Правовые основы социальной политики в России

Понятие «государственная социальная политика»
Словосочетание «государственная социальная политика», как мы видим,
состоит из трех терминов. «Государственный» означает то, что субъектом
деятельности является государство. «Социальный» говорит о том, что объектом
деятельности является социальная сфера. Термин «политика» указывает на вид
деятельности. Рассмотрим теперь содержание понятия «государственная
социальная политика» детально.
Политика — это социальный феномен, который создается людьми в целях
регулирования взаимоотношений между ними посредством власти. Новое понятие
«политика» характеризуется двояким смыслом: в одних случаях она представляет
собой способ достижения согласия между людьми на основе консенсуса или
компромисса в целях совместного разрешения актуальных общественных
проблем, в других — политика выливается в форму социального конфликта.
Посредством борьбы достигается господство одних социальных субъектов над
другими.
Обе эти формы проявления политики сосуществуют вместе изначально.
Исторически, однако, сложилось так, что в решении коренных проблем
общественной жизни политика противоборства посредством насилия играла
ведущую роль. Это было обусловлено ограниченностью материальных и
духовных ресурсов общества. По мере того как необходимые ресурсы
создавались, политика социального противоборства переставала быть насущной
необходимостью. Создавались предпосылки для торжества политики социального
согласия. Сегодня есть основания заключить, что прогрессивные потенции
политики социального противоборства исчерпаны полностью. Дальнейшее
использование этого способа разрешения коренных социальных противоречий
грозит гибелью человеческой цивилизации. Настало время сознательного и
целенаправленного устранения из арсенала политики такого средства, как
социальное противоборство путем насилия, и утверждения политики согласия.
Можно сказать, что сегодня политика социального согласия в решении коренных
проблем общественной жизни не имеет себе альтернативы.
Сказанное не следует понимать в том смысле, что социальное
противоборство как политическая потенция перестает быть реальностью. Как
политическая потенция социальное противоборство сегодня столь же реально,
сколь реально и социальное согласие. На сегодня социальное противоборство
перестает быть целесообразным и неизбежным. Социальное же согласие,
наоборот, превращается в неотложную, реальную действительность.
Вопросы теории и практики политической борьбы к настоящему времени
можно сказать разработаны исчерпывающим образом. Они нашли отражение в
трудах таких мыслителей, как К. Маркс и В. И. Ленин (теория классовой борьбы
и диктатуры пролетариата), К. Шмидт (конфликтная природа политики) и др. В
свете идей социального противоборства посредством насилия в центре внимания
оказывается феномен власти и такой институт власти, как государство.
Большевистская социальная практика возвела социальное противоборство в ранг
универсального политического принципа. Сформировался своего рода стандарт
политического поведения, который глубоко укоренился в нашем менталитете, в
наших политических традициях.
Политика в контексте социального согласия имеет свою богатую и
драматическую историю. Еще Аристотель рассматривал политику сквозь призму
идей объединения людей для достижения общего блага. Т. Гоббс
интерпретировал политику как форму выражения общего интереса. Д. Дебре
видел сущность политики в стремлении к союзу в целях предотвращения распада
социальности. Этот список имен и идей можно без труда продолжить. В него
войдет Ш. Фурье и А. Сен-Симон, А. Каутский и М. Ганди, идеологи
российского меньшевизма и др. И все же мы сегодня должны констатировать, что
политика социального согласия на уровне практического руководства разработана
еще недостаточно.
Сегодня факт признания политики социального согласия в качестве
безальтернативного способа в решении коренных проблем человечества —
самоочевидная реальность. Политический экстремизм получает всеобщее
осуждение. Однако отдельные политические силы в современном мире стремятся
использовать идею социального согласия в качестве тактического средства для
достижения узкокорыстных целей, скрытого социального противоборства. Мир
сегодня еще не свободен от таких политических партий, движений и лидеров,
которые ставят экстремистские принципы выше идеалов социального согласия.
Политика социального согласия остается реальной возможностью, но стихийно,
без целенаправленных усилий, без бдительного и заинтересованного участия всех
и каждого она восторжествовать не может.
Политика как в той, так и в другой форме ее осуществления является
социальным феноменом. Как таковая она может иметь место только в обществе и
предназначается для регулирования общественных отношений.
Следует различать социальность в широком и в узком смысле слова.
Объектом политики может быть общество в целом, в совокупности его
экономики, социальной инфраструктуры, собственно политики и культуры. Но
политика может рассматриваться как способ регулирования не всей системы
общественных отношений в целом, а только той их составной части, которую
принято называть социальной инфраструктурой. Однако резкой грани между
социальной политикой в широком и узком смысле слова провести нельзя. Дело в
том, что политическое регулирование отношений между людьми в сфере
социальной инфраструктуры неизбежно предполагает выходы в другие сферы, в
частности, в экономическую и кредитно-финансовую. Термин «социальная
политика» в узком смысле слова предполагает преломление сквозь призму
социальной инфраструктуры общества процессов, происходящих в системе
общественных отношений в целом.
То же самое можно сказать и относительно субъекта социальной политики.
В качестве такового может выступать и государство в лице таких его институтов,
как парламент и правительство, и гражданское общество, которое олицетворяют
партии, профсоюзы, средства массовой информации и т. д.
В реальной действительности эти два субъекта или сосубъекта социальной
политики тесным образом взаимодействуют между собой. Однако в данном случае
мы будем брать во внимание то обстоятельство, что государство в вопросах
социальной политики играет ведущую роль. Социальная политика одновременно
выступает и в качестве исходной предпосылки, и в качестве адекватного следствия
для реализации имеющихся в обществе социальных ресурсов. Государство
фокусирует в своей деятельности субъективную сущность социальной политики и
гарантирует ее средствами власти.
Государственная социальная политика не только по своей форме, но и по
содержанию определяет количественные и качественные характеристики
социальности. Она может быть средством утверждения идеалов гуманизма и
демократии. В этом случае государственная социальная политика будет
характеризоваться позитивной направленностью и позитивными следствиями. Она
может преследовать и антигуманные, и антидемократические цели. В таком случае
ее направленность и ее социальное следствие будут носить негативный характер.
Поэтому, раскрывая сущностные характеристики государственной социальной
политики, мы должны иметь в виду и то ее качество, которое выражается в
позитивности или негативности.
Наконец, государственная социальная политика может характеризоваться
таким критерием, как эффективность и качество. На каждом данном историческом
этапе, с точки зрения возможностей и потребностей общества, исходя из
имеющихся у него материальных и духовных ресурсов, государственная
социальная политика может быть оптимальной как в качественном, так и в
количественном отношениях. Положительная характеристика государственной
социальной политики в контексте этого критерия связывается с понятием
«сильная социальная политика». Это значит, что идеалом государственной
социальной политики является политика с точки зрения характера, содержания и
форм ее осуществления оптимально эффективная или, попросту говоря,
адекватная.
Таким образом, относительно сущностной характеристики понятия
«государственная социальная политика» мы должны иметь в виду, что субъектом
этой политики является государство, что объектом ее является социальная
инфраструктура общества, способом осуществления является социальное согласие
на основе гуманистического и демократического использования власти.
Государственная социальная политика предназначается для решения
положительных задач развития социальности, и таковые решения должны быть
оптимально эффективными и адекватными.
Содержание и основные направления государственной социальной политики
Рассматривая социальную политику в контексте ее абстрактной сущности,
следует иметь в виду, что в реальной действительности она всегда конкретна по
характеру, содержанию и формам своего проявления. Государственная социальная
политика имеет свои родовые и видовые признаки. Ее адекватная характеристика
предполагает диалектическое единство общего, особенного и единичного. Но,
несмотря на это, в основе государственной социальной политики лежит всегда
некоторая матрица, которая позволяет выразить ее сущность как в
пространственном, так и временном отношениях.
Социальная политика — это по существу главное направление внутренней и
внешней политики государства. Она призвана обеспечить воспроизводство тех
социальных ресурсов, на которых основывается государственный строй, и создает
предпосылки для расширенного их воспроизводства. Если иметь в виду
социальную политику как некоторую устойчивую и повторяющуюся матрицу
государственных задач, необходимо брать во внимание следующее:
1) она направляется на то, чтобы обезопасить общество от стихий, голода и
болезней, природных и социальных катаклизмов, демографических катастроф и
т. д.;
2) социальная политика нацелена на перераспределение материальных
средств в интересах поддержания достигнутого уровня жизни граждан и
изменения его качества в направлении, снижающем социальную напряженность;
3) государственная социальная политика призвана не только гарантировать,
но и регулировать соответствующий образ жизни. Это достигается с помощью
налогов, поощрения, благотворительности, предпринимательской инициативы и
т. д. Поощрительные средства сочетаются с репрессивными. Например, борьба с
преступностью, наркобизнесом, терроризмом и т. д.
Социальная политика необходима для того, чтобы способствовать
удовлетворению «здоровых» потребностей членов общества, ограничивать
негативные процессы. В конечном счете, социальная политика — это
деятельность, направленная на управление социальным развитием общества, на
удовлетворение материальных и культурных потребностей его членов и на
регулирование процессов социальной дифференциации общества. Базовой целью
социальной политики является достижение равновесия, стабильности,
целостности, динамизма и т. д. Решение этих задач требует наличия
определенных материальных и духовных ресурсов, соответствующих социальных
сил и политической воли.
Социальная политика призвана разрешать противоречия между текущими и
перспективными интересами общества, между несовпадающими или
расходящимися интересами его классов, социальных групп и слоев. Она призвана
учитывать неизбежность платы (экономической, экологической и т. д.) за
социальный прогресс, рационально оценивать существующие условия, добиваться
их выполнения.
Государственная социальная политика постоянно стоит перед выбором:
удовлетворению интересов каких социальных групп отдать предпочтение на
данном этапе, как установить баланс текущих и перспективных последствий
принимаемых решений?
Таким образом, при разработке государственной социальной политики
неизбежно встает вопрос о социальных приоритетах, т. е. социальных задачах,
которые признаются обществом на данном этапе его развития в качестве наиболее
настоятельных и неотложных, требующих первоочередного решения. Этот выбор
всегда протекает на фоне и под влиянием борьбы за права граждан, за
удовлетворение их социальных нужд и требований. Выбор происходит между
различными направлениями повышения благосостояния (например, прямое
повышение доходов населения, расширение объема жизненных благ,
предоставляемых членам общества бесплатно или на льготных началах, и т. д.).
Выбор, перед которым стоит социальная политика, предполагает решение вопроса
о том, положению в каких социальных группах следует уделить первоочередное и
преимущественное внимание.
Проведение сильной социальной политики предполагает ее неразрывную
связь с процессами демократизации политической системы общества. Это
означает расширение использования демократических методов в выработке и
реализации государственной социальной политики. Сильная государственная
социальная политика предполагает обсуждение всех кардинальных решений в
обстановке гласности, всестороннего выявления общественного мнения по
ключевым вопросам социальной жизни. Свободное выражение мнений
представителями всех групп и слоев общества по вопросам государственной
социальной политики — это важное средство обратной связи органов
государственного управления с массами, надежный механизм защиты от разного
рода проявлений волюнтаризма и субъективизма в социальной политике.
Всеобъемлющий народный контроль над реализацией социальной политики — это
орудие против коррупции государственных должностных лиц и социально
неоправданных привилегий, своекорыстного обхода закона, неуплаты и
занижения налогов и т. д. При решении наиболее острых и масштабных
социальных задач
референдумов.
целесообразным
оказывается
использование
народных
Социальная политика предполагает регулирование жизнедеятельности как
устойчивых социальных институтов (собственность, семья, система образования,
здравоохранения, социального обеспечения, СМИ и т. д.), так и создание новых
движений и организаций, специализирующихся на вопросах социальной
политики. Такие движения стремятся либо поддержать существующие
направления социальной политики, либо реформировать ее, либо сломать всю
систему сложившихся приоритетов. Это открывает путь к структурной
перестройке в способе функционирования социальных институтов, что
происходит на основе новых законодательных актов по вопросам социальной
политики.
Социальная политика реализуется через государственные, «одномоментные»
решения, социальные мероприятия и программы. Социальная программа — это
система мероприятий, направленных на решение той или иной социальной
проблемы. В социальной программе определяется характер регулируемой
социальной ситуации, намечаются задачи и этапы их решения, а также конкретные
меры и способы реализации каждого этапа. При формировании социальных
программ нередко применяется так называемое «дерево целей», что позволяет
системно представить движение от этапа к этапу реализации программы, учесть
конкретное содержание задач и средства их решения.
Государственная социальная политика в нестабильные периоды истории общества
История общества, взятая в ее временном контексте, представляет собой
цепь сменяющих друг друга периодов стабильного и нестабильного развития.
Нестабильность может объясняться разными причинами: в одних случаях она
может быть следствием природно-климатических катастроф (это было особенно
характерно для человеческого общества в древности), в других — она имеет
социальную природу (войны, революции, реформы и т. д.). Те и другие причины
продолжают действовать и в наше время. В дополнение к ним возникли и стали
угрозой существования человеческой цивилизации причины, связанные с
техногенным воздействием на окружающий мир.
При рассмотрении нестабильности сквозь призму ее социальной сущности
можно выделить типичные для этого явления противоречия структурного
характера. Основу этих противоречий составляют столкновения интересов
экономики и политики, с одной стороны, и собственно социальной политики (с
другой. В результате социальная политика становится заложницей в борьбе
социальных групп, классов и партий с противоположными интересами и на
поверхности общих явлений выступает как проблема соотношения краткосрочных
и долгосрочных планов и программ.
Поскольку социальная политика всегда обусловлена тем или иным способом
распределения ограниченных ресурсов общества, то всякие акценты на экономику
и политику неизбежно сказываются ущербным образом на социальных
программах. Так бывает тогда, когда посредством «шоковой терапии» решаются
задачи коренного изменения собственности на средства производства, так бывает
и тогда, когда задачи совершенствования техники и технологии производства
становятся самоцелью. Теми же последствиями оборачиваются всякого рода
волюнтаристские планы и программы достижения мирового господства (фашизм),
насильственного навязывания народам утопических идеалов общественного
устройства (социализм и коммунизм), религиозных верований (исламский
экстремизм) и т. д.
Нестабильность возникает как стихийно, так и целенаправленно. Последнее
в частности имеет место при переходе от капитализма к социализму и обратно.
Именно эта модель нестабильности характерна для России в ХХ веке. В такие
периоды нестабильности могут наблюдаться противоречивые и даже
взаимоисключающие процессы. В рамках единой государственной социальной
политики в одних отношениях может наблюдаться волюнтаристское забегание
вперед, а в других — столь же неоправданное с точки зрения общественных
интересов и потребностей социальное движение вспять. Все это приводит к тому,
что социальная политика в периоды нестабильного развития может либо
способствовать назревшим переменам в обществе, либо тормозить их. Когда же
социальная ситуация выходит из-под контроля, то наступает время смуты, войн и
революций, а кровопролитие, несмотря на всевозможные его идеологические
прославления, — это одно из самых антисоциальных проявлений человеческой
сущности.
Недостойной человека является такая социальная ситуация, когда наличные
ресурсы общества транжирятся не по назначению. Антисоциальными являются
проявления этнического, политического и культурного неравенства. Как укор
человеческой цивилизации следует воспринимать факты чрезмерного, и тем более
незаслуженного, богатства одних слоев общества и бедность, даже нищету,
других. Антисоциальным является и то, что имеющиеся в наличии ресурсы
общества бездарно растрачиваются на малоэффективные или вовсе
неэффективные социальные программы. Справедливое возмущение и гнев
вызывают факты казнокрадства, коррупции, сращивания государственных и
криминальных структур, господство мафиозных кланов и т. д.
Как бы мы ни относились, с точки зрения права и нравственности, к такого
рода явлениям нестабильного общества, мы должны (а сегодня это особенно
важно) стремиться к тому, чтобы поставить надежную преграду на пути
различных проявлений антисоциальности. Стихийная практика проб и ошибок
чревата антисоциальностью. Становится непозволительной и даже преступной
идеология двойных стандартов, когда одни и те же факты и события
общественной жизни получают различную, до противоположности, оценку. На
смену должна прийти идеология согласия и сотрудничества. И в этом смысле роль
государства как субъекта социальной политики не может быть преувеличена. В
конечном счете, именно государство через свою социальную политику может
стать надежным инструментом регулирования социальных процессов и гарантом
общества от различных проявлений антисоциальностей.
Исторический спор относительно социальных преимуществ капитализма и
социализма еще далеко не разрешен. Напрасно полагают адепты капитализма, что
крах
коммунизма
есть
абсолютное
выражение
несостоятельности
коммунистической идеи. Напрасно стараются и адепты коммунизма представить
дело так, что этот крах является социальной случайностью. Исторический спор
капитализма и коммунизма в основе идейно-политического противоборства не
был и никогда не будет разрешен. Не взаимное уничтожение идеалов друг друга, а
конвергенция этих идеалов на основе консенсуса и компромисса — вот путь к
достижению согласия и гармонии. Государственная социальная политика
призвана стать в этом грандиозном деле идейной, организационной и
практической основой формирования образа жизни человека новой цивилизации,
человека — властителя над всеми и всякими проявлениями стихийной и
сознательной антисоциальности.
Вопросы для тестирования
1. Что такое политика как вид человеческой деятельности? Каковы ее родовые и
видовые характеристики?
2. В чем состоит широкое и узкое значение термина «социальный»?
3. Что такое социальная политика с точки зрения характера, содержания и форм
деятельности?