Об опыте Российской Федерации в области

Доклад на заседании
Европейской экономической
комиссии ООН в г. Ереване
13.03.2003
Об опыте Российской Федерации в области предотвращения, готовности и ответных
мер в отношении промышленных аварий
(Слайд 1 – заставка)
Уважаемые дамы и господа!
Я хочу поблагодарить Правительство Армении за организацию совещания Европейской Экономической комиссии ООН, а также секретаря Конвенции господина Людвичака и председателя Конференции Сторон Конвенции господина Бергера за любезное приглашение принять участие в настоящем форуме.
(Слайд 2 – Опасность техносферы для населения и окружающей среды)
Техносфера стала средой обитания человека.
Опасность техносферы для населения и окружающей среды обуславливается наличием в промышленности, энергетике и коммунальном хозяйстве большого количества
пожаро-, химически-, взрывоопасных производств и технологий; ростом производительности и интенсификации производств; концентрацией отдельных предприятий в промышленные комплексы и размещением их в непосредственной близости от мест проживания.
Современный уровень развития техносферы наряду с благами, принесенными человечеству, создал новый достаточно серьезный вид угрозы – угрозу техногенных аварий
и катастроф, которые уже на протяжении 70 – 80 лет являются непременными спутниками
технического прогресса.
(Слайд 3 – Фотография аварии)
Аварии в техногенной сфере сегодня приводят не только к людским жертвам, но и
к уничтожению окружающей среды, ее глобальной деградации, что в свою очередь, может
вызывать необратимые генетические изменения у людей.
Необходимость нейтрализации угрозы техногенных аварий и катастроф диктует и
необходимость установления эффективного контроля и управления техногенными рисками и факторами опасностей, связанными с функционированием промышленных производств, создания и внедрения философии безопасности, безопасных технологий и оборудования.
Государственная политика Российской Федерации в области промышленной безопасности направлена на поиск и реализацию оптимальной системы мер, снижающих показатели риска, предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обес-
печение готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты,
к локализации и ликвидации их последствий.
(Слайд 4 – Фотография нефтеперерабатывающего предприятия)
Среди техногенных опасностей, представляющих наибольшую угрозу человечеству, после атомной опасности представляет химическая опасность.
Сегодня функционируют тысячи предприятий, располагающих значительными
объемами запасов высокотоксичных и токсичных веществ, которые обуславливают проявления трансграничных эффектов. Это и предприятия нефтепереработки, и объекты, использующие аммиак и хлор, и хранилища нефти и нефтепродуктов, и магистральные газои нефтепроводы и другие. Например, действующий трансаммиакопровод «Тольятти –
Одесса» имеет общую протяженность 1396 км, вместимостью 78 тысяч тонн аммиака.
(Слайд 5 – Фотография аварии)
В России зафиксирован ряд крупных промышленных аварий с тяжелыми последствиями.
Справочно: В 1989 г. в результате аварии на продуктопроводе в Башкирии погибло свыше 500 человек, серьезно пострадало около 1100 человек.
В том же году в результате аварии на Уфимском производственном
объединении «Химпром» без снабжения питьевой воды оказались 25
больниц, 31 средняя школа, 106 детских дошкольных учреждений, 5
хлебозаводов, 552 предприятий общественного питания, 2500 жилых
домов. Ущерб от аварии составил 162 миллиона рублей.
Импульсом для активизации работ по предотвращению крупных промышленных
аварий за рубежом послужили промышленные аварии и, особенно, катастрофы в Севезо,
Бхопале, Фликсборо, Мехико.
После аварии в Севезо в странах ЕЭС было принято решение о необходимости
ранжировать техногенные опасности и дифференцировать требования по контролю за ними. В 1984 г. вступила в силу программа борьбы с крупными промышленными авариями
под названием «Директива Севезо».
Принятие Директивы привело к значительному усилению деятельности по обеспечению химической безопасности.
Справочно: С 1984 г. действует Система MARS сбора информации обо всех
авариях в странах Европейского Союза.
В Европе созданы банки данных по надежности химикотехнологического оборудования.
Сразу после аварии в Бхопале при Американском институте инженеров-химиков созданы Институт проектирования систем аварийного
2
сброса давления, занимающийся исследованием тепловых взрывов, и
Центр по безопасности химических процессов.
В результате совместных усилий ЮНЕП, ВОЗ, МОТ функционирует
Международная программа химической безопасности.
Рядом международных организаций создан Межправительственный
форум по химической безопасности.
С 1991 г. функционирует Международный регистр потенциально токсичных химических веществ.
(Слайд 6 – Федеральные целевые программы Российской Федерации)
С 1991 г. в Российской Федерации действовал ряд Федеральных целевых программ:
*
Государственная научно-техническая программа
«Безопасность населения и
народнохозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных
катастроф»;
*
Федеральная целевая программа «Создание и развитие Российской системы пре-
дупреждения и действия в чрезвычайных ситуациях на 1993 - 1997 гг.»;
*
Федеральная целевая программа
«Снижение рисков и смягчение последствий
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации
до 2005 г.».
В то же время законодательные и исполнительные органы власти уделяли особое
внимание проблемам управления техногенным риском и безопасностью населения и территорий. Осуществлялся поиск и реализация системы мер, снижающих показатели риска
и предупреждающих промышленные аварии.
(Слайд 7 – Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов)
Результатом этой деятельности стало в 1997 г. принятие Федерального закона «О
промышленной безопасности опасных производственных объектов».
Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных
объектов» разрабатывался с учетом международного опыта регулирования отношений в
данной области. В законе был использован комплексный подход отнесения объектов к категории опасных, рекомендованный Конвенцией ООН о трансграничном воздействии
промышленных аварий и Директивой ЕЭС «О предотвращении крупных промышленных
аварий» (Директивой Севезо), а также определения методов регулирования в области
промышленной безопасности.
При этом были учтены и национальные особенности, связанные с организацией
надзора в области обеспечения промышленной безопасности.
3
(Слайд 8 – Закон распространяется на организации, эксплуатирующие:)
Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных
объектов» распространяется на организации, эксплуатирующие взрыво-, пожаро- и химически опасные производственные объекты различных отраслей промышленности, а также
объекты, на которых получаются расплавы металлов, ведутся горные работы и работы в
подземных условиях, используются грузоподъемные механизмы и оборудование, работающее под давлением.
Положения и нормы закона направлены на предупреждение аварий на опасных
производственных объектах и на обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих
эти объекты, к локализации и ликвидации последствий аварий.
(Слайд 9 – Регистрация опасных производственных объектов)
Законом установлена регистрация опасных объектов, в результате которой государство получает, анализирует, хранит и использует информацию об опасных производственных объектах и об эксплуатирующих их организациях.
В рамках соответствующих процедур такую информацию в виде государственного
реестра ведет сегодня Госгортехнадзор России.
(Слайд 10 – Декларирование промышленной безопасности)
Законом предусмотрено также обязательное информирование органов власти и
населения о состоянии безопасности наиболее опасных объектов, которое осуществляется
через обязательную процедуру разработки и представления декларации промышленной
безопасности, являющуюся по сути опытом адаптации в Российской Федерации процедуры анализа опасностей и подготовки «Доклада о безопасности», предусмотренной «Директивой Севезо». Реализация указанной процедуры решает проблему научного анализа
опасностей химических производств и разработки исчерпывающих мер по повышению
противоаварийной устойчивости и защиты производств.
Именно этот путь системного анализа опасностей признан наиболее эффективной
мерой контроля и предупреждения крупных промышленных аварий и подтвержден почти
20-летним опытом развития западных государств.
(Слайд 11 – Дополнительные методы регулирования промышленной безопасности)
Кроме того, законом предусмотрено по аналогии с процедурами регулирования
промышленной безопасности в странах Западной Европы, лицензирование видов деятельности в области промышленной безопасности, обязательная сертификация техниче-
4
ских устройств, применяемых на опасных объектах, обязательное страхование гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации этих объектов.
В законе урегулированы также положения, касающиеся учета и анализа причин
аварий, а также экспертизы промышленной безопасности.
Требования промышленной безопасности, установленные законом, распространяются на все стадии функционирования опасного производственного объекта – от проектирования (строительства) и до вывода объекта из эксплуатации (его консервации и ликвидации).
(Слайд 12 – Основные обязанности организаций, эксплуатирующих опасные объекты)
Особое внимание законом уделено требованиям по эксплуатации опасных производственных объектов и соответствующим обязанностям организаций, в составе которых
находятся такие объекты.
Закон обязал организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты,
соблюдать его требования, а также требования других нормативных правовых актов и
нормативных технических документов в области промышленной безопасности.
Установлены требования по укомплектованию штата работников аттестованными
специалистами, осуществлению эффективного производственного контроля, поддержанию в рабочем состоянии приборов и систем контроля за производственными процессами
и ряд других требований.
(Слайд 13 – Постановления Правительства Российской Федерации, принятые в
развитие закона)
В развитие положений Федерального закона «О промышленной безопасности
опасных производственных объектов» был принят ряд постановлений Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов Госгортехнадзора России, раскрывающих механизм реализации правовых норм.
В том числе Правительством Российской Федерации приняты постановления «О
федеральном органе исполнительной власти, специально уполномоченном в области промышленной безопасности», и «Об утверждении Положения о Федеральном горном и промышленном надзоре России».
(Слайд 14 – Госгортехнадзор России)
Госгортехнадзор России определен специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности, с которым другие
5
министерства и ведомства обязаны координировать свою деятельность в области промышленной безопасности.
Большая часть реализуемых сегодня Госгортехнадзором России функций и полномочий являются важнейшими элементами регулирования промышленной безопасности и
соответствуют международному опыту.
Законодательством Российской Федерации предусмотрена организация федерального надзора в области промышленной безопасности, который осуществляется на принципах самостоятельности и независимости от поднадзорных организаций. Должностным
лицам Госгортехнадзора России предоставлены полномочия по предупреждению и выявлению нарушений законодательства и по их пресечению.
(Слайд 15 – Основные полномочия Госгортехнадзора России)
В новом административном законодательстве, вступившем в силу в 2002 году, к
непосредственной компетенции органов Госгортехнадзора России отнесено рассмотрение
дел об административных правонарушениях по 15 статьям Кодекса.
Значительно увеличены размеры штрафов.
Должностные лица Госгортехнадзора России имеют также право направлять материалы о нарушениях законодательства Российской Федерации в области промышленной
безопасности в правоохранительные органы и суды.
С учетом социальной значимости промышленной безопасности новым Уголовным
Кодексом Российской Федерации предусмотрено 7 статей, которые устанавливают ответственность за различные нарушения требований промышленной безопасности.
Реализация этих полномочий органов Госгортехнадзора России значительно повысит эффективность применения Федерального закона «О промышленной безопасности
опасных производственных объектов».
(Слайд 16 – Система Госгортехнадзора России)
Основу организационной структуры Госгортехнадзора России составляют центральный аппарат и 46 территориальных органов, в составе которых действуют 430 областных, межрегиональных и специализированных отделов.
Основными принципами формирования территориальных органов являются сосредоточение ресурсов для обеспечения надзора в местах наибольшей концентрации опасных
производственных объектов, с учетом развития инфраструктуры и промышленности в регионах.
6
В целях реализации решений Правительства по взаимодействию с полномочными
представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах определены
территориальные органы, ответственные за обеспечение этого взаимодействия.
Общая штатная численность работников Госгортехнадзора России составляет 4873
человека, в том числе центрального аппарата - 179 человек и территориальных органов 4694 человека.
В ведении Госгортехнадзора России находится государственное унитарное предприятие «Научно-технический центр «Промышленная безопасность», созданное для обеспечения научно-технической поддержки деятельности Госгортехнадзора России.
Надзорная деятельность рассматривается Госгортехнадзором России как система
организационно-технических мероприятий, направленных на предупреждение промышленных аварий и готовность организаций к действиям по локализации аварий на опасном
производственном объекте.
(Слайд 17 – Принципы деятельности Госгортехнадзора России)
Главными принципами, которых мы придерживаемся, являются:
- соблюдение законодательства Российской Федерации;
- системность и комплексный подход к осуществлению надзорной деятельности,
при обеспечении эффективного нормативного регулирования;
- рациональность организационной структуры, четкое распределение прав и обязанностей всех работников;
- единая методология, гласность и открытость надзорной деятельности.
(Слайд 18 – Динамика аварийности и травматизма)
Реализация требований современного законодательства и комплекса мер, направленных на повышение противоаварийной устойчивости опасных производственных объектов, дает позитивные результаты.
Число аварий на опасных производственных объектах за последние пять лет (то
есть с момента принятия закона) уменьшилось на 20 %. Отмечается и устойчивая тенденция снижения уровня производственного травматизма. Промышленных аварий с проявлением трансграничного воздействия не происходило.
7
Госгортехнадзором России принято решение более детально проводить расследование инцидентов и их анализ для выработки эффективных мер по снижению их количества.
(Слайд 19 – Проблема старения оборудования)
В то же время существует ряд проблем, которые по значимости мы относим к числу приоритетных.
Неудовлетворительное состояние промышленной безопасности в Российской Федерации связано с продолжающимся процессом старения основных производственных
фондов промышленных предприятий.
По оценкам Госгортехнадзора России основной парк оборудования в теплоэнергетике имеет наработку, в 2-3 и более раз превышающую расчетный ресурс. Доля отработавшего ресурс оборудования в нефтяной промышленности достигла 55%, в газовой промышленности – 70 %. На объектах угольной промышленности изношенность стационарных машин и оборудования составляет около 80%.
(Слайд 20 – Пути смягчения последствий проблемы старения оборудования)
Данная проблема управляема через широкомасштабное внедрение эксплутационного неразрушающего контроля, который стал реальным элементом регулирования промышленной безопасности.
Создаются независимые органы по аттестации персонала в области неразрушающего контроля, а также проводится аккредитация независимых органов по аттестации лабораторий неразрушающего контроля.
На сегодня действует свыше 1000 таких специализированных лабораторий.
Критический износ основных производственных фондов - один из главных факторов дестабилизации промышленного производства.
Необходимым условием для обеспечения промышленной безопасности являются
внедрение инструментального мониторинга и прогноз технического состояния отработавшего нормативный ресурс оборудования, которые позволяют иметь полную объективную информацию о техническом состоянии оборудования и обеспечить предпосылки перехода от стратегии периодического ремонта к стратегии ремонта оборудования по его
фактическому состоянию.
(Слайды 21, 22 – Мониторинг технического состояния оборудования)
8
Сочетание такого подхода с использованием современных методов подготовки к
ремонту оборудования и повышением качества ремонтных работ позволяет значительно
повысить их эксплуатационную надежность.
Реализация указанных мероприятий уже сегодня позволяет минимизировать последствия старения основных фондов промышленности, исключить несанкционированные
отказы оборудования и повысить противоаварийную устойчивость объектов.
(Слайд 23 – Гармонизация законодательства в области промышленной безопасности с международными требованиями)
Второй важнейший вопрос – это совершенствование нормативного регулирования
в области промышленной безопасности.
Эта работа проводится в русле политики Правительства Российской Федерации,
направленной на дерегулирование экономики и снижение административного контроля за
рынком.
Формирование нормативных документов осуществляется Госгортехнадзором России при обеспечении их гармонизации и сопоставимости с международными нормативными документами, стандартами.
В 2002 году принят и в середине 2003 года вступает в силу новый Федеральный закон «Об основах технического регулирования в Российской Федерации», в разработке которого Госгортехнадзор России принимал участие.
(Слайд 24 – Техническое регулирование в области промышленной безопасности)
Предусмотренные законом регламенты, устанавливающие обязательные требования к продукции, процессам производства и эксплуатации, а также процедуры подтверждения соответствия должны быть приняты в течение 7 лет со дня введения закона в действие.
По оценкам Минэкономразвития России потребуется разработать около 1000 основных общих и специальных технических регламентов. В числе этих регламентов, безусловно, будут и нормативные акты по предметам ведения Госгортехнадзора России.
В этой связи Госгортехнадзором России уже проводится работа по изучению системных вопросов, связанных с разработкой регламентов. В этом году организовано проведение дополнительных исследований опыта применения технического законодательства
и соответствующих систем подтверждения соответствия.
9
При разработке новых документов мы не предписываем, как проектировать, строить или изготавливать, а устанавливаем требуемые характеристики или параметры, которые должны быть обеспечены, или цели, которые должны быть достигнуты.
(Слайд 25 – Системы управления промышленной безопасностью)
Важным направлением по контролю за опасностями, связанными с человеческим
фактором, является реализация мер по организации эффективного производственного
контроля и систем управления промышленной безопасностью предприятий. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации «Об организации и осуществлении производственного контроля за соблюдением требований промышленной
безопасности на производственном объекте» на всех подконтрольных предприятиях созданы и функционируют указанные системы.
Госгортехнадзор России рассматривает вопросы создания эффективных Систем
управления промышленной безопасностью, интегрированных в общие системы управления организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, как приоритетную стратегическую задачу.
(Слайд 26 – Фотография нефтеперерабатывающего производства)
В целях практической реализации Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», формирования эффективной системы
управления промышленной безопасностью на предприятиях, подготовки необходимых
условий для перехода к новым формам и методам государственного надзора за безопасностью производств и объектов Госгортехнадзором России, ОАО «ЛУКОЙЛ», ОАО «Тюменская нефтяная компания» и ОАО «Северсталь» в 1999 году были начаты работы по
разработке и внедрению систем управления промышленной безопасностью.
В ряде организаций осуществляется подготовка к сертификации Систем управления промышленной безопасностью на соответствие требованиям международных стандартов, организован производственный контроль за соблюдением требований правил и
норм промышленной безопасности.
В настоящее время две российские компании ОАО «Лукойл» и ОАО «Северсталь»
прошли сертификацию систем управления промышленной безопасностью и охраной труда
на соответствие международному стандарту OHSAS 18001:1999 «Система управления
предупреждением профессиональных заболеваний и безопасностью. Спецификация.».
Указанный стандарт в настоящее время является одним из руководящих документов по
системам управления промышленной безопасностью и охраной труда для многих компаний мира.
10
Внедряемые в компаниях системы управления промышленной безопасностью являются неотъемлемой частью управления производством и служат основой для обеспечения его устойчивого функционирования и развития.
Госгортехнадзор России использует результаты этой работы для перехода к новым
формам и методам государственного надзора.
(Слайд 27 – Фотографии аварийно-спасательных формирований)
Особую роль в повышении эффективности защиты территорий и населения от
промышленных аварий имеет степень готовности предприятий к действиям по локализации и ликвидации аварийных ситуаций.
Требования промышленной безопасности по готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии на опасном производственном объекте установлены Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных
объектов» и контролируются Госгортехнадзором России.
Все крупные предприятия имеют
собственные профессиональные аварийно-
спасательные формирования, созданы нештатные формирования из числа производственного персонала. Функционируют профессиональные службы спасения МЧС России.
На химически опасных и взрывоопасных объектах разработаны планы локализации
и ликвидации аварийных ситуаций. Чрезвычайные планы предусматривают требования к
управлению действиями во время аварий с целью минимизации последствий аварий, снижения ущерба человеку, окружающей среде и собственности; сообщение необходимой
информации общественности и заинтересованным органам власти; обеспечение восстановления и очистки окружающей среды после крупной аварии
Для финансирования мероприятий локализации и ликвидации последствий аварий
созданы резервы финансовых средств и материальных ресурсов.
(Слайд 28 – Функциональная подсистема РСЧС)
Большое значение в обеспечении эффективности защиты населения от промышленных аварий играет координация действий Госгортехнадзора России с МЧС России в
рамках функциональной подсистемы по контролю за химически опасными и взрывоопасными объектами единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Проводятся совместные мероприятия по разработке нормативных документов и
оценке деятельности по реализации требований единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Организуются учения по планам ликвидации аварийных ситуаций, взаимодействию сил и средств по ликвидации техногенных
11
аварий на предприятиях; проверяется боеготовность аварийно-спасательных формирований.
Скоординированные действия Госгортехнадзора России и МЧС России существенно повышают эффективность и готовность функциональной подсистемы по контролю за
химически опасными и взрывоопасными объектами, эффективно влияют на предупреждение аварий и чрезвычайных ситуаций.
(Слайд 29 – Основные итоги международной деятельности)
Госгортехнадзором России проводится
работа по установлению контактов с
надзорными органами и ведомствами ряда стран.
С 1997 г. в рамках немецко-российского Соглашения об охране окружающей среды Госгортехнадзором России и Федеральным Министерством охраны окружающей среды, природных ресурсов, безопасности ядерных реакторов реализован ряд проектов сотрудничества в области промышленной безопасности и охраны окружающей среды.
В 2002 - 2003 годах Госгортехнадзор России принимал участие в работе совещаний сторон Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер и конференции сторон Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий, межправительственной рабочей группы по разработке документа о
гражданской ответственности за трансграничный ущерб, причиненный промышленной
аварией, и других мероприятий, проводившихся под эгидой Европейской Экономической
Комиссии ООН.
Важнейшей задачей Госгортехнадзора России является расширение и развитие
международного сотрудничества, в целях использования опыта развитых стран по организации государственного регулирования и надзора в области обеспечения промышленной
безопасности и сближения национального законодательства с правовыми нормами европейского сообщества.
В сентябре 2003 года в Российской Федерации состоится заседание Межгосударственного совета стран СНГ по промышленной безопасности в рамках соглашения в области обеспечения промышленной безопасности на опасных производственных объектах от
28 сентября 2001 года. На заседании произойдет передача дел председательствующей
стороны от Госпроматомнадзора Беларуси - Госгортехнадзору России на ближайший год.
Мы надеемся в этот период активизировать работу по оказанию помощи и содействию надзорным органам стран СНГ в решении вопросов промышленной безопасности и
предупреждения крупных промышленных аварий.
12
(Слайд 30 – заставка)
Хочу выразить уверенность, что принимаемые меры позволят создать условия для
повышения противоаварийной устойчивости опасных производственных объектов, а также для совершенствования системы государственного регулирования промышленной безопасности в Российской Федерации.
Спасибо за внимание.
13