Окончательный доклад

Реклама
1
Шингель Н. А.
Доклад на научно-методологическом семинаре «Проблемы государственного
регулирования земельных отношений»
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Необходимо разделить теоретическую и практическую часть.
Теория вопроса.
Теоретическая будет не очень большая, так как в науке нет единообразного
понимания госрегулирования земельных отношений.
Государственное регулирование земельных отношений рассматривается как система
мер, направленных на реализацию земельной политики. Совокупность мер
административного характера и экономического воздействия. Проведение земельной
реформы изменило подходы к способам государственно-правового воздействия на
земельные отношения. Введение экономических методов регулирования земельных
отношений в связи с признанием земли недвижимыми имуществом и включением ее в
гражданский оборот привело к постепенному отказу от исключительно административных
методов управления землями. Содержание этих мер вытекает из основной задачи
государства в земельных отношениях, которую иногда определяют как «обеспечение
баланса публичных и частных интересов участников земельных отношений, которые
опираются на систему человеческих потребностей»
Учитывая сложный характер земельных отношений, которые во всех своих
разновидностях реализуются как совокупность публичных и частных элементов, можно
говорить, что государственное регулирование присутствует всегда (затрагивает все виды
земельных отношений), в разной степени и различных формах.
В земельно-правовой науке и законодательстве в равной мере используются понятия
государственного регулирования и управления, но регулирование считается более
широким понятием за счет участия в этой деятельности большего числа органов
(представительных и исполнительных), а также за счет использования административных
и экономических методов воздействия.
Земельное
законодательство
недостаточно
ясно
определяет
сущность
государственного регулирования и его содержание (главное), в основном ограничиваясь
установлением компетенции государственных органов (в основном исполнительных) по
государственному регулированию.
При характеристике государственного управления подчеркивается подзаконный
исполнительно-распорядительный характер этой деятельности как составной части
административного управления, в то время как государственное регулирование считается
более широким понятием. Так, например, некоторые включают в него нормотворческую
деятельность, что, по нашему мнению, недостаточно для характеристики
государственного регулирования, поскольку нормотворчество осуществляется и
исполнительно-распорядительными органами в рамках их организационной деятельности
по обеспечению рационального использования и охраны земель.
Такая же неопределенность существует и в других природоресурсных отраслях, в
которых отсутствует единообразие в разграничении управления и регулирования.
Например, Кодекс о недрах имеет раздел «Государственное регулирование в области
использования и охраны недр», в котором устанавливается компетенция всех органов, но
нет отдельно раздела управление. Водный кодекс имеет раздел «Государственное
управление в области использования и охраны вод», в котором ничего не говориться о
регулировании, но устанавливается компетенция местных Советов в области
использования и охраны вод. Лесной кодекс аналогичным образом решает вопросы
2
управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда, воспроизводства
лесов.
В части определения понятия, содержания, форм, методов государственного
регулирования земельных отношений главная ПРОБЛЕМА:
Отсутствие систематизации правовых норм, определяющих государственное
регулирование земельных отношений: а) эти нормы распределены по всем институтам ЗП,
обеспечивающим реализацию соответствующих земельных правоотношений в нужном
направлении; б) из всех институтов ЗП наименее урегулированным является институт
государственного управления (который постепенно превращается в государственное
регулирование), в рамках которого реализуется государственное регулирование.
Кроме того, экономический блок государственного регулирования в виде
экономического механизма землепользования не нашел пока достаточного
законодательного закрепления. В Козе есть только отдельные элементы этого
экономического механизма в виде платежей за землю и экономического стимулирования.
Развивается такое направление как экономическая оценка земли, но она проводится в
основном в интересах государства, так как отсутствие свободного рынка земли не создает
заинтересованность в экономической оценке у отдельных землепользователей.
Переход к государственному регулированию земельных отношений связан с
двойственным положением государства в этих отношениях, которое одновременно
выступает как собственник земель и политический суверен, и чьи полномочия в этих двух
качествах не получили четкого разграничения.
В условиях исключительной государственной собственности на землю
государственное управление землями рассматривалось как форма реализации функций,
вытекающих одновременно из содержания государственной собственности на землю и
права территориального верховенства, что можно объяснить полным совпадением в
одном лице (лице государства) единого и единственного собственника всех земель и
носителя политического суверенитета.
Отказ от идеи монополизма государственной собственности на землю в ходе
земельной реформы привел к тому, что существенно изменилось место
административного управления в процессе регулирования земельных отношений.
Изменился также правовой режим государственной собственности на землю, в результате
чего государство из исключительно публичного субъекта в земельных отношениях
постепенно превращается в равноправного участника земельного рынка.
Эти изменения не привели к существенному изменению в правовом положении
различных органов, которые участвуют в государственном регулировании. Это в первую
очередь исполнительные и представительные органы, осуществляющие территориальное
управление.
Кодекс о земле содержит целую главу (Глава 3), которая закрепляет компетенцию
исполнительных органов в области регулирования земельных отношений, в основном
включающую полномочия по управлению землями, и лишь одну статью, в которой
упоминается деятельность представительных органов в области регулирования земельных
отношений.
Положение представительных органов, в ведение которых были переданы все
вопросы регулирования земельных отношений на период проведения земельной реформы,
очень существенно ослабело с тех пор.
У них сохранились лишь некоторые полномочия в данной области, они закреплены
ст. 6 Кодекса о земле, которая устанавливает определенные права местных Советов
депутатов по контролю за предоставлением и изъятием земельных участков, а также
Законом Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении». Так, в
соответствии со ст. 6 Кодекса о земле местный Совет депутатов может в течение одного
месяца со дня принятия решения об изъятии и предоставлении земельных участков
3
предложить соответствующему исполнительному и распорядительному органу
пересмотреть данное решение. Исполнительный и распорядительный орган обязан в
месячный срок повторно рассмотреть вопрос об изъятии и предоставлении земельных
участков и принять решение, соответствующее действующему законодательству. Данная
процедура обеспечения законности предоставления и изъятия земельных участков не
представляется действенной, поскольку она не гарантирует соблюдения всех требований
земельного законодательства, а также сомнительна с точки зрения оценки соответствия
принятых решений действующему законодательству. Существуют другие, более
эффективные способы принятия правильных решений по изъятию и предоставлению
земельных участков, в том числе защита нарушенных прав заинтересованных прав в
судебном порядке.
Соотношение полномочий представительных и исполнительных органов по
непосредственному регулированию земельных отношений в пользу последних отражает
усиление публичных начал в земельных отношениях, соответствующее сложившемуся в
Республике Беларусь характеру земельного строя. Несмотря на признание равноправия
различных форм собственности на землю, сохраняется определенный монополизм
государства в распоряжении землями, при том, что представительные органы не обладают
реальными имущественными правомочиями в земельных отношениях (речь идет о
коммунальной собственности на землю).
Разграничение полномочий между представительными и исполнительными органами
в части регулирования земельных отношений целесообразно проводить не в части
осуществления управленческих функций, а в сфере имущественных правомочий по
распоряжению землей, которые принадлежат только собственнику.
В юридической литературе отмечалось, что полномочия органов местного
самоуправления в области регулирования земельных отношений имеют двойственный
характер, включая непосредственное управление и распоряжение земельными участками,
находящимися в коммунальной собственности, и землями, не находящимися в
коммунальной собственности. По отношению к последним осуществляется
государственное управление через местные исполнительные и распорядительные органы.
Отсутствие в Республике Беларусь коммунальной собственности на землю сводит
положение местных органов самоуправления лишь к «придатку» исполнительной
системы. Предоставление и изъятие земельных участков как управленческая
деятельность, осуществляемая компетентными органами в установленном порядке и
направленная на возникновение у заинтересованных лиц субъективных прав на землю,
направлена на реализацию уже существующих норм, устанавливающих порядок и
условия использования земель. Распоряжение государственными землями в рамках этих
полномочий, определяющее юридическую судьбу земельных участков, если и имеет
место, то лишь в пределах, предусмотренных государством-собственником (например,
регулирование в отдельных случаях размеров земельных участков, сроков их
использования и др.), и в той же степени, что и по отношению к частным землям.
Таким образом, государственное регулирование фактически отождествляется с
государственным управлением землями, хотя и с более широкими полномочиями.
Организационная структура и полномочия органов, которые осуществляют
государственное регулирование (управление) в области земельных отношений,
определены ст. ст. 5, 6 Кодекса о земле - государственное управление в области
использования и охраны земель осуществляют Президент Республики Беларусь, Совет
Министров Республики Беларусь, местные исполнительные и распорядительные органы, а
также специально уполномоченный на то государственный орган по земельным ресурсам
и землеустройству.
Кодекс о земле устанавливает компетенцию специально уполномоченного органа по
земельным ресурсам и землеустройству (ст. 23), которая в целом отражает сферу
4
деятельности данных органов, однако действительное положение органов по земельным
ресурсам и землеустройству значительно сложнее.
Система специальных органов по управлению землями стала складываться в
процессе проведения земельной реформы. Первым шагом в этом направлении стало
создание в 1991 году Комитета по земельной реформе и землеустройству при Совете
Министров Республики Беларусь. Комитет создан этим постановлением и ему передана из
госоргана по управлению сельским хозяйством землеустроительная служба.
Постановлением Верховного Совета РБ от 18 февраля 1991 года «О проведении земельной
реформы в республике» на Комитет по земельной реформе и землеустройству при Совете
Министров БССР были возложены специальные функции по управлению землями при
проведении земельной реформы: землеустроительная, организационная, контрольная и
консультационная. Создание такого органа впервые позволило разграничить
ведомственное и специальное управление землями.
Впоследствии правовое положение органов по земельным ресурсам и
землеустройству менялось в сторону расширения их компетенции в области
регулирования земельных отношений и совершенствования структуры.
С момента создания специальные органы по управлению землями неоднократно
меняли свой статус (Комитет по земельной реформе и землеустройству при Совете
Министров Республики Беларусь, Комитет по земельным ресурсам Министерства
природных ресурсов и охраны окружающей среды, Госкомитет по земельным ресурсам,
геодезии и картографии Республики Беларусь, Комитет по земельным ресурсам,
геодезии и картографии при Совете Министров Республики Беларусь,
Государственный комитет по имуществу Республики Беларусь), а также несколько раз
подвергались серьезной реорганизации.
Реорганизация связана с: а) формированием территориальной структуры этих
органов; б) созданием органов по государственной регистрации земельных участков, прав
на них и сделок сними; в) реорганизацией самого республиканского органа по земельным
ресурсам.
Так, Указом Президента Республики Беларусь от 2 сентября 2003 № 370 «О
совершенствовании деятельности землеустроительной и геодезической службы в
Республике Беларусь» в системе Комитета по земельным ресурсам, геодезии и
картографии при Совете Министров Республики Беларусь образована землеустроительная
служба, являющаяся территориальными органами Комитета. Тем самым, получила
организационное оформление иерархическая территориальная структура специальных
органов управления землями, ранее раздробленная между местными исполнительными и
распорядительными органами.
Указ 10.12.2002 № 603 о создании системы государственных организаций по
регистрации недвижимого имущества. Республиканская организация Национальное
кадастровое агенство → государственные территориальные организации (агенства по
государственной регистрации и земельному кадастру). Название такое не совсем уместно,
так как регистрация недвижимости и ведение земельного кадастра – различные функции
государственного управления, они имеют различные объекты учета, содержание и цель
этой деятельности.
Указом Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 № 289 «О структуре
Правительства Республики Беларусь» был создан Государственный комитет по
имуществу Республики Беларусь путем присоединения фонда государственного
имущества Министерства экономики к Комитету по земельным ресурсам, геодезии и
картографии при Совете Министров Республики Беларусь.
Такая реорганизация специального республиканского органа управления землями,
хотя и связана с упорядочением государственного регулирования в части имущественных
отношений, не привела к расширению его компетенции в сфере регулирования земельных
5
отношений, которая по сути осталась прежней, однако «растворилась» среди других
полномочий вновь образованного органа.
В соответствии с Положением о Государственном комитете по имуществу
Республики Беларусь его главными задачами являются проведение единой
государственной политики в области земельных отношений, геодезии, картографии,
государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него, сделок с ним, по
вопросам
имущественных
отношений
(включая
управление,
распоряжение,
приватизацию, оценку и учет имущества, находящегося в собственности Республики
Беларусь.
Таким образом, Госкомитет по имуществу осуществляет функции государственного
управления в нескольких сферах общественных отношений, каждая из которых
регулируется самостоятельным разделом законодательства. Эти области общественных
отношений тесно связаны между собой, но не составляют предметного единства с точки
зрения правового регулирования. Входящие в сферу ведения Госкомимущества
природоресурсные отношения по использованию и охране земель, отношения в области
геодезии и картографии, отношения по регистрации недвижимого имущества, не говоря
уже об отношениях по распоряжению государственным имуществом, имеют собственную
специфику и регулируются специальным законодательством, в котором определены цели
и направления государственного регулирования этих отношений. Данные
правоотношения не связаны между собой непосредственно ни по целям правового
регулирования, ни по объекту.
Этим специальное управление землями невыгодно отличается от других
природоресурсных отраслей, в которых существуют специальные органы,
сосредоточенные только на выполнении соответствующих функций в области
использования и охраны компонентов ОС.
Еще одна ПРОБЛЕМА – содержательная сторона государственного регулирования, а
именно правовое регулирование отдельных функций.
Из всех специальных функций управления землями многие (ведение кадастра,
землеустройство, контроль) не имеют необходимой правовой базы, не говоря о том, чтобы
иметь специальные законы в этой части.
Принятие Положения о порядке проведения в составе Национальной системы
мониторинга окружающей среды в РБ мониторинга земель и использования его данных
(Постановление СМ от 28 марта 2007 г. № 386) следует приветствовать, т.к. земля, хотя и
одним из последних компонентов попала в общенациональную систему мониторинга и
получила единообразное регулирование. Другие функции не регулиуются системно (,
земельный кадастр) из-за отсутствия обобщенного нормативного акта (землеустройство),
или имеют множество
разнородных актов. Так, земельный кадастр оказался
объединенным с кадастром недвижимости (такого понятия у нас нет),
Наиболее последовательно урегулирована деятельность по распределению и
перераспределению земель, связанная в основном с предоставлением и изъятием
земельных участков. Это вполне объяснимо, так как отношения по использованию земли
отражают сущность этой отрасли.
Распределение земельных участков, которое связано с осуществлением правомочия
распоряжения землями, производится от имени государства исполнительными и
распорядительными органами. Не являясь самостоятельными собственниками земли, эти
органы действуют исключительно в рамках административных полномочий,
предоставленных им земельным законодательством. Полономочия по предоставлению и
изъятию земли всегда были достаточно запутанными, а сейчас еще больше усложнились в
связи с тем, что параллельно действует несколько актов, которые ее определяют, и
изменился законодательный подход к определению состава земель.
6
Первое обстоятельство связано со следующим: компетенция исполнительных и
распорядительных органов по изъятию и предоставлению земельных участков в
настоящее время определяется Кодексом о земле и Указом Президента Республики
Беларусь от 28 января 2006 г. № 58 «О некоторых вопросах изъятия и предоставления
земельных участков». В этих актах действуют две параллельные нормы (ст. 25 КОЗ и п.1
Указа), которые регулируют одно и тоже. П.1 Указа фактически отменяет действие ст. 25
Коз, а также указывает на сокращение полномочий местных исполнительных и
распорядительных органов (особенно сельских и поселковых). Но здесь имеется и другая
трудность – компетенция по изъятию не совпадает с компетенцией по предоставлению
земель, поскольку существует особый порядок изъятия для наиболее ценных земель, и
который установлен не ст. 25 Коз, а ст. 41, 40. Он тоже затронут тем, что изменилась
компетенция.
Второе обстоятельство связано с изменением законодательного деления земель на
виды (Указ 17 июля 2006 г. № 456), в котором закреплен примерный, но нормативно
установленный перечень видов земель, и который закрепляет некоторые понятия,
влияющие на состав земель таких категорий как земли сельскохозяйственного назначения
и земли лесного фонда. А поскольку предоставление и изъятие зависит от того, к какой
категории земли относятся, изменение состава влияет на это обстоятельство.
С/Х
земли
–
земли
систематически
используемые
для
получения
сельскохозяйственной продукции и включающие пахотные, залежные земли, земли под
постоянными культурами и луговые земли.
Лесные земли – земли лесного фонда, покрытые лесом, а также не покрытые лесом,
но предназначенные для его восстановления. Это понятие полностью взято из лесного
законодательства.
Механизм распределения земель существенно изменяется параллельно с
видоизменением системы прав на землю, идет процесс его усложнения с постепенным
переходом к преобладанию гражданско-правовых способов распределения земельных
участков (аукционы, договорное землепользование, передача земельных участков в
частную собственность) на основе возмездного предоставления земельных участков и
прав на них. Наметилась тенденция регулирования земельных отношений с помощью
двух основных форм использования земли: права собственности и права аренды, что в
целом закономерно, хотя проект Кодекса о земле подтверждает, что полного отказа от
других прав на землю не намечается (ПНВ, постоянное и временное пользование и т.д.),
они только изменят сферу своего применения.
Регулирование прав на землю.
В РБ (с 1990 года) сложилась определенная система прав на землю, которая
включает различные по правовой природе права на землю:
 право собственности;
 право пожизненного наследуемого владения;
 право постоянного пользования;
 право временного землепользования;
 аренда земли;
 земельные сервитуты;
 временное занятие земельных участков.
Проблема такой системы и их государственного регулирования не в большом
количестве прав, а в том, что некоторые из них дают почти равные возможности для
использования участков на различных правовых титулах и это ведет к путанице.
Например, сервитуты и временное занятие, которое по сути является разновидностью
сервитута. Если убрать из временного занятия перечень целей, а в связи с Указом № 58
они расширились, возможно реализовать право через сервитут. Временное
землепользование и аренда земли – имеют различия по основаниям возникновения, но по
7
существу позволяют ограничить определенный срок пользования. Временное
землепользование прерогатива исполнительных органов.
Последние три охватывают использование чужих участков.
количество прав – достаточно. Нуждается в совершенствовании соотношение этих
прав между собой с точки зрения расширения оборота земельных участков, в том числе
свободного оборота с минимальным участием государственных органов.
Соотношение – в пользу тех прав, которые дают больше возможностей для
заинтересованных лиц к доступу к земельным участкам. Из существующих прав на землю
таковыми являются: частная собственность и права, основанные на гражданско-правовых
сделках, то есть аренда (концессия) и земельные сервитуты. Чтобы понять
целесообразность существования различных прав, необходимо выяснить, какую роль они
играют в земельном обороте, то есть как влияют на переход земельных участков или прав
на земельные участки от одного субъекта к другому и какие из этих прав
предпочтительнее.
После 1999 года государственное регулирование практически не затрагивает
основные права – частную собственность и ПНВ.
В праве собственности: главная проблема – состоит в недостаточном
уреголировании государственной собственности. После прекращения действия Закона о
собственности субъект права госсобственности на землю ни в земельном, ни в
гражданском законодательстве не определен, а объекты названы только в виде категрий и
видов земель, что не соответствует положению земли как недвижимого имущества.
ПНВ:
Не определены дальнейшие перспективы этого титула, который выполнил свою
историческую роль как переходное право и вполне может быть заменен частной
собственностью, хотя бы в той части, которая соответствует законодательству. Если
сравнить цели этих прав на землю, то они за небольшим исключением совпадают. ПНВ
шире за счет:
Ведение крестьянского хозяйства (как Ю/Л) ПНВ для него противоречит природе
этого субъекта;
Традиционные народные промыслы – комплексное образование, ведется не только
гражданами, имеет сложное содержание. Народные промыслы (ремесела) представляют
собой деятельность по производству предметов декоративного и утилитарного
назначения, исторически сформировавшуюся в определенной местности и неразрывно
связанную с самобытными художественными и ремесленными традициями этой
местности. /Закон о народном творчестве, народных промыслах(ремеслах) от 9 июля
1999 г.
Отказ от данного титула (ПНВ) выглядит целесообразным, на самом деле влечет
достаточно сложные последствия при двух возможных вариантах его ликвидации.
1) Полный отказ от ПНВ → дать выбор сохранить участки на других правах. Два
наиболее вероятных:
а) право частной собственности → ограничено;
б) право аренды → неустойчивость.
Обратить внимание на обстоятельство, на которое редко указывается в юридической
литературе. При ПНВ земля находится в государственной собственности:
а) при отказе от данного титула у владельца участка нет права распоряжаться им
(например, продать по своему усмотрению, как при отчуждении земли в государственную
собственность);
б) при передаче в собственность (более приемлемый вариант) → переход к другому
праву должен осуществляться на общих основаниях, так как период льготного
приобретения участков в собственность в основном закончился → Указ № 58 →
ориентация на конкурсный порядок распределения участков.
8
2) Сохранение ПНВ для тех, кто уже получил участок → как долго и до какой
степени наследования → потом см. п.1
Землепользование.
Наличие большого числа прав, которые недостаточно четко между собой
соотносятся.
Постоянное землепользование – постепенный отказ от этого титула, кроме случаев,
которые уже закреплены в КОЗ (С/Х землепользование и другие). Этот титул не
функционирует должным образом, поскольку не определено его место среди других прав
на землю. Отсутствие перечня целей, для которых предоставляется участок в постоянное
пользование, лишает заинтересованное лицо возможности выбора, так как по усмотрению
исполнительных органов это право может предоставляться, если нет прямых указаний на
другую форму использования земли (пример Указа № 58 про г.Минск и облцентры).
Вещный характер постоянного землепользования дает ему дополнительные гарантии
от действий собственника.
Проект КОЗа Статья 15. Постоянное пользование земельными участками
Земельные участки предоставляются в постоянное пользование (пользование без
заранее установленного срока) только государственным органам и учреждениям,
казенным предприятиям, юридическим лицам, которым предоставлено право
оперативного управления объектами недвижимого имущества, находящимися только в
собственности государства, сельскохозяйственным организациям, а также другим
субъектам для ведения сельского хозяйства, если иное не установлено Президентом
Республики Беларусь.
При установлении пределов постоянного пользования желательно исходить не из
категории земель, а из целей пользования. Такая попытка сделана
Путь, при котором постоянное пользование сохраняется только для государственных
организаций (РФ) не кажется удачным, это ставит в неравные условия других
пользователей. В основном для постоянного пользования остались те цели, которые были
таковыми по прежнему законодательству. Ст. 15 проекта.
Оставляя постоянное пользование в качестве вещного права – надо дать всем
собственникам возможность предоставлять участки на этом титуле – это требует
расширения частной собственности, чего не наблюдается.
Временное землепользование, которое в настоящее время плохо разграничивается с
арендой, и почти все виды которого можно заменить арендой, предполагается сохранить.
Нецелесообразность полной замены временного землепользования арендой существует
только для граждан (огородничество, сенокошение, выпас скота, гаражное строительство)
и только в условиях преобладания государственной собственности на землю. Так и не
разграничено. Ст. 16, 17 проекта.
Существующее положение и планируемые изменения показывают, что оборот
земель при этом осуществляется в основном в рамках государственной собственности на
землю, что связано с недостаточным развитием частной собственности на землю,
особенно юридических лиц, для которых установлен длительный и многоступенчатый
порядок передачи земельных участков в собственность только по решению Президента
Республики Беларусь (ст. 36 Коз).
При этом даже внедрение аукционной формы предоставления земельных участков,
которая позволяет применять конкурентный выбор пользователя земельным участком,
затрагивает преимущественно отношения землепользования, не сопровождаясь
расширением возможностей по передаче этих земельных участков в частную
собственность, что сдерживает возможности земельного рынка.
Аукционы – отдельная проблема.
Так, Указом Президента Республики Беларусь от 28 января 2006 г. № 58 установлен
обязательный аукционный порядок распределения земельных участков при их
9
предоставлении в г. Минске, областных центрах и пригородных зонах этих городов для
строительства капитальных строений, в том числе при продаже земельных участков
гражданам в частную собственность для индивидуального жилищного строительства.
Аукционы по продаже земельных участков в собственность юридическим лицам
земельным законодательством не предусмотрены, а отсутствие у административнотерриториальных единиц права собственности на землю не позволяет им применять
данный способ самостоятельно.
При всех положительных характеристиках аукционного способа распределения
земельных участков (открытость, доступность, конкурентность в получении земельного
участка, централизованный порядок создания и государственной регистрации создания
земельных участков), механизм его применения в земельных отношениях не до конца
проработан. Например, при передаче земельных участков в аренду действует два
различных порядка организации и проведения аукционов: аукцион на право заключения
договора аренды земельных участков и аукцион с условиями на право проектирования и
строительства капитальных строений, последствия которых с точки зрения условий
использования земельных участков практически идентичны.
Аукционы представляют собой пример внедрения экономических методов
регулирования земельных отношений на стадии предоставления земельных участков. Их
экономическая значимость достаточно очевидна, хотя и имеет «однократный» характер,
поскольку связана с возмездным приобретением заинтересованным лицом на аукционе
права на заключение договора аренды земельного участка, использование которого будет
осуществляться на общих основаниях. Дальнейшее использование этих участков
осуществляется в соответствии с общими правилами земельного законодательства в том,
что касается прав и обязанностей землепользователя, оснований прекращения права на
земельный участок. Таким образом, для землепользователя приобретение права на
земельный участок на аукционе представляет собой лишь более затратный способ
реализации земельных прав.
Ограничения частной собственности на землю сдерживают и развитие такой формы
использования земель как аренда, которая является универсальным способом
распределения земель, но осуществляется в основном за счет государственных земель,
нынешний правовой режим которой действует как сдерживающий фактор. Отсутствие
возможности выкупа земельных участков арендаторами в частную собственность по
результатам аренды фактически уравнивает их в правах с другими землепользователями,
чьи права на землю регулируются административными методами.
08.05.2007
Президент Республики Беларусь Александр Лукашенко 7 мая подписал Указ № 213
«О некоторых вопросах передачи земельных участков в частную собственность
граждан Республики Беларусь».
В соответствии с Кодексом Республики Беларусь о земле при отчуждении земельных участков,
находящихся в государственной собственности, в частную собственность граждан Республики
Беларусь применялась льготная или нормативная цена. Льготная цена применялась при передаче
земельных участков в частную собственность только гражданам, нуждающимся в улучшении
жилищных условий, для строительства или обслуживания жилого дома. По льготной цене до 1
января 2000 г . земельные участки выкупали граждане, получившие их во владение и
пользование до 16 июня 1993 г .
Нормативная цена применялась в остальных случаях, когда земельные участки приобретались
гражданами в частную собственность. Однако нормативные цены на земельные участки не
отражали их реальной стоимости. Они не учитывали в должной мере месторасположения
земельного участка и наличия инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры.
С 1 января 2007 г . в республике прекратилась передача земельных участков из
государственной собственности в частную собственность граждан Республики Беларусь по
нормативным ценам.
В 2003 – 2005 годах в республике проведена кадастровая оценка земель населенных пунктов,
садоводческих товариществ и дачного строительства. Результаты кадастровой оценки земель,
утвержденные в установленном порядке, свидетельствуют, что нормативные цены на земельные
10
участки не отражают их реальной стоимости.
Для сравнения: в г.Минске нормативная цена земельных участков составляет 209 долларов за
1 сотку, а кадастровая стоимость их – в среднем 2357 долларов.
При этом кадастровая стоимость изменяется в зависимости от месторасположения участка и
наличия развитой инфраструктуры от 1 067 долларов за 1 сотку до 6 930 долларов. Например, в
районе улиц Рафиева, Голодеда 1 сотка земли будет стоить около 1 300 долларов,
ул.Маяковского – 3 600 долларов, ул.Волгоградской – 6 900 долларов.
В сельских населенных пунктах нормативная цена земельных участков за 1 сотку изменяется
в зависимости от типа почв и вида земель от 1,2 до 477 долларов, а кадастровая стоимость за 1
сотку таких участков колеблется от 1 до 3 907 долларов. Например, в Минском районе в
дер.Боровляны 1 сотка земли будет стоить 710 – 2500 долларов, а в дер.Юзуфово 130 – 390
долларов.
Применение кадастровой стоимости земельных участков при их передаче из государственной
собственности в частную собственность граждан уже учтено в новой редакции проекта Кодекса
Республики Беларусь о земле, принятого в первом чтении Палатой представителей
Национального собрания Республики Беларусь (использование нормативной цены в новом
Кодексе не предусмотрено).
По кадастровой стоимости будут осуществляться также передача земельных участков в залог
для получения банковского кредита, установление размеров платежей за землю, определение
размера компенсаций либо стартовых цен на аукционах.
Принцип передачи земельных участков в частную собственность граждан Республики
Беларусь по их кадастровой стоимости является справедливым и экономически обоснованным,
поскольку государство будет получать компенсацию за улучшение земель (строительство дорог,
инженерной инфраструктуры и др.). Передача земельных участков в частную собственность
граждан по кадастровой стоимости будет способствовать развитию населенных пунктов,
эффективному использованию земель, искоренению спекуляции земельными участками.
Реализация Указа не потребует дополнительных финансовых затрат из бюджета республики.
По информации пресс-службы Президента Республики Беларусь
УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
7 мая 2007 г. № 213
О некоторых вопросах передачи земельных участков в частную
собственность граждан Республики Беларусь
В целях упорядочения применения экономически обоснованной стоимости земель
при передаче земельных участков в собственность граждан:
1. Установить, что:
земельные участки передаются из государственной собственности в частную
собственность граждан Республики Беларусь по их кадастровой стоимости, за
исключением земельных участков, передаваемых в частную собственность граждан
Республики Беларусь по льготной цене и по результатам аукционов по продаже
земельных участков для индивидуального жилищного строительства в соответствии с
законодательными актами;
решения местных исполнительных и распорядительных органов о передаче
гражданам Республики Беларусь в установленном порядке земельных участков в частную
собственность по нормативной цене, принятые до вступления в силу настоящего Указа,
имеют юридическую силу.
2. Совету Министров Республики Беларусь в трехмесячный срок обеспечить
приведение актов законодательства в соответствие с данным Указом и принять иные меры
по его реализации.
3. Настоящий Указ вступает в силу со дня его официального опубликования.
Закрыть окно
УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
28 января 2006 г. № 58
О некоторых вопросах изъятия и предоставления земельных
участков
11
Изм.: Указ Президента от 14 ноября 2006 г. № 671, Указ Президента от 19 марта
2007 г. № 130
В целях совершенствования порядка изъятия и предоставления земельных участков,
сохранения земель сельскохозяйственного, природоохранного, оздоровительного,
рекреационного, историко-культурного назначения, земель лесного фонда:
1. Установить, что:
1.1. изъятие и предоставление земельных участков осуществляется:
Президентом
Республики
Беларусь –
из
сельскохозяйственных
земель
сельскохозяйственного назначения, земель природоохранного, оздоровительного,
рекреационного, историко-культурного назначения, лесных земель лесного фонда для
целей, не связанных с назначением этих земель;
областными исполнительными комитетами – из земель в границах области, за
исключением земель, решение по которым принимается Президентом Республики
Беларусь, Минским городским исполнительным комитетом;
Минским городским исполнительным комитетом и городскими (городов областного
подчинения) исполнительными комитетами – соответственно из земель г. Минска,
городов областного подчинения, за исключением земель, решение по которым
принимается Президентом Республики Беларусь;
районными исполнительными комитетами – из земель в границах районов для целей,
связанных с ведением сельского или лесного хозяйства, традиционных народных
промыслов, а также из земель городов районного подчинения, сельских населенных
пунктов, поселков городского типа, дачных кооперативов, садоводческих товариществ, за
исключением земель, решение по которым принимается Президентом Республики
Беларусь, сельскими, поселковыми исполнительными комитетами;
сельскими, поселковыми исполнительными комитетами – из земель сельских
населенных пунктов, поселков городского типа для строительства и (или) обслуживания
жилого дома, ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, сенокошения и
выпаса сельскохозяйственных животных.
Одновременно с принятием решений об изъятии и предоставлении земельных
участков Президент Республики Беларусь, областные и Минский городской
исполнительные комитеты в соответствии с их компетенцией при необходимости
осуществляют перевод земель из одной категории в другую;
1.2. право на земельный участок возникает у юридического лица, гражданина или
индивидуального предпринимателя с момента государственной регистрации этого права в
организации по государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и
сделок с ним (далее – организация по государственной регистрации) и удостоверяется
свидетельством (удостоверением) о государственной регистрации.
Документы, удостоверяющие право на земельные участки, выданные до вступления
в силу настоящего Указа, являются действительными и имеют одинаковую юридическую
силу со свидетельством (удостоверением) о государственной регистрации.
Заявление о государственной регистрации создания земельного участка и
возникновения права на него подает организация по землеустройству Государственного
комитета по имуществу, проектно-изыскательское коммунальное унитарное предприятие
«Земпроект» в г. Минске, уполномоченные на такую регистрацию юридическим лицом,
гражданином или индивидуальным предпринимателем в соответствии с договором
подряда на разработку проекта отвода земельного участка, заключенным в письменной
форме.
Юридическое лицо, гражданин или индивидуальный предприниматель,
заинтересованный в предоставлении ему земельного участка, вправе самостоятельно
осуществить государственную регистрацию создания земельного участка и возникновения
права на него.
12
Заявление гражданина о государственной регистрации создания земельного участка
и расположенного на нем капитального строения (здания, сооружения), о государственной
регистрации создания изолированного помещения, сведения о которых внесены в
похозяйственную книгу сельского исполнительного комитета до 1 января 1999 г., а также
о возникновении права на них подает соответствующая землеустроительная и
геодезическая служба Государственного комитета по имуществу, если такое право
предоставлено этой службе гражданином согласно доверенности, удостоверенной
председателем сельского исполнительного комитета. При этом гражданин освобождается
от уплаты государственной пошлины за удостоверение такой доверенности.
Гражданин вправе самостоятельно обратиться за государственной регистрацией
создания земельного участка и расположенного на нем капитального строения (здания,
сооружения), возникновения права на них, а также за государственной регистрацией
создания изолированного помещения и возникновения права на него;
1.3. государственная регистрация создания земельного участка и возникновения
права на него у гражданина Республики Беларусь, проживающего в сельском населенном
пункте и имеющего земельный участок во владении, пользовании для строительства и
обслуживания жилого дома, ведения личного подсобного хозяйства, предоставленный ему
до 1 января 1999 г., осуществляется организацией по государственной регистрации на
основании заявления гражданина, решения местного исполнительного комитета о
предоставлении земельного участка и схематического плана границ данного участка;
1.4. для строительства и обслуживания линейных сооружений (газопроводов,
нефтепроводов, воздушных и кабельных линий электропередачи, связи и других)
земельные участки из земель лесного фонда в границах охранных зон этих сооружений, не
предусмотренные по условиям их эксплуатации для лесовыращивания, предоставляются
юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям в постоянное пользование
либо аренду.
Строительство таких линейных сооружений, осуществляемое в срок до одного года
без вырубки древесно-кустарниковой растительности, а также их реконструкция в
границах охранных зон этих сооружений производятся без изъятия у землепользователей,
землевладельцев, собственников, арендаторов соответствующих земельных участков (за
исключением земельных участков из земель лесного фонда, указанных в части первой
настоящего подпункта) на основании оформленных в установленном порядке материалов
предварительного согласования места размещения данных участков для строительства
названных объектов и решения районного, городского исполнительного комитета о
разрешении их строительства либо реконструкции в соответствии с утвержденной
градостроительной
документацией
с
возмещением
убытков
и
потерь
сельскохозяйственного или лесохозяйственного производства (если они имеют место);
1.5. если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель в течение шести
месяцев, а гражданин в течение одного года со дня получения свидетельства
(удостоверения) о государственной регистрации создания земельного участка и
возникновения права на него не приступили к занятию данного участка (не начали
строительство или иное освоение земельного участка), районный, городской, сельский,
поселковый исполнительный комитет в соответствии с его компетенцией по изъятию и
предоставлению земельных участков:
принимает решение о прекращении права пользования, пожизненного наследуемого
владения земельным участком, содержащее обязательное для исполнения предписание
организации по государственной регистрации осуществить в срок до 7 дней (со дня
получения этой организацией такого предписания) государственную регистрацию
прекращения права юридического лица, гражданина или индивидуального
предпринимателя на земельный участок, находящийся у названных лиц в пользовании
либо пожизненном наследуемом владении, а также решает вопрос о дальнейшем
использовании этого участка;
13
подает в суд заявление о прекращении права частной собственности на земельный
участок и после вынесения решения суда о прекращении такого права и государственной
регистрации прекращения у юридического лица, гражданина или индивидуального
предпринимателя права частной собственности на земельный участок решает вопрос о
дальнейшем его использовании;
принимает решение о расторжении договора аренды земельного участка,
содержащее обязательное для исполнения предписание организации по государственной
регистрации осуществить в срок до 7 дней (со дня получения этой организацией такого
предписания) государственную регистрацию прекращения у юридического лица,
гражданина или индивидуального предпринимателя права аренды земельного участка,
если право расторжения договора аренды земельного участка в одностороннем порядке
предусмотрено данным договором, а также решает вопрос о дальнейшем использовании
этого участка либо подает в суд заявление о расторжении договора аренды земельного
участка и после вынесения решения суда о расторжении такого договора и
государственной регистрации прекращения у этих лиц права аренды земельного участка
решает вопрос о дальнейшем его использовании.
Государственная пошлина за подачу заявления в суд в соответствии с абзацами
третьим и четвертым части первой настоящего подпункта не взимается.
Государственная регистрация, предусмотренная абзацами вторым–четвертым части
первой настоящего подпункта, осуществляется за счет средств местного бюджета;
1.6. если со дня принятия решения о предоставлении земельного участка и до
вступления в силу настоящего Указа прошло более двух лет, а юридическое лицо,
гражданин или индивидуальный предприниматель не приступили к занятию земельного
участка (не начали строительство, разработку месторождений полезных ископаемых,
общераспространенных полезных ископаемых, торфа, сапропелей или иное),
государственный орган в соответствии с его компетенцией по изъятию и предоставлению
земельных участков осуществляет действия, указанные в части первой подпункта 1.5
настоящего пункта, после истечения срока предписания о необходимости занятия
земельного участка, направленного землепользователю, землевладельцу, собственнику,
арендатору государственным органом, осуществляющим государственный контроль за
использованием и охраной земель.
Срок, указанный в предписании, должен быть не более шести месяцев для
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и не более одного года – для
граждан;
1.7. решения об изъятии и предоставлении земельных участков, принятые
государственными органами в установленном законодательством порядке до вступления в
силу настоящего Указа, имеют юридическую силу;
1.8. запрещается отчуждение (купля-продажа, мена, дарение, за исключением
дарения близким родственникам) находящихся в частной собственности земельных
участков до получения их собственниками документов, удостоверяющих право на
расположенные на этих участках капитальные строения, за исключением не завершенных
строительством законсервированных капитальных строений, если иное не установлено
Президентом Республики Беларусь. При этом отчуждение земельных участков и
капитальных строений (зданий, сооружений) осуществляется одновременно, за
исключением отчуждения указанных строений на снос;
1.9. запрещается изменение целевого назначения земельных участков, переданных
для ведения личного подсобного хозяйства, если иное не предусмотрено утвержденной в
установленном порядке градостроительной документацией;
1.10. земельные участки для строительства в г. Минске, областных центрах и
пригородных зонах этих городов капитальных строений (зданий, сооружений)
предоставляются в аренду юридическим лицам, гражданам или индивидуальным
предпринимателям на аукционах на право заключения договоров аренды земельных
14
участков или гражданам Республики Беларусь в частную собственность на аукционах по
продаже земельных участков для индивидуального жилищного строительства, если иное
не установлено Президентом Республики Беларусь.
Земельные участки для строительства в г. Минске, областных центрах и
пригородных зонах этих городов капитальных строений (зданий, сооружений), на каждый
из которых претендует только одно юридическое лицо или индивидуальный
предприниматель, предоставляются в аренду после внесения таким лицом платы за право
заключения договора аренды земельного участка на основании его кадастровой
стоимости.
Без проведения аукционов земельные участки в г. Минске, областных центрах и
пригородных зонах этих городов предоставляются:
государственным органам, иным государственным организациям;
юридическим лицам – для строительства и (или) обслуживания объектов
недвижимого имущества, находящихся в государственной собственности;
сельскохозяйственным организациям, в том числе крестьянским (фермерским)
хозяйствам, – для ведения сельского хозяйства;
научным организациям, учреждениям образования – для исследовательских или
учебных целей в области сельского либо лесного хозяйства;
государственным лесохозяйственным учреждениям, организациям городских
исполнительных и распорядительных органов, в компетенцию которых входит ведение
лесопаркового хозяйства, – для ведения лесного хозяйства;
юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям – для строительства
многоквартирных жилых домов (за исключением жилых домов повышенной
комфортности*), культовых строений и мест погребения;
гаражно-строительным кооперативам – для строительства гаражей для хранения
транспортных средств граждан Республики Беларусь;
гражданам Республики Беларусь, нуждающимся в улучшении жилищных условий, –
для строительства и обслуживания жилых домов;
садоводческим товариществам – для ведения коллективного садоводства;
юридическим лицам, гражданам или индивидуальным предпринимателям, если по
условиям отвода земельного участка требуется предоставление им другого земельного
участка взамен изымаемого;
юридическим лицам, гражданам или индивидуальным предпринимателям,
получившим в установленном законодательством порядке разрешение городского,
районного исполнительного комитета на проведение проектно-изыскательских работ до
вступления в силу настоящего Указа, если проведение аукционов не предусмотрено
иными актами законодательства;
резидентам свободных экономических зон в Республике Беларусь – для
строительства и обслуживания объектов недвижимого имущества в этих зонах;
победителям аукциона с условиями на право проектирования и строительства
капитальных строений (зданий, сооружений) на земельных участках в г. Минске и
областных центрах, на которых находятся объекты недвижимости, подлежащие сносу, – в
случае принятия решения Минским городским исполнительным комитетом, городским
исполнительным комитетом областного центра о проведении такого аукциона;
при необходимости занятия дополнительного земельного участка, размер которого
не превышает половины площади предоставленного земельного участка, в случае
проведения реконструкции существующего объекта без изменения его функционального
назначения, а также если в ходе выполнения проектно-изыскательских работ выяснилось,
что для строительства объекта требуется земельный участок большего размера;
при приобретении не завершенных строительством капитальных строений (кроме не
завершенных строительством жилых домов и жилых помещений), решение об
отчуждении которых принято Президентом Республики Беларусь.
15
______________________________
*К жилым домам повышенной комфортности относятся жилые дома с одним из следующих
критериев: либо размещаемые в первой экономико-планировочной зоне, либо строящиеся с применением
индивидуальных архитектурных, планировочных и конструктивных решений (высота хотя бы одного
жилого этажа превышает 3 метра, коэффициент отношения общей площади к жилой хотя бы одной
квартиры, кроме однокомнатных, 2 и более, общая площадь хотя бы одной квартиры составляет более 140
квадратных метров) или с применением дорогостоящих импортных материалов и инженерных систем,
обеспечивающих повышенный комфорт проживания, эксплуатации и обслуживания жилья.
При передаче земельных участков в аренду для целей, указанных в абзацах втором–
шестом, одиннадцатом и двенадцатом части третьей настоящего подпункта, плата за
право заключения договоров аренды этих участков не взимается, а для целей,
определенных в абзацах восьмом–десятом, тринадцатом, пятнадцатом и шестнадцатом
названной части, – взимается на основании их кадастровой стоимости. Плата за право
заключения договоров аренды земельных участков для целей, указанных в абзаце седьмом
части третьей настоящего подпункта, определяется на основании кадастровой стоимости
данных участков, исходя из площади предоставляемого земельного участка для
строительства (создания) многоквартирного жилого дома в границах отмостки по
периметру здания.
Подготовка договора аренды земельного участка, заключаемого при его передаче, в
том числе по результатам аукциона на право заключения договора аренды земельного
участка, производится областной (Минской городской) землеустроительной и
геодезической службой Государственного комитета по имуществу;
1.11. средства, полученные от проведения аукционов, указанных в части первой
подпункта 1.10 настоящего пункта, направляются в соответствующие местные бюджеты и
используются на:
строительство (реконструкцию, ремонт) объектов инфраструктуры;
финансирование работ (услуг), связанных с изъятием земельных участков для
проведения аукционов, в том числе по государственной регистрации этих участков;
проведение аукционов на право заключения договоров аренды земельных участков;
1.12. средства, полученные за право заключения договоров аренды земельных
участков в случае, предусмотренном в части второй подпункта 1.10 настоящего пункта, и
для целей, указанных в абзацах седьмом–десятом части третьей названного подпункта,
направляются в соответствующие местные бюджеты и используются на строительство
(реконструкцию, ремонт) объектов инфраструктуры.
2. Утвердить прилагаемое Положение о порядке изъятия и предоставления
земельных участков.
3. Нарушение сроков рассмотрения заявлений юридических лиц, граждан и
индивидуальных
предпринимателей
о
предоставлении
земельных
участков,
установленных законодательными актами сроков предоставления, согласования
документов, необходимых для принятия решения об изъятии и предоставлении земельных
участков, влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере до пяти базовых
величин.
Право составлять протоколы и рассматривать дела об административных
правонарушениях, предусмотренных в части первой настоящего пункта, предоставляется
уполномоченным должностным лицам органов Комитета государственного контроля.
6. Областным исполнительным комитетам в трехмесячный срок провести
инвентаризацию земель сельских населенных пунктов и обеспечить принятие мер в
соответствии с законодательством по дальнейшему использованию земельных участков,
не используемых или используемых не по целевому назначению.
7. Контроль за выполнением данного Указа возложить на Комитет государственного
контроля.
8. Настоящий Указ вступает в силу через три месяца после его официального
опубликования, за исключением подпунктов 1.2 и 1.3 пункта 1, пунктов 5, 6 и данного
16
пункта, вступающих в силу со дня официального опубликования этого Указа, и подпункта
1.8 пункта 1, вступающего в силу с 1 января 2007 г.
Скачать