой экспериментального или доверительного типа, то при
оценке качества поставки могут возникнуть определённые сложности. Во-вторых,
критерии качества достаточно субъективны, и поэтому каждая поставка может содержать
в себе характеристики и поисковых, и экспериментальных и доверительных товаров. А втретьих, даже если заказчик способен оценить качество поставки, помимо издержек
измерения качества существуют издержки верификации информации о качестве товара.
То есть для того, чтобы доказать свою точку зрения в суде, заказчик должен понести
дополнительные издержки. Таким образом, показатель принимал значение от 4 до 1 по
убыванию очевидности (возрастанию издержек верификации).
Для проверки гипотезы был проведён регрессионный анализ с использованием
пробит-модели. Результаты представлены в Таблице 2.
Таблица 2. Издержки измерения качества, причины расторжения контрактов и
вероятность удовлетворения иска в первой инстанции
Вероятность удовлетворения иска в первой
ПЕРЕМЕННЫЕ
инстанции
Издержки измерения
-0.140**
(0.0695)
0.224***
Причина обращения в суд
(0.0421)
0.000645**
Длительность контракта
(0.0002)
-0.118***
Материальные требования
(0.0221)
0,324**
Конкурс
(0,0969)
7
0,074
Запрос котировок
(0,0895)
0,106
Электронный аукцион
(0,1230)
-0.022
Тип контракта по форме собственности
(0.0780)
-0,012
Инициатор обращения в суд
(0.2014)
-0,021
Присутствие ответчика
(0,0820)
Количество наблюдений
240
Pseudo R-squared
По
0.270
результатам
анализа
выявилась
статистически
значимая
отрицательная
зависимость между вероятностью удовлетворения иска в первой инстанции и показателем
типа поставки в соответствии с величиной издержек измерения качества, что позволяет
сделать вывод о том, что чем больше издержки измерения качества поставки, тем меньше
вероятность удовлетворения иска с наименьшими издержками.
Наличие данной зависимости можно объяснить тем, что в случае, когда издержки
измерения качества поставки достаточно высоки, они могут превысить выгоды от
расторжения контракта через суд. В качестве примера можно упомянуть судебные
разбирательства, когда заказчикам приходилось обращаться к третьим лицам для оценки
качества выполненных работ по капитальному строительству. В некоторых случаях, когда
качество поставки определить вообще невозможно, так как не существует объективных
критериев оценки, контракты можно охарактеризовать как неполные. В таких ситуациях
критерии качества могут быть не прописаны в контракте вообще по причине того что
вероятность неблагоприятного исхода достаточно мала, а как уже отмечалось выше,
издержки, связанные с тем, чтобы прописать в контракте критерии качества достаточно
высоки9.
Статистически
значимая
положительная
зависимость
была
выявлена
между
вероятностью удовлетворения иска в первой инстанции и показателем очевидности
причины расторжения контракта, что позволяет сделать вывод о том, что чем более
9
Posner (1986), Tirole (1999), Battigalli and Maggi (2002).
8
очевидна причина расторжения контракта, тем больше вероятность удовлетворения иска с
наименьшими издержками.
Данная зависимость объясняется тем, что выиграть дело легче в том случае, когда
нарушения условий контракта не связаны с характеристиками поставки. Так как
нарушения, связанные с характеристиками более субъективны и требуют дополнительной
верификации в суде.
Данные, содержащиеся в Реестре недобросовестных поставщиков говорят о наличии
двух зависимостей, позволяющих сделать выводы как о функционировании самого
реестра, так и об эффективности формальной системы принуждения к соблюдению
условий контракта в системе государственных закупок.
Вероятность выиграть дело о расторжении контракта в первой инстанции (то есть с
минимальными издержками) отрицательно зависит от величины издержек измерения
качества поставки и положительно – от того, насколько очевидна причина обращения в
суд (отрицательно – от издержек верификации).
Таким образом, можно говорить о том, что Реестр недобросовестных поставщиков
наиболее эффективен в ситуациях, когда поставляются поисковые товары и причиной
расторжения
является
отсутствие
поставки.
В
случаях,
когда
поставка
носит
доверительный характер и претензией является низкое качество, использование реестра
сопряжено с большими издержками для заказчика и поэтому может быть неэффективно.
9
Библиография
1. Balsevich, Anna, Pivovarova, Svetlana and Podkolzina, Elena. The Information
Transparency in Public Procurement: how it works in Russian Regions? Mimeo, 2011.
2. Battigalli, Pierpaolo and Maggi, Giovanni “Rigidity, Discretion, and the Costs of Writing
Contracts”, The American Economic Review, September 2002, 92 (4), pp. 798-817.
3. Darby, M.R. and Karni, E. "Free Competition and the Optimal Amount of Fraud."
Journal of Law and Economics, Vol. 16 (1973), pp. 67-88.'
4. Greif, Avner. Contract Enforceability and Economic Institutions in Early Trade: The
Maghribi Traders’ Coalition, American Economic Review 83 (3), 1993, pp. 525––48.
5. Greif, Avner. Cultural Beliefs and the Organization of Society: A Historical and
Theoretical Reflection on Collectivist and Individualist Societies. Journal of Political
Economy, October 1994, 102(5), pp. 912-50.
6. Klein, Benjamin, and Leffler, Keith B. "The Role of Market Forces in Assur-ing
Contractual Performance."J.P.E. 89 (August 1981): 615-41.
7. Nelson, Phillip. "Information and Consumer Behavior." J.P.E. 78 (March/ April 1970):
311-29.
8. Schwartz, Alan, “Contracts in the Courts: An Analysis of Incomplete Agreements and
Judicial Strategies”, The Journal of Legal Studies, June 1992, 21 (2), pp. 271-318.
9. Shavell Steven, “The Design of Contracts and Remedies for Breach”, Quarterly Journal
of Economics, 1984, 99 (1), pp. 121-148.
10. Tirole, Jean, "Incomplete Contracts: Where Do We Stand?" Econometrica, July 1999,
67(4), pp. 741-81.
11. Posner, Richard, “Economic analysis of law”, 3 rd Ed. Boston, MA: Little Brown, 1986.
12. Williams, Sope. The limitations of Penal Mechanisms to Fight Corruption in Public
Procurement, pp. 143-153. In Practice Meets Science: Contemporary Anti-Corruption
Dialogue, IACSS 2009. Wien 2010.
10