Аспирант Омонов Ж.К. УрФУ им. Б.Н. Ельцина г. Екатеринбург

Аспирант Омонов Ж.К.
УрФУ им. Б.Н. Ельцина
г. Екатеринбург
ЭВОЛЮЦИЯ СЕКТОРА ОБЩЕСТВЕННЫХ БЛАГ
Исторически
общественный
сектор
зафиксировал
свое
существование тогда, когда появились первые экономические отношения.
Прообразом общественных благ были блага, производимые и
потребляемые коллективно – оборонительные укрепления поселений,
колодцы, оросительные каналы, пристани, маяки. С появлением института
власти в его обязанность во всех странах вменялось производство тех благ,
от которых напрямую зависит национальная безопасность, целостность
государства, единое экономическое пространство. В различные времена
эту функцию выполняли те государственные силы, которые имели
наибольшее влияние в обществе: во времена античных республик – сенат,
во времена расцвета христианства – церковь, во времена царств – высшее
руководство во главе с царем, в настоящие времена – законодательная и
исполнительная власть. 1
В древности производство общественных благ финансировалось
расходами из личных средств, которыми располагали главы государства:
короли, шахи, императоры, князья. Лишь в эпоху нового времени
государственный бюджет отделился от личных средств правителя, и
начала выстраиваться система доходов и расходов связанных только с
государственным управлением.2
Структура общественных благ, сформировавшаяся еще до нашей
эры, исторически претерпела незначительные изменения. Так, еще во
времена римской и, затем, византийской империй в функции государства
входили:
 оборона;
 суды;
 воспитание и образование;
 здравоохранение;
 культура и спорт (организация празднеств и зрелищ);
 городское освещение.
Объем выполнения этих функций различался в различные времена и
для разных государств, отражая те или иные государственные приоритеты.
Чем выше были культурные ценности государства, тем выше было
Кац И.С. Институциональные механизмы регуляции сектора общественных благ / Труды VIII Международной
конференции Международной ассоциации институциональных исследований «Проблемы современной экономики и
институциональная теория». – Киев: Киевс.нац.экон.ун-т, 2010. С. 118-137.
1
Научно-популярная онлайн - энциклопедия Кругосвет, Электронный доступ:
http://www.krugosvet.ru/enc/gumanitarnye_nauki/ekonomika_i_pravo/GOSUDARSTVENNI_BYUDZHET.htm
l
2
значение и интенсивнее финансирование образовательной и культурной
сферы; чем значительнее были правоохранительные приоритеты, тем
лучше обеспечивались системы защиты порядка и правосудия; чем выше
была ценность человеческой жизни, чем больше внимания уделялось
здравоохранению.
Ситуация, когда армия и государственный аппарат «заедали»
большую часть казны, вполне типична для всех древних и средневековых
государств. Например, в Византии суммарная доля этих расходов
устойчиво составляла 80–90%.
Таблица 1. Расходы на государственный аппарат и армию в бюджете
Византийской империи, в %
Годы
Статьи
На государственный аппарат
На армию
Всего
300 г.
540 г.
641 г.
842 г.
1025 г.
9
81
90
10
71
81
13
78
91
16
65
81
14
70
84
Но несмотря на это
в Ранней Византии существовали
муниципальные школы, гимназии, обучение эфебов, школа атлетов, что
постепенно (к V в. н.э.) пришло в упадок, перейдя на систему
самофинансирования. Имела место и система здравоохранения,
включавшая муниципальные больницы и приюты. Городское освещение,
бывшее в период расцвета византийской курии заботой государства,
постепенно вменяется в обязанность каждого жителя, а финансирование
зрелищных мероприятий перекладывается с государственного бюджета на
плечи ремесленников. Это является типичной иллюстрацией изменения
приоритетов и ослабления института государственного управления.
Вследствие невыполнения этих функций часть из них взяла на себя
церковь, тем самым получив важные управленческие рычаги, приведшие
впоследствии к практически полному освоению ею властных полномочий.3
Эта ситуация является иллюстрацией голосования «невидимой
ногой», когда население выносит свое предпочтение относительно объема
и структуры общественных благ, выбирая для проживания то государство,
которое более адекватно удовлетворяет его потребности.
Следует отметить, что наиболее значительное влияние на объем и
структуру общественного сектора оказывают два фактора:

уровень урбанизации;

структура общественных потребностей.
Попов Е.В. Кац И.С. Институциональные особенности сектора общественных благ – Журнал экономическая
теория- Екатеринбург, стр, 6-8.
3
Естественна эволюционно-институциональная зависимость между
ними: уровень урбанизации, как и структура человеческих потребностей,
определяются стадией общественного производства, и с ростом уровня
урбанизации структура этих потребностей видоизменяется. Поэтому
выделяя в качестве ключевого фактора уровень урбанизации, можно
отметить положительную зависимость от него уровня развития
общественного сектора исследуемой территории.4
Данная гипотеза подтверждается и историческими данными.
Поскольку переломным моментом в процессе урбанизации послужила
индустриализация, именно этот период наиболее ощутимо отразился в
изменении структуры государственных расходов. Так, в России в начале
XIX в. уровень урбанизации не превышал 5-7%, в то время как в среднем
по Западной Европе он составлял 11-13%, в Китае 7-8%, в Индии 9-13%, на
Ближнем Востоке 14-16%. Грамотность взрослого населения не превышала
2-5%, то есть была вдвое-втрое меньше, чем в Китае и в четыре-пять раз
меньше, чем в странах Западной Европы. В конце XIX – начале XX в.
Россия приступила к индустриализации. Огромную роль в том процессе
играли не только «чисто рыночные силы» (хотя без них, разумеется,
ничего бы не состоялось), но и государственные военно-технические
заказы, инфраструктурное строительство. В результате в России в конце
XIX – начале XX в. существенно выросли государственные затраты на
нужды образования и здравоохранения: с 0,6-0,7% ВВП в 1885 г. до 1,51,7% в 1910-1913 гг., а общие (учтенные) расходы на образование,
здравоохранение и науку достигли к началу первой мировой войны 1,82,0% ВВП. 5
Чтобы
представить
типичные
расходы
бюджета
докапиталистических государств, рассмотрим роспись доходов и расходов
Московской Руси в 1680, при царе Федоре Алексеевиче, брате Петра I.
Почти половина расходов бюджета в Московской Руси в 1680, при царе
Федоре Алексеевиче, брате Петра I, шла на военные расходы (более 46%).
Двор поглощал 15% бюджета, на средства сообщения – 5%. Российский
бюджет всегда был, прежде всего, военным бюджетом, поскольку Россия
вела непрерывные войны. При Петре I военные расходы возросли еще
больше: если в 1680 на армию расходовалось 700 тыс. руб., то уже к 1725
расход на сухопутную армию составлял более 5 млн. руб., а на флот – еще
1,5 млн. руб., что составляло не менее 2/3 бюджета.
Кац И.С. Институциональные механизмы регуляции сектора общественных благ / Труды VIII Международной
конференции Международной ассоциации институциональных исследований «Проблемы современной экономики и
институциональная теория». – Киев: Киевс.нац.экон.ун-т, 2010. С. 118-137.
4
Попов Е.В. Кац И.С. Институциональные особенности сектора общественных благ – Журнал
экономическая теория- Екатеринбург, стр, 6-8.
5
Таблица 2
Расходы государственного бюджета Российской Империи в 17346
Вид расходов
руб.
% от гос.бюджета
1. Содержание императрицы, всего
408 000
двор
императорская конюшня
родственникам императрицы
260 000
100 000
48 000
2. Государственное и местное управление
332 031
жалование чиновникам высшего ранга
жалование служащим канцелярий
расходы по учреждениям
таможенным и портовым чиновникам
служащим в провинциях
расходы на командировки и канцелярские
расходы в провинции
96 082
153 688
17 072
14 332
36 525
14 465
3. Правоохранительные органы и тюрьмы
11 494
полиция
арестантам и ссыльным кормовых
9 748
1 746
44. Внешняя политика и помощь
дружественным государствам (Грузии и т. д.)
131 311
1,68
5. Здравоохранение
16 006
0,21
6. Образование и наука
51 871
0,66
Адмиралтейская академия и Академия наук
геодезистам и школьным учителям
47 371
4 500
7. Социальная защита
79 972
нищие и ветераны
пенсии
41 876
38 096
8. Строительство
256 813
3,29
9. Закупка соли за рубежом
14 792
0,19
10. Вооруженные силы
6 505 154
83,32
армия
военно-морской флот
артиллерия
4 935 154
1 200 000
370 000
63,21
15,37
4,74
Итого
7 807 577
100
5,23
4,25
0,15
1,02
Соловьев С.М. Сочинения. В 18 кн. Кн. X. История России с древнейших времен. Т. 19 – 20/ Отв. ред.:
И. Д. Ковальченко, С. С. Дмитриев. М.: Мысль, 1993. С. 468, 680–682
6
При абсолютной монархии, когда глава государства не перед кем не
ответственен, бюджет имел лишь форму сметы, т.е. записи доходов и
расходов. Самодержавный монарх мог расходовать средства по своему
усмотрению. К примеру, Анна Иоановна тратила на конюшню своего
фаворита Бирона больше, чем на здравоохранение и просвещение России
вместе взятые. 7
С укреплением государственности менялся и аппарат управления
государственным и местными бюджетами. С созданием в 1802 г.
функциональных
министерств
(Министерства
внутренних
дел,
Министерства финансов и др.) на местах организовывались
подведомственные им государственные учреждения, то есть вертикальная
система
учреждений
государственного
управления.
Например,
территориальными органами Министерства финансов на губернском
уровне были казенные палаты, на уездном — казначейства.
Казенные палаты раскладывали на население налоги, вели учет
поступления налогов и расходов. Казначейства принимали и хранили
средства, поступающие в казну в виде налогов, выдавали денежные
средства на финансирование мероприятий, осуществляемых на местах,
занимались местным производством общественных благ. В свою очередь
за деятельностью казенных палат и казначейств наблюдали губернаторы.8
Таблица 3
Расходы СССР в 1924-1927 годы, в % к совокупным расходам9
Расходы
Верховное управление
Управление
Народный комиссариат по военным и морским делам
Социально-культурные нужды
Административно – хозяйственные расходы
Транспорт и связь
Финансирование народного хозяйства
Покупка золота и платины
Государственные займы
Помощь местам
Резервный фонд
Увеличение капитала Госбанка и Народный комиссариат
12
внешней торговли
13
Прочие расходы
Итого
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
1924/1925
2,4
3,0
14,0
6,1
6,8
36,3
13,8
3,4
2,4
8,9
0,2
1926/1927
0,6
2,8
12,7
6,1
5,3
37,8
18,4
0,9
2,0
9,8
2,2
1,2
-
1,5
100
1,4
100
Научно-популярная онлайн - энциклопедия Кругосвет, Электронный доступ:
http://www.krugosvet.ru/enc/gumanitarnye_nauki/ekonomika_i_pravo/GOSUDARSTVENNI_BYUDZHET.htm
l
8
Информационный бизнес портал Market-pages, электронный доступ:
http://www.market-pages.ru/budsyst/8.html
9
http://kaig.ru/
7
После Октябрьской революции 1917 г. вследствие развала органов
государственного и местного управления поступление налогов в
бюджетную систему практически прекратилось. Для финансирования
неотложных нужд большевики прибегали к контрибуции с имущих слоев
населения, главным образом, с купцов и спекулянтов, по их мнению,
нажившихся за время войны и непроизводительно расходующих свои
капиталы. До ноября 1918 г. в 57 губерниях в виде контрибуций было
мобилизовано в бюджет 816,5 млн. руб.2
Как видно из таблицы 3, в 1924-1927 года наибольшее количество
финансовых средств тратилось на транспорт и связь и на финансирование
народного хозяйства, что включало строительство дорог, обеспечение
различными видами связи. Такие расходы, прежде всего, связаны с этапом
индустриализации.
За период Великой Отечественной войны расходы государственного
бюджета СССР составили 1146,8 млрд. рублей, а на покрытие военных
расходов шло 582,4 млрд. рублей, что составляет 50,8%.
В послевоенные годы государство увеличило расходы
на
обновление и модернизацию основных фондов в промышленности,
укрепление материально-технической базы сельского хозяйства,
расширение производства товаров народного потребления, освоение
целинных земель, совершенствование системы управления. Динамика
последующих изменений в общественных расходах представлена в
таблице 3.
Таблица 4
10
Расходы бюджета СССР
Всего
Народное хозяйство
1940
100%
34,9%
1955
100%
34,5%
1960
100%
48,6%
1970
100%
48,3%
1980
100%
54,7%
1990
100%
38,5%
Просвещение и социальнокультурные мероприятия
На оборону
На управление
24,7%
34,3%
4,2%
26,0%
23,9%
3,8%
35,5%
13,3%
1,6%
36,2%
11,6%
1,1%
33,3%
5,8%
0,4%
33,1%
13,5%
1,8%
Как видно из таблицы 4, расходы на оборону до 1990 г.
последовательно сокращались, также сокращались расходы на управление.
Вместе с тем увеличивались расходы на социально-культурные
мероприятия и на народное хозяйство.
Таким образом, в
доиндустриализационный период бюджет
государства обслуживал в основном нужды узко привилегированного слоя,
и на первом плане находились такие виды расходов, как содержание
10
http://www.mysteriouscountry.ru
армии, двора и государственного аппарата. С развитием индустрии с
сопровождавшим его быстрым ростом экономического потенциала
общества увеличение национального дохода значительно опережало
повышение подобных расходов, и общественный сектор стал обслуживать
широкие массы населения. В связи с этим увеличивалось финансировались
образования, социально-культурной сферы.
Другим переломным моментом послужила новая волна
экономических изменений – информатизация. Активное развитие
информационной сферы усилило общественные потребности в росте
знаний, образовании, формировании интеллектуального капитала,
обеспечении социальных нужд. Как отмечает М. Домбровски, при
переходе к постиндустриальному обществу растет значение всеобщего
образования как основного фактора, определяющего не только
экономическую эффективность и социальный статус, но также
возможность сознательно и активно воспользоваться гражданскими
правами и свободами. Тем самым, исторически актуальность
общественных благ продолжает повышаться.
Как иллюстрацию данной тенденции, рассмотрим динамику
совокупных государственных расходов в последние годы. Так, в сравнении
с 1990 годом в 2005 г. увеличились расходы образование и социальнокультурные мероприятия (см. рис. 1), и в 2011 г. эта тенденция
сохранилась (см. рис. 2), претерпевая лишь перераспределение
приоритетов внутри самой сфера социально-культурного финансирования.
Хотя, следует отметить, что в отношении финансирования
образования, здравоохранения и социальной сферы Россия пока
значительно отстает от ведущих развитых стран. Так, если пронаблюдать
за структурой и изменениями в бюджетной политике Германии, можно
обнаружить, что эти расходы превышают половину всех бюджетных
расходов (см. рис. 3 и 4).
Рисунок 1. Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации за 2005 год.11
Рисунок 2. Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации за 2011.12
11
12
Подсчитано автором, данные взяты с сайта Министерства Финансов России : http://www.info.minfin.ru/
Подсчитано автором, данные взяты с сайта Министерства Финансов России : http://www.info.minfin.ru/
Рисунок 3. Расходы консолидированного бюджета Германии за 2005 год13
Рисунок 4. Расходы консолидированного бюджета Германии за 2010 год14
В целом историческую эволюцию российского сектора
общественных благ за последние 2,5 века можно представить в следующем
виде (рис. 5).
13
Посчитано автором, данные взяты с сайта Организации экономического сотрудничества и развития:
http://www.oecd.org/
14
Посчитано автором, данные взяты с сайта Организации экономического сотрудничества и развития:
http://www.oecd.org/
Рисунок 5. Тренды финансирования общественных благ
в России
Сформировавшийся к настоящему времени сектор общественных
благ имеет достаточно устоявшуюся структуру и включает в себя
следующие базовые элементы15.
1.
Общегосударственные вопросы. Раздел предназначен для
обеспечения
следующих
задач:
функционирование
президента,
функционирование
законодательных
(представительных)
органов
государственной власти,
представительных органов муниципальных
образований, функционирование правительства, функционирование
высших исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, местных администраций, судебной системы,
обеспечение деятельности финансовых, налоговых, таможенных органов,
органов финансово-бюджетного надзора,
обеспечения проведения
выборов и референдумов, международные отношения, фундаментальные
исследования, резервные фонды, прикладные научные исследования в
области общегосударственных вопросов и другие общегосударственные
вопросы.
2.
Национальная оборона. Этот раздел необходим для
содержания вооруженных сил, обеспечение военнослужащих денежным
довольством, продовольствием, вещным имуществом, транспортом и др.
Также этот раздел включает расходы на закупку, ремонт и изготовление
военной техники, имущества на предприятиях Министерства обороны
Российской Федерации, НИОКР, участие в миротворческой деятельности,
пенсии военнослужащим, мобилизационные и учебные подготовки с
гражданами России, военное
сотрудничество с другими странами,
ведомственные расходы в области образования и здравоохранения,
15
Сайт Министерства Финансов России: http://www.minfin.ru/
проведение военной реформы, учебные расходы на военно-учебных
заведениях, военная программа Министерства Российской Федерации по
атомной энергии.
3.
Национальная
безопасность
и
правоохранительная
деятельность. Раздел включает в себя расходы на функционирование
органов внутренних дел, внутренних войск, уголовно-исполнительную
систему, органы налоговой полиции, органы государственной
безопасности, органы пограничной службы, органы прокуратуры,
государственную противопожарную службу.
4.
Национальная экономика. Раздел включает следующие
подразделы: общеэкономические вопросы, топливно-энергетический
комплекс, исследование и использование космического пространства,
воспроизводство минерально-сырьевой базы,
сельское хозяйство и
рыболовство, водное хозяйство, лесное хозяйство, транспорт, дорожное
хозяйство, связь и информатика, прикладные научные исследования в
области национальной экономики, другие вопросы в области
национальной экономики.
5.
Жилищно-коммунальное
хозяйство.
Раздел
призван
поддерживать жизнеспособность сферы жилищно-коммунальных услуг,
где доля убыточных предприятий более 50%.
6.
Социально-культурное мероприятия. Раздел предназначен для
финансирования социально-культурного развития. Социально-культурное
развитие включает в себя образование, подготовку кадров культуры,
искусство, средства массовой информации, мероприятия в области
молодежной политики и социальное обеспечение.
7.
Охрана окружающей среды. Раздел включает в себя
следующие подразделы: сбор, удаление отходов и очистка сточных вод;
охрана объектов растительного и животного мира и среды их обитания;
прикладные научные исследования в области охраны окружающей среды;
другие вопросы в области охраны окружающей среды.
8.
Здравоохранение и спорт. Раздел делится на два подраздела.
Первый раздел «здравоохранение» включает в себя: стационарную
медицинскую помощь; амбулаторную медицинскую помощь; скорую
медицинскую помощь; санаторно-оздаровительную помощь; заготовку,
переработку и обеспечение безопасности донорской крови ее компонентов;
санитарно-эпидемологическое благополучие; прикладные научные
исследование в области здравоохранения и другие вопросы в области
здравоохранения. Второй раздел «спорт» включает в себя физическую
культуру, массовый спорт, спорт высших достижений, прикладные
исследования в области спорта и другие вопросы связанные с спортом.
9.
Образование. Раздел охватывает следующие подразделы:
дошкольное образование; общее образование; начально-профессиональное
образование; средне профессиональное образование; профессиональная
подготовка, переподготовка и повышение квалификации; высшее и
послевузовское профессиональное образование; молодежная политика и
оздоровление детей; прикладные научные исследования в области
образования; другие вопросы в области образования.
10. Социальная политика. Раздел включает в себя следующие
статьи расходов: пенсионное обеспечение, социальное обслуживание
населения, социальное обеспечение населения, охрана семьи и детства,
прикладные научные исследования в области социальной политики, другие
вопросы в области социальной политики.
Историческая динамика сектора общественных благ демонстрирует,
что это древнейшее институциональное образование претерпело за
столетия своего развития незначительные изменения. Среди них следует
отметить как перераспределение приоритетов государственных расходов,
так и формирование более совершенных форм взаимодействия между
производителями и заказчиками общественных благ и услуг.
Так и в древности, современная оплата производства общественных
благ происходит путем централизованного принуждения населения к
участию в финансировании данных расходов, т.е. путем налогообложения,
либо (в случае отсутствия эффекта безбилетника) путем индивидуальной
оплаты пользования общественным благом, но, как правило, по цене ниже
издержек производства.
Поскольку сектор общественных благ является естественным
продуктом деятельности общественного сектора, то действия
экономических агентов на нем представлены не в категориях
«потребитель-производитель», а в категориях «политический агент –
избиратель», где индивиды действуют как избиратели, имеющие
разнонаправленные интересы, а решение о производстве тех или иных
общественных благ происходит путем голосования. Таким образом,
каждый отдельный потребитель не имеет возможности влиять на качество,
объем и ассортимент предоставляемых общественных благ.