обзор нормотворчества Кировской области в сфере наделения

Обзор нормотворчества Кировской области
в сфере наделения органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями
В соответствии с частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации
органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными
государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления
материальных и финансовых средств.
Согласно статье 19 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в
редакции от 23.06.2014 № 165-ФЗ) (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ)
полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными
законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не
отнесенным
к
вопросам
местного
значения,
являются
отдельными
государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам
местного самоуправления.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и
законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными
полномочиями субъектов Российской Федерации – законами субъектов Российской
Федерации.
На основании пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской
Федерации установление общих принципов организации системы органов
государственной власти и местного самоуправления находится в совместном
ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями определен Федеральным законом № 131-ФЗ.
Общественные отношения в сфере наделения органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями на федеральном
уровне регулируются также следующими нормативными правовыми актами:
Бюджетным кодексом Российской Федерации;
Лесным кодексом Российской Федерации;
Жилищным кодексом Российской Федерации;
федеральными законами:
от 19.07.1997 № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и
агрохимикатами» (в редакции от 19.07.2011 № 248-ФЗ);
от 28.03.1998 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (в
редакции от 23.06.2014 № 159-ФЗ);
2
от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения
плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (в редакции от 28.12.2013 №
396-ФЗ);
от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (в редакции от
23.07.2013 № 226-ФЗ);
от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних» (в редакции от 02.04.2014 № 62-ФЗ);
от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» (в редакции от 28.06.2014 № 191-ФЗ) (далее – Федеральный
закон № 184-ФЗ);
от 20.08.2004 № 113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей
юрисдикции в Российской Федерации» (в редакции от 29.12.2010 № 433-ФЗ);
от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (в
редакции от 11.02.2013 № 10-ФЗ);
от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций
коммунального комплекса» (в редакции от 30.12.2012 № 318-ФЗ);
от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в
редакции от 28.12.2013 № 396-ФЗ);
от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской
Федерации» (в редакции от 28.12.2013 № 397-ФЗ);
Указом Президента Российской Федерации от 15.10.1999 № 1370 «Об
утверждении Основных положений государственной политики в области развития
местного самоуправления в Российской Федерации»;
Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.10.2005 № 625
«Об утверждении Правил расходования местными бюджетами субвенций из
бюджета субъекта Российской Федерации, финансовое обеспечение которых
осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета» (в редакции от
14.11.2007 № 778) и другими нормативными правовыми актами.
Пунктом 6 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ субъектам Российской
Федерации предоставлено полномочие наделять органы местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по
решению вопросов, указанных в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184ФЗ (за исключением подпунктов 1, 2, 4, 6, 13, 22, 23, 32 - 36, 38 - 40, 42, 48, 52, 58 и
подпункта 64 (кроме полномочий, передаваемых органам местного самоуправления
муниципальных районов по сбору информации от поселений, входящих в
муниципальный район, необходимой для ведения регистра муниципальных
нормативных правовых актов) пункта 2 указанной статьи), с передачей органам
местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.
3
Полномочия по наделению органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями предоставлены субъектам Российской Федерации
также:
- в области охраны атмосферного воздуха (статья 7 Федерального закона от
04.05.1999 № 96-ФЗ);
- в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (часть 2
статьи 84 Лесного кодекса Российской Федерации);
- в области установления тарифов за коммунальные услуги (часть 2 статьи 157
Жилищного кодекса Российской Федерации);
- в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов (статья 35 Федерального
закона от 24.07.2009 № 209-ФЗ);
- в области обеспечения гарантий права граждан на получение бесплатной
юридической помощи (часть 2 статьи 12 Федерального закона от 21.11.2011 № 324ФЗ);
- в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного
назначения с передачей необходимых для их осуществления материальных и
финансовых средств (статья 6 Федерального закона от 16.07.1998 № 101-ФЗ);
- в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами в
порядке, установленном законодательством Российской Федерации (статья 6
Федерального закона от 19.07.1997 № 109-ФЗ);
- по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных
документов, относящихся к государственной собственности и находящихся на
территории муниципального образования (часть 5 статьи 4 Федерального закона от
22.10.2004 № 125-ФЗ);
- по осуществлению отдельных видов деятельности по профилактике
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (часть 2 статьи 25
Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ) и т.д.
В сфере наделения органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями имеется ряд судебных решений, например:
- определение Верховного Суда Российской Федерации от 09.04.2014 № 58АПГ14-4, которым отказано в удовлетворении требований прокурора о признании
противоречащим законодательству положения Методики расчета нормативов для
определения объема субвенций, предусматривающей затраты на уход за одним
безнадзорным животным только в течение 12 дней, в связи с тем, что санитарными
правилами установлено, что животное, покусавшее человека или другое животное
подлежит доставке в ветеринарное лечебное учреждение для осмотра и
карантирования под наблюдением специалистов в течение 10 дней;
- определение Верховного Суда Российской Федерации от 09.10.2013 № 55АПГ13-3, которым удовлетворено заявление о признании недействующим пункта 4
Методики расчета нормативов финансового обеспечения образовательной
4
деятельности для определения общего объема субвенций, в которой при расчете
расходов на организацию учебного процесса детей не учитываются расходы на
содержание зданий и коммунальные расходы. Верховный суд Российской
Федерации указал, что данное обстоятельство противоречит общему принципу
наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями,
предусматривающему возможность такового при условии передачи необходимых
для этого материальных и финансовых ресурсов, следовательно, установленный в
методике расчет расходов не обеспечивает надлежащего объема финансирования
переданных полномочий;
- определение Верховного Суда Российской Федерации от 12.12.2012 № 74АПГ12-23, которым удовлетворено заявление в части признания недействующим
пункта 3 части 3 статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) «О порядке
предоставления жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения
родителей, в Республике Саха (Якутия)», согласно которому законные
представители несовершеннолетних принимают меры по проведению органом
местного самоуправления капитального ремонта жилых помещений, закрепленных
за детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей. Суд
установил, что оспариваемая норма предполагает возможность возложения на
органы местного самоуправления обязанности по проведению капитального
ремонта жилых помещений, при этом в установленном законом порядке органы
местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта
Федерации по проведению капитального ремонта не наделялись, субвенции на
осуществление указанных полномочий не предоставлялись;
- определение Верховного Суда Российской Федерации от 28.03.2012 № 56АПГ12-1, которым удовлетворено заявление о признании недействующим пункта 2
части 1 статьи 6 Закона Приморского края «О наделении органов местного
самоуправления муниципальных районов (городских округов) Приморского края
отдельными государственными полномочиями по созданию административных
комиссий», в соответствии с которым органы государственной власти Приморского
края имеют право контролировать осуществление органами местного
самоуправления отдельных государственных полномочий, однако указанная
функция является обязанностью органов государственной власти субъекта
Российской Федерации, а не правом.
По состоянию на 15.07.2014 года в федеральном регистре нормативных актов
субъектов Российской Федерации содержится 49 действующих законов Кировской
области в сфере наделения органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями (14 основных актов и 35 о внесении изменений).
К числу основных относятся:
1. Закон Кировской области от 03.11.2004 № 267-ЗО «О мере социальной
поддержки отдельных категорий специалистов, работающих, вышедших на пенсию
5
и проживающих в сельских населенных пунктах или поселках городского типа
Кировской области» (органы местного самоуправления муниципальных районов
области, городских округов «Город Киров», ЗАТО Первомайский наделяются
полномочиями по выплате отдельным категориям специалистов, работающих в
муниципальных учреждениях и проживающих в сельских населенных пунктах или
поселках городского типа, частичной компенсации расходов на оплату жилого
помещения и коммунальных услуг);
2. Закон Кировской области от 17.09.2005 № 360-ЗО «О наделении органов
местного самоуправления муниципальных районов, городских округов Кировской
области отдельными государственными полномочиями области в сфере архивного
дела» (муниципальным районам, городским округам «Город Кирово-Чепецк»,
«Город Котельнич», «Город Слободской» передаются отдельные государственные
полномочия по хранению и комплектованию муниципальных архивов документами
Архивного фонда Российской Федерации и другими архивными документами,
относящимися к государственной собственности области и находящимися на
территориях муниципальных образований, а также их государственному учету и
оказанию государственных услуг по их использованию);
3. Закон Кировской области от 17.09.2005 № 361-ЗО «О наделении органов
местного самоуправления муниципальных образований Кировской области
отдельными
государственными
полномочиями
области
по
поддержке
сельскохозяйственного производства» (муниципальные районы и городские округа
наделяются полномочиями по поддержке сельскохозяйственного производства);
4. Закон Кировской области от 28.09.2007 № 163-ЗО «О межбюджетных
отношениях в Кировской области» (определяет общие положения предоставления
субвенций из областного бюджета местным бюджетам, а также наделяет органы
местного
самоуправления
муниципальных
районов
государственными
полномочиями Кировской области по расчету и предоставлению дотаций бюджетам
поселений);
5. Закон Кировской области от 02.11.2007 № 183-ЗО «Об организации и
осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Кировской области»
(органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов
предоставляются отдельные государственные полномочия по осуществлению
деятельности по опеке и попечительству);
6. Закон Кировской области от 06.04.2009 № 358-ЗО «Об административных
комиссиях в Кировской области» (полномочия по созданию и деятельности в
муниципальных образованиях административных комиссий по рассмотрению дел об
административных правонарушениях передаются органам местного самоуправления
муниципальных районов, городских округов, городских поселений);
7. Закон Кировской области от 25.11.2010 № 578-ЗО «О комиссиях по делам
несовершеннолетних и защите их прав в Кировской области» (органы местного
6
самоуправления муниципальных районов и городских округов наделяются
полномочиями по созданию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их
прав и организации деятельности в сфере профилактики безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних);
8. Закон Кировской области от 03.11.2011 № 79-ЗО «О наделении органов
местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Кировской
области отдельными государственными полномочиями Кировской области по
защите населения от болезней, общих для человека и животных» (органам местного
самоуправления муниципальных районов и городских округов передаются
государственные полномочия в части организации и содержания скотомогильников
(биотермических ям));
9. Закон Кировской области от 08.10.2012 № 203-ЗО «Об утверждении
методик распределения субвенций местным бюджетам из областного бюджета на
осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где
отсутствуют военные комиссариаты, и на реализацию Федерального закона «О
присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской
Федерации» (утверждены методики распределения субвенции местным бюджетам
из областного бюджета на осуществление полномочий по первичному воинскому
учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, и на реализацию
Федерального закона «О присяжных заседателях федеральных судов общей
юрисдикции в Российской Федерации»);
10. Закон Кировской области от 04.12.2012 № 222-ЗО «О социальной
поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей, попавших в
сложную жизненную ситуацию» (органы местного самоуправления муниципальных
районов и городских округов наделяются полномочиями по назначению и выплате
ежемесячных денежных выплат на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей, находящихся под опекой (попечительством), в приемной семье, и по
начислению и выплате ежемесячного вознаграждения, причитающегося приемным
родителям; по обеспечению прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей,
на жилое помещение в соответствии с данным Законом, а также по социальному
обслуживанию детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей,
попавших в сложную жизненную ситуацию, в муниципальных организациях для
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей);
11. Закон Кировской области от 14.10.2013 № 320-ЗО «Об образовании в
Кировской области» (органам местного самоуправления муниципальных районов и
городских округов передаются полномочия по начислению и выплате компенсации
платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за
детьми в образовательных организациях, реализующих образовательную программу
7
дошкольного образования; по возмещению расходов, связанных с предоставлением
руководителям, педагогическим работникам и иным специалистам (за исключением
совместителей) муниципальных образовательных организаций, организаций для
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, работающим и
проживающим в сельских населенных пунктах, поселках городского типа, мер
социальной поддержки);
12. Закон Кировской области от 24.10.2013 № 339-ЗО «О наделении органов
местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Кировской
области отдельными государственными полномочиями по организации
предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных
услуг» (органы местного самоуправления муниципальных районов и городских
округов области наделяются полномочиями по организации предоставления
гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг);
13. Закон Кировской области от 02.09.2011 № 45-ЗО «О наделении органов
местного самоуправления муниципального образования «Город Киров» отдельными
государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями
некоторых категорий граждан» (далее – Закон № 45-ЗО) (органам местного
самоуправления муниципального образования «Город Киров» передаются
полномочиями по предоставлению жилого помещения в собственность бесплатно,
жилого помещения по договору социального найма, единовременной денежной
выплаты на приобретение или строительство жилого помещения некоторым
категориям граждан);
14. Закон Кировской области от 18.06.2014 № 416-ЗО «О наделении органов
местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Кировской
области отдельными государственными полномочиями Кировской области по
организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней
животных и их лечению» (органы местного самоуправления муниципальных
районов и городских округов области наделяются полномочиями по организации и
проведения отлова, учета, содержания и использования безнадзорных домашних
животных).
Закон № 45-ЗО в настоящее время не применяется, так как Законом Кировской
области от 09.12.2013 № 352-ЗО «Об областном бюджете на 2014 год и на плановый
период 2015 и 2016 годов» (в редакции от 26.02.2014 № 380-ЗО) он не введен в
действие на 2014 год.
Закон Кировской области от 18.06.2014 № 416-ЗО «О наделении органов
местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Кировской
области отдельными государственными полномочиями Кировской области по
организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней
животных и их лечению» вступает в силу со дня вступления в силу Закона
Кировской области «О внесении изменений в Закон Кировской области «Об
8
областном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»,
предусматривающего соответствующее финансирование, однако, в настоящее время
указанный закон ещё не принят.
Законы Кировской области, предусматривающие наделение органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями, соответствуют
требованиям части 6 статьи 19 Федерального закона № 131-ФЗ, а именно, содержат
порядок осуществления органами государственной власти контроля за
осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам
местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный
контроль, а также методику расчета нормативов для определения общего объема
субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета,
бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих
полномочий, за исключением Закона № 45-ЗО.
Закон № 45-ЗО не содержит методику расчета нормативов для определения
общего объема субвенций, что связано с тем, что согласно данному закону
отдельными государственными полномочиями по обеспечению жилыми
помещениями некоторых категорий граждан наделяются органы местного
самоуправления только одного муниципального образования – «Город Киров». В
соответствии с частью 1 статьи 8 Закона № 45-ЗО финансовое обеспечение
осуществления органами местного самоуправления муниципального образования
«Город
Киров»
переданных
отдельных
государственных
полномочий
осуществляется за счет предоставляемой бюджету муниципального образования
«Город Киров» субвенции из областного бюджета, общий объем которой равен
объему средств, предоставляемых областному бюджету из федерального бюджета
на
реализацию
переданных
отдельных
государственных
полномочий,
следовательно, дополнительный расчет общего объема субвенций и их
распределение между местными бюджетами, указываемые обычно в методиках, не
требуются.
Управлением Минюста России по Кировской области (далее – Управление)
были выявлены несоответствия федеральному законодательству в 2 законах
области, предусматривающих наделение органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями.
В соответствии с экспертным заключением Управления от 05.05.2012 № 0213-2625/463 было выявлено несоответствие в Законе Кировской области от
17.09.2005 № 360-ЗО «О наделении органов местного самоуправления
муниципальных районов, городских округов Кировской области отдельными
государственными полномочиями области в сфере архивного дела», а именно,
положения Закона, закрепляющие право уполномоченного органа исполнительной
власти области в сфере архивного дела осуществлять в пределах своих полномочий
контроль за исполнением органами местного самоуправления государственных
9
полномочий, использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов
и финансовых средств, не соответствуют части 1 статьи 21 Федерального закона №
131-ФЗ, которой установлена обязанность органов государственной власти по
контролю за осуществлением органами местного самоуправления отдельных
государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти
цели материальных ресурсов и финансовых средств. Закон был приведен в
соответствие (экспертное заключение от 06.12.2012 № 1392).
Аналогичное противоречие федеральному законодательству было выявлено в
Законе Кировской области от 02.11.2007 № 183-ЗО «Об организации и
осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Кировской области»
(экспертное заключение от 14.05.2012 № 02-13-2741/498), которое устранено путем
внесения изменений (экспертное заключение от 07.12.2012 № 1400).
Таким образом, на основании сведений базы данных федерального регистра
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации из числа
действующих законов Кировской области в сфере наделения органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями:
- соответствуют федеральному законодательству – 12;
- самостоятельной экспертизе не подлежат – 35;
- находятся на правовой экспертизе – 2.
В настоящее время законов Кировской области, предусматривающих
наделение органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями, в которых не устранены противоречия федеральному
законодательству или коррупциогенные факторы, не имеется.
На основании проведенного обзора законодательства Кировской области
можно сделать вывод о достаточности нормативно-правового регулирования
общественных отношений в сфере наделения органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями в Кировской области, в том числе в
части соблюдения органами государственной власти области положений статьи 19
Федерального закона № 131-ФЗ.
Управление Минюста России
по Кировской области