РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ На правах рукописи

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
На правах рукописи
ЦЫРЕНДОРЖИЕВА Дарима Жамбаловна
ОРГАНИЗАЦИОННО - ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ РАЗВИТИЯ
ОБЩЕГО ОБРАЗОВАНИЯ В РЕГИОНЕ
Специальность - 08.00.05
Экономика и управление народным хозяйством: экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами (сфера
услуг)
Диссертация
на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Научный руководитель Доктор экономических наук,
профессор БАБИЧ А. М.
Москва - 2005
2
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................. 3
ГЛАВА I. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОБЩЕГО ОБРАЗОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ
РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ ............................................................................... 11
1.1. Социально - экономическая природа общего образования.................... 11
1.2. Государственное регулирование общего образования в условиях
рыночной экономики ......................................................................................... 34
1.2.1. Анализ региональных особенностей финансирования общего
образования ..................................................................................................... 34
1.2.2. Перспективы государственного регулирования общего образования
в условиях рынка ............................................................................................ 54
1.3. Зарубежный опыт развития общего образования и возможности его
использования в Российской Федерации ........................................................ 75
ГЛАВА 2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА РАЗВИТИЯ ОБЩЕГО
ОБРАЗОВАНИЯ В РЕГИОНЕ ........................................................................... 105
2.1. Анализ организационно - экономической деятельности общего
образования в Агинском Бурятском автономном округе ............................ 105
2.2. Перспективы развития организационно - экономического механизма
общего образования в регионе ....................................................................... 124
2.3. Совершенствование системы финансирования развития общего
образования в Агинском Бурятском автономном округе ............................ 138
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ................................................................................................... 160
БИБЛИОГРАФИЯ ............................................................................................... 171
ПРИЛОЖЕНИЯ ................................................................................................... 183
3
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. На современном этапе развития
России образование, в его неразрывной, органичной связи с наукой, становится все более мощной движущей силой экономического роста, повышения
эффективности и конкурентоспособности народного хозяйства, что делает
его одним из важнейших факторов благосостояния страны, благополучия
каждого гражданина.
Одной из составных частей системы образования является общее образование. Высокая социальная значимость образовательных услуг, принадлежность образования к социально-культурной сфере, обусловили традиционный подход к образовательным учреждениям как к государственным
структурам, существующим за счет бюджетных источников финансирования.
В этих условиях финансово - экономическая деятельность общеобразовательных учреждений реализуется в форме текущего администрирования, в
рамках исполнения внешних инструкций, предписаний и постановлений.
Проблема модернизации старой модели экономических отношений в
общем образовании, являвшейся составной и неотъемлемой частью административно - распределительной системы хозяйствования, вызывает сегодня
серьезные дискуссии. Отмечается, что в ходе модернизации не были достаточно глубоко проработаны вопросы собственности, вопросы разграничения
полномочий, в процессе экономического взаимодействия образовательных
учреждений с внутриотраслевыми экономическими партнерами, не было создано конкретных механизмов рационального распределения бюджетных ассигнований и обеспечения эффективного привлечения внебюджетных
средств.
Это выдвинуло проблему разработки нового отраслевого экономического механизма в общем образовании на передний план как адекватное
условие становления в нашей стране социально ориентированной экономики
рыночного типа. В этой связи совершенно очевидна необходимость углуб-
4
ленного исследования теоретических аспектов построения такого механизма,
с учетом важнейших социально значимых функций, выполняемых образованием в условиях рынка. Система экономических отношений в общем образовании нуждается в обосновании как на макро-, так и на микро- уровне, поскольку только такой подход обеспечивает оптимизацию и гармонизацию
взаимодействия организационных структур государственного и негосударственного секторов в рамках отраслевой экономики.
Для выработки обоснованных решений по организации экономической
деятельности в общем образовании необходимо изучение зарубежного опыта
и, прежде всего, опыта экономически развитых стран. В этом плане особый
интерес представляет практика автономизации субъектов финансовоэкономических отношений в рамках национальных образовательных систем,
некоммерческого хозяйствования, установления допустимых пределов и
возможностей коммерциализации.
Общеобразовательные учреждения сегодня, работают в условиях ограниченного бюджетного финансирования, покрывающего не более чем на 3040 % их потребности. В связи с этим, устаревает лабораторное оборудование,
инвентарь, здания требуют капитального ремонта, ухудшается приток молодых педагогических кадров. Следствием этого становится ухудшение качества образования учащихся. Перечисленные обстоятельства подчеркивают
необходимость и актуальность исследования проблем организационно - экономического механизма развития общего образования в современных условиях. Актуальность такого исследования обусловлена еще и тем, что с переходом к рыночной экономике изменились социально - экономические условия функционирования общеобразовательных учреждений, в следствии чего
появляется необходимость дальнейших исследований экономических проблем общего образования, разработки теоретических и методологических основ организационно - экономического механизма развития общего образования, совершенствования системы бюджетного финансирования и поиска дополнительных источников финансовых средств, а также эффективного их
5
использования. На первый план выходит задача формирования организационно - экономического механизма средней школы, отвечающего современным требованиям рыночной экономики. Перечисленные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования, а так же определили
состав рассматриваемых в нем проблем. Проблемы организационно - экономических аспектов общего образования предполагают рассмотрение широкого круга вопросов функционирования общеобразовательных учреждений.
Среди них, например, структура общего образования, кадровое обеспечение
и проблемы финансирования общеобразовательных учреждений.
Вместе с тем, понимая многогранность указанных проблем, мы сознательно ограничиваем сферу настоящего исследования лишь в одной, но
очень важной подотрасли образования - общем образовании.
Степень разработанности темы. Существенный вклад в разработку
концептуальных основ экономики общего образования, проблем формирования организационно - экономического механизма функционирования общего
образования и отдельных его уровней, региональных образовательных комплексов внес целый ряд отечественных и зарубежных ученых.
В советской экономической литературе данный вопрос долгое время не
вызывал научного интереса и не исследовался вовсе, поскольку в условиях
планового механизма хозяйствования не существовало рынка образовательных услуг. Кроме того, непроизводственный сектор экономики, к которому
относилось общее образование, рассматривался большинством экономистов
как вторичный, а труд, затраченный в этой сфере - непроизводительный. В
числе наиболее известных публикаций того периода следует отметить работы таких авторов, как Э.М. Агабабьяна, В.Е. Комарова, В.А. Медведева, О.И.
Ожерельева, А.Я. Певзнер, Д.И. Правдина, М.Б. Россинского, В.М. Рутгайзера, Г.В. Сапова, К.С. Смирнова, М.В. Солодкова, Н. Хесина, В.А. Яковлева.
Дополнительный вклад в доказательство экономической роли образования в нашей стране внесли в своё время такие учёные как - А.И. Анчишкин, Е.В. Комаров, В.П. Корчагин, В.А. Жамин, С.Л. Костанян и другие. Сре-
6
ди зарубежных исследователей этого периода, следует отметить - Т. Шульца,
М. Блауга, М. Боуэмана, Б. Саймона, Г. Беккера и других.
В первой половине 1990-х годов внимание экономистов, работающих в
области образования, концентрируется на проблемах адаптации российской
системы образования к рыночным условиям. Теперь уже большинство исследователей, занимающихся проблемами сферы образования, видят не просто
экономическую роль образования, а определяют ее системообразующее значение, как для экономической системы, так и для общества в целом. Экономическим проблемам функционирования
образовательных учреждений в
рыночной среде посвящены многие статьи А.М. Бабича, Е.Н. Жильцова, В.М.
Зуева, В.П. Щетинина, Н.А. Хроменкова, Б.С. Рябушкина, А.А. Воронина,
Е.В. Егорова, Б.А. Амосова, Э. Д. Днепрова, В.И. Ерошина, Ю. А. Кудрявцева, А.А. Кушеля, М.И. Спаржинского, Л.И. Сосновской, А.И. Субетго, Ю.Г.
Татура, В.П. Щетинина, В. В. Чекмарева и др.
Тем не менее, в целом, пока еще отсутствует комплексное исследование организационно-экономического механизма развития общего образования в регионе в современных условиях, решения проблем более полного использования его потенциала, на основе системной организации деятельности
образовательных учреждений, с ориентацией на выполнение задач развития
регионов. Необходимость теоретического обоснования путей преодоления
имеющихся противоречий, разработки методов решения всего комплекса
связанных с этим задач обусловили цель и задачи данного диссертационного
исследования.
Объектом исследования является финансово-экономическая сфера
общего образования. Выбор объекта обусловлен необходимостью формирования новых подходов в государственном регулировании и развитии финансово-экономической базы общего образования.
Предметом исследования
выступают современные экономические
отношения отечественной системы общего образования в условиях рыночной
экономики.
7
Целью диссертационной работы является разработка организационно
-экономического механизма развития общего образования и определение на
этой основе главных направлений реформирования системы экономических
отношений в общем образовании, что предполагает решение следующих задач:
- рассмотрение социально-экономической природы общего образования с позиции теории общественного блага;
- конкретизация экономических подходов в определении государственной политики формирования финансово-экономической базы общего образования, анализ ее состояния на современном этапе;
- обобщение зарубежной практики социально-экономического развития
общего образования и реальной нормативной базы взаимодействия экономических и социальных процессов в общем образовании;
- изучение путей развития и направлений совершенствования финансово-экономической базы общего образования;
- исследование методических основ, разработки нормативов бюджетного финансирования образования, на основе анализа состояния общего образования в Агинском Бурятском автономном округе;
- анализ возможности развития многоканального финансирования и
обоснование роли внебюджетных источников в формировании финансовоэкономической базы общего образования.
Теоретическая и методологическая основа диссертационного исследования базируется на положениях и выводах, изложенных в трудах известных отечественных и зарубежных ученых, и специалистов по экономике образования. Основополагающим выступает системное обобщение, как теории,
так и практики, имеющих конечной целью разработку методических рекомендаций по совершенствованию системы финансирования развития общего
образования в условиях рыночного реформирования экономики. В качестве
научного инструментария использованы способы системного подхода к изучению рассматриваемых объектов, методы абстрактно-логического, сравни-
8
тельно-аналитического и экономико-статистического исследования. Применялся также методы аналогии, анкетного опроса, интервью, анализ нормативных актов и документов.
Фактический материал для анализа получен автором из официальных
документов федерального и регионального уровней, в ходе его изучения как
непосредственно в образовательных учреждениях, так и в структурах управления образованием. Ряд выводов исследования сформулирован автором
диссертации на основе обобщения опыта практической работы в управленческих образовательных органах Агинского Бурятского автономного округа.
Нормативно-правовой и информационной базой исследования выступили: Конституция РФ1, Бюджетный кодекс РФ2, а также другие законодательные акты, программные документы, постановления и распоряжения органов государственной власти по вопросам образования и финансового обеспечения его деятельности; данные Госкомстата РФ, материалы научнопрактических конференций и семинаров, посвященных проблемам образования; публикации российских учёных и практиков.
Научная новизна исследования состоит в комплексном рассмотрении
проблем организационно - экономического механизма развития общего образования в существующих социально - экономических условиях на основе систематизации его теоретико-методологической базы.
К наиболее существенным научным результатам можно отнести следующие:
- выявлены основные особенности финансового обеспечения общеобразовательной деятельности, обобщены новые тенденции в развитии образовательных услуг, предложены рекомендации, связанные с рыночной трансформацией и обеспечением устойчивого экономического роста;
- обоснованы экономические основы функционирования общего образования в условиях рыночной экономики;
Конституция России . - М.: ЛексЭст, 2004. - 128 с.
Бюджетный кодекс Российской Федерации (Серия «Библиотека кодексов») Вып. 13(60). -М.,
ИНФРА-М. -2004. -176 с.
1
2
9
- выявлена специфика экономических отношений в общем образовании, показано, что конкурентная борьба между образовательными учреждениями не создает действенных стимулов для повышения качества учебновоспитательной работы;
- доказано, что в современных условиях оптимальная организация экономических отношений в общем образовании предполагает ограничение,
здесь, сферы свободного рынка областью экономических отношений, связанных с производством и потреблением образовательных услуг, за рамками работ по выполнению социального заказа, сформированного государством;
- представлен развернутый анализ состояния общего образования в
Агинском Бурятском автономном округе;
- показано, что наряду с обоснованными решениями в процессе модернизации отраслевого экономического механизма в общем образовании, в результате излишней ориентации на зарубежные образцы были допущены существенные ошибки, вызывающие нарушение правового регулирования экономических отношений в отрасли, излишнюю коммерциализацию в деятельности образовательных учреждений, диспропорции в распределении экономических ресурсов между ними;
- обоснованы необходимость и основные направления совершенствования финансово-экономического обеспечения в общем образовании. На основе обобщения опыта поддержки общего образования доказано, что достаточное финансирование образования есть необходимое условие его свободы
и развития. При этом средства для финансирования образования должны соизмеряться с задачами, стоящими перед ним, и изыскиваться государством.
- обосновано применение основных экономических принципов эффективного функционирования общего образования, в качестве которых выступают: принцип государственного регулирования, принцип необходимости и
достаточности финансирования, как условие обязательной независимости
общеобразовательного учреждения от коммерческой составляющей денежноресурсного обеспечения учебного процесса, в рамках утвержденных государ-
10
ственных общеобразовательных стандартов; принцип пропорциональности и
оптимального соотношения, поставленных перед общеобразовательными
учреждениями задач по количеству, качеству и срокам подготовки обучающихся, и реального финансового обеспечения их выполнения из бюджетных
источников. Он предполагает, так же непрерывное финансирование в необходимом количестве общеобразовательных учреждений, позволяет обеспечить требуемый государством (обществом) общеобразовательный уровень и
количество подготовленного трудоспособного населения.
Практическая значимость результатов исследования состоит в том,
что разработанные и обоснованные в исследовании методологические подходы и практические выводы позволят определить основные направления и
пути совершенствования системы финансирования общего образования и
наметить конкретные меры по реализации ставящихся с этим задач. Кроме
того, основные теоретико-методологические и практические положения диссертации могут применяться специалистами в области экономики образования, студентами и аспирантами, изучающими вопросы экономики и управления в системе образования.
Апробация исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования были изложены автором: на 1-й междисциплинарной
межвузовской конференции аспирантов «Государственность и государственная служба России: пути развития» (г. Москва, 26 апреля 2002 г.), на Всероссийской научно-практической конференции «Корпоративная социальная политика на современных российских предприятиях: проблемы, опыт, перспективы» (г. Москва, 4-5 марта 2003 г.), на 2-й междисциплинарной межвузовской конференции аспирантов «Государственность и государственная служба
России: пути развития» (г. Санкт-Петербург, 15-16 мая 2003 г.), на международном летнем аспирантском форуме «Государство и государственное
управление в XXI веке» (г. Калининград, 15-19 июня 2003 г.)
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.
11
ГЛАВА I. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОБЩЕГО ОБРАЗОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ
РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ
1.1. Социально - экономическая природа общего образования
Современное российское общество переживает эпоху перемен. Ускоряющиеся тенденции глобализации, информационной и научно-технической
революции затрагивают все сферы человеческой деятельности. В России
глобальные процессы усложняются еще не закончившейся трансформацией
экономической и политической системы государства, изменением жизненных ценностей и менталитета россиян. В последние годы тенденции реформирования все более усиливаются, ускоренными темпами осуществляются
жилищно-коммунальная, административная, военная, судебная реформы.
Одним из моментов обновления экономики и общественного строя страны
является модернизация образования.
Модернизация образования - это комплексное обновление всех звеньев
образовательной системы и всех сфер образовательной деятельности с целью
доступности, качества и эффективности образования. Два центральных
направления модернизации образования - это обновление содержания и экономики образования3. Автор настоящей работы позволит себе оставить
первую составляющую модернизации образования экспертам в области педагогики, а сосредоточит свое внимание на социальной и экономической составляющей проблемы.
Рассматриваемые автором социально-экономические проблемы общего
образования в России не новы, здесь наиболее ранними работами XIX - начала XX века являлись исследования члена Российской академии наук И.И.
Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года. -М.: Центр гуманитарной литературы. 2004. -23 с.; Модернизация российского образования: документы и материалы. Редактор-составитель Днепров Э.Д. М.: ГУ-ВШЭ, 2002. - 332 с.
3
12
Янжула4, земских статистиков и экономистов К.Я.Воробьева, Л.Л. Гаврищева, А.Е. Лосицкого А.И. Чупрова5, и др. Уже в этих работах прослеживалась
связь между образовательным уровнем, профессионально - отраслевой
структурой населения, трудовым стажем и заработком.
Среди ранних работ в области экономики общего образования советского периода наиболее известна работа С.Г. Струмилина «Хозяйственное значение народного образования», опубликованного в 1924 году. Настоящее исследование по оценке экономической роли образования было предпринято в
связи с разработкой десятилетнего плана развития общеобразовательной
школы, цель которого состояла в том, чтобы обеспечить на первом этапе общее обязательное обучение в объеме 4-летнего начального образования. Согласно расчетам С.Г. Струмилина, общие затраты на осуществление этого
плана должны были составить за 10 лет 1622 млн. руб., а прирост национального дохода в течение пяти лет за счет повышения образовательного уровня
и квалификации рабочей силы - свыше 2 млрд. руб.6
Существенный вклад в доказательство экономической роли образования
в нашей стране внесли в своё время такие учёные как - А.И. Анчишкин, В.А.
Жамин, В.Е. Комаров, В.П. Корчагин, С.Л. Костанян и другие7. Среди зарубежных исследователей следует отметить - М. Блауга, Г. Бейкера, М. Боуэмана, Б. Саймона, Т. Шульца, и др.8.
Янжул И. И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах. М., 2002.
С. 198.
5
Чупров А. Вопросы статистики. -М.: Госстатиздат ЦСУ СССР. 1960.
6
Струмилин С.Г. Избранные произведения. Т. 3,  М., 1964.
7
Анчишкин А. И. Наука-техника-экономика.-М.: Экономика, 1989.; Анчишкин А.И. Методические проблемы прогнозирования народного хозяйства. М.: Мысль, 1980, 28 с.; Методологические
проблемы народнохозяйственного планирования. Под ред.Анчишкина А.И., Перова Г.В. МГУ,
1979, 96 с.; Анчишкин А.И. Прогнозирование экономического роста. - М: Наука, 1992.; Комаров
В.Е., Улановская В.Д. Социально-экономическая эффективность сферы услуг. М.: Наука, 1980,
127 с.; История экономических учений: Учеб. пособие для экон. спец. вузов / Под ред. В. А. Жамина, Е. Г. Василевского.- М.: Изд- во Моск. ун- та. Ч. 1.- 1989.- 366 с.;
8
Schultz T. W. The economics of being poor/ T. W. Schultz // Economic sciences, 1969-1980 / ed. by A.
Lindbeck. Singapore, 1992. Шульц Т. Инвестиции в человеческий капитал С. 447-448. Шульц Т.
«Экономическая ценность образования»; Блауг М. Методология экономической науки, или Как
экономисты объясняют // Журн. вопр. эконом., -М.: 2004. -416 с.; Блауг М. Экономическая мысль
в ретроспективе: Пер. с англ.изд. -М.: Дело ЛТД, 1994. 720 с.; Саймон Брайан. Общество и образование: Пер. с англ. / Б. Саймон; Общ. ред. и предисл. В. Я. Пилиповского.- М.: Прогресс, 1989.197 c.
4
13
В первой половине 1990-х годов внимание экономистов, работающих в
области образования, концентрируется на проблемах адаптации российской
системы образования к рыночным условиям. Экономическим проблемам
функционирования образовательных учреждений в рыночной среде посвящены многие статьи А.М. Бабича, А.А. Воронина, Е.В. Егорова, Е.Н. Жильцова, В.М. Зуева, Б.С. Рябушкина, Н.А. Хроменкова, Д.И. Чупрунова, В.П.
Щетинина, и др9.
Анализ трудов указанных авторов выявляет разнообразие взглядов и методологических подходов, а так же и спектр проблем в рассматриваемой области. Общим здесь является то, что чем более меняется экономическая роль
образования, тем сложнее становится механизм функционирования и связей,
и тем больше теоретических и практических проблем возникает.
В
современном
мире
образование
как
сложный
социально-
экономический организм выступает одновременно в четырех измерениях:
образование как ценность, как процесс, как результат этого процесса и как
система.10 Под системой образования понимают совокупность образовательных программ и стандартов, сеть образовательных учреждений и органов
управления, а также комплекс принципов, определяющих его функционирование11. Однако в рассматриваемом определении «системы образования» недостаточно, по мнению автора, поставлен акцент на экономический аспект и
поскольку учебно-педагогическая деятельность включена в определенные
экономические отношения, и речь идет о системе, то экономическая составляющая должна быть отражена при определении понятия «система образования» более конкретно.
Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы.-М.: ЮНИТИ.-2002. -703
с.; Муниципальное хозяйствование и управление: Проблемы теории и практики Воронин А.Г. Финансы и статистика 176 2004 г.; Экономика общественного сектора России. Курс лекций Егоров
Е.В. Теис 193 1998 г.; Хроменков Н А Образование Человеческий фактор Общественный прогресс
- М Педагогика, 1989.; Общая теория статистики: Учебник. / Г. С. Кильдишев, В. Е. Овсиенко, П.
М. Рабинович, Т. В. Рябушкин. М.: Статистика, 1980. - 423 с.
10
Щетинин В.П., Хроменков Н.А., Рябушкин Б.С. Экономика образования. М.: Российское педагогическое агентство, 1998,с.9
11
Социальная политика. Толковый словарь. М.: Изд-во РАГС, 2002 г., с.236
9
14
Как положительный момент в области развития предмета экономики образования необходимо отметить, что в настоящий момент здесь уже накоплено определенное количество содержательных теоретических исследований,
это приводит к выделению и обособлению узких предметных областей. Так,
из экономики образования выделяются проблемы, связанные с организацией
образовательных процессов и управления образованием, формируется область педагогического менеджмента и теории управления образованием. В
России изучение этой части теории экономического механизма образования
плодотворно развивается М.Л. Левицким12, М.М. Поташником13, Т.И. Шамовой14, учёными Российской академии образования.
Непосредственное значение при рассмотрении системы образования
уделяется развитию рыночных отношений, т.к. здесь начинает функционировать рынок образовательных услуг. В России исследованиями рыночного механизма в сфере образования активно занимаются учёные Костромской школы экономики образования, наличие которой ассоциируется с именами М.И.
Скаржинского15, В.В. Чекмарёва16, Н.П. Гибало, Е.Б. Степанова и других17.
Отдельно следует выделить финансовые аспекты реализации экономического механизма образования, которые в теории рассматриваются как в
обобщённо абстрактном, так и в более конкретном виде. Абстрактные модели финансирования общественного (государственного) сектора, в том числе
и сферы образования, представлены за рубежом в трудах, например, Э.
Аткинсона, Дж. Стиглица18, Д. Хаймана19. Среди российских учёных подоб-
Левицкий М.Л.,Шевченко Т.Н. Организация финансово-экономической деятельности в образовательных учреждениях. -М.: ВЛАДОС, 2003. -416 с.
13
Поташник М.М. Качество образования: Проблемы и технология управления. (В вопросах и ответах). -М.: Педагогическое общество России, 2002. - 352 с.
14
Шамова Т.И. и др. Управление образовательными системами. -М., Академия, 2002, - 384 с.
15
Скаржинский М.И. Труд в непроизводственной сфере. -М.,1968. -127 с.
16
Чекмарев В. В. Природа и характер экономических отношений в сфере образования. -М., 1980. 185 с.
17
В Косторомском государственном университете им. Н.А. Некрасова с 1999 года издается специальный Международный периодический научный журнал «Экономика образования», в котором
публикуются соответствующие статьи, в т.ч. и всех вышеуказанных авторов.
18
Аткинсон Э.Б., Стиглиц Д.Э. «Лекции по экономической теории государственного сектора», М.,
«Аспект-Пресс», 1995. -360 с.
12
15
ные концепции рассматривают в своих трудах А.М. Бабич, Е.В. Егорова,
И.В. Ишина, Л.И. Якобсон20. Более конкретные проблемы финансирования
образования, в том числе его отдельных уровней (общего, высшего, дополнительного), а также в рамках различных региональных образований рассматриваются как названными выше исследователями, так и А.Г. Ворониным,
Я.И. Кузьминовым, Т.Л. Клячко, И.А. Рождественской, Е.В. Никоненко, А.П.
Лунёвым и др21.
Таким образом, на современном этапе трансформации общества в новое
постиндустриальное состояние, в «общество знаний», специфика экономического механизма сферы образования проявляется в том, что его пока невозможно однозначно определить. Однако ситуация здесь не статична, так
например уже сегодня выделяются различные «типы экономических отношений в системе образования»22 или модели механизма функционирования,
«концептуальные экономические модели системы образования»23 и модели
финансирования. Однако, здесь так же нет единства мнений, так например
среди исследователей в трактовке содержания самого механизма, в одних
публикациях он обозначается как механизм функционирования или экономический механизм, в других его называют организационно-экономическим
и организационно-правовым, в других исследованиях говорится о социально-
Хайман Д.Н. Современная микроэкономика: анализ и применение.В 2-х частях. - М.: Финансы и
статистика,1992. -384 с.
20
Бабич А.М., Егоров Е.В. Экономика и финансирование социально-культурной сферы. Казань.
1996; Ишина И.В. Финансово-экономическая база образования: состояние, проблемы, перспективы. - М.: НИИВО, 2001; Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов. - М.Наука, 1995; Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. - М.: ГУ ВШЭ, 2000;
21
Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление: Проблемы теории и практики. -М.,
Финансы и статистика, 2004. -176с.; Кузьминов Я.И. и др. Правовое обеспечение экономических
реформ. Социальная сфера. -М., ГУ ВШЭ, 2000. -82 с.; Беляков С.А., Агранович М.Л., Озерова
Н.Б., Клячко Т.Л. Система финансирования образования. Анализ эффективности. -М.: Технопечать, 2003, серия «Управление. Финансы. Образование»; Рождественская И.А. Региональный социально-культурный комплекс в переходной экономике. - М.: МП Экономика, 1997
22
Лукашенко М.А. Образование в условиях рынка: концепция учебного заведения: Монография.
М.: Маркет, 2003, с. 54-85
23
Ишина И.В. Финансово-экономическая база образования: состояние, проблемы, перспективы. М.: НИИВО, 2001
19
16
экономических отношениях («образование как социально-экономический институт»)24.
М.А. Лукашенко, анализируя типы экономических отношений в системе
образования, выделяет две модели: «нерыночная модель экономических отношений» и «рыночная модель экономических отношений в системе образования»25. Однако первая из них имеет у автора, в свою очередь, две разновидности - нерыночная модель экономических отношений:
- в условиях административно-командной экономики;
- в условиях рыночной экономики.
Похожие, но уточненные и более конкретизированные в отношении финансирования образования, три модели представлены И.В. Ишиной. Ее модели классифицированы следующим образом:
- модель финансирования образования, ориентированная на свободный
рынок (неолиберальная модель);
- модель финансирования образования, ориентированная на государственный рынок;
- государственная модель финансирования26.
Рассматривая экономический механизм сферы общего образования, по
мнению автора, необходимо обращать внимание на организационноэкономический, и социально-экономический (институциональный) механизмы. Важным и необходимым компонентом здесь является и организационноправовой механизм, так как сфере общего образования необходимо серьезное
правовое обеспечение, в связи с реализацией в ней конституционных прав и
гарантий граждан. Необходимо признать, что в области правового обеспечения образовательной деятельности только незначительная часть отношений
регулируется законом, а большая часть отношений регламентируется подзаИшина И.В. Финансово-экономическая база образования: состояние, проблемы, перспективы. М.: НИИВО, 2001, с.5-29
25
Лукашенко М.А. Образование в условиях рынка: концепция учебного заведения. Монография. М.: Высш. шк., КноРус, 2002
26
Ишина И.В. Финансово-экономическая база образования: состояние, проблемы, перспективы. М.: НИИВО, 2001, с.29-67
24
17
конными актами. Шудегов В.Е. отмечает в своей работе, что «не урегулированы законом особенности отношений, возникающие в дошкольном, общем,
начальном профессиональном и среднем профессиональном образовании, в
образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья и т.д. За это общество расплачивается дорогой ценой как морального, так и экономического
ущерба»27.
Сегодня основные принципы экономической политики в области общего
образования в России определены Законом Российской Федерации «Об образовании», Федеральным законом «Об обеспечении конституционных прав
граждан на общее образование» и раскрыты в «Национальной доктрине образования в Российской Федерации до 2025 года», а также «Федеральной программе развития образования на 2000-2005 годы». «Концепция модернизации
российского образования на период до 2010 года» взаимосвязана с «Основными направлениями социально-экономической политики Правительства
Российской Федерации на долгосрочную перспективу» и определяет приоритеты и меры реализации модернизации образования.
Согласно данным Минобразования России на 01 сентября 2002 года в
российской системе образования количество образовательных учреждений
всех форм собственности составляло 135131 единиц, общее количество обучающихся - 34,3 млн. человек, см. Рис. 1.1, общее количество работающих 6,1 млн. человек28. Таким образом, «из 145 миллионов граждан нашей страны
прямое отношение к системе общего образования имеют 40,4 млн. человек, а
косвенное - практически каждая семья. В данной связи уместно констатировать, что общеобразовательные знания используются по существу подавляющим числом населения страны, во всех отраслях экономики и других сферах жизнедеятельности человека. Следовательно, весь набор экономических
Шудегов В.Е. Проблему и пути формирования комплексной законодательной базы в области
образования и науки на федеральном и региональном уровнях // Аналитический вестник. -2003.
№2 (195) - с.9
28
Образование в социально-гуманитарной сфере Российской Федерации/ Аналитический вестник
Совета Федерации ФС РФ. -2003. -№ 2 (195)
27
18
и социальных проблем нашего общества как в зеркале отражается в системе
общего образования»29.
Рис. 1.1. Средняя численность учащихся в общеобразовательных учреждениях различных типов в расчете на одно учреждение (на начало учебного года)30
Необходимость и значение выделения общеобразовательных отношений
в качестве самостоятельного объекта экономического анализа обусловливаются местом и ролью общего образования во всей экономике страны.
Экономику системы общего образования можно рассматривать на трех
уровнях:
- общегосударственном, или федеральном, или на макроуровне;
- региональном, или на мезоуровне;
- местном, или на микроуровне31.
При этом ясно, что как вся совокупность общеобразовательных отношений, так и любое ее структурное звено не может не испытывать воздействия
Савельев В.Н. Проблемы и перспективы развития российской системы образования в 2002-2003
учебном году // Аналитический вестник. - 2003. №2 (195). - С. 38-39
30
Источник: Образование в России. 2003: Стат.сб./Госкомстат России. - М., 2003. - стр. 109.
31
Никоненко Е.В. Реформирование бюджета общего образования в условиях переходной экономики. М. РАГС, 2002
29
19
общей системы экономических отношений системы образования и всей рыночной экономики. Более того, совершенствуются они или нет, зависит не
только от направленного влияния экономического базиса, но и от вектора
влияния на них надстройки и ее политических, идеологических, правовых и
других составляющих. Причем и в том, и в другом случае само развитие общеобразовательных отношений осуществляется с учетом специфических
свойств, присущих тому или иному субъекту общего образования, условиям
его функционирования. Вот почему для исследования общего образования
методологически оправдано рассмотрение уровневых особенностей, от которых во многом зависит эффективность образовательных процессов.
На микроуровне социально-экономическая природа общего образования
значительно отличается от социально-экономической природы в материальном производстве, где преобладают коммерческие фирмы, корпорации, работающие ради извлечения прибыли. В общем образовании на микроуровне
принципы смешанной экономики реализуются в сочетании государственных
бюджетных учреждений, частных и общественных некоммерческих организаций, предоставляющие образовательные услуги. При этом под образовательными услугами понимается, как правило, система знаний, умений и
навыков, которые используются в целях удовлетворения разнообразных образовательных потребностей личности, общества, государства32.
По мнению автора, образовательная услуга является товаром особого
рода. Она неотделима от ее производителя, сфера образовательных услуг
представляет собой широкое поле личных контактов производителя и потребителя услуг. Так как, образовательные услуги создаются и реализуются в
процессе активного непосредственного взаимодействия их создателя и потребителя, при их взаимных усилиях, то можно предположить, что при персонификации и индивидуализации запросов на образовательные услуги значение личных контактов возрастёт, а значит, вырастет и роль квалификации
производителя услуг. Вместе с тем, немаловажно, что эффект от полученных
32
Щетинин В.П., Хроменков Н.А., Рябушкин Б.С. Экономика образования. М., 1995, с.12-13
20
образовательных услуг во многом зависит и от самого потребителя - обучающегося и значительно растянут по времени. «Учебный труд - один из самых
сложных видов человеческого труда, в котором ученик является активным
субъектом обучения. Эта услуга достигает цели лишь в том случае, если
учащийся сам затратит труд не только во время урока, но и в процессе самостоятельной работы»33.
Коренным отличием образовательных услуг от обычных товаров является и то, что в процессе передачи знаний и идей от одного человека к другому,
тот кто передает информацию, не утрачивает ее. Необходимо учитывать и то,
что неосязаемая природа образовательной услуги усложняет процесс потребительского выбора. Полезность услуг оценивается потребителем спустя какое-то, порой длительное, время после их производства. Кроме того, эффект,
который получает человек и общество, трудно количественно оценить, и эта
неопределенность конечных результатов и качественных процессов образования создает трудности: для потребителя - в правильном выборе профиля
подготовки и образовательного учреждения, для работодателя - в рациональном подборе трудовых кадров.
Рассуждая о социально-экономической природе общего образования,
нельзя не затронуть теорию «человеческого капитала». Коренные изменения
в обществе убеждают нас в том, что мировая система экономических отношений в целом находится в состоянии перехода от экономики товара через
экономику денег к экономике человеческих способностей. Интеллектуализация труда и других сторон человеческой деятельности привела к заметному
росту образовательного уровня населения, обнаружив экономическую закономерность более быстрого возрастания потребностей в образовательных
услугах, чем в материальных благах.
В условиях научно - технической революции образовался дефицит высококвалифицированных кадров, и в 50-е годы центр тяжести исследований
сместился с процессов использования имеющейся рабочей силы на процессы
33
Щетинин В.П., Хроменков Н.А., Рябушкин Б.С. Экономика образования. М., 1995, с.18
21
создания качественно новой рабочей силы. Структурные изменения в совокупной рабочей силе, интерес к факторам экономического роста и экономической динамике явились причинами возникновения и развития теории человеческого капитала. Истоки ее просматриваются в работах У. Петти, А. Смита, Д.С. Милля, Ж.Б. Сэя, Н. Сениора, Ф. Листа, И.Г. фон Тюнена, У. Багехота, Е. Энгеля, Г. Сиджвика, Л. Вальраса, И. Фишера и других экономистов
прошлых столетий. Идеи основателя этой теории Теодора Шульца получили
развитие на рубеже 50-60 гг. XX века в трудах К. Берета. Р. Солоу, Г. Бейкера
и У. Льюиса. Перечисленные экономисты пришли к выводу, что экономический рост и развитие общества напрямую зависят от воспроизводства «человека знаний» (модель Р. Солоу)34.
Упоминание образования в данном контексте не случайно, т.к. именно
образование есть «целенаправленный процесс обучения и воспитания в интересах личности, общества, государства, сопровождающийся констатацией
достижения гражданином (обучающимся) определенных государством образовательных уровней»35. Образование всегда было тесно связано с генезисом
воспроизводства материальной жизни и с уровнем развития общественного
сознания. «Образование - важная часть современного общества. Его роль
возрастет параллельно усложнению конструктов социальных связей, востребованности знания, информации, технологии»36. И поскольку глубокие экономические преобразования проникающие во все сферы жизни общества затрагивают в том числе и само образование, несколько трансформируя его
сущностное понимание, поэтому данный вопрос необходимо осветить несколько подробней.
Как известно общество производит различные виды материальных и нематериальных благ, используя имеющиеся в его распоряжении ресурсы (факМишина О.И. Инвестиции в человека и роль человеческого потенциала в инновационном развитии.
35
Федеральный закон от 13.01.96 №12-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» (с изменениями от 07.07.2003 г.)
36
Комиссарова Г.А. Экология, образование и современная цивилизация: социально-философские
аспекты. М., 1998, с.3
34
22
торы производства). Существуют различные подходы к классификации экономических ресурсов, однако во всех классификациях отдельно выделяют
«ресурсы человека»37 - «человеческий капитал»38, «труд» или «ресурсы труда».
Человеческий капитал - это набор знаний и навыков человека, которые
могут арендоваться работодателем39. Производительность человеческого капитала определяется образованностью населения.
Рис.1.2. Соотношение видов используемых ресурсов по мере развития человечества
По мере развития общества соотношение человеческого и остальных видов капитала (природного и физического) значение человеческих ресурсов
меняется, см. Рис. 1.2. В первобытном обществе определяющее значение
имели природные ресурсы и ресурсы человека (в основном, навыки и умения). Во время рабовладения начинают использоваться материальные ресурсы, созданные человеком. Феодализм - это пик использования природного
Савченко П.В., Кокин Ю.П. Политика доходов и заработной платы. - М.: Экономист, - 2004. -С.
11.
38
Винод Т., Дашами М., Дхарешвар А. и др. Качество роста. -М.: «Весь мир». -2001. - 134 с.
39
Эренберг Р.Дж. Современная экономика труда: Теория и государственная политика./Пер. с англ.
под ред. Р.П. Колосовой и др. М.: Изд-во МГУ, 1996. 777 с.
37
23
(как доли, но не как объема) и физического капитала. Индустриальный тип
общества начинает предъявлять определенные требования к качеству человеческого капитала, поэтому его относительное значение возрастает. В современном обществе постиндустриального типа значение человеческих ресурсов резко возрастают и они уже играют ведущую роль. Различные исследования показывают, что в среднем по миру на долю физического капитала
приходится лишь 16% национального богатства, на долю природного капитала - 20%, а на долю человеческого капитала - 64%. В относительно более
развитых станах (Германия, Япония, Швейцария) доля человеческого капитала в национальном богатстве составляет 80%40.
Под человеческим капиталом понимается совокупность всех производственных качеств работника, то есть это понятие включает приобретенные
знания, навыки, а также мотивацию и энергию, используемые для производства экономических благ41. Оценить же вклад человеческого капитала в экономическое развитие и в процесс роста ВВП стало возможным в 80-90-е годы
на базе моделей Р. Лукаса42 и Мэнкью-Ромера-Уэйла.
В настоящее время для оценки уровня человеческого капитала и/или индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП) используется методика
оценки ИРЧП, разработанная специалистами Программы развития ООН и
применяемая в целях осуществления международных и российских сопоставительных исследований43. Эксперты ООН составили индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП) в 177 странах мира. В основе рейтинга лежит
анализ статистических данных по трем основным направлениям развития человека - продолжительности жизни, уровню образования и доходам. В соответствие с оценками экспертов, в пятерку стран, возглавляющих список, вхоОсновы изучения человеческого развития. Под ред. Баркалова Н.Б., Иванова С.Ф. М.: «Права
человека», 1998. - 168 с.
41
Нуреев Р.М. Экономика развития. Модели становления рыночной экономики. М. 2001. Сс.137147.
42
Lucas R.E. Monetary neutrality / R.E. Lucas // Economic sciences, 1991-1995 / Ed. by T. Persson.
Singapore, 1997.
43
Доклад о развитии человека 2004: Культурная свобода в современном многообразном мире: пер.
с анг. / под ред. А. Иншева. - М.: Весь мир, 2004. -С. 282-283.
40
24
дят Норвегия, Швеция, Австралия, Канада и Нидерланды. США занимают
восьмое место, Великобритания - 12-е, Франция - 16-е, Германия - 19-е место. По данным Программы развития ООН, все страны СНГ относятся к
странам со средним уровнем развития человеческого потенциала. Ближе всего к России в этом рейтинге расположена Белоруссия - она занимает 62-е место, затем следуют Украина (70-е) и Казахстан (78-е). В конце списка, включающего наименее развитые страны, находятся в основном страны Африки Гвинея Биссау, Бурунди, Мали, Буркина-Фасо и Нигер. Самой слаборазвитой
страной в мире, по мнению экспертов ООН, является Сьерра-Леоне. В докладе приводятся данные о продолжительности жизни в различных странах мира. Дольше всего люди живут в Японии - почти 82 года. Жителям Швеции и
Исландии удается дожить до 80, а в Австралии, Канаде, Швейцарии - до 79
лет. В России в среднем живут до 67 лет. Граждане Грузии, являются своеобразными долгожителями на пространстве СНГ - 73 года. В Армении, Азербайджане средняя продолжительность жизни достигает 72 лет, а в Белоруссии и Украине 70 лет. В Свазиленде и Сьерра-Леоне средний возраст жителей составляет всего лишь 34 года, а в Зимбабве и Замбии - 33 и 32 года соответственно44.
В промышленно развитых странах за последние 30 лет ИРЧП вырос с
0,76 (1960 г.) до 0,91 (в Канаде он равен 0,932; Норвегии и США - 0,927;
Японии -0,924; Бельгии и Швеции - 0,923; Австралии - 0,922; Великобритании и Франции - 0,918; Италии - 0,900 и т.д.). В России и в странах СНГ в
начале 90-х годов произошло снижение ИРЧП, повлекшее некоторое снижение его роста. Россия входит в категорию стран со средним уровнем развития
человеческого потенциала. В 1998 году она занимала 62-е место из 174
(ИРЧП=0,771). По индексу уровня образования населения наша страна приближается к промышленно развитым странам, но значения индекса продол-
Доклад о развитии человека 2004: Культурная свобода в современном многообразном мире: пер.
с анг. / под ред. А. Иншева. - М.: Весь мир, 2004. -С 161-162.
44
25
жительности жизни и индекса реального среднедушевого ВВП соответствует
уровню развивающихся стран.
Начиная с 1996 года, ИРЧП определяется и по российским регионам, но
расчет их проводится иначе, по модифицированной методике (в этой методике вместо ВВП на душу населения в состав индекса введены отношения денежных доходов и социальных выплат к прожиточному минимуму, а также
изменен метод расчета образованности населения). По этим расчетам ИРЧП
России равен 0,697; Москвы - 0,770; Санкт - Петербурга - 0,755; Тюменской
области - 0,733 (или, соответственно, 1,2 и 3-е место), Омской и Томской областей - 0,674 (17 и 18 место); Новосибирской области - 0,578 (63-е место);
Агинского Бурятского автономного округа - 0,678 (39 место)45.
На первое место среди факторов развития человечества и человеческого
потенциала выдвигается образование. Именно это в решающей мере содействует повышению общей эффективности трудовых ресурсов, возрастанию
их конкурентоспособности. Замечено, что образованные люди предрасположены к введению новшеств, к изобретению новых, более совершенных форм
производства. К примеру, в США половина роста ВНП обеспечивается научно-техническими новшествами, произведенными сферой образования как результат функционирования человеческого капитала46.
До 40 % ВНП наиболее развитые страны получают в результате эффективной системы образования. По оценкам Всемирного банка, сделанным в
1994 г., 76 % национального богатства США составляет человеческий капитал, физический капитал дает 19 % богатства США, на природный фактор
приходятся остальные 5 %. В Западной Европе - соответственно 74,23 и 2 %.
Выбор стратегических приоритетов устойчивого развития Новосибирска в среднесрочной и долгосрочной перспективе / Под ред. Член-корр. МАИ В.М. Чистякова. - Новосибирск: Новосибирский институт информатики и регионального управления, СибАГС, 2001, с. 11
46
Мальцева Г.И. - Источники финансирования высшего образования и их диверсификация / Россия в XXI веке: экономика, политика, культура - 2001, №1(3), с. 85-89
45
26
Человеческие ресурсы в Гонконге дают 88 %, а в Сингапуре 85 % всего совокупного дохода47.
Благосостояние России держится вполовину (50 %) на человеческом капитале, 10 % дает физический капитал и 40 % обеспечивает природа.
Образованный человек в процессе своей работы гораздо быстрее возвращает обществу вложенные в него средства. Вот некоторые сравнительные данные: работник с начальным образование возмещает затраты за 16,7
лет, с общим образованием - за 3,6 года. Общее образование также оказывает
положительное воздействие на социальные процессы в обществе: хорошо
образованный человек законопослушен, сам способен формировать здоровую, социальную среду, легче адаптируется в изменяющемся обществе48.
Состояние сферы общего образования не только во многом характеризует уровень экономического прогресса и степени цивилизованности общества, но и является фактором снижения социального и расового неравенства,
снижения бедности и безработицы. Поэтому услуги в области общего образования, по мнению автора работы, можно отнести к категории социально
значимых благ, обладающих особыми достоинствами. По оценке Л.И.
Якобсона, социально значимые блага - это такие блага, потребление которых
общество в целом желало бы сделать обязательным для своих членов49.
Так, правом на бесплатное общее образование, по Конституции Российской Федерации, может пользоваться неограниченное число индивидов, то
есть образовательные услуги обладают свойством неконкурентности. Однако
существует эффективный механизм исключаемости, ограничения доступа к
ним с помощью вступительных экзаменов в вузы или платы за обучение. Если говорить о доступности общего образования, то мы должны признать возрастающее с каждым годом неравенство граждан на получение общего обраПроценко О. Контроллинг как образ мышления современных менеджеров / Российское предпринимательство. 2001. - №1, с.87-88
48
Прокопьев В. П. К вопросу создания университетских комплексов / В. П. Прокопьев // Университетское управление: практика и анализ. - 2003. - № 2(25). С. 35-40
49
Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов М.: Наука, 1995., С.37
47
27
зования. Все чаще эта возможность определяется материальным благосостоянием родителей и обучающихся. Для многих граждан общее образование с
каждым годом становится все менее доступным. А раз доступ легко ограничивается, то общественное благо в той или иной мере трансформируется в
«пучок» частных благ. Это значит, что те, кто имеет потребность и возможность оплатить равновесную цену за индивидуальное благо, получают его, а
те, кто не в состоянии или не хочет уплатить ее, исключаются из потребления50.
В силу перечисленных обстоятельств, с одной стороны образование возможно отнести к полноценной отрасли экономики, которая объединяет
учреждения и предприятия, занятые обучением, воспитанием, передачей знаний, выпуском учебной литературы и подготовкой учительских кадров, таким образом, обозначив его роль как одну из важнейших сфер, определяющих развитие национального интеллектуального потенциала, а следовательно и народного хозяйства в целом.
Однако своим экономическим значением ценность образования для общества не ограничивается. Образование как процесс передачи систематизированных знаний, умений и навыков от поколения поколению 51 тесно связано
с воспитанием, физическим развитием каждого человека, а значит, во многом
является также и социальным институтом, определяющим социальнокультурный уровень развития общества и состояние здоровья населения.
Таким образом, прослеживается четкая связь, выражающаяся формулой:
желаемый уровень социально-экономического развития общества в будущем
определяет качество образования ныне, т.е. то, что должны получить обучаемые сегодня. Поскольку инвестиции в человеческий капитал начинают давать отдачу по прошествии достаточно длительного периода (от нескольких
до десятков лет), то качество образования должно быть связано со среднесрочными и долгосрочными стратегическими целями развития общества.
Бабич А. М., Егоров Е.В. Экономика и финансирование социально-культурной сферы. Казань,
1996, с. 22.
51
Беляков С. Лекции по экономике образования, М.: ГУ-ВШЭ, 2002. - 338 с.
50
28
Качество образования, см. Рис. 1.3, понимается автором настоящего исследования как совокупность знаний и умений, социальных навыков, характеристик состояния физического здоровья обучаемого, полученных в ходе
образовательного процесса, в тоже время качество образования определяется
учебным планом, формами и методами преподавания.
Исходя из содержания «качества образования», строится система организации образовательного процесса: например, конфигурация сети образовательных учреждений, управление преподавательским составом и т.д.
Будущий уровень социальноэкономического развития общества
Качество образования
Содержание образования
Организация образования
Финансирование образования
Современный уровень
развития общества

Влияние современного уровня развития на компоненты образования

Влияние представлений о будущем на компоненты образования

Связи между компонентами образования

Влияние качества образования на будущий уровень развития общества
Рис.1.3. Связи в системе «общество-образование»
Рассмотренная связь системы «общество - образование» представлена на
схеме 1.3, здесь наглядно иллюстрируются обратные связи в системе общество-образование и внутренние связи системы образования. Однако совре-
29
менный уровень развития общества накладывает определенные ограничения
на развитие системы образования. Уровень развития экономики ограничивает объем финансовых ресурсов, которые общество может потратить на образование52. Уровень развития менеджмента и технологии ограничивает возможности управления в системе образования. И, наконец, уровень развития
науки накладывает ограничения на содержание образования.
В итоге, мы имеем систему образования, которая является компромиссом между потребностями общества в образовании и теми ресурсами, которыми оно располагает.
Как следует из анализа природы и сущности общего образования - это
процесс социальный и имеющий прямой экономический эффект в перспективе. Возникает вопрос, способен ли рынок оценить внешние конечные эффекты деятельности людей, включая отдаленные социальные последствия
принимаемых решений. Вероятно нет, именно поэтому, по мнению автора,
прямой перенос механизма рыночной экономики на деятельность общего образования недопустим в силу указанных обстоятельств, вытекающих из самой сути этого социального института.
По мнению А.М. Бабича и Е.В. Егорова, рынок индифферентен к социальной справедливости и внешним социальным эффектам его функционирования. Рынок или вовсе не обеспечивает производство общественных благ,
или поставляет их в недостаточном количестве. Поскольку рыночная система
учитывает и удовлетворяет индивидуальные потребности, она не способна
учитывать такие общественные и коллективные потребности53.
В либеральной рыночной экономике негативные социальные последствия рынка воспринимались как неизбежное зло, однако, со временем оказалось, что, накапливаясь, они могут лишить общество социальной стабильСейчас практически единственным документом, в котором задан вектор развития российского
общества, каким его видит государство, является «Стратегии социально-экономического развития
РФ до 2010 г.», подготовленной Министерством экономического развития и торговли РФ Стратегия социально-экономического развития России до 2010 года. -М.: Министерство экономического
развития и торговли РФ. 2001. -134 с.
53
Бабич А. М., Егоров Е. В. Экономика и финансирование социально-культурной сферы. - Казань,
1996, с.22
52
30
ности, привести к деградации природной среды, вызвать рост преступности.
Тогда как правильно осознанная и конструктивно реализуемая политическая
активность населения, поддержание стабильности государства находятся в
прямой зависимости от уровня образования54.
А.М. Бабич и Е.В. Егоров называют три основные причины неэффективности, недееспособности рынка в социальном комплексе и объективной
необходимости существования нерыночного сектора экономики55:
1) Наличие естественной монополии в некоторых сферах экономической
деятельности. Они возникают в тех случаях, когда эффект роста масштаба
производства так велик, что одна фирма может обеспечивать весь рынок
данного вида продукции или услуг, имея более низкие издержки на единицу
продукции, чем другие конкурирующие фирмы. В этих условиях конкуренция практически отсутствует (производство и снабжение электроэнергией,
транспорт, связь). Так, конкуренция в системе общего образования осуществляется не по объемам оказываемых услуг и не по ценам, а по качеству
образовательных услуг. Качество получаемого образования, прежде всего,
зависит от состава преподавателей. Чем выше квалификация учителя, тем
больших финансовых затрат требует это учреждение. Конкуренция в системе
общего образования не ведет к снижению издержек общеобразовательного
учреждения, так как повышение качества требует увеличения затрат на него.
К системе общего образования также неприменим такой чисто рыночный
критерий, как максимизация прибыли, поскольку образовательная деятельность сама по себе не является областью коммерческого извлечения доходов.
2) Неспособность рынка с помощью ценового механизма оценить внешние конечные эффекты деятельности людей, включая отдаленные социальные последствия принимаемых решений. Эти внешние эффекты не поддаются непосредственному денежному выражению. Они включают также сопутИшина И.В. Финансово-экономическая база образования: состояние, проблемы, перспективы. М.: НИИВО, 2001, с.99
55
А.М. Бабич и Е.В. Егоров. Экономика и финансирование социально-культурной сферы. Казань,
1996 г., с. 20
54
31
ствующие социальные и социально-экономические результаты труда в отраслях сферы услуг, то есть учитывают результаты за их пределами и специфику их влияния на другие отрасли. Внешние эффекты могут быть положительными, например, расширение образовательного и культурного кругозора
людей, повышение их адаптационных способностей к новой жизненной среде как результат воздействия социально-культурной сферы на личность потребителя. Также они могут быть отрицательными, как, рост образовательного уровня населения в сельской местности в развивающихся странах способствовал массовой миграции сельских жителей в города, что привело к дефициту сельскохозяйственных кадров, чрезмерной концентрации населения в
крупных городах.
Кроме того, обладание социально значимых благ положительным эффектом создает так называемую проблему «безбилетного пассажира», суть
которой заключается в том, что, не оплачивая социальные блага, отдельные
члены общества имеют возможность пользоваться положительными результатами, даваемыми внешним эффектом этого общественного блага. Таким
образом, в определенной мере нарушается социальная справедливость, когда
благо и, соответственно, получаемый от него эффект оплачивает меньшая
часть общества, а выгодами пользуется большая. Индивид максимизирует
свою функцию полезности и, следовательно, стремится снизить свои затраты
на производство общественного блага. Он понимает, что сможет воспользоваться им, даже если переложит затраты на его производство на других потребителей. Если таким образом ведет себя все общество, благо не будет
произведено вообще. Поэтому для решения проблемы «безбилетника», нужно возложить поставку блага на общественный институт, обладающий силой
принуждения (государство).
3) Сфера рынка не распространяется на так называемые общественные
блага. Объективные характеристики общественных благ делают неэффективным или невозможным их производство в частном секторе. Это требует
вмешательства государства в данный процесс. При наличии обособленных
32
региональных звеньев бюджетной системы государства неизбежно возникает
вопрос о том, какой уровень власти должен отвечать за тот или иной аспект
производства общественных благ.
В этой связи как общественное благо, образовательная услуга характеризуется совместным характером потребления, неконкурентностью в потреблении, порождением значительного внешнего положительного эффекта.
Наличие положительного эффекта и экономия на масштабе (для некоторых
общественных благ увеличение числа их потребителей приводит к снижению
издержек производства в расчете на одного потребителя) в предоставлении
ряда общественных благ и администрировании многих видов налогов обуславливают целесообразность централизации ряда функций государства на
региональном и федеральном уровнях вместо местного. Однако, в такой
огромной стране, как Российская Федерация, предполагает существование
условий, при которых местные власти могли бы иметь преимущество по
сравнению с федеральным правительством в получении и анализе информации о потребностях своих избирателей и своевременной адаптации местной
политики налогообложения и расходов.
Выводы:
Во-первых, система общего образования оказывает заметное воздействие на процесс социальных изменений в силу тесной связи ее с экономикой, наукой и культурой. Система общего образования, источник знаний и
просвещения, является одним из главных инструментов для ускорения экономического роста и благосостояния страны. В нашей стране, переживающей
трудный процесс перехода к демократическому общественному устройству,
системе общего образования принадлежит важная роль, так как она призвана
сформировать новый тип личности, нового гражданина, способного быть активным участником социально-экономических и политических преобразований.
Во-вторых, экономический механизм функционирования общего образования в настоящее время не является окончательно сложившимся, что отра-
33
жается в процессах реформирования общего образования, продолжающихся
уже несколько десятилетий. Сложность данного реформирования и становления нового механизма определена тем, какую роль начинает играть сфера
образования в глобальных процессах трансформации общества в новое
постиндустриальное состояние. Традиционно различные виды несостоятельности рынка, которые определяют как провалы рынка: общественные блага,
внешние эффекты, неполная информация, недостаточная конкуренция, в общем образовании имеют место быть. Таким образом, рассмотренные особенности рыночного механизма в общем образовании, как со стороны спроса на
различные виды образовательных продуктов (как индивидуального, так и агрегированного), также и со стороны предложения образовательных услуг и
продуктов, позволяют утверждать, что роль государства в общем образовании по мере развития самого результата общего образования противоречиво
возрастает. Подобная же тенденция определяется и развитием различных видов несовершенств и провалов рыночного механизма в общем образовании.
При этом ситуация в общем образовании осложняется еще и тем, что здесь
существует не только уже достаточно известные изъяны, но и такие явления,
которые присущи только образовательным технологиям и особенностям образовательных продуктов, что делает государство в общем образовании ещё
более необходимым.
34
1.2. Государственное регулирование общего образования в условиях
рыночной экономики
1.2.1. Анализ региональных особенностей финансирования общего образования
Как установлено в предыдущей части исследования государственное регулирование общего образования является неотъемлемой составной частью
общего механизма государственного регулирования экономики в целом.
Профессор Жильцов Е.Н. полагает, что у государства должен быть такой
объем функций, который обеспечивал бы макроэкономическую стабильность
и одновременно содействовал рыночной конкуренции и гарантировал соблюдение принципов социальной справедливости и социальной ориентированности экономики56. Именно с учетом этих положений следует строить отраслевую систему финансово-экономических отношений в общем образовании.
Прежде всего, по мнению автора настоящего исследования, необходимо
определить, какой баланс интересов участников образовательного процесса
будет отражать эта система, т.к. смена экономического строя в России не
могло не отразиться на отраслях социальной сферы вообще и системе общего
образования в частности.
По мнению Степановой В.В., для государственного управления образованием характерным является принятие решений, доведение их до общеобразовательных учреждений, которые в свою очередь обязаны их реализовывать.
При этом государственным управлением чётко регламентируется как количественные, так и качественные параметры функционирования общеобразовательных учреждений. Государственное регулирование должно представлять
несколько иное экономическое поведение государства по отношению к субъ-
Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций. М.: МГУ,
1995, с.8
56
35
ектам общего образования. Смыслом регулирования является не задание для
исполнения каких-либо решений, а создание условий экономического функционирования общеобразовательных учреждений, которые способствовали
бы достижению тех или иных результатов. Роль государства в общем образовании состоит в том, чтобы определить - каких именно образовательных
результатов общество и государство желали бы и могли бы достичь. При
этом необходимо учитывать, что и отдельные экономические субъекты также
имеют определённые предпочтения в отношении общего образования. В этом
отношении государство должно выступать только гарантом прав граждан на
общее образование, но не принимать решение за них57.
Тем не менее, не смотря на приведенные аргументы ситуация в России
сегодня не является однозначной, существуют региональные особенности
финансирования общего образования. Указанные обстоятельства требуют
провести рассмотрение таких особенностей несколько подробней.
Рассматривая роль расходов на общее образование в структуре расходов
консолидированных бюджетов регионов необходимо обозначить ряд существенных моментов, так например:
- природно- и экономико-географические особенности регионов;
- современную политику региональных властей, которая направлена на
удовлетворение потребностей регионального сообщества.
Таким образом, первую составляющую возможно связать с показателем
доли расходов на образование в ВРП соответствующих регионов, а вторую с исполнением консолидированных бюджетов регионов по разделу образование.
Рассмотрение экономической приоритетности общего образования в ряду прочих общественных услуг регионов возможно осуществить с учетом
объективных ограничений, так например на момент расчета существуют
данные о ВРП только за 2000 год, когда ВРП автономных округов, входящих
Степанова В.В. Государственное регулирование сферы образования: Монография. - Архангельск: Поморский гос. Ун-т, 2002, с. 99-100
57
36
в состав других субъектов РФ не рассчитывались, кроме того, за 2000 год
возможно оценить только расходы на все образование (см. Приложение 2),
высокое значение коэффициента корреляции между этим показателями (0,51)
подтверждает допустимость такого анализа.
Финансирование образования составляет весьма существенную долю в
расходах консолидированных бюджетов регионов России, занимая первую
позицию вместе с расходами на жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ):
эти два раздела составили по 17,5% всех бюджетных расходов российских
регионов в 2001 году. Однако, учитывая наметившуюся тенденцию сокращения расходов на ЖКХ, можно ожидать, что в ближайшие годы образование
опередит ЖКХ и займет первое место в перечне бюджетных расходов.
Рис. 1.4. Распределение регионов по доле расходов на общее образование в структуре расходов консолидированных бюджетов в 2001 году
В расходах на образование большую часть занимают расходы на общее
образование. Они составляют 11,3% расходов консолидированных бюджетов
в среднем по России.
Коэффициент вариации доли расходов на общее образование в структуре расходов бюджетов, оказался значительно ниже вариации душевых расхо-
37
дов и составил 24,8%. Это объясняется тем, что на удорожание стоимости
образовательных услуг оказывают влияние примерно те же факторы, что и на
все другие статьи бюджета. Поэтому пропорции между статьями стабильны.
Тем не менее здесь прослеживаются существенные различия между регионами, Рисунок 1.4. Существенно выше среднероссийского уровня доля
расходов на общее образование наблюдается, как правило, в регионах наименее экономически развитых: Агинский Бурятский и Усть-Ордынский Бурятский АО, Чтинская и Курганская области, Марий Эл, Калмыкии. Это объясняется бедностью регионов, общее образование здесь - это одна из важнейших отраслей, обеспечивающая занятость и доходы для значительной доли
населения.
В противоположность этим регионам, наименьшую долю в расходах
имеют наиболее экономически развитые регионы, в особенности города федерального значения и газо- нефтедобывающие регионы: Москва и СанктПетербург, Ямало-Ненецкий, Эвенкийский и Ханты-Мансийский АО, Самарская область, а также регионы Севера Дальнего Востока: Магаданская область, Чукотский и Корякский АО, у которых большую долю занимают другие статьи расходов (в первую очередь, ЖКХ).
Исполнение консолидированных бюджетов регионов по разделу образование рассчитывается, как отношение фактических расходов к запланированным. Очевидно, на эту величину сильное влияние будет оказывать:
- обеспеченность региона бюджетными ресурсами,
- приоритетность расходов на образования.
Для того, чтобы делеминировать его влияние и сосредоточится анализе
второго фактора, мы будем рассматривать исполнение бюджета по статье образование по отношению к исполнению бюджета по всем статьям расходов.
На Рисунок 1.5 видно, что примерно в половине регионов (45) исполнение расходов на образование не выделяются на фоне остальных статей: отклонение не превышает 2% от среднего уровня. Тем не менее, отчетливо выделяются регионы (см. Приложение 4) с существенным недофинансировани-
38
ем образования: в первую очередь Калмыкии (78% от исполнения по всем
статьям) и Корякский АО (85%).
В ряде регионов, дополнительные доходы в первую очередь направляются в общее образование: в Эвенкийском и Ямало-Ненецком АО, Архангельской области, Красноярском крае, Оренбургской области (исполнение
составляет от 110% до 115% от среднего уровня). Это позволяет говорить о
том, что финансирование общего образование является в этих регионах реальным приоритетом политики властей.
Рис. 1.5. Распределение регионов по исполнению расходов на общее образование по отношению к исполнению всех расходов консолидированных
бюджетов регионов в 2001 году
Как уже отмечалось в работе, проблема разделения расходных полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, является сейчас одной из наиболее обсуждаемых проблем в сфере финансирования общего образования. При этом мало кто отчетливо представляет себе картину реально сложившуюся к настоящему времени в регионах. На Рис. 1.6. представлено распределение регионов по доле местных
39
бюджетов в расходах на общее образование консолидированных бюджетов
регионов в 2001 году. Медиана значений расходов местных бюджетов составляют 91,9% от расходов консолидированных бюджетов регионов на общее образование. Заметим, что, в среднем, расходы местных бюджетов составляют 79,8% от расходов консолидированных бюджетов регионов на общее образование. В действительности, значения показателя для подавляющего большинства (79) регионов попадают в интервал от 74% до 100% (см. Рис.
1.6). Средневзвешенное значение сильно смещено из-за большого веса (которым в данном случае является абсолютные объемы расходов на общее образования в регионах) значений показателя для девяти нетипичных регионов.
Рис. 1.6. Распределение регионов по доле местных бюджетов в расходах
на общее образование консолидированных бюджетов регионов в 2001 году
Абсолютно централизовано финансирование общего образования в
Москве, еще двумя регионами с практически максимально возможной централизацией являются Якутия и Санкт-Петербург (доля местных бюджетов в
финансировании общего образования составляет 0,4% и 0,8% соответственно).
40
На другом «полюсе» находятся регионы в которых общеобразовательные учреждения почти полностью финансируются из местных бюджетов:
Новгородская (99,9%) и Кемеровская области, Ханты-Мансийский и ЯмалоНенецкий автономные округа, Челябинская и Сахалинская области (все более 98%).
Рассматривая экономическую структуру расходов консолидированных
бюджетов необходимо отметить, что главным финансовым документом общеобразовательного учреждения, в соответствии с которым осуществляется
ее финансирование из бюджета, является смета доходов и расходов на очередной финансовый год. Смета содержит информацию об объемах расходов
различного экономического содержания, которые сгруппированны в соответствии с экономической классификацией расходов. В Таблице 1.1 наиболее
распространеные в сметах общеобразовательных учреждений статьи расходов.
Таблица 1.1
Статьи экономической классификация бюджетных расходов (с кодом по
ЭКР)
100000 Текущие расходы
110000 Закупки товаров и
оплата услуг
110100 Оплата труда
110200 Начисления на фонд
оплаты труда
110300 Приобретение предметов снабжения и расходных материалов
110310 Медикаменты, перевязочные средства и прочие
лечебные расходы
110320 Мягкий инвентарь и
обмундирование
110330 Продукты питания
110340 Оплата горючесмазочных материалов
110350 Прочие расходные
материалы
и
предметы
снабжения
110400 Командировки и
служебные разъезды
110500 Транспортные услуги
110600 Оплата услуг связи
110700 Оплата коммунальных услуг
111000 Прочие текущие
расходы на закупки товаров
и оплату услуг
111020 Оплата текущего
ремонта оборудования и
инвентаря
111030 Оплата текущего
ремонта зданий и сооружений
111040 Прочие текущие
расходы
130000 Субсидии, субвенции и текущие трансферты
130100 Субсидии и субвенции
130200 Текущие трансферты
130300 Трансферты населению
130310 Выплата пенсий и
пособий
130330 Прочие трансферты
населению
200000 Капитальные расходы
240000 Капитальные вложения в основные фонды
240200 Капитальное
строительство
240300 Капитальный ремонт
800000 Итого расходов
41
Очевидно, структуры расходов различных видов общеобразовательных
учреждений (школ, интернатов, музыкальных школ, спортивных школ и т.д.)
различаются весьма существенно. Например, в расходах интернатов гораздо
большую долю занимают питание, приобретение предметов снабжения и т.п.
Значит, экономическая структура расходов на общее образование зависит от
соотношения различных видов образовательных учреждений. Принимая это
во внимание, с целью вычленения региональных различий в структуре расходов (а не в структуре видов общеобразовательных учреждений), проанализируем структуру расходов однотипных и максимально распространенных
учреждений - школ-детских садов, школ начальных, неполных средних и
средних (код вида бюджетных расходов «260»).
Необходимо указать на то, что классифицировать регионы по экономической структуре расходов школ с целью получить интерпретируемые результаты достаточно сложно, т.к. структуры расходов в регионах достаточно
разнообразны, тем не менее возможно выделить общие типы и поделить регионы на три группы, Рис. 1.7.
Рис. 1.7. Экономическая структура расходов школ в выделенных типах
регионов в 2001 году
42
Как видно, экономическая структура расходов школ в выделенных типах
регионов представлена учебными заведениями:
1) С типичной структурой расходов. В этот тип попали 60 регионов,
экономическая структура расходов школ в которых наиболее близка к среднероссийской.
2) У 27 регионов отмечается понижение доли двух наиболее значимых
статьей расходов: «Заработная плата» и «Оплата коммунальных услуг». За
счет этого выше среднего по России уровень доли остальных статей расходов.
3) В отдельный тип выделяется Таймырский АО, который имеет самую
нетипичную структуру расходов, благодаря высоким расходам по статье
«Трансферты населению» и «Капитальные расходы».
Поскольку основным дифференцирующим факторам выступил удельный вес расходов на заработную плату, возможно рассмотреть долю этой
статьи отдельно (см. Приложение 7). Как видно она наиболее высока в регионах Северо-Западной части, Европейской части Страны и Юга Восточной
Сибири.
Заработная плата педагогам на территории всей страны выплачивается
согласно ETC и законодательно установленным районным коэффициентам,
поэтому региональные и местные органы власти не могут уменьшить эти выплаты. Кроме того, на величину зарплаты начисляется 35,6% ЕСН, поэтому
при доле заработной платы, например 50%, платежи ЕСН составят 17,8%
(этот показатель сравним со средней долей расходов на оплату коммунальных услуг) а общие расходы, связанные с оплатой труда равняются 68% расходов школы.
То же относится и к коммунальным расходам, с той лишь разницей, что
расходы на оплату коммунальных услуг имеют значительные потенциал оптимизации, путем энергосбережения, замены низкоэффективного устаревшего оборудования, реструктуризации системы тарифного регулирования и т.п.
Но, в связи с тем, что в большинстве регионов расходы на коммунальные
43
услуги финансируются «по факту», показатель удельного веса этих расходов
менее объективен.
В итоге, высокая сумма долей заработной платы и расходов на оплату
коммунальных услуг в расходах на общее образование является весьма тревожным сигналом того, что школы здесь находятся практически на грани
выживания, не имея возможности закупать средства обучения - наглядные
учебные пособия, компьютеры, спортивный инвентарь, лабораторное оборудование и т.д. С высокой долей вероятности, можно сказать, что в регионах,
вошедших в Тип 1, складывается именно такая ситуация.
Для
анализа динамики
экономической
структуры расходов
воз-
можно использовать показатели удельных весов капитальных расходов и заработной платы.
Рис. 1.8. Динамика доли расходов на заработную плату в расходах консолидированных бюджетов регионов на общее образование по выделенным
типам в 2001 году
За период с 1997 по 2001 год доля расходов на зарплату выросла в среднем по России примерно в 1,5 раза. При выделении небольшого количества
типов по динамике этого показателя различия между выделенными типами
44
оказываются очень небольшими, Рис. 1.8. Это связано с тем, что индексирование зарплаты связано с действиями федеральных органов власти, а механизм ETC позволяет увеличивать заработную плату пропорционально во всех
регионах.
Совсем другая ситуация наблюдается в динамике доли капитальных
расходов, Рис. 1.9. Решения об объемах капитальных расходах каждый регион принимает самостоятельно, поэтому их удельный вес зависит объема инвестиционных средств, которые ежегодно направляют местные
нальные
бюджеты,
от наличия
и
и регио-
интенсивности финансирования це-
левых программ, которые реализуются в регионах. В итоге колебания значений этого показателя каждый год очень велики - до десятков раз и не имеют
четких закономерностей.
Рис. 1.9. Динамика доли капитальных расходов в расходах консолидированных бюджетов регионов на общее образование по выделенным типам в
2001 году
Типологизация регионов по показателям финансирования общего образования может быть осуществлена на основе методики классификации регионов по совокупности показателей финансирования общего образования.
45
Обоснование этого метода объясняется следующими моментами, поскольку география имеет дело с территориями и их разнообразием, одной из
центральных задач географии является упорядочивание этого разнообразия,
такой позиции придерживается Беляков58. Согласно целей настоящей работы
автор ставит задачу классификации регионов в рамках достаточно узкой проблематики - по региональным особенностям финансирования общего образования. В связи с этим необходимо обосновать методику классификации регионов по отдельным показателям, а так же формирования окончательной типологии.
Литература по методам классификации регионов достаточно разнообразна, наиболее удачной, по мнению автора настоящего исследования, является методика процедуры классификации в работе «Типология российских
регионов» 59.
Пусть имеется n объектов, характеризуемых t показателями. Тогда каждый объект можно представить в виде точки в t-мерном пространстве. Как
правило, полученные точки не образуют однородного множества, а имеют
некоторые области сгущения. Множество объектов, представленных точками
принадлежащими одной области сгущения, являются более однородным по
сравнению со всей совокупностью исследуемых объектов. Задача классификации заключается в поиске таких сгущений.
Методы кластерного анализа60 являются наиболее простыми методами,
которые позволяют разбить изучаемую совокупность объектов на группы
«схожих» объектов, называемых кластерами.
Беляков С. Лекции по экономике образования, М.: ГУ-ВШЭ, 2002. - 338 с.
Бутс Б., Дробышевский С, Кочеткова О. и др. Типология российских регионов.
ИЭПП, 2002.
60
Многомерный статистический анализ в экономике. / Л. А. Сошникова, В. Н. Тамашевич, Г.
Уебе, М. Шефер; Под ред. В. Н. Тамашевича.- М.: ЮНИТИ- ДАНА, 1999.- 598с.; Энслейн К. и др.
Статистические методы для ЭВМ / Под ред. К. Энслейна, Э. Рэлстона, Г. С. Уилфа; Пер. с англ.
под ред. М. Б. Малютова.- М.: Наука, 1986.- 459 с.; Дубров А.М., Трошин Л.И., Мхитарян В.С.
Многомерные статистические методы. (ГРИФ). -М., ФиС. -2003. -352 с.Василь В. И. Статистический анализ многомерных объектов произвольной природы. Для спец-ов. - М., Икар. - 2004. - 382
с.
58
59
46
Большинство методов кластеризации являются агломеративными (объединительными). Процесс начинается с создания элементарных кластеров,
каждый из которых состоит ровно из одного исходного наблюдения (одной
точки), а на каждом последующем шаге происходит объединение двух
наиболее близких кластеров в один. Момент остановки этого процесса может
задаваться исследователем (например, указанием требуемого числа кластеров
или максимального расстояния, при котором допустимо объединение). Графическое изображение процесса объединения кластеров может быть получено с помощью дерева объединения кластеров.
Другие методы кластерного анализа являются дивизивными - они пытаются разбивать объекты на кластеры непосредственно. В этом случае, как
правило, классы определяются из содержательных соображений и задача
классификации заключается в отнесении конкретных объектов к тому или
иному классу.
Поскольку первоначальной гипотезы относительно числа и параметров
кластеров, у нас нет, воспользуемся агломеративными методами анализа.
Для построения типологии необходимо выбрать наиболее важные показатели, которые наглядно характеризуют особенности финансирования общего образования в регионах. Это:
1)
расходы консолидированного бюджета региона на общее образова-
ние в расчете на одного учащегося;
2) доля расходов на общее образование во всех расходах консолидированного бюджета региона;
3) исполнение расходов на общее образование по отношению к исполнению всех расходов консолидированного бюджета региона;
4)
доля местных бюджетов в расходах консолидированных бюджетов
на общее образование;
5) удельный вес расходов на заработную плату и оплату коммунальных
услуг в структуре расходов общеобразовательных школ в регионе.
47
Поскольку мерой сходства объектов является расстояние между ними в
пространстве признаков, существенное влияние на это будет оказывать размерность координатных осей, показателей, например: душевые расходы на
общее образования измеряются в рублях на человека и варьируется от 4,9 до
40,3; доля местных бюджетов в расходах на общее образование измеряются в
долях единицы и варьируется от 0 до 0,99. В силу перечисленных обстоятельств результат классификации может быть сильно искажен, поэтому, для
того, чтобы избавиться от влияния размерности признаков, необходимо произвести нормализацию значений для каждого показателя по методике В.П.
Боровикова61:
(1.1)
где:
- соответственно, первоначальное и нормализованное значения
некоторого показателя для i-ro региона;
- средне арифметическое, а σ - стандартное отклонение выборки.
Разнообразие методов кластеризации выражено различием способов
определения близости между кластерами, а также используются различные алгоритмы объединения кластеров. Результаты классификации, получаемые при использовании разных методов кластеризации, могут существенно отличаться друг от друга. В связи с этим целесообразно проводить и
сравнивать между собой классификации по нескольким методам62.
Один из стандартных статистических пакетов «Statistica 6.0»63 содержит
достаточно большое количество алгоритмов проведения кластерного анализа, которые можно получить комбинируя семь методов определения расстояния между кластерами и семь методов объединения кластеров. СравнительБоровиков В.П. STATISTICA: искусство анализа данных на компьютере. (Серия «Для профессионалов»). -СПб., Питер. -2003. -688 с.
62
Бутс Б., Дробышевский С, Кочеткова О. и др. Типология российских регионов. ИЭПП, 2002.
63
Боровиков В.П. STATISTICA: искусство анализа данных на компьютере. (Серия «Для профессионалов»). -СПб., Питер. -2003. -688 с.
61
48
ный анализ результатов, полученных при помощи большинства из возможных алгоритмов позволяет выделить следующие комбинации:
- расстояние Чебышева - метод полной связи;
- расстояние Чебышева - метод У орда.
-1-пирсоновский коэффициент корреляции - невзвешенный метод средней связи;
-1 -пирсоновский коэффициент корреляции - метод Уорда;
- квадрат евклидова расстояния - метод Уорда;
- евклидово расстояние - метод Уорда;
Наилучшей классификацией является та, для которой объекты между
классами распределены более или менее равномерно. В противном случае,
когда заполненными являются один-два кластера, а остальные содержат всего по несколько объектов, происходит не разбиение всей совокупности объектов на классы, содержащие относительно похожие объекты, а выявление
объектов, нарушающих однородность. Такая задача имеет смысл для выделения объектов, которые необходимо удалить из всей совокупности объектов
для улучшения результатов статистического анализа исследуемой совокупности объектов в целом.
С формальной точки зрения, исходя из информационной теории Шеннона, наилучшим методом классификации будет метод, который приводит к
наибольшей энтропии (неопределенности) получаемой этим методом классификации64.
Для целей настоящего исследования, по результатам предварительных
испытаний лучшим из рассматриваемых алгоритмом оказалась методика разбиение регионов на 10 кластеров с применением в качестве меры сходства
евклидова расстояния и метода объединения Уорда (см. Приложение 8).
Рассмотрим предложенный метод и алгоритм исследования подробней,
евклидово расстояние - это наиболее общий тип расстояния, который в трехмерном пространстве равен отрезку, соединяющий две точки. Метод объеди64
Бутс Б., Дробышевский С, Кочеткова О. и др. Типология российских регионов. ИЭПП, 2002.
49
нения объектов в кластеры Уорда основан на минимизации суммы квадратов
отклонений внутри кластера. Энтропия полученной классификации составляет 3,13 бит, тогда как максимальная энтропия для классификации, состоящей
из 10-ти кластеров, равна 3,32 бит. Расстояние внутри кластеров не превышает 17% от расстояния между максимально удаленными объектами, характеристика полученных кластеров представлена в Приложении 9.
Опираясь на данные Приложения 9, и собственное мнение, автор считает возможным построить типологию регионов по характеру финансирования
общего образования, объединив 10 полученных кластеров в 7 окончательных
типов. При этом возможно исключить из исследования только один регион,
наиболее выбивающийся из общей логики при практически любом способе
классификации - Республику Ингушетию.
Распределение регионов по типам представлено в Приложении 10 и на
Рис. 1.10.
Характеризуя выделенные типы регионов приведем типологию по убыванию среднего значения душевых расходов на общее образования.
Тип 1. Абсолютное лидерство
В этот тип попали 5 регионов: Ямало-Ненецкий, Ненецкий АО, Таймырский АО, Ханты-Мансийский АО, Эвенкийский АО. Это регионы с
наибольшей бюджетной обеспеченностью либо за счет собственной налоговой базы (например, Таймырский АО, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий
АО), либо за счет финансовой помощи из федерального бюджета (Таймырский АО, Эвенкийский АО).
50
Рис. 1.10. Средние значения показателей по выделенным типам
Для этих регионов характерны, прежде всего, максимальные показатели
финансирования общего образования в расчете на одного человека. В среднем по типу этот показатель составляет 28 тыс. руб. на человека, что почти в
четыре раза больше, чем в среднем по России.
У регионов этого типа расходы на общее образование занимают минимальную долю в структуре бюджетных расходов, максимальное относительное исполнение расходов на общее образование и минимальная доля расходов на заработную плату и оплату коммунальных услуг. Таким образом, этот
тип действительно лидирует (и только в позитивном смысле) по всем показателям.
Необходимо отметить, что анализируя взаимосвязь пяти показателей, по
которым проводилась классификация, выявлена только одна значимая взаимозависимость - отрицательная зависимость между душевыми расходами на
общее образование и удельного веса расходов на заработную плату и оплату
коммунальных услуг. Коэффициент корреляции, посчитанный по всем регионам, составил - 0,67.
51
Рис. 1.11. Взаимозависимость душевых расходов на общее образование
и удельного веса расходов на заработную плату и оплату коммунальных
услуг
На Рисунке 1.11 видно, что регионы разбиваются на две группировки.
Из общей массы выделяются регионы с уровнем душевого финансирования
свыше 15 тыс. руб. на чел., корреляция между рассматриваемыми признаками для этой группы существенно более высокая (коэффициент корреляции
равен -0,91). Кроме того, коэффициент наклона линии тренда, построенной
отдельно для этих регионов, несколько выше, что означает больший прирост
финансирования остальных статей при одинаковом приросте бюджетного
финансирования.
Таким образом, 15 тыс. руб. на чел. - это некое пороговое значение, после которого финансовые средства направляются все более не на текущее содержание сети учреждений, а не на собственно образовательный процесс.
Значит, для того чтобы прирост объемов финансовых средств в образование
направлялся на развитие, а не на выживание, надо увеличить бюджетные ассигнования на эту сферу в среднем по России, по крайней мере, в два раза.
52
Тип 2. Благополучие в условиях крайней централизации
К этому типу возможно отнести 3 региона: федеральные города Москву
и Санкт-Петербург, а также и Республику Якутию.
Отличительной особенностью этого типа является практически абсолютная централизация финансирования общего образования на региональном уровне: только до 0,8% всех расходов на общее образование финансируется из местных бюджетов.
Для Москвы и Санкт-Петербурга характерна также крайне низкая для
России доля общего образования в структуре расходов консолидированного
бюджета: 4,8% и 7,8% соответственно. Здесь лидерство Москвы очевидно:
вдвое меньшей доли в Москве вполне хватает, чтобы финансировать общее
образование в полтора раза выше среднероссийского уровня в отличие от
Санкт-Петербурга.
Тип 3. Развитие в условиях децентрализации
В 10-и регионах этого типа (Московская, Ростовская, Тюменская, Липецкая области, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Краснодарский край,
Северная Осетия, Удмуртия, Чукотский АО) внимание уделяется не только
проблеме поддержания сети общеобразовательных учреждений (как в большинстве регионов), но и развитию общего образования, т.к. доля расходов на
заработную плату и оплату коммунальных услуг достаточно низка (59%).
Возможно, это связано с передачей решений о распределении средств по статьям расходов на муниципальный уровень, т.к. доля местных бюджетов в
расходах на общее образование одна из самых высоких (92%).
Тип 4. Приоритетность в типичных условиях
В этот тип вошли 13 регионов: Омская, Новосибирская, Архангельская,
Волгоградская, Кемеровская, Костромская, Оренбургская, Псковская области, Коми, Марий-Эл, Хакасия, Красноярский край, Коми-Пермяцкий АО.
Тип выделяется на фоне других тем, что здесь значение исполнения
бюджетных расходов на общее образование по отношению к исполнению по
53
всем расходам максимально (108%). Это говорит о высокой приоритетности
общего образования в политике местных властей.
Тип 5. Неприоритетность при сбалансированности управленческой вертикали
В этот тип попали достаточно разные регионы: Ленинградская, Пензенская, Самарская области, Татарстан, Мордовия, Ставропольский край, Корякский АО.
Тем не менее, для всех этих регионов характерна общая ситуация при
которой общее образование финансируется по остаточному принципу: вопервых, невысока доля расходов на общее образование (11%), во-вторых, низок уровень относительного исполнения расходов (94%).
В то же время решения о финансировании общеобразовательных учреждений сбалансированы здесь между региональными и местными властями в
большей степени, чем где-либо (68% составляют расходы местных бюджетов). Поэтому можно говорить о том, что зафиксированная ситуация сложилась здесь как компромиссная в условиях рассредоточенности принятия решений между большим количеством субъектов.
Тип 6. Неблагополучие в условиях децентрализации
Этот тип наиболее многочисленный - он образован путем объединения
двух кластеров и состоит из 28-ми регионов, в числе которых: Вологодская,
Ивановская, Калужская, Камчатская, Магаданская, Нижегородская, Сахалинская, Томская, Челябинская, Ярославская, Свердловская, Саратовская, Белгородская, Владимирская, Иркутская, Калининградская, Мурманская, Новгородская, Рязанская, Смоленская, Тверская, Тульская области; республики
Чувашская, Адыгея, Алтай, Карелия, Хабаровский и Приморский края.
Определяющим признаком этого типа является низкий уровень финансирования общего образования в расчете на одного учащегося (7,4 тыс. руб.
на чел.) в условиях наибольшей доли местных бюджетов в расходах. Имеющихся средств хватает только на поддержание сети (доля заработной платы и
коммунальных услуг максимальна - 68%).
54
Тип 7. Неблагополучие в условиях низкой бюджетной обеспеченности
Достаточно большое количество регионов, 21 собралось в этом типе, образованном двумя кластерами: Пермская, Амурская, Астраханская, Брянская,
Воронежская, Еврейская автономная, Курская, Орловская, Тамбовская, Читинская, Кировская, Курганская, Ульяновская области, Карачаево-Черкесия,
Бурятия, Тыва, Дагестан, Усть-Ордынский Бурятский АО, Алтайский край,
Калмыкия, Агинский Бурятский АО.
Этот тип отличается от предыдущего тем, что в бюджетных расходах на
общее образование занимает весьма существенную долю (16%), оставив на
вторых ролях все остальные бюджетные услуги.
Надо отдельно сказать о особенно сложной ситуации в Калмыкии, где
относительное исполнение расходов на общее образование составляет всего
78%, а также в Агинской Бурятском АО, где доля расходов на общее образование экстремально высока - выше 25%.
1.2.2. Перспективы государственного регулирования общего образования в условиях рынка
Выявив особенности регионального финансирования общего образования, рассмотрим, какими инструментами должно владеть государство для регулирования общего образования в рыночных условиях. Основными финансовыми инструментами государственного регулирования социальной сферы
являются налоговые льготы, финансовые нормативы и стандарты, целевые
государственные программы финансирования, системы страхования всех видов, системы финансовых льгот и санкций, система государственных заказов
и т.д.65 По мнению автора, эти же финансовые инструменты можно применить для регулирования общего образования в условиях рыночной экономики. Здесь необходимо отметить, что если до 1988 года, общее образование в
регионах получало необходимые средства из соответствующего бюджета с
65
Поляк Г.Б. Бюджетная система России.Учебник. -М., ЮНИТИ. -2003.-С. 7.
55
абсолютной регламентацией статей затрат, то после выхода в свет Закона
«Об образовании»66 стали просматриваться общие подходы к формированию
баланса интересов участников образовательного процесса. Бесспорно, что
основой баланса должны стать требования, предъявляемые системе общего
образования в т.ч. и потребителями ее услуг: качество услуги (в их понимании), необходимый объем (с их точки зрения). Потребителям (налогоплательщикам) важно также, чтобы средства, затрачиваемые ими на получение
общего образования, использовались рационально, поскольку это сказывается на стоимости предоставляемых услуг.
Экономические интересы образовательных учреждений иногда находятся несколько в иной плоскости. Им важно, чтобы их деятельность была обеспечена необходимым количеством денежных средств, чтобы они обладали
определенной свободой в маневрировании имеющимися в их распоряжении
ресурсами в соответствии со складывающейся производственной обстановкой и чтобы их экономические права строго соблюдались.
Интересы руководящих инстанций дифференцированы и строятся на основании требований государственного образовательного стандарта и необходимости обеспечивать необходимый объем и требуемое качество услуг.
Таким образом финансово - экономический механизм должен учитывать
интересы всех сторон и позволять с максимальной степенью эффективности
использовать всевозможные экономические рычаги в управлении развитием
общего образования67. Изъяны рынка образовательных услуг в сочетании с
ценностными представлениями о правах граждан на получение общего образования обуславливают необходимость участия государства в осуществлении
образовательной политики. Это, прежде всего: обеспечение граждан более
достоверной информацией о качестве образовательных услуг, для ограничения возможностей производителей образовательных услуг извлекать выгоды
Закон Российской Федерации «Об образовании». -М., Проспект., 2005. - 45 с.
Организационные формы и методы реализации финансово-экономических отношений в общем
образовании. Сб. науч. ст./ Под ред. В.Н. Ерошина. М.: Ин-т упр. образованием РАО, 1999. с.23
66
67
56
из своего монопольного положения; обеспечение доступности образования
всем членам общества.
Как известно, государство принимает участие в образовательной деятельности во всех странах мира. По мнению автора, основными функциями,
выполняемыми государством в сфере общего образования являются:
- разработка и реализация политики в области общего образования;
- законодательное регулирование производства и потребления услуг общего образования;
- производство образовательных услуг, являющихся общественными
благами (государственные школы);
- субсидирование частных производителей общественных благ (негосударственные образовательные учреждения);
- субсидирование потребителей образовательных услуг через льготные
цены, кредиты, стипендии и т.д.;
- обеспечение социальных гарантий и социальной защиты гражданам и
работникам в сфере общего образования.
Таким образом государство регулирует организацию образовательного
процесса, требуя, чтобы предоставление общего образования было последовательным, стандартизованным и обеспечивало преемственность передаваемых знаний. Требования к качеству образовательных услуг устанавливаются
в форме государственных образовательных стандартов, регламентирующих
права и обязанности участников системы общего образования в отношении
содержания общего образования, нормативных сроков его получения, оценки
его результатов68.
Федеральный компонент государственного стандарта общего образования, направлен на приведение содержания образования в соответствие с возрастными особенностями учащихся, когда ребенок устремлен к реальной
практической деятельности, познанию мира, самопознанию и самоопределе-
Федеральный закон об обеспечении конституционных прав граждан на общее образование. Глава 1, Ст. 1.1.
68
57
нию. Стандарт ориентирован не только на знаниевый, но, в первую очередь,
на деятельностный компонент образования, что позволяет повысить мотивацию обучения, в наибольшей степени реализовать способности, возможности, потребности и интересы ребенка. Федеральный компонент направлен на
реализацию следующих основных целей:
- формирование целостного представления о мире, основанного на приобретенных знаниях, умениях, навыках и способах деятельности;
- приобретение опыта разнообразной деятельности (индивидуальной и
коллективной), опыта познания и самопознания;
- подготовка к осуществлению осознанного выбора индивидуальной образовательной или профессиональной траектории.
Одной из важнейших задач основной школы является подготовка обучающихся к осознанному и ответственному выбору жизненного и профессионального пути. Условием достижения этой задачи является последовательная индивидуализация обучения, предпрофильная подготовка на завершающем этапе обучения в основной школе. В основной школе обучающиеся
должны научиться самостоятельно ставить цели и определять пути их достижения, использовать приобретенный в школе опыт деятельности в реальной жизни, за рамками учебного процесса69.
С января 2004 года начата реализация федерального закона «О внесении
изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений»70, предполагающего часть расходов образовательных учреждений
производить из средств бюджетов субъектов федерации, выделяя на это образовательные субвенции, рассчитанные на основе нормативов подушевого
финансирования. Однако ни сам закон, ни инструктивные письма к нему не
дают точного определения величины нормативов и того, что должно быть
http://www.school.edu.ru/attach/8/155.doc. Государственные образовательные стандарты. Основное общее образование.
70
ФЗ «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений» -№123-ФЗ от 7
июля 2003 года.
69
58
включено в субвенцию. В документе есть указание на то, что на реализацию
государственного стандарта общего образования на уровне не ниже федеральных нормативов будут выделяться субвенции в соответствии с нормативами расходов, утвержденными законами субъектов РФ.
При отсутствии федеральной нормы и при невозможности использовать
какие-либо ориентиры по стоимости образовательного стандарта, субъекты
Федерации стали рассчитывать величину норматива исходя из сложившихся
за предыдущий период средних фактических расходов по типам и видам общеобразовательных учреждений. Многие регионы опираются на цифры, содержащиеся в инструктивном письме Минобразования России71, которое
приводит значения нормативов расходов на реализацию государственного
стандарта общего образования (в городском поселении - 5550 руб., в крупном
сельском -6550 руб., в ином сельском поселении - 9940 руб. на ребенка). Однако, приведенные значения, во-первых, не являются обязательными, а вовторых, как показывает исследование п. 2.1, во многих регионах расходы существенно превышают заявленную норму. Однако данный подход не совсем
совпадает с подходом, обозначенным в Федеральном законе № 123-ФЗ72, который предписывает, чтобы региональные нормативы были достаточными
для реализации государственного стандарта общего образования. Вместе с
тем, такой подход позволяет, хотя бы, учесть расходы, сложившиеся на территории данного субъекта Федерации. Кроме того, новый закон предложил
перераспределить финансовую ответственность между бюджетными уровнями, передав часть финансовой ответственности с муниципального уровня на
уровень субъекта. Однако оказалось, что определение этой части, а именно
расчет стоимости реализации государственного стандарта, вызывает массу
сложностей. В подавляющем большинстве регионов при перераспределении
Письмо Министерства образования от 19.08.03 № 20-51-2564/20-05 «О реализации Федерального закона от 07.07.03 № 123-ФЗ»)
72
ФЗ от 07.07.2003 № 123-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений» // СПС «ГАРАНТ-МАКСИМУМ. -2005.
71
59
финансовой ответственности существует объективная опасность уменьшения
общего финансирования образовательных учреждений.
Неподготовленность системы общего образования к введению норм, отсутствие детальных региональных и муниципальных нормативов бюджетного финансирования, рассчитанных коэффициентов удорожания затрудняет
реализацию Федерального закона.
В последнее десятилетие в странах с развитой рыночной экономикой
проводятся реформы, меняющие роль государства в сфере образования: государство перестает непосредственно руководить общеобразовательными
учреждениями. Функции органов управления перемещаются из сферы производства образовательных услуг в область защиты интересов их потребителей.
Государство способствует развитию в сфере образования конкуренции и рыночных отношений, но при этом во многих странах скептически относятся к
перспективам приватизации государственных школ.
В среднем во всем мире 63 % расходов на образование осуществляется
за счет государства73. Средний уровень расходов на образование составил в
2000 г. 5,4 % ВВП в странах с высоким уровнем подушевого дохода и 4,1 %
ВВП в странах со средним и низким уровнем подушевого дохода74.
Прогноз экономических показателей к Национальной доктрине образования в Российской Федерации75 (расчетно, млрд. руб.) приведен в таблице
1.2.1. и на Рис. 1.12.
73
Facts and figures 2002/UNESCO Institute for Statistics. 2002. P.20
Entering the 21th Century. World Development Report 2001/2002. Washington D.C.: The World Bank.
2000. P.241
75
Национальная доктрина образования в Российской Федерации - основополагающий государственный документ, утверждаемый федеральным законом и устанавливающий приоритет образования в государственной политике, стратегию и основные направления его развития. Доктрина
определяет цели воспитания и обучения, пути их достижения посредством государственной политики в области образования, ожидаемые результаты развития системы образования на период до
2025 года.
74
60
Таблица 1.2
Прогноз экономических показателей к Национальной доктрине образования в РФ, млрд. руб.
ВВП
Расходы консолидированного
бюджета на образование, в
том числе:
Дошкольное
Общее (начальное, основное,
полное) среднее
Начальное профессиональное
Среднее специальное
Высшее
Послевузовское
1999
4110
125,4
2003
8500
510,0
2010
9550
763,8
2015
9900
891,0
2025
13000
1130,0
16,2
68,3
65,8
278,4
97,0
407,8
113,5
474,1
142,8
603,0
11,5
14,6
13,8
0,8
46,7
54,4
55,7
3,9
71,6
81,9
91,1
6,0
84,1
96,2
110,0
7,4
106,3
121,3
136,4
9,2
0,2
5,1
8,4
5,7
11,0
Прочие расходы
Источник: Модельные прогнозы динамики бюджета РФ в долгосрочной перспективе. -М., Минфин РФ., 2004.
450
700
400
600
350
500
300
250
400
200
300
150
200
100
100
50
1999
2010
2015
Прочие расходы
Высшее
Среднее
специальное
2003
Послевузовское
0
Начальное
профессиональное
Общее (начальное,
основное, полное)
среднее
Дошкольное
0
2025
Рис. Расходы консолидированного бюджета на образование, по видам
Прогноз структуры расходов консолидированного бюджета России на
образование (в процентах) приведен в Таблице 1.3.
61
Таблица 1.3
Прогноз структуры расходов консолидированного бюджета России на
образование, в процентах
2010 про2015
2025
гноз
В разрезе уровней образования Российской Федерации
В % к ВВП, всего
3,1
6,0
8,0
9,0
10,0
В том числе:
Дошкольное
0,4
0,8
1,0
1,15
1,26
Общее (начальное, ос1,7
3,3
4,3
4,79
5,34
новное, полное) среднее
Начальное профессио0,3
0,5
0,74
0,85
0,94
нальное
Среднее специальное
0,4
0,6
0,85
0,97
1,23
Высшее
0,3
0,7
0,95
1,1
1,2
Послевузовское
0,02
0,05
0,06
0,07
0,08
В разрезе международной классификации
Дошкольное
0,4
0,7
0,8
0,9
1,0
Начальное и среднее
1,9
3,7
3,9
4,1
4,7
Высшее
0,82
1,6
1,8
2,0
2,3
Источник: Модельные прогнозы динамики бюджета РФ в долгосрочной перспективе. -М., Минфин РФ., 2004.
1999
2003
В компетенции субъектов Федерации находится формирование бюджетов в части расходов на общее образование, установление региональных
нормативов финансирования образования. В компетенции органов местного
самоуправления находятся формирование местных бюджетов и фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования образования. Необходимо отметить, что бюджеты различных уровней
принимают неодинаковое участие в финансировании различных учреждений
образования. Так, средние школы на 99% финансируются из бюджетов субъектов Федерации и только на 1 % из федерального бюджета.
Образовательным учреждениям допускается привлекать в соответствии
с действующим законодательством финансовые ресурсы за счет предоставления платных дополнительных образовательных и иных услуг, предусмотренных уставом, а также добровольных пожертвований и целевых взносов
юридических и физических лиц. Привлечение образовательным учреждением дополнительных средств не влечет за собой снижения нормативов и абсо-
62
лютных размеров его финансирования из бюджетной системы. Примерная
форма договора об оказании платных образовательных услуг в сфере общего
образования утверждена Приказом Министерства образования Российской
Федерации от 10 июля 2003 г. №299476.
К дополнительным платным образовательным услугам относятся:
1.Образовательные и развивающие услуги:
а) изучение специальных дисциплин сверх часов и сверх программы по
данной дисциплине, предусмотренной учебным планом;
б) репетиторство с обучающимися другого образовательного учреждения;
в) различные курсы:
- по подготовке к поступлению в учебное заведение,
- по изучению иностранных языков,
- повышения квалификации,
- по переподготовке кадров с освоением новых специальностей (в т.ч.
вождение автомобиля, машинопись, стенография);
г) различные кружки по обучению игре на музыкальных инструментах,
фотографированию, кино-, видео-, радиолюбительскому делу, кройке и шитью, вязанию, домоводству, танцам и т.д.;
д) создание различных студий, групп, школ, факультативов по обучению
и приобщению детей к знанию мировой культуры, живописи, графики,
скульптуры, народных промыслов, всему тому, что направлено на всестороннее развитие гармоничной личности и не может быть дано в рамках государственных образовательных стандартов;
е) создание различных учебных групп и методов специального обучения
детей с отклонениями в развитии;
Зарегистрирован в Минюсте РФ от 13 августа 2003 г. Регистрационный номер № 4971 // Российская газета. 19 августа 2003 г. №163 (3277).
76
63
ж) создание групп по адаптации детей к условиям школьной жизни (до
поступления в школу, если ребенок не посещал дошкольное образовательное
учреждение).
2. Оздоровительные мероприятия: создание различных секций, групп по
укреплению здоровья (гимнастика, аэробика, ритмика, катание на коньках,
лыжах, различные игры, общефизическая подготовка и т.д.)77.
По мнению автора, предоставление дополнительных платных услуг
должно выходить за рамки соответствующих образовательных программ и
государственных образовательных стандартов. Доходы от указанной деятельности образовательного учреждения должны направляться на развитие
уставной деятельности, в том числе на увеличение расходов по заработной
плате. В этом случае данная деятельность не будет относиться к предпринимательской деятельности. Также необходимо иметь в виду, что платные
услуги не могут оказываться взамен и в рамках основной образовательной
деятельности, финансируемой из бюджета. В противном случае средства, полученные путем такой деятельности, изымаются в соответствующий бюджет.
Влияние государства на систему общего образования должно возрастать.
Сегодня правительство не только осознает необходимость существенной модернизации содержания и структуры общего образования, но и предпринимает реальные шаги. Механизм государственного регулирования в сфере общего образования трансформируется. Что же представляет собой современный механизм государственного регулирования в сфере общего образования?
По мнению Степановой В.В., государственное регулирование сферы образования представляет собой систему экономических, социальных, правовых, политических и организационных форм и методов воздействия на субъекты образовательных процессов, которые определяют среду для реализации
ими целей и задач, одновременно отвечающих как стратегическим интересам
государства, так и непосредственным интересам самих этих субъектов78.
Приложение к письму Министерства образования РФ от 21 июля 1995 г. № 52-М
Степанова В.В. Государственное регулирование сферы образования: Монография. - Архангельск: Поморский гос. Ун-т, 2002, с.109-110
77
78
64
При этом государственное воздействие должно выражаться не только со стороны предложения образовательных услуг в виде государственного сектора
образования, но и со стороны спроса на образование в форме государственного образовательного заказа, гарантирующего общий высокий уровень развития человеческого потенциала.
По мнению автора настоящего исследования, государственное регулирование в сфере общего образования представляет собой совокупность мер
прямого и косвенного воздействия государства на развитие общего образования способами законодательного, административного и экономического регулирования в целях обеспечения условий эффективного функционирования
средней школы. Государственное регулирование общего образования - это
воздействие государства на общеобразовательные учреждения, процессы,
проистекающие в области общего образования, и участвующих в них лиц.
Государственное регулирование общего образования осуществляется в целях
упорядочения деятельности общеобразовательных учреждений, обеспечения
соблюдения действующего законодательства, отстаивания государственных
и общественных интересов в целях формирования адекватного времени и потребностям общества уровня человеческого потенциала, достижения современного качества общего образования, его соответствия актуальным и перспективным потребностям личности, общества и государства.
Рассматривая методы государственного регулирования общего образования возможно отметить применение различных регуляторов и стабилизаторов в виде государственных стандартов, процедур лицензирования и аккредитации, поскольку их применение повышают качество общего образования.
В целях государственного регулирования общего образования применяют методы прямого и косвенного регулирования.
К методам прямого государственного воздействия относятся:
- определение стратегических целей в области общего образования и их
выражение в индикативных и других планах, целевых программах;
65
- государственные заказы на осуществление образовательных услуг в
области общего образования;
- государственная финансовая поддержка и использование методов целевого финансирования;
- нормативные требования к стандартизации и качеству образовательных
услуг в области общего образования;
- лицензирование, аттестация и аккредитация образовательной деятельности.
Методы прямого государственного регулирования базируются на силе
государственной власти. Методы косвенного государственного регулирования в области общего образования опираются в основном на рыночные «правила игры» и воздействуют на экономические интересы участников образовательного процесса. К ним относятся:
- платежи за коммунальные услуги, услуги связи и т.п.
- регулирование цен, их уровней и соотношений в области общего образования и по другим видам деятельности, приносящей доход.
Формой косвенного финансирования государством общего образования
можно считать налоговые льготы. С помощью продуманной системы налоговых льгот можно обеспечить существенное дополнительное финансирование
к бюджетному финансированию общего образования и тем самым без излишней централизации создать для этой сферы устойчивый и надежный источник поступления денежных средств. Наиболее эффективной налоговой
льготой является, например, освобождение в части непредпринимательской
деятельности от уплаты всех видов налогов, в том числе платы за землю.
Налоговая льгота, дающая право предприятиям и организациям уменьшать
облагаемую налогом прибыль на сумму средств, перечисленных учреждениям образования, не имеет на данном этапе значительного эффекта, вопервых, в связи с малым числом прибыльных предприятий, а во-вторых, потому что эта сумма не может быть более 3 процентов облагаемой налогом
прибыли. На основе изучения опыта развитых стран автор предлагает ввести
66
налоговую льготу потребителям услуг общего образования (или их родителям), а именно - вычет затрат на общее образование из облагаемого налогом
дохода частных лиц.
Государственная стратегия в общем образовании
Прогнозирование и программирование общего образования
Формы прямого
воздействия
Правовое
обеспечение
Государственная
собственность в
образовании
Государственная
монополия
Государственные
инвестиции в
образование
Экономические
методы
Бюджетное
финансирование
Альтернативное
финансирование
Налоговое
регулирование
Регулирование
ценообразования
Рис. 1.13. Схема содержания государственного регулирования общего образования
Существует форма финансирования образовательной деятельности,
предусматривающей использование специального документа, который выда-
67
ется обучающемуся
и является финансовым обязательством государства
оплатить обучение этого человека в размере определенной суммы. Данная
форма была предложена для государственного финансирования школ. Каждому ребенку школьного возраста выдается образовательный ваучер. Учащийся (или его родители) выбирает школу и приносит в нее выданный ему
документ. Школа получает бюджетные средства на основании ваучеров,
предъявленных ею финансовому органу.
Главный недостаток ваучерного финансирования видится автору в том,
что его внедрение столкнется с серьезными трудностями в обеспечении на
практике требований доступности бесплатного школьного образования приемлемого качества и обязательности его получения для каждого ребенка
школьного возраста, создаст большие неудобства для групп с низкими доходами. Для государства потребуются значительные усилия по регулированию
ваучерной системы финансирования, и эти административные усилия окажутся не меньшими, а скорее большими, чем до введения ваучеров.
Как показывает анализ, финансирование государством образовательной
деятельности осуществляется в различных формах (табл. 1.4).
Таблица 1.4
Формы финансирования государством образовательной деятельности79
Финансирование образовательных организаций
Прямое
Косвенное
Сметное финансиро- Налоговые льготы
вание
Блоковые субсидии
Заказы
Подушевые нормативы
Финансирование учащихся
Прямое
Образовательные
ваучеры
Гранты
Кредиты
Косвенное
Налоговые льготы
Гарантии кредитов
В России государство выделяет образовательным организациям бюджетные средства, разграничивая их по видам затрат, а затем органы управления общим образованием утверждают подведомственным им образовательным учреждением смету доходов и расходов. Финансовые средства плани79
Беляков С.А. Лекции по экономике образованием. М.: ГУ ВШЭ, 2002
68
руются и выделяются их получателю по статьям экономической классификации бюджетных расходов. Размер финансовых средств рассчитывается в зависимости от категории и пропускной способности образовательного учреждения. Планирование выделяемых средств по каждой статье производится
на основе фактических затрат прошлого периода и нормативов (нормативы
штатного расписания и оплаты труда, расходов на учебное оборудование и
инвентарь и т.д.), которые устанавливаются в расчете на показатели пропускной способности и дифференцируются по видам и категориям учреждений. Однако учреждения не вправе использовать бюджетные средства для
расходов, не предусмотренных сметой, или превышать расходы по тем или
иным статьям без санкции вышестоящего органа управления. Бюджетные
средства перечисляются учреждениям с учетом фактического использования
ранее поступивших средств по каждой статье. Так что экономия любого вида
затрат невыгодна учреждению, оно в этом случае недополучит бюджетных
средств в будущем. Сметное финансирование позволяет финансовым органам контролировать использование бюджетных ресурсов, но оно не создает у
учреждений стимулов сравнивать затраты с достигнутыми результатами и
оптимизировать их соотношение. Их целью является получение как можно
большего объема ресурсов.
До начала 1990-х гг. бюджетное финансирование образовательных организаций почти во всех странах осуществлялось в форме сметного финансирования. Между тем в последние десятилетия стала вполне очевидна значимость определенной автономности образовательных учреждений в принятии
экономических
решений.
Формирующееся
информационное
общество
предъявляет к образовательным организациям требования гибкости в организации их деятельности, развития образовательных программ и форм обучения, расширения источников финансирования. Для того чтобы соответствовать потребностям развивающейся экономики и усложняющейся социальной
жизни, образовательным организациям нужна возможность, самостоятельно
определять основные характеристики образовательного процесса, методы и
69
технологии обучения, структуру кадров, источники доходов, направления
расходования средств. В свою очередь, сдерживание роста государственных
расходов на социальные цели заставляет искать пути стимулирования получателей бюджетных средств к более эффективному их использованию. По
мнению автора, сметное финансирование этим требованиям не отвечает.
Рассмотрим следующую форму государственного финансирования общего образования. Форма блоковых субсидий государственного финансирования образовательной деятельности предусматривает выделение бюджетных средств с указанием рамок, или «блока», их использования. Они предназначаются для возмещения определенных видов расходов: например, субсидии на исследовательскую деятельность общеобразовательных учреждений,
на приобретение учебного оборудования и его эксплуатацию и т.д. В этом
случае также обычно утверждается смета, но по соответствующему ограниченному перечню расходных статей.
К прямым формам государственного финансирования общего образования относится подушевое нормативное финансирование (ПНФ). По мнению
автора, это наиболее перспективное направление.
Д.В. Фомин понимает под подушевым нормативным финансированием
«определение объема бюджетных ассигнований образовательным учреждением, имеющим государственную аккредитацию и реализующим государственные образовательные стандарты, путем умножения ежегодно устанавливаемого норматива бюджетного финансирования в расчете на одного учащегося на численность учащихся»80. Получателем бюджетных средств в этом
случае по-прежнему остается учреждение, но основой для расчета ассигнований становится число (и, следовательно, объем образовательных услуг), а
не прочие параметры учреждения (штаты, инфраструктура, фактические затраты отчетного периода). Такая система предполагает право школьников (их
родителей) на выбор места обучения и должна стимулировать конкуренцию
Фомин Д.В. Подушевое нормативное финансирование общего образования: основные принципы, преимущества. Риски. Центр фискальной политики. 2004 г.
80
70
между образовательными организациями за привлечение большего числа
учащихся.
Поскольку новая схема разграничения расходных обязательств предусматривает передачу финансовых средств на реализацию основных образовательных программ (государственного стандарта) местным бюджетам в виде
субвенций, администрации субъектов Федерации получают возможность
обязать органы местного самоуправления распределять средства субвенций
между учреждениями образования по подушевому принципу, т.е. пропорционально численности учащихся. Это положение нашло отражение в проекте
федерального закона «О государственном стандарте общего образования»,
согласно которому «средства бюджетов субъектов РФ, предоставляемые в
виде субвенций местным бюджетам на реализацию образовательными учреждениями государственного стандарта общего образования, распределяются
между всеми учреждениями общего образования, реализующими государственный стандарт общего образования, пропорционально численности обучающихся в соответствии с региональными нормативами с учетом повышающих коэффициентов» (п. 11 ст. 14) 81. В то же время принцип самостоятельности бюджетов позволяет органам местного самоуправления городских
округов и муниципальных районов самостоятельно определять порядок расходования собственных средств, ассигнуемых на нужды общего образования.
По мнению автора, переход на ПНФ создает следующие предпосылки
для повышения эффективности расходов на общее образование:
Постановление ГД ФС РФ от 13.06.2002 № 2843-III ГД. «О проекте ФЕДЕРАЛЬНОГО Закона №
117605-3 «О государственном стандарте общего образования»// СПС «ГАРАНТ-МАКСИМУМ. 2005.; Разработан в соответствии с Законом Российской Федерации «Об образовании» (ст. 7) и
Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации № 1756-р от 29 декабря 2001 г.; одобренный
решением коллегии Минобразования России и Президиума Российской академии образования от
23 декабря 2003 г. № 21/12; утвержденный приказом Минобразования России «Об утверждении
федерального компонента государственных стандартов начального общего, основного общего и
среднего (полного) общего образования» от 5 марта 2004 г. № 1089.
81
71
- происходит относительное выравнивание бюджетных средств, расходуемых на одного учащегося в различных образовательных учреждениях82,
что является шагом вперед к обеспечению равного доступа к общему образованию для всех жителей региона;
- жесткая зависимость объема выделяемых бюджетных средств от числа
учащихся является основой для конкуренции между школами за потребителей образовательных услуг (данное преимущество реализуемо на территориях с плотной сетью образовательных учреждений и/или хорошей транспортной доступностью). Это, в свою очередь, создает стимулы повышать качество образовательных услуг и предполагает отмену сложившейся практики
прикрепления учащихся к определенной школе по месту жительства и обеспечение равного доступа всех учащихся к любым муниципальным школам;
- процедура распределения бюджетных средств между образовательными учреждениями становится прозрачной и предсказуемой для всех участников бюджетного процесса;
- объем бюджетного финансирования каждого образовательного учреждения зависит только от численности учащихся и величины норматива и не
зависит от таких параметров, как объем внебюджетных доходов, штатная
численность персонала, объем средств, не использованных на конец отчетного периода, и др. При условии расширения хозяйственной самостоятельности
образовательных учреждений это должно стимулировать их руководителей к
более эффективному расходованию средств;
- опыт поэтапного перехода к ПНФ позволит органам управления образованием выявить образовательные учреждения, подлежащие реструктуризации83.
Применение поправочных коэффициентов к единому нормативу, отражающих различия в стоимости предоставления стандартной образовательной услуги в различных образовательных учреждениях (см. далее), исключает абсолютное выравнивание бюджетных ресурсов, расходуемых на
одного учащегося.
83
В данном случае мы имеем в виду образовательные учреждения, в которых численность учащихся окажется недостаточной для покрытия их затрат, что сделает необходимым закрытие или
реорганизацию такого учреждения. Можно, однако, предположить и другую ситуацию - повышение качества образовательных услуг какого-либо учреждения вызовет переток в него учащихся,
82
72
С переходом к ПНФ основой для расчета бюджетных ассигнований
учреждениям образования становится объем оказанных ими услуг, что является шагом на пути замещения административных отношений между школами и органами управления образованием отношениями экономическими. Но
для превращения бюджетных учреждений образования в самостоятельных
производителей услуг необходимо не только планирование ассигнований на
основе показателей деятельности, но и расширение полномочий школ в отношении расходования бюджетных средств. Финансирование бюджетополучателей в соответствии с подробно расписанной сметой, практикуемое в
настоящее время, представляет собой форму косвенного контроля государства за технологией предоставления бюджетных услуг. В отсутствие действенных механизмов прямого контроля за количественными и качественными характеристиками бюджетных услуг государство доводит бюджетные
средства до получателей в разрезе детальных статей экономической классификации, тем самым, фиксируя структуру издержек и, косвенно, некоторые
характеристики «конечного продукта». Однако жесткая фиксация структуры
ассигнований лишает школы возможности оперативно управлять своими издержками и выбирать альтернативные способы производства услуг заданного
количества и качества. Целесообразнее наладить мониторинг параметров образовательных услуг и контроль над их соответствием государственным
стандартам, а школам предоставить бóльшую хозяйственную самостоятельность. В этой связи выдвигаются предложения о доведении бюджетных ассигнований до получателей в укрупненном разрезе (например, в разрезе категорий экономической классификации расходов), вплоть до перехода к финансированию «одной строкой» (без разбивки по статьям экономической
классификации).
Исходя из вышеизложенного, возможно сделать следующие выводы.
так что их численность превысит проектную наполняемость здания. Такая тенденция должна быть
учтена органом управления образованием при принятии инвестиционных решений.
73
Во-первых, ограниченность рыночного механизма организации сферы
общего образования должна компенсироваться государственным регулированием этой сферы. Однако подобное регулирование не может быть простым
продолжением практики административного управления общим образованием. Смыслом трансформации управления образованием в регулирование образованием должен стать переход от принятия директив для исполнения каких-либо решений к созданию условий экономического функционирования
всех субъектов сферы образования, которые способствовали бы достижению
тех или иных результатов, оптимальных как с позиций индивидов и коллективов, так и с государственных позиций.
Во-вторых, очевидно, что арсенал конкретных методов и инструментов
государственного регулирования общего образования достаточно широк.
Однако большинство из них находятся на стадии внутренне противоречивого
становления, проходят период отбора наиболее устойчивых и оптимальных
алгоритмов и моделей, зачастую противодействующих друг другу. Сложность формирования непосредственных инструментов регулирования образования
усугубляется
тем,
что
само
образование
как
социально-
экономический институт претерпевает процессы трансформации и развития
собственного содержания. Становление адекватных современным изменениям экономических систем и экономических механизмов в сферах интеллектуального и социального секторов экономики становится определяющим
фактором устойчивого развития стран.
Для того чтобы процесс становления и развития конкретных форм механизма регулирования общего образования был наиболее успешным, необходимо сосредоточить воздействие государства лишь на таких направлениях,
которые бы обеспечили наибольшую результативность. Среди таких направлений мы выделяем: стимулирование внедрения новых образовательных технологий на основе информатизации общего образования, реструктуризацию
сферы общего образования и становление самого нового организационноэкономического механизма.
74
Вопросы сбалансированности элементов государственного регулирования и рыночных механизмов в формировании финансово - экономического
механизма системы общего образования являются предметом обсуждения
многих зарубежных и отечественных экономистов. Особые споры вызывает
степень государственного вмешательства в сферу общего образования84.
Рассмотрим зарубежный опыт развития общего образования и возможностей его использования в Российской Федерации.
84
Ерошин В. И. Экономика образования: проблемы и перспективы. М.: ИУО РАО, 1997.
75
1.3. Зарубежный опыт развития общего образования и возможности его
использования в Российской Федерации
Практика организации систем общего образования в различных странах
показывает, что в независимости от того, кто предоставляет образовательные
услуги в сфере общего образования - частные фирмы или государственные
учреждения, финансирование общего образования государством осуществляется в определённых усреднённых размерах, в определённой доле от ВВП.
В развитых странах, где население имеет доходы для того, чтобы самостоятельно удовлетворять спрос на общее образование, а значит, и оплачивать общее образование, участие государства в финансировании общего образования определяется сформировавшимся спросом на образование как на
компонент развития человеческого потенциала, так же существенную поддержку в этом процессе оказывают общественные институты, неся соответственно и бремя затрат.
В странах с недостаточным уровнем развития государство вынуждено
финансировать общее образование по другим причинам. Во-первых, население, у которого уровень дохода таков, что не обеспечивает в полной мере
удовлетворение самых насущных потребностей, не может оплачивать общее
образование. Во-вторых, при неспособности населения оплачивать общее образование, перед государством встаёт перспектива деградации как социальной, так и экономической, из-за потери компонентов человеческого капитала.
Есть и третий тип стран, беднейшие, которые не могут самостоятельно
финансировать развитие системы общего образования. В таком случае данным странам помощь оказывает мировое сообщество, посредством международных организаций, среди которых: ЮНЕСКО, ЮНИСЕФ, Программы развития ООН и Всемирный банк. Содействие беднейшим странам в развитии
общего образования осуществляется в рамках решений Всемирных конфе-
76
ренций «Образование для всех»85. При этом больший размер финансирования
от доноров получают те страны, которые сильнее других пострадали от экономических и финансовых ограничений, связанных с бременем внешней задолженности. Вторым непременным условием финансовой помощи является
наличие политической воли и принятые на высшем политическом уровне
формальных обязательств по развитию общего образования в странах реципиента. Непосредственно же в странах получателях финансовой помощи
предложение общего образования осуществляется государственными учреждениями, хотя поддерживаются усилия и неправительственных организаций.
Рассмотрим историческое становление зарубежных образовательных систем на примере стран с развитой рыночной экономикой.
Изначально в большей части Европы школы и университеты либо совсем не обременяли государственную казну, либо забирали из нее совсем немного. Их содержали, в основном, за счет местных или провинциальных доходов, ренты с земельных владений или процентов с капитала, который
предоставляли специально для этого или сам государь, или, что чаще, меценаты. При этом осознавалось, насколько значимо распространение образования для экономики и общества, так например Адам Смит писал: «Хотя люди
из простонародья не могут в цивилизованном обществе получать такое хорошее образование, как люди знатные и состоятельные, однако умение читать, писать и считать может быть приобретено в столь ранний период жизни, что большинство даже тех, кто воспитывается для более простых занятий,
имеют время приобрести эти познания еще до того, как они могут быть приставлены к этим занятиям. С весьма небольшими издержками государство
может облегчить, поощрять и даже сделать обязательным почти для всего
Майор Ф. Образование для всех: задача до 2000 г.// Перспектива: вопросы образования. - 1991. №4 (76), - с.47-51
85
77
народа приобретение этих наиболее существенных элементов образования»86.
Необходимо отметить, что социальная природа образования просматривалась в этот период, наиболее ярко в деятельности церкви, создавшей сеть
воскресных школ. Начальное образование держалось на благотворительных
программах. В целом же образовательная система оставалась сословной,
ориентированной на сохранение социальной стратификации. По этому поводу в 1755 г. Глава Норической епархии писал, что бедные дети рождены,
чтобы быть поденщиками и зарабатывать свой хлеб. Если же они благодаря
благотворительности все-таки получат образование, несовместимое с той
жизнью, которая им уготована, они станут опасными для общества87.
Индустриализация явила собой новый спрос на навыки и знания, требуя
более высокого, чем прежде, уровня массового образования. Политическая
активизация низших классов, их интеграция в политический процесс в рамках индустриального общества также повышала потребность в образовании
непривилегированных классов.
Наиболее ярко разница в качестве образования проявилась в конце Второй мировой войны. Правительство Великобритании предоставило своим ветеранам возможность завершить лишь среднее образование, а в США закон о
правах ветеранов гарантировал им получение высшего образования за счет
государства. Эта гарантия была подкреплена тем, что в большинстве своем
молодые американцы - участники войны успели перед мобилизацией окончить среднюю школу. Когда следующий этап экономического развития,
постиндустриальный переход, потребовал массовой подготовки специалистов с высшим образованием, способных работать инженерами, врачами,
квалифицированными служащими сферы услуг, в США уже была надежная
образовательная база, которая могла удовлетворить спрос на работников такого уровня.
Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. Т. 2. М.-Л.: Государственное
социально-экономическое издательство, 1931. С. 372.
87
Bendix R. Work and Authority in Industry. New York.: Wiley, 1956. P. 64.
86
78
Таким образом мы наблюдаем укрепление образование как социальноэкономической задачи государства.
К середине XX века в странах-лидерах современного экономического
роста сформировалось общественное согласие по вопросу об обязанности
государства создавать систему бесплатного и обязательного начального и
среднего образования и, по меньшей мере, содействовать развитию высшего
образования.
В это же время политические элиты убеждаются в возможности и даже
необходимости использовать образование в своих странах не только для подготовки необходимых кадров, но и для решения социальных задач, в том
числе для уменьшения неравенства в обществе. В самом деле: уровень образовательной подготовки - важнейший фактор, определяющий возможности
социального продвижения. Необходимо предоставить всем группам населения, в том числе талантливым выходцам из слоев с низкими доходами и низким социальным статусом, равные возможности получать любое образование. Однако для социального выравнивания общества этого недостаточно.
Низшие, бедные слои все равно остаются в неблагоприятном положении по
сравнению со средним классом: доступ к дополнительному образованию для
них все еще ограничен - сказываются семейные традиции, влияние малообразованного старшего поколения. Так что говорить надо не о равенстве возможностей, а о равенстве результатов. Считается необходимым добиться,
чтобы дети из семей с разным статусом получали если не одинаковое, то, по
меньшей мере, близкое по уровню образование88. Подобные представления в
1960-1980-х годах оказали сильное влияние на развитие образовательных систем во многих развитых странах, их до сих пор разделяет значительная
часть мировой образовательной элиты. Поскольку эти представления были,
по сути, реакцией общества на пережитки традиций сословного образования,
они хорошо вписывалась в общую «левую» интеллектуальную атмосферу
времени, с характерной для тех лет верой в неограниченные возможности
88
Coleman J. Equity and Achievement in Education. Boulder: Westview Press, 1990.
79
государства, верой в его способность решать любые экономические и социальные проблемы, верой в позитивную роль государственного проникновения во все сферы общественной жизни.
К общепринятому тогда взгляду на равный для всех доступ к образованию один из самых авторитетных авторов, работавший в эти годы над образовательной проблематикой, Д.Колеман, добавил новый тезис: равенство конечных результатов обучения как цель образовательной политики. Разумеется, речь идет о равных результатах применительно к социальным группам, а
не к отдельным личностям. Такой подход требует активных действий государства, направленных на выравнивание уровня и качества образования, которое получают разные слои общества89.
Сторонники концепции «равенства результатов» стремились сделать
учебный процесс максимально универсальным, исключить саму возможность
формировать школы разных типов. Их ключевой аргумент: нестандартные
учебные заведения, особенно те из них, которые ориентированы не на подготовку в вузы, а только на приобретение учащимися узкопрофессиональных
навыков, непременно станут инструментом социальной дискриминации. В
Англии, например, именно такая аргументация привела к отказу от созданных после войны трех типов средней школы и единообразному для всей
страны обучению со стандартизованным набором предметов и программ.
Остановимся на этом моменте и проанализируем его более подробно.
Считалось, что когда у родителей есть право и возможность выбирать школу
для своих детей, возникает опасность, что дети из более обеспеченных семей
попадут в лучшие учебные заведения, где соберутся самые подготовленные
ученики. И это приведет к еще большей дифференциации в качестве образования. Сформулированную в 1966 г. Д.Колеманом гипотезу о том, что контингент учащихся определяет качество образования, получаемого в конкретной школе, в настоящее время его последователи считают аксиомой. Если
89
Coleman J. The Concept of Equality of Educational Opportunity // Harvard Educational Review, 38
(Winter), 1968. P. 7-22.
80
стандарты образования в лучших школах в результате соревнования между
ними растут, то те же стандарты в непопулярных заведениях будут снижаться. Конкуренция между школами ведет к поляризации образовательных результатов, подрывая базу всей системы образования, восстанавливая принцип отбора учеников в успешные школы, исключая какое бы то ни было равенство возможностей90. Если же отбор учеников в школу сопровождается
тестированием, выходцы из более обеспеченных семей снова получают преимущества91. Единая школа для детей из среднего и рабочего классов - вот
идеал сторонников стандартного комплексного учебного заведения.
Из логики «равных результатов» органично вытекает линия на ограничение права родителей выбирать школу для своих детей или на полный отказ
в таком праве - учиться следует по месту жительства. Поскольку образование
должно быть общедоступным и гарантировать «равенство результатов», а
уровень подготовки детей из разных семей всегда не одинаков, подобная логика фактически ориентирует (хотя и не провозглашает это открыто) учебный процесс на самых слабых учеников. Последствия для качества образования очевидны.
В середине прошлого века линию на «равенство результатов» разные
страны проводили с неодинаковой жесткостью и последовательностью, но в
целом ее влияние на организацию мирового образовательного процесса оставалось в то время весьма значительным. Это означало, что при выборе между
качеством образования и социальным равенством предпочтение отдавали последнему. Так например в начале 70-х гг. А.Халси отмечал, что попытки превратить систему образования в средство для обеспечения равных возможностей основаны на нереалистических предпосылках и игнорируют структурные основы неравенства в Великобритании. Он отмечал, что эти инициативы
следуют логике политической идеологии, рассматривающей образование в
90
Halsey A.H., Lauder H., Brown P., Wells A.S. (eds.) Education. Culture, Economy and Society. New
York: Oxford University Press, 1997. P. 22; Coleman J.C. Equality of Educational Opportunity. Washington, DC: Government Printing Office, 1966.
91
World Education Report 2000. The Right to Education: Towards Education for All Throughout Life. Paris: UNESCO Publishing. 2000. P. 66,67.
81
качестве «мусорной корзины социальной политики - места, куда можно
сбросить социальные проблемы, которые неизвестно, как решать, и с которыми не готовы бороться серьезно; такие проблемы называют «образовательными» и перекладывают их на школу…»92.
Представление о том, что образование населения позитивно влияет на
экономическое развитие страны, было широко распространено уже в XIX веке. Однако только в середине 1950-х годов экономические исследования, основанные на обширной статистике, наглядно продемонстрировали связь экономического роста с накоплением человеческого капитала, в том числе с
продолжительностью обучения93. С этого времени увеличение расходов на
образование, охвата им населения и длительности учебы считаются важнейшими инструментами, которые ускоряют экономическое развитие94. Быстрый
рост расходов на образование и их доли в ВВП в последующие десятилетия
позволяет ограничить негативное последствие политики социального выравнивания на качество образовательного процесса.
Во второй половине прошлого столетия сначала США, а затем и другие
высокоразвитые страны вступают в новую стадию развития: доля промышленности в ВВП падает, зато возрастает доля услуг; в 1956 году американские «белые воротнички» впервые опережают по численности «синих»,
быстро растет спрос на специалистов с высшим образованием. Основой рабочей силы в индустриальном обществе были рабочие не очень высокой квалификации, на их обучение стандартным операциям требовалось всего несколько недель. С переходом к экономике, где доминирует сфера услуг,
быстро растет спрос на квалифицированную рабочую силу и управленцев. В
пятидесятые-семидесятые годы в США число должностей, требующих высHalsey A.H. Political ends and Еducational Means (in Halsey A.H. (ed.)). Educational Priority. V. 1. L.: HMSO. P. 4.
93
Накопленный за последние десятилетия опыт показал, что темпы экономического роста связаны
не столько с длительностью обучения, сколько с его качеством. См.: Hanushek E.A., Kimko D.D.
Schooling, Labor Force Quality and the Growth of Nations // American Economic Review 90, № 5 (December): 1184-1208.
94
Easterly W. The Elusive Quest for Growth. Economists' Adventures and Misadventures in the Tropics.
- Cambridge Massachusetts London: The MIT Press, 2000. P. 72, 73, 76, 266.
92
82
шего образования, увеличивается вдвое быстрее численности рабочих95, среди работающих быстро растет доля выпускников университетов. Постиндустриальный мир, с характерным для него уменьшением относительной численности тех, кто представляет массовые рабочие профессии, ростом спроса
на менеджеров и специалистов, предъявляет все более высокие требования к
уровню образования (Табл. 1.5).
Таблица 1.5
Средняя продолжительность обучения в ведущих развитых странах,
число лет
Страны
Годы
США
Франция
Германия
Англия
Япония
1950*
13,27
9,58
10,4
10,6
9,11
1970
11,9
12,0
12,0
1975
12,4
122,9
1980
12,6
12,9
13,1
1985
14,7
13,1
13,1
13,1
1990
15,5
14,5
13,7
13,2
1991
14,5
13,8
13,3
1992
16,0
14,6
14,9
15,7
1993
16,0
15,4
15,1
16,0
13,9
1994
15,9
15,4
15,2
16,4
13,2
1995
15,9
15,5
15,3
16,5
1996
14,7
15,5
15,8
16,6
1997
15,5
15,4
15,3
200015,2
15,4
15,3***
16,3
14,3
2001**
Источник: UNESCO Institute for Statistics. Statistical tables. School life expectancy &
Transition rate from primary to secondary education indicators. http://www.unesco.org.
* Данные за 1950 г.: Maddison А. Monitoring the World Economy 1820 - 1992. - Paris:
OESD, 1995. P. 37.
** Данные за 1999 - 2000 гг.: UN Statistics division. Demographic, Social and Housing
Statistics.
Social
indicators.
Indicators
on
education.
http://unstats.un.org.
http://unstats.un.org/unsd/demographic/social/education.htm)
*** Данные за 1998 - 1999 гг.
Быстрые технологические перемены вынуждают работников приобретать новые производственные навыки, то есть учиться на протяжении всей
своей трудовой деятельности. Поэтому создание и применение новых знаний
95
Bell D. The Coming of Post-Industrial Society. A Venture in Social Forecasting. New York: Basic
Books, Inc., Publishers, 1973.
83
становится важнейшей отраслью экономики. Ускоряются сами темпы их
накопления, формируется потребность в непрерывном образовании, постоянном повышении квалификации. Поэтому авторам, которые изучают специфику постиндустриального общества, дальнейшее повышение роли образования в экономике и обществе, увеличение доли расходов на образование в
ВВП представляются естественными и неизбежными процессами.
Но с конца 70-х годов ХХ века события развиваются иначе. В большинстве наиболее развитых стран полуторовековой быстрый рост доли расходов
на образование в ВВП либо замедляется, либо прекращается вообще (Табл.
1.6).
Таблица 1.6
Доля затрат на образование в ВВП крупных развитых стран, %
Страны
Япония**
Германия**
3,74
4,11
3,51
3,97
3,18
3,46
4,76***
4,77***
5,53
3,35
Годы
США*
Франция***
Англия***
1980
6,60
5,04
5,56
1985
6,40
5,76
4,90
1990
7,20
5,43
4,92
1995
7,30
6,06
5,33
2000
7,10
6,24
5,12
Источники:
* National Center for Education Statistics. Digest of Education Statistics, 2001. Table №
29: Total expenditures on educational institutions related to gross domestic product, by level of
institution: 1929 - 30 to 2000 - 01. http://www.nces.ed.gov.
** (Если иного не указано) OECD Education, Statistics. Education at a Glance 2001 List of indicators. Table B2.1a Expenditure on educational institutions relative to GDP.
http://www.oecd.org.
*** (Если иного не указано) Базы данных ООН: Educational expenditures of government, total, as percentage of GNP. - http://unstats.un.org.
Замедление роста или даже стабилизация доли расходов на образование
в ВВП - результат финансового кризиса постиндустриальной эпохи.
Таким образом, виден определенный кризис, кризис старых систем образования. Постиндустриальные государства вышли на верхние пределы своих
возможностей по мобилизации налоговых доходов, а сформированные десятилетиями раньше расходные обязательства требуют увеличивать долю социальных программ в валовом внутреннем продукте. В образовании механизм увеличения расходов не столь жесток. Более того, здесь наблюдается
84
противоположная тенденция: доля младших возрастных групп, на которую
падает значительная часть образовательных расходов, в общей численности
населения сокращается. В подавляющем большинстве стран-лидеров современного экономического роста приоритеты финансовой политики в социальной сфере ориентированы на пенсионную систему и систему здравоохранения, т.к. пенсионеров и больных всегда больше, чем детей.
Компенсировать неэффективность сформированной в пятидесятыхсемидесятых годах прошлого века системы образования, прежде всего образования школьного, быстро увеличивая направляемые сюда потоки ресурсов,
как это делалось в предшествующие десятилетия, оказывается невозможным.
Это приводит к возникновению структурных проблем. Представления о том,
что государство располагает безграничными возможностями и способно заплатить за все, а частные средства, которые направляются на финансирование образования, только мешают решать социальные задачи, никак не стимулируют роста негосударственных расходов на образование - скорее препятствуют их увеличению.
Между тем, в большинстве постиндустриальных стран учебные заведения, финансируемые из частных источников, существуют. Делая выбор в
пользу такой школы, родители снимают с государства всю ответственность
за финансирование учебы своих детей. В такой ситуации они не могут дополнить государственные средства собственными, а могут лишь полностью
отказаться от помощи государства, оставаясь при этом налогоплательщиками, средства которых идут на образовательные нужды других семей. Такое
могут себе позволить лишь самые обеспеченные. Когда же из-за нехватки
финансовых ресурсов положение государственных школ ухудшается, частные учебные заведения становятся новым инструментом социальной сегрегации, воспроизводства потомственного наследственного неравенства. Последний раз серьезная возможность ограничить права родителей за свой счет
давать образование детям в частных школах, обеспечив социальное равенство, обсуждалась в Англии в 1968 г. Это решение было сразу отклонено, по-
85
скольку таким образом такие меры очевидно задевали бы интересы элиты,
обучающей детей именно в таких школах.
Притчей во языцех стало качество обучения в государственных школах
Вашингтона96. Однако большая часть американской политической элиты
против того, чтобы дать родителям право выбирать школу для своих детей
или ввести систему образовательных ваучеров, предоставляющую им такую
возможность. При этом подавляющая часть сенаторов, конгрессменов, высокопоставленных сотрудников исполнительной власти учат своих детей в
частных учебных заведениях, так например на слушаниях в подкомитете по
образованию Конгресса США при обсуждении вопроса о возможности выбора родителями школы в системе среднего образования губернатор штата
Миннесота С.Карлсон заметил, что право выбора школы существовало всегда, но лишь для элиты97.
В Великобритании, которая на протяжении десятилетий проводила политику социального выравнивания с помощью комплексной школы, всегда
сохранялась система элитных платных школ, из которых вышла подавляющая часть политической и экономической элиты. По оценкам, примерно 70%
политической, административной и экономической элиты Великобритании
составляют выпускники частных (называемых на уклончивом английском
языке «общественными») школ98.
В системе государственного образования, которая не позволяет родителям выбирать школу для своих детей, действует набор факторов, снижающих
эффективность образовательных учреждений. При отсутствии конкурентной
борьбы за учеников, при бюджетном финансировании, никак не связанном с
результатами учебного процесса, школа не заинтересована прилагать усилия
к повышению качества образования. А если и прилагает, это создает допол-
96
Economist. 10-16 th May, 2002.
Hearing before the Subcommittee on Oversight and Investigations of the Committee on Education and
the Workforce House of Representatives. - Serial № 106-111, June 6, 2000. P. 24.
98
Hartnett A., Naish M. (eds.). Education and Society Today. London New York Philadelphia: The
Falmer Press, 1986. P. 81.
97
86
нительные проблемы для детей, чья успеваемость хуже, чем у их ровесников,
- а такие дети чаще всего происходят из не очень обеспеченных семей.
Образование - консервативная система, и если в стране есть традиция
ориентировать школьное образование на высокие стандарты знаний, она долгое время сдерживает действие противоположных стимулов - к снижению
качества учебного процесса. Долгое время, но, к сожалению, не вечно.
Как видно, государственная школа - часть государственной машины, на
нее, по крайней мере в большинстве развитых стран, распространяются принятые в них стандарты государственной службы. Один из важных в условиях
демократии принципов последней - гарантии государственным служащим
сохранять их рабочие места вне зависимости от исхода очередных выборов.
Перечень должностей, которые причислены к политическим, применительно
к которым приход новой политической команды чреват заменой работников,
жестко ограничен. Чтобы политические процессы не влияли на комплектование школьных кадров, учителя и другие сотрудники школ наделены правами
госслужащих. Уволить их за профессиональную непригодность или слабые
результаты работы сложно, так например в США на процедуру увольнения
не справляющегося со своими обязанностями учителя в государственной
школе времени уходит в три с лишним раза больше, чем в частной99.
Естественно, что при таком порядке вышестоящие органы управления
образованием не могут доверить школе набирать персонал самостоятельно.
Подбор педагогов и их замена относятся к компетенции чиновников, которые
непосредственно не участвуют в учебном процессе.
Государственное бюджетное финансирование также объективно предполагает жесткий контроль за бюджетом школы, лишает ее самостоятельности
в расходовании средств. Как пример необходимо привести следующее: «серьезная проблема современной английской школы - снижающийся уровень
знаний по математике и естественным наукам, связанный, в том числе, с ост-
99
Halsey A.H., Lander H., Brown Ph., Wells A.S. Education: Culture, Economy, Society. New York:
Oxford University Press Inc., 1997. P. 372.
87
рым дефицитом преподавателей этих предметов. Специалистов с хорошей
математической и естественно-научной подготовкой охотно берут на работу
страховые, консультативные и финансовые фирмы. В результате в школах
происходит старение учителей, снижается уровень преподавания. Ученики,
имеющие склонность к математике, физике, химии, не могут получить необходимых знаний. Очевидный выход из положения - повысить оплату учителей, ведущих эти предметы. Но в бюрократизированной школе это невозможно, поскольку нарушает запрет на дифференцированную оплату по разным дисциплинам»100.
Еще одна характерная проблема в организации государственного
школьного образования - тенденция к его политизации. Многие вопросы,
имеющие прямое отношение к учебному процессу и школьной программе, в
демократических обществах вызывают ожесточенные идеологические и политические споры. Это касается и содержания учебников. Результаты очередных выборов, смена власти на национальном, субфедеральном или местном уровнях нередко приводят к смене политических ориентиров, что зачастую затрагивает учебники и школьные программы, так например примерно
30 процентов школьных округов США в последние годы оказались вовлеченными в острый конфликт вокруг учебников и школьных программ101.
Сторонники
сохранения
сформировавшейся
в
шестидесятых-
семидесятых годах модели стандартной школы, к которой, как крепостные,
привязаны родители и дети, утверждают: неоспоримых доказательств негативного влияния этой модели на качество получаемого образования не существует. Наблюдаемое в подавляющем большинстве развитых стран ухудшение образования может быть обусловлено другими факторами. Как бы то ни
было, вопрос о качестве школьного обучения в постиндустриальных обществах в последние десятилетия становится все более острым.
Еconomist, 19th-25th April, 2003
Apple M.W. Curriculum Conflict in the United States / Hartnett A., Naish M. (eds.). Education and
Society Today. London New York Philadelphia: The Falmer Press, 1986. P. 161.
100
101
88
Сталкиваясь с невозможностью выбирать государственную школу без
смены места жительства, родители нередко поступают так, как поступали
крепостные крестьяне в России до отмены Юрьева дня, - переезжают в другое место. Поскольку уровень учебного заведения во многом зависит от подготовки и усердия учеников, что, в свою очередь, связано с доходами, образованием и социальным статусом семей, то при отсутствии выбора без изменения места жительства высокообразованные и высокостатусные группы
населения концентрируются в районах, где есть приличные школы, которые
финансируются из более высоких (на душу населения) доходов местных
бюджетов, сформированных благодаря состоятельным налогоплательщикам.
Хорошее финансирование и контингент детей с достаточной подготовкой и
мотивацией к учебе - оба этих фактора способствуют повышению качества
образования. Круг замыкается. И налицо процесс противоположной направленности: низкостатусные группы населения концентрируются в менее престижных районах - с низкими душевыми доходами местных бюджетов, с неудовлетворительным финансированием школ, с учениками, чьи способности,
подготовка и учебная мотивация оставляют желать лучшего, свидетельством
этого является следующий факт, в государственных школах Вашингтона 70%
учеников читают с трудом, 71% - не выполняют стандартные тесты по математике. Обладающие достаточными средствами, жители американской столицы либо переселяются в предместья, где есть приличные школы, либо
направляют детей в частные школы102.
Задуманная для социального выравнивания и сформированная в пятидесятых-семидесятых годах прошлого века государственная школа со всей очевидностью становится инструментом сегрегации. Особенно ярко это проявляется в США, с характерной для страны высокой территориальной мобильностью населения103.
102
Economist, 10th-16th May, 2003.
Hearing before the Subcommittee on Oversight and Investigations of the Committee on Education and
the Workforce House of Representatives. - Serial № 106-111, June 6, 2000. P. 5.
103
89
Рассматриваемые автором проблемы существующей системы школьного
образования вызывают оживленные дискуссии в обществе и политические
дебаты104. К середине 1970-х годов в Англии рухнул существовавший долгое
время консенсус по вопросу о развитии образовательной системы и целесообразности ее ориентации на социальное выравнивание. Явно приближающийся кризис образовательной сферы побудил Дж.Калагана (в те годы премьер-министра страны) открыть дискуссию о стратегии развития английского образования. К тому времени предприниматели все чаще стали выражать
недовольство тем, что приходящие на предприятия молодые работники, выпускники учебных заведений, не обладают необходимой квалификацией.
К.Кокс, А.Диссон и Р.Байсон в своих работах доказывали, что английский эксперимент по введению комплексного образования не только провалился, но и привел к падению образовательных стандартов, что дух соревновательности и стремление к высокому качеству образования были принесены
в жертву социалистическим представлениям о социальной справедливости105.
В подготовленном в это время докладе сторонников образовательной реформы отмечено: «Необходимо помнить, что снижение качества английского образования было связано с тем, что школы рассматривались в качестве инструмента выравнивания, а не обеспечения образования детей. Достижения,
конкуренция, самоуважение - все это было девальвировано и отрицалось.
Обучение фактам уступило место изложению мнений. Обучение часто заменялось индоктринацией»106.
Необходимость реформы образования стала очевидной. Речь прежде
всего шла о предоставлении родителям права выбирать учебные заведения
для своих детей, о соответствии между государственным финансированием
школы и численностью обучающихся, о праве школьной администрации отбирать учеников, об использовании тестов, позволяющих родителям и педа-
104
Cox C.B., Dyson A.E. (eds.). Fight for Education. London: Critical Quarterly, 1968.
Cox C.B., Boyson R. (eds.). Black Paper 1977. - London: Temple Smith. 1977. Cox C.B. and Dyson
A.E. (eds.). Fight for Education. - London: Critical Quarterly, 1968.
106
Hillgate Group. The Reform of British Education. - London: Claridge Press, 1987. P. 2.
105
90
гогам получать адекватное представление о подготовке детей и качестве обучения, об отказе от единой комплексной школы и сосуществовании учебных
заведений разных типов, объединенных лишь общими требованиями к образовательным стандартам, о возможности использовать как частное, так и государственное финансирование, наконец, о праве родителей отдавать ребенка
в частную школу, включая в оплату обучения своего ребенка в ней причитающиеся ему средства из государственных источников107.
При этом каждое из перечисленных направлений реформы обсуждалось
в разных вариантах. Предлагалось, например, позволить родителям выбирать
для своих детей любую государственную школу, но без права перевода их в
частное учебное заведение с сохранением государственного финансирования;
выбирать школу только в пределах района; предоставить родителям право
выбора, но часть мест в школе распределять по жребию среди жителей округа, где она расположена.
Все это широко обсуждалось, но так и не вышло за пределы экспериментов. Выступавшие за права родителей выбирать школы утверждали, что это
повысит эффективность школьного образования. Их оппоненты настаивали
на том, что право выбора приведет к неравенству108.
Лишь образовательная реформа 1988 года, проведенная в Великобритании правительством М.Тэтчер, привела к серьезным изменениям в системе
образования крупной развитой страны. Английские реформаторы весьма
осторожно провели в жизнь часть сформулированных выше принципов. Родители школьников получили значительную свободу в выборе государственных школ, а финансирование последних было поставлено в зависимость от
числа учащихся, как положительное здесь отметим, что при сохраняющихся
107
Halsey A.H., Lauder H., Brown P., Wells A.S. (eds.). Education: Culture, Economy, Society. - Oxford
University Press, 2001. P. 364-366.
108
Ambler J.S. Who benefits from educational choice - some evidence from Europe. - Journal of Policy
Analysis and Management. 13. 1994. P. 454-476. Chubb J. and Moe T. Politics, Markets and America's
Schools. - Brookings, Washington, D.C. 1990; Manski C.F. Educational choice and social mobility. Economics of Educational Review. 11. 1992. P. 351-369; Willms J.D. and Echols F. Alert and inert clients: The Scottish experience of parental choice in schools. - Economics of Educational Review. 11,
1992. P. 339-350. O'Shaughnessy T. School Quality and School Location. - Manor Road Building, Oxford OX1 3UQ.
91
серьезных проблемах английской государственной школы в 90-х гг. качество
обучения обнаруживало тенденцию к росту.
В других странах подобные изменения, отнюдь не радикальные, были
заблокированы.
Политологи давно обратили внимание на специфику английского политического процесса: опирающееся на парламентское большинство правительство обладает необычной для большинства демократических стран свободой маневра; система сдержек и противовесов здесь крайне слаба; правительство, убежденное в правильности избранной им линии, способно провести необходимые реформы109. В большинстве других демократий конституционные ограничения (разделение исполнительной и законодательной властей в президентских республиках; двухпалатные парламенты с существенными полномочиями верхней палаты; пропорциональные системы голосования, повышающие роль небольших партий в политическом процессе и т.д.)
позволяют не контролирующим правительство политическим силам блокировать реформы, которые в той или иной мере затрагивают интересы важных
для этих политических сил групп.
Еще одно важное обстоятельство на котором необходимо заострить свое
внимание, это учительский лоббизм.
В постиндустриальном обществе образование - одна из важнейших сфер,
в которой занята значительная часть избирателей. У этой группы электората
широкие возможности самоорганизации. Ее интересы направлены в первую
очередь на сохранение статус-кво. Хотя в успехах образования заинтересовано все общество, политику в этой сфере формируют прежде всего те, кто
непосредственно участвует в образовательном процессе. В США, например,
профсоюзы учителей - одна из самых мощных лоббистских структур, поддерживающих демократическую партию. Они способны не только мобилизовать значительные финансовые ресурсы, но и выделить армию своих активистов для работы в предвыборных кампаниях. Особенно велика роль учитель109
Вебер М. Политика как призвание и профессия. Избр. соч. М., 1990.
92
ских профсоюзов на выборах в штатах и муниципалитетах, где явка избирателей, как правило, низкая. Сохранение существующей образовательной системы, которая не позволяет родителям выбирать государственную школу
для своих детей, - важнейший провозглашенный политический приоритет
этого лобби. Разумеется, в публичных дискуссиях о реформе образования ее
противники аргументируют свою позицию не корпоративными интересами
образовательного сообщества, а доводами о необходимости социального выравнивания, о недопустимости системы, которая приводит к концентрации
лучших учеников в лучших школах, и т.д.
Постиндустриальные общества столкнулись в сфере образования с характерными для этой стадии своего развития проблемами. Выработанные на
более ранних этапах институциональные решения, удовлетворительно работавшие в условиях быстрого роста государственных финансовых ресурсов,
мало совместимы с новыми реалиями. Эти проблемы не могут быть и не будут решены только с помощью дальнейшего увеличения доли государственных образовательных расходов в ВВП. Они носят структурный характер и
без глубоких реформ могут лишь усугубляться. Вместе с тем, политические
структуры зрелых демократий, с характерной для них низкой политической
активностью, с развитой системой сдержек и противовесов, с хорошо организованными группами интересов, которые стремятся сохранить статус-кво,
способны заблокировать необходимые реформы.
Таким образом подводя итог проведенного сравнительного исследования
необходимо выделить круг проблем зарубежного общего образования.
Рост потребностей в услугах, что предполагает повышение их доли в валовом внутреннем продукте и структуре занятости. Подобно тому, как закон
Энгеля отражал характерное для периода индустриализации сокращение доли продуктов питания в структуре потребления, в условиях постиндустри-
93
ального общества пробивают себе дорогу тенденции к росту доли расходов
на образование и здравоохранение в ВВП110.
Унаследованные от предшествующей индустриальной эпохи институты,
которые были сформированы на гребне дирижистской идеологической волны, ориентированы на равенство доступа к услугам образования, основаны
на представлении о безграничных возможностях государства финансировать
рост этих услуг при низкой доле образования в ВВП послевоенного мира
ограничивают частное финансирование в этих отраслях.
Жесткие финансовые ограничения, выявившиеся в конце семидесятых начале восьмидесятых годов прошлого века.
Долгосрочные структурные проблемы, которые сближают национальные
системы образования стран-лидеров с реалиями социалистической экономики: дефицит, «рынок продавца», отсутствие выбора, бюрократизация, коррупция в сферах, где распределяются блага111.
Разрыв между спросом на услуги образования и здравоохранения, место
этих отраслей в системе приоритетов постиндустриального общества с ограниченными возможностями государственного финансирования порождают
явления, памятные населению бывших социалистических стран и описанные
Я.Корнаи в его классической работе «Экономика дефицита»112. Тем самым
обширная, постоянно увеличивающаяся сфера экономики выводится за пределы действия рыночных механизмов, становится насквозь бюрократизированной, а потому недостаточно гибкой, неадекватной меняющимся общественным потребностям.
Как решение части обозначенных проблем рассматривалась модель
бюджетного финансирования общего образования, которая бы заставила
производителей образовательных услуг интересоваться вопросами качества
110
Engel, Ernst. Die Lebenskosten belgischer Arbeiterfamilien frueher und jetzt. Ermittelt aus Familienhaushaltsrechnungen und vergleichend zusammengestellt. Bulletin of the International Institute of
Statistics, 9, 1895, P. 57.
111
Д.Белл называл бюрократизацию ключевой проблемой постиндустриального общества. См.:
Bell D. The Coming of Post-Industrial Society. A Venture of Social Forecasting. - N.Y.: Basic Books.
1999. P. 80, 115.
112
Kornai J. Economics of Shock Phase. Amsterdam, 1980.
94
своей работы и реального спроса на результаты их труда, «план ваучеров»,
предложен в начале 60-х годов известным американским экономистом М.
Фридманом. По М. Фридману «план ваучеров» заключается в следующем:
всем родителям, имеющим детей школьного возраста, необходимо выдать от
государственных органов специальный сертификат - ваучер, которым бы они
расплачивались со школами за обучение своих детей. Затем ваучеры выкупались бы у школ государством. Ваучер мог быть представлен в любые образовательные учреждения и оплачен из бюджета по стоимости, равной средним
затратам на обучение в государственном учебном заведении соответствующего уровня.
Эта идея, применительно, в том числе, и к российской системе образования сталкивается, по мнению автора работы, с рядом препятствий. Вопервых, стоимость ваучера представляет собой разновидность подушевого
финансового норматива, расчетная база которого строится на основе средних
цен прожиточного минимума, тарифов и услуг, без учета региональных различий в стоимостном уровне жизни, неоднородности кадрового и научнотехнического потенциала учебного заведения, профиля и продолжительности
обучения. Поэтому ваучерное финансирование образовательных учреждений
«по средним нормативам» добавит финансовые трудности, в первую очередь,
тем образовательным учреждениям, которые ставят перед собой задачу повышения качественного уровня оказываемых потребителю образовательных
услуг, которые заботятся о привлечении к работе учителей высшего разряда,
создании современной технической базы обучения.
Во-вторых, предположение о том, что потребитель, «голосуя ваучером»,
отдаст его именно в это образовательное учреждение, дающее высококачественное образование, а от «некачественного» откажется, не состоятельно.
Прежде всего, у потребителя для этого должна быть возможность реального
выбора. Эта возможность ограничена, как территориальными, транспортными, финансовыми трудностями, так и объемы деятельности «хороших» образовательных учреждений также ограничены. Кроме того, значительная часть
95
потребителей просто не в состоянии оценить качество образовательных
услуг.
Аналогичной точки зрения придерживается и В.И. Ерошин, который
констатирует, что введение ваучеров в школе может привести к росту социальной дифференциации, а также к приоритетному бюджетному финансированию частных школ, что в условиях недофинансирования государственных
и муниципальных школ недопустимо113.
В США эксперимент по внедрению ваучеров в государственном секторе
школьного образования показал, что конкуренция между школами, создание
квазирынка образовательных услуг не привели к улучшению качественных
параметров деятельности школ, а способствовали, как и в Великобритании,
лишь совершенствованию метода отбора наиболее способных учеников в
престижные школы.
В настоящее время в российском образовании предпринимаются первые
попытки, в порядке эксперимента, персонификации бюджетного финансирования образования через введение подушевого финансирования. Идея распределения государственных средств на образование непосредственно через
обучаемых заложена в Плане действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики. Необходимость введения подушевого финансирования определяется следующими обстоятельствами:
- формализация и выхолащивание государственных гарантий общедоступности и бесплатности общего среднего образования привели к росту социального и территориального неравенства в этой сфере, в том числе неравенства возможностей городских и сельских детей;
- нарастающий разрыв между общим и высшим профессиональным образованием делает последнее труднодоступным для семей с низкими и средними доходами;
113
Ерошин В.И. Экономика образования: проблемы и перспективы. - М.: ИУО РАО, 1997. - 210 с.
96
- замалчивание проблемы фактического неравенства, складывающегося
под видом формальной бесплатности большинства образовательных программ и услуг, ведет к опасной и архаичной для XXI века тенденции сегментации общества114.
Опираясь на зарубежный опыт стран, где вводилось подушевое финансирование школьного образования, автор приходит к выводу, что существует
ряд негативных социально-экономических эффектов, которые сводят практически, на нет все усилия по совершенствованию механизма его финансирования. Основной проблемой, здесь является оценка результатов деятельности
общеобразовательных учреждений, поскольку возникает вопрос, что взять за
результат и как его измерить. Вероятно это может быть сделано посредством
сравнения уровня достижений, которые демонстрировали бы поступающие
на обучение, с их достижениями по окончанию обучения. Для этого необходимо разработать систему показателей, которая позволила бы оценить «стоимость» каждого поступающего на обучение и его достижения при завершении процесса обучения. Но эти оценки, конечно, будут носить в значительной мере условный, приблизительный характер, поскольку «на входе» поступающие имеют разный потенциал, «на выходе» этот потенциал будет еще
более вариативным, а процесс селекции при приеме еще более углубляет это
первоначальное неравенство.
Как следует из рассмотренного выше, организационно-экономические
проблемы управления образованием на местном уровне стоят достаточно
остро во всем мире. В этой области рядом стран накоплен многолетний опыт,
применение которого в разработке соответствующих механизмов в условиях
российской действительности может оказаться достаточно плодотворным. В
связи с этим целесообразно осуществить сравнительный анализ решения
данной проблемы в России и в таких развитых странах, как США, Франция и
Германия.
Общество обсуждает стратегию модернизации образования (материалы СМИ). ЗАО «Журнал
Эксперт», № 6, 2002, с.42
114
97
В статье генерального инспектора министерства национального образования Франции, участника проекта «Школа будущего» и члена комитета директоров Центра исследований и инноваций в сфере образования Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) рассматриваются некоторые сценарии развития системы школьного образования в развитых
странах Запада115.
Первый сценарий - сохранение существующей системы без изменений.
Школа выполняет свои образовательные и воспитательные функции. Превалирующей остается система бюрократического управления, но при некотором прогрессе в сфере внедрения пилотных образовательных проектов и повышении культуры оценки. При общей стабильности системы предполагается циклический пересмотр программ обучения, активное внедрение информационных технологий и проведение отдельных частичных реформ организации и содержания образовательного процесса и функционирования школьных учреждений. Однако все эти меры не смогут разрешить проблемы ограниченности выделяемых на развитие школы средств, устранить социальное
неравенство в сфере образования. Главными противниками перемен в школе
останутся профсоюзы, отстаивающие статус школьного учителя и борющиеся за повышение материального вознаграждения их труда, поскольку отсутствие прогресса и в той и другой области ведет к проблемам с кадрами для
школы.
Второй сценарий предполагает расширение влияние рынка на сферу
школьного образования, наблюдающееся уже сегодня в отдельных странах. В
рамках этой модели речь идет о нарастании потребительских настроений в
отношении школьного образования. Школа в условиях сокращения государственных ассигнований все больше начинает финансироваться за счет предприятий и семейного бюджета школьников. Сами школы становятся автономными по отношению к государственной системе, что стимулирует инно-
Мишель А. Шесть сценариев развития школьного образования. // Futuribles. 2001. №266, стр.
67-74
115
98
вационную деятельность в области программ обучения. Система функционирует на основе ваучеров. В этой модели прогнозируется дальнейшее усиление географического и социального неравенства между школами. Прежде
всего, это касается средней и высшей школы. Рынок труда также будет более
диверсифицирован как с точки зрения статуса, так и с точки зрения, оплаты
труда учителей разных школ.
Следующие два сценария отражают наметившиеся в общественном мнении западных странах тенденции к пониманию фундаментальной роли школы в общественном развитии, в частности, в формировании социальных связей, то, что американский социолог Р.Путнам назвал «социальным капиталом»116. Третий сценарий, названный «Школа в центре сообщества», исходит
из понимания центральной роли школы в привитии подрастающему поколению высоких морально-этических ценностей и чувства гражданственности.
Главная задача политики государства в сфере школьного образования в рамках этой модели направлена на обеспечение социального равенства путем
более активного внимания к развитию школьного образования в экономически неблагоприятных районах (во Франции - это практика создания зон приоритетного школьного обучения, в Великобритании - сетей приоритетного
школьного образования). Роль школы в этой модели заключается не только в
воспитании подрастающего поколения, но и в превращении в культурный
центр. Это предполагает развитие сотрудничества школы с местными властями и общественными организациями, родителями, местными предпринимателями и их объединениями.
Четвертый сценарий пересматривает роль и престиж школы с точки зрения развития самой школы, повышения ее экспериментальности и инновационности. Контроль над деятельностью такой школы должен осуществляться
путем совершенствования и внедрения норм контроля качества образования.
Для инновационной школы будут характерны повсеместное внедрение информационных технологий, новые принципы организации работы препода116
Putnam R.D. Bowling alone: the collapse and revival of American community, 2000
99
вательских коллективов (по принципу единой команды) и партнерства с
внешними организациями и институтами. Такая школа должна активно
участвовать в обучении взрослых. Новая инновационная школа, превращаясь
в «общественное благо», должна иметь государственную поддержку и приоритетное финансирование, поскольку ее деятельность отвечает не только индивидуальным потребностям отдельных граждан, но и общества в целом.
Этот сценарий отвечает стремлению общества к обновлению системы общественных услуг и вписывается в логику государственного управления, стоящегося на начальных участиях всех заинтересованных сил.
Два последних сценария предусматривают разрушение традиционной
модели школы. Один - футурологический, предусматривает создание «обучающихся сетей», соответствует концепции «сетевого общества». Такая модель ведет к упадку государственной системы образования и переходу общества к системе дистанционного обучения, где учителей заменят консультанты
по обучению, специалисты-кураторы, консультанты по приобретению мультимедийных программ и модулей, специалисты по маркетингу в сфере образования и т.п. Такая модель будет больше характерна для системы высшего
образования. Сам автор считает такое развитие системы общего образования
маловероятным, но не исключает проявления ее отдельных элементов под
влиянием процессов глобализации и усиления рыночного характера экономики в целом.
Шестой сценарий, который автор назвал «Исход учителей и полная дезинтеграция школы» предусматривает деградацию школы как института и
нарастание недовольства родителей и учителей неспособностью правительств реформировать систему. Такой пессимистический сценарий стал некоторым предупреждением для правительств стран ОЭСР, поскольку в нем экстраполированы наблюдающиеся в современной школе тенденции: старение и
нехватка преподавательских кадров, снижение престижа профессии и трудности с молодыми кадрами, ухудшение условий труда. По данным Евросоюза, 20 % учителей до пенсии осталось 10 лет, в Италии этот показатель со-
100
ставляет более 30 %, в Чехии - 40 %. В Швеции и Германии треть учителей
начальной школы старше 50 лет, а в старших классах их доля составляет
50%.
Коллоквиум, состоявшийся в Роттердаме в 2000 г. по проблемам будущего развития школы, все же позволяет предположить, что наиболее вероятными являются первые четыре сценария, а самыми желательными - третий и
четвертый, дающие надежду на возрождение школы и возвращение ей ее истинного предназначения.
В таблице 1.7 приведены сравнительные характеристики основных элементов и условий функционирования организационно - экономического механизма управления образованием на местном уровне в России, США, Германии, Франции.
Таблица 1.7
Сравнительные характеристики основных элементов и условий функционирования ОЭМ (организационно-экономического механизма)117
Страны
Россия
США
Германия
Франция
Россия
США
Особенности управления образованием на местном
уровне
Положение местного органа управления образованием в системе государственного управления
Ситуация двойного подчинения с явным преобладанием власти муниципальных администраций.
Местные органы управления образованием подчиняются
только одному вышестоящему органу - департаменту образования штат.
Местные органы управления образованием подчиняются
Министерству образования земель.
Ситуация двойного подчинения с преобладанием позиции
Министерства образования.
Цели системы управления образованием
Цели управления общим образованием формулируются в положения о местных органах управления образованием,
утверждаемых местной администрацией.
Закон «Цели 2000 года - образование для Америки» содержит
восемь общенациональных целей, сформулированных перед
Шайхелисламов Р.Ф. Организационно - экономический механизм управления городским общеобразовательным комплексом.
117
101
Германия
Франция
Россия
США
Германия
Франция
Россия
США
Германия
Франция
Россия
США
Германия
местными и региональными органами управления образованием.
Цели управления образованием формулируются в Министерствах образования земель и отличаются существенным разнообразием.
Основные цели управления образованием определяются на
уровне Министерства образования Франции.
Назначение на должность и освобождение от занимаемой
должности руководителя местного органа управления образованием
Назначение и увольнение руководителя органа управления
образованием производит глава местной администрации.
Назначение и освобождение от занимаемой должности производит избранный населением комитет школьного органа из
представителей непедагогического труда численность 5-7 человек.
Руководитель местного органа управления образованием
непосредственно подчиняется Министру образования земли
и осуществляет свою деятельность на основе пожизненного
найма в ранге государственного служащего.
Назначение и освобождение от занимаемой должности производит Министр образования Франции.
Система оценки деятельности учреждений образования
Предпринимаются попытки разработки модели экспертизы и
определения рейтинга общеобразовательного учебного заведения.
Каждый штат имеет собственную модель экспертизы деятельности персонала и руководителей учебных заведений,
согласованную с местными органами управления образованием.
Активно обсуждается тезис о необходимости разработки показателей и инструментария экспертизы деятельности персонала и руководителей учебных заведений.
Имеется общенациональная система показателей всех общеобразовательных учебных заведений.
Финансирование общеобразовательного комплекса
Финансирование общеобразовательного комплекса в основном осуществляется за счет местного бюджета.
Наблюдается примерное равенство долей штатов и местных
бюджетов в финансировании системы общего образования
(около 47 % штатов и около 46-47 % местных органов), доля
федеральных ассигнований составляет около 6-7 %.
Обеспечение жизнедеятельности учебных заведений осу-
102
Франция
ществляется за счет общины, заработная плата, социальные
пособия, командировочные расходы персонала учебных заведений финансируется за счет земель.
Доля Министерства национального образования и культуры
и других министерств - 64,4 %, регионов, департаментов,
коммун - 20,4%, органов социального обеспечения (в основном в виде пособий на обучение детей) - 2,3%, промышленных и других предприятий ( за счет специального налога) 5,8%, семей школьников и студентов (плата за обучение,
учебные материалы) - 6,9%. Наблюдается тенденция роста
доли региональных и местных властей.
Таким образом, подводя окончательный итог и основываясь на проведенном анализе необходимо отметить, что многие зарубежные структурноорганизационные, экономические и правовые аспекты управленческой деятельности в области общего образования могут быть использованы при реконструкции механизма управления общего образования в России. В частности, практический интерес представляет: экономическая автономия школьных округов (наличие собственной налоговой базы) в США, что обеспечивает их высокую мобильность, а, следовательно, и относительную независимость от местных и федеральных властей; распределение финансирования на
нужды образования во Франции, включая персонифицированный образовательный налог для предприятий в размере 2,3% от фонда заработной платы;
вертикальная система подчинения местных органов управления образованием непосредственно Министерству образования земель в Германии.
Особое внимание привлекает сопоставление данных по расходам, выделяемым на сферу образования: в России 3,7 % ВНП, в развитых странах 5-7,5
% ВНП. Однако это вовсе не означает, что за рубежом не существует проблемы, связанной с финансированием образования. Опыт зарубежных стран
показывает, что здесь, как и у нас стоит проблемы оплаты труда учителей.
Только небольшая группа промышленно развитых государств с относительно
стабильным преподавательским корпусом (Канада, Австрия и ряд других)
утверждают, что общее положение и вознаграждение учителей не вызывают
беспокойства.
103
В целом по социально-экономическим основам функционирования общего образования в условиях рыночной экономики возможно сказать следующее.
1. Образовательные потребности отдельных граждан, групп населения,
корпоративных структур и общества, а также интересы государства, реализующего эту совокупность потребностей, в том числе за счет финансового их
обеспечения, могут быть представлены в виде соотношения общественного,
социального заказа на образование и системы финансового обеспечения его
государством.
2. В условиях рыночной экономики страна должна разрешить свои
назревшие социальные и экономические проблемы не за счет экономии на
общеобразовательной школе, а на основе ее опережающего развития, рассматриваемого как вложение средств в будущее страны, в котором участвуют
государство и общество, предприятия и организации, граждане - все заинтересованные в качественном образовании.
В этой связи предстоит обеспечить опережающий рост затрат на общее
образование, существенное увеличение заработной платы работникам общего образования и усиление стимулирования качества и результативности педагогического труда. Должна быть повышена инвестиционная привлекательность общего образования для вложения средств предприятий, организаций и
граждан, модернизированы действующие в общем образовании организационно - экономические механизмы, что позволит увеличить объем внебюджетных средств в общем образовании, а также кардинально улучшить использование этих средств, направив их непосредственно в общеобразовательные заведения.
Прогнозировать, как будут решаться эти проблемы, - дело опасное и неблагодарное. Странам-лидерам современного экономического роста приходится реформировать финансирование образовательной системы в неблагоприятных условиях, когда безнадежность попыток надолго сохранить государственные бюрократические методы их организации становится очевид-
104
ной, демографические факторы - неблагоприятны, а мощные политические
силы, напротив, заинтересованы в сохранении status quo. Но для стран догоняющего развития, к которым, к сожалению сегодня относится России, ясное
осознание опасных противоречий, которые проявились в организации и финансировании образования и здравоохранения на постиндустриальной стадии, позволит извлечь полезные уроки, что даст несомненную возможность
своевременно проводить реформы, не дожидаясь обострения кризиса.
105
ГЛАВА 2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА РАЗВИТИЯ ОБЩЕГО
ОБРАЗОВАНИЯ В РЕГИОНЕ
2.1. Анализ организационно - экономической деятельности общего образования в Агинском Бурятском автономном округе
Рассматривая систему общего образования Агинского Бурятского автономного округа, далее по тексту АБАО, которая представлена 50 государственными общеобразовательными учреждениями, отметим, что по состоянию на 01 сентября 2002 года в них обучалось 16 932 учащихся, Таблица
2.1.118
Таблица 2.1
Государственные общеобразовательные учреждения АБАО (на начало
учебного года)
Год
1970/1971
1980/1981
1990/1991
1996/1997
1997/1998
1998/1999
1999/2000
2000/2001
2001/2002
2002/2003
Количество дневных государственных общеобразовательных учреждений
49
49
49
51
51
49
50
50
50
50
Численность учащихся
дневных общеобразовательных учреждений (тыс. чел.)
16,2
17,0
17,9
19,1
19,3
18,7
18,1
17,4
17,2
16,9
Источник: Статистический сборник. Социально-экономическое развитие Агинского Бурятского автономного округа. п. Агинское119.
Агинский Бурятский автономный округ расположен в юго-восточной части Читинской области.
Территория округа составляет 19,6 тыс. кв. км., из которых половина занята в сельскохозяйственном обороте, а 29,5 % покрыто лесными угодьями. Население округа составляет 79,6 тыс. чел.
Окружным центром округа является посёлок Агинское. Округ разделён на 3 административных
района: Агинский, Могойтуйский и Дульдургинский.
119
Социально-экономическое развитие Агинского Бурятского автономного округа. // Из неопубликованных источников текущего архива АБАО. -п. Агинское., 2004. 18 с.
118
106
Как видно из приведенных данных наилучший показатель имеет 1999 г.,
т.к. здесь на одну школу приходилось в среднем 382 человека, наихудшим
показателем обладает учебный период 2002/2003 гг. т.к. количество учащихся снизилось до 338 чел. на 1 школу и фактически приблизилось к уровню
1977 г.
Рассматривая важную составляющую системы общего образования кадровый потенциал, отметим, что в соответствии с выполняемыми функциями в кадровый состав средней школы включаются штатные работники, выполняющие учебную, методическую, воспитательную, административную,
хозяйственную и другие функции, связанные с деятельностью системы общего образования. В ныне сложившейся ситуации проблема кадровой обеспеченности общеобразовательных учреждений приобретает особую злободневность.
Количество учителей, работающих в сфере образования АБАО, составляет 1656 человек. Из них с высшим образованием, в целом по округу 1256
человек (75,8 %), в разрезе районов: Агинский район - 521 человек (79,5 %),
Могойтуйский - 448 чел. (74,2 %), Дульдургинский - 287 чел. (71,9 %)120. В
сравнении с прошлыми годами в округе наблюдается небольшой рост педагогов со средним специальным образованием (с 19,5 % до 21,6 %). В связи с
нехваткой учителей английского, русского языков вторая ступень обучения в
школах округа продолжает комплектоваться выпускниками Агинского филиала ЗабГПУ, которые в основном имеют среднее образование (Агинский 29%, Могойтуйский район - 11,1 %, Дульдургинский район - 18%), а также
остается высоким процент учителей первой ступени со средним специальным образованием (51%). Таким образом, преподавание основных предметов
2 и 3 ступени осуществляется педагогами, имеющими высшее образование
(62,7%), доля учителей с высшим образованием на первой ступени обучения
равна всего 13,1 %.
Социально-экономическое развитие Агинского Бурятского автономного округа. // Из неопубликованных источников текущего архива АБАО. -п. Агинское., 2004. 18 с.
120
107
Помимо этого вызывает озабоченность кадровое обеспечение педагогического процесса, здесь наблюдается отток педагогических работников. Так
например за 2001-2003 годы в системе общего образования Агинского Бурятского автономного округа общая численность педагогических работников
сократилось на 123 человека с 1779 до 1656 в разрезе районов: Агинский
район с 696 до 654, Могойтуйский - с 633 до 603, Дульдургинский - с 450 до
398, см. Таблицу 2.2.
Таблица 2.2
Численность учителей в дневных общеобразовательных учреждениях121
Агинского Бурятского автономного округа (на начало учебного года; человек)
1996/97 1997/98 1998/99 1999/00 2000/01 2001/02 2002/03
Агинский Бурятский авто1806
1818
1865
1840
1779
1703
1656
номный округ
Агинский
750
741
778
716
696
672
654
Дульдургинский
426
430
436
453
450
420
398
Могойтуйский
630
647
651
671
633
611
603
Источник: Статистический сборник. Социально-экономическое развитие Агинского Бурятского автономного округа п. Агинское122.
Анализ кадрового обеспечения, по возрастным параметрам в настоящий
период, так же выявил негативную динамику, здесь наблюдается старение
преподавательского состава. Так, средний возраст учителей 13 разряда - 5055 лет, приближается к пенсионному возрасту. Педагогов со стажем от 10 до
20 лет - 73,3 %. Кроме этого, в последние годы наметилась тенденция сокращения числа молодых учителей, со стажем работы до 5 лет, доля молодых
учителей в учреждениях образования составляет всего 6,9%. На закрепление
молодых учителей в школе сказывается не только низкий уровень оплаты
труда и пониженный социальный престиж профессии педагога, но и слабая
социальная защищенность педагогических работников общеобразовательных
Включая совместителей
Социально-экономическое развитие Агинского Бурятского автономного округа. // Из неопубликованных источников текущего архива АБАО. -п. Агинское., 2004. 18 с.
121
122
108
учреждений, выраженная например отсутствием жилья. Проблема бытовой
неустроенности для некоторых молодых педагогов выходит на передний
план, являясь зачастую главным демотивирующим фактором продолжения
профессиональной деятельности.
Выделяя проблему педагогических кадров в системе общего образования
АБАО и обозначая ее как «устойчивое падение престижа труда педагога»,
фиксируя общее снижение статусной значимости в разрезе профессий вообще отметим, социально-экономическую необустроенность в целом, отметим,
что в российской практике существует положительный опыт направленный
на решение указанного спектра проблем, так например в Москве, все педагоги получают статус «работник образования города Москвы» и ряд льгот, в
АБАО такого нет. В связи с отмеченным возникают вопросы: взаимосвязи и
соответствия квалификационной структуры педагогических кадров АБАО и
изменениями в общеобразовательных школах Агинского Бурятского автономного округа?
По мнению автора, при неблагоприятной миграции педагогических работников системы общего образования округа (на смену уходящим в бизнес
и другие сферы высококвалифицированным, мобильным преподавателям
приходят кадры, уступающие им в профессиональном и творческом потенциале) и сокращении притока квалифицированной молодежи в преподавательский корпус, вряд ли качественная составляющая научно-кадрового потенциала может соответствовать происшедшим изменениям в средней школе. Как
предложение здесь может прозвучать идея отработки организационно - экономического механизма не только поддержания, но и развития всего функционала системы формирования педагогических кадров в АБАО.
Отмечая положительные сдвиги по исследуемому вопросу, укажем на
наличие в округе правительственных проектов и программ по совершенствованию системы общего образования. Одной из них является окружная целевая Программа «Учитель» на 2003-2005 г.г.123 Важнейшая задача программы
123
Принята окружной Думой 25.11.2002 г.
109
- разработка единой комплексной структуры кадрового обеспечения системы
образования. Она опирается на прогноз в области демографической политики
на ближайшие несколько лет, который предполагает снижение рождаемости
(количество поступающих в 1 классы снизится на 200-400 детей по отношению к выпускникам 11 классов). Предполагается, что количество учащихся к
2010 году в школах округа уменьшится на 19 %, при прогнозируемом показателе по Российской Федерации - 28-30 %. Основанием прогноза является динамика наполнения школ, так в 1998 году контингент детей сократился на 2,4
%, в 1999 году - на 3,4 %, в 2000 году - на 4 %124, см. Рис 2.1, что ведёт к высвобождению педагогических кадров. Поэтому кадровая политика в общем
образовании округа направлена на переподготовку высвобождающихся педагогов для работы в службах психолого-педагогического сопровождения, так
например в 2003 году в округе всего было переподготовлено по новым специальностям 25Количество
учителей детей
на общую
сумму
тыс. руб.
(табл. 2.3).
на одну
школу,64,4
усредненное
значение
390
380
370
360
350
340
330
320
310
300
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Количество детей на одну школу, усредненное значение
1-1971, 2-1981, 3-1991, 4-1997, 5-1998, 6-1999, 7-2000, 8-2001, 9-2002, 10-2003
Рис. 2.1. Динамика усредненной наполняемости школ
Социально-экономическое развитие Агинского Бурятского автономного округа. // Из неопубликованных источников текущего архива АБАО. -п. Агинское., 2004. 18 с.
124
110
Таблица 2.3
Переподготовка кадров по новым специальностям в Агинском Бурятском автономном округе
2003
Ст-ть,
тыс.
руб.
Колво
2005 проект
Ст.КолСтть,
во
ть,
тыс.
тыс.
руб.
руб.
Валеолог
4
10,3
3
7,7
3
7,7
По компенсир. Обуч.
2
5,1
1
2,6
1
2,6
Психолог
5
12,9
5
12,9
5
12,9
Менеджер
4
10,3
3
7,7
3
7,7
Социальный педагог
5
12,9
5
12,9
Логопед-дефектолог
5
12,9
5
12,9
5
12,9
Итого:
25
64,4
17
43,8
22
56,7
Источник: Материалы окружного комитета по образованию.
Переподготовка по новым специальностям
Колво
2004
Итого
Колво
10
4
15
10
10
15
64
Стть,
тыс.
руб.
25,7
10,3
38,7
25,7
25,8
38,7
164,9
Рассматривая механизм развития системы общего образования, необходимо заострить внимание еще на одном важном моменте, речь идет о опытно-экспериментальной и инновационной деятельности. Проведенный нами
анализ инновационной деятельности показал, что здесь необходимо создать
качественно новые образовательные учреждения, такие как школылаборатории, социально-педагогические комплексы, минишколы в школах,
профильные школы. Как положительное в этом направлении необходимо
назвать ряд моментов, так например в настоящее время, в Агинском Бурятском автономном округе общеобразовательные учреждения тесно сотрудничают с высшими учебными заведениями: Агинская средняя школа №3 с Читинским техническим университетом, Агинская средняя школа №2 с Читинской медицинской академией, Агинская гимназия с Новосибирским и Бурятским государственными университетами, Догойский сельский лицей с Томским университетом автоматизированных систем управления и радиоэлектроники. Одиннадцать общеобразовательных школ - Агинская гимназия,
111
АСШ №3, МСШ №2, Догойский сельский национальный лицей, УрдоАгинская, Судунтуйская, Хара-Шибирская, Кусочинская, Дульдургинская,
Алханайская, Зуткулейская средние школы определены как федеральные
опытно-экспериментальные школы. Перечисленные обстоятельства позволяют создавать, в указанных общеобразовательных школах, научные общества по научно-исследовательской работе.
В этой связи отрадно отметить, что спектр образовательных учреждений,
ведущих опытно-экспериментальную работу, значительно расширился и составил в прошедшем учебном году 22 % общеобразовательных учреждений
округа (ОУ работающие в статусе федеральных экспериментальных площадок). Образовательные учреждения, ведущие инновационную деятельность,
по праву являются опорными площадками процесса модернизации образования, т.к. составляют базовое звено модернизации образования в целом. В соответствии с основной идеей модернизации - обеспечение современного качества образования - обучение в общеобразовательной школе должно быть
сориентировано не только и не столько на усвоение обучающимися определенной суммы знаний, сколько на развитие таких качеств личности, которые
позволили бы выпускникам легко вписываться в профессиональную жизнь,
благодаря сформированной личной ответственности, самостоятельности, созидательных способностей, творчества.
По мнению автора, новое качество образования нельзя рассматривать
вне связи с решением такой проблемы, как обеспечение его доступности.
В конце учебного года мы провели анкетирования среди участников образовательного процесса с целью выявления доступности общего образования в
округе. Результаты анализа данных анкетирования показал, что ситуация в
области соблюдения государственных гарантий доступности и равных возможностей получения полноценного образования в целом по округу достаточно благополучная. Так считают: 86% - детей и педагогов, 85% - родителей, 93% - администрации школ. Одним из отмеченных аспектов реализации
гарантированности, доступности образования респонденты назвали возмож-
112
ность выбора школы: 95% опрошенных родителей утверждают, что никто и
ничто не мешало определить их детей в школу, в том числе и не по месту жительства, 9,4% родителей не имели возможность устроить своих детей в образовательные учреждения, реализующие образовательные программы повышенного уровня, по причине ограниченности в них мест.
Рассматриваемая проблема обеспечения доступности образования имеет
много граней. Несомненно, что в наибольшей мере здесь нарушается право
детей, которые оказались вне школы. На конец прошлого учебного года таких детей было 21, с каждым из них работали и комиссия по делам несовершеннолетних и психологическая служба Центра реабилитации детей и подростков, но, тем не менее, в школу вернулись только 3 человека. Проблема
этих детей - в патологической наследственности из-за хронического пьянства
родителей, в неблагополучии и очень низком материальном уровне жизни
семей. Как показывает практика, для таких детей необходима ранняя изоляция от семьи, но сделать это не позволяет ограниченное число мест в государственных учреждениях, для такой категории детей и несвоевременная работа образовательных учреждений по выявлению неблагополучных семей.
По мнению автора, решить проблемы детей, уклоняющихся от учебы в школе,
можно только скоординировав усилия всех ведомств, работающих в
первую очередь с неблагополучными и малообеспеченными семьями, в противном случае мы имеем неэффективную систему как учета неблагополучных детей школьного возраста, так и слабое психолого-педагогическое воздействие. Отсутствие системности в рассматриваемом вопросе объясняется
тем, что до настоящего времени в организационно-правовом плане не определена организационная структура и форма подразделения, которое несло бы
ответственность за охват обучением детей школьного возраста. Тем не менее
такая деятельность давно регламентирована на уровне законодателя, о чем
свидетельствует принятие 25 июня 2002 года ФЗ «О внесении изменений и
дополнений в Закон РФ «Об образовании», в котором обозначено: «учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях,
113
реализующих программы основного общего образования» отнесен к «исключительной компетенции органов местного самоуправления в области образования»125. В связи с этим, автор настоящего исследования предлагает создать
новую эффективную систему персонального учета детей совместно с органами
здравоохранения,
социальной
защиты
населения
и
жилищно-
коммунального хозяйства округа.
Важным аспектом развития системы образования является компьютеризация школ. В этой связи окружным комитетом образования разработана целевая Программа «Информатизация и компьютеризация образовательных
учреждений в Агинском Бурятском автономном округе на 2001-2005 годы»126
в рамках федеральной целевой программы «Развитие единой образовательной информационной среды (2001-2005 гг.)»127. На компьютеризацию школ
округа в 2002 году из окружного бюджета было потрачено 40 тысяч рублей.
По мнению автора, разработка данной Программы обусловлена:
- необходимостью создания условий для реализации конституционных
прав граждан на получение современного образования, обеспечения им равных стартовых возможностей128;
- потребностью целевого выделения финансовых средств на оснащение
образовательных
учреждений
компьютерной
техникой,
аппаратно-
программными средствами129;
- востребованностью специалистов, применяющих современные информационные технологии для повышения качества образования.
дополнение к ст. 31 п. 2 пп. 12 ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об образовании» // СПС Гарант. -М., 2005.
126
Одобрена решением коллегии администрации округа № 4 от 27 февраля 2001 года.
127
Федеральная целевая программа «Электронная Россия» // СПС Гарант. -М., 2005.; Федеральная
целевая программа «Развитие единой образовательной информационной среды (2001-2005 годы)». // СПС Гарант. -М., 2005.; Федеральная целевая программа «Электронная Россия»: достижения, проблемы, перспективы: Законодательно-нормативная основа. -М., Библиотечка «Российской
газеты». -2003.-208 с.; Рейман Л. Д. Интернет-технологии в Федеральной целевой программе
«Электронная Россия (2002-2010 гг.). Справочное пособие. - М., Известия. - 2003. - 272 с.
128
Конституция РФ. Законы «О государственном флаге РФ», «О государственном гербе РФ», «О
государственном гимне РФ» / Баглай М.В. - М.: Норма, 2005. - 160 с.
129
Федеральная целевая программа «Развитие единой образовательной информационной среды
(2001-2005 годы)». // СПС Гарант. -М., 2005.
125
114
Кадровый анализ, в области обеспечения школ преподавателями информатики, показал наличие в Агинском районе 18 учителей информатики, причем только в одной школе работает учитель со специальностью «учитель математики-информатики», аналогичный анализ по округу выявил всего 7 таких специалистов. В этой связи, по мнению автора, с целью качественной реализации программы компьютеризации и обучению школьников основам
информатики, необходимо подготовить квалифицированный педагогический
персонал. Реализация данной задачи усложняется тем, что в округе отсутствуют специалисты в области ИТ.
Тем не менее, опираясь на сложившийся коллектив преподавателей информатики необходимо разработать и приступить к созданию специальной
информационно-образовательной среды. Сюда уже сейчас могут быть включены данные медиатек, существующих на базе школьных библиотек. Подчеркивая роль, школьных библиотек необходимо отметить качественные изменения в библиотечном деле, смещение приоритетов в сторону информационных и ресурсных центров. Сегодня уже существуют достаточно дешевые
информационные комплексы, системы которые включают в себя не только
мультимедийные учебники но и справочные системы по всему предметному
курсу. Здесь можно отметить целый ряд изданий на CD-R и DVD-R, например: 1С: Репетитор. Русский язык. Учебное пособие. -М., Педагогическое
Объединение «Радуга». - 2004. -0 с.; Аванесян Ж.Г. Английский язык. + CD.
Учебное пособие. -М., Омега-Л. - 2005. -312 с.; Черноскутова И.А., ред. Информатика + CD. Учебное пособие. -СПб., Питер. - 2005. -272 с.; Энциклопедию «Кирила и Мефодия» на DVD; Энциклопедию «Брокгауза и Эфрона»,
БСЭ, CD-R по математике, природоведению, истории, географии, иностранному языку и т.д. В экономическом плане приобретение таких изданий становится выгодным не только для библиотек но и подкрепляет саму идею качественного образования. Так например стоимость 30-томов БСЭ - 480 руб.,
подборки материалов на CD по целому учебному курсу 70 руб. (аналогичный
объем информации на печатном носителе стоит от 3000 до 5000 руб.). Пред-
115
ставленный на электронных носителях материал в силу соей интерактивной
формы намного легче усваивается, процесс обучения превращается в творческий акт не только восприятия, но и понимания. Указанные учебные комплексы обладают свойством высокой оборачиваемости и достаточно долговечны, материалы могут выдаваться как в помещении медиатеки, так и на
дом, школы могут обмениваться друг с другом приобретенными мултимедийными изданиями.
Вопрос интеграции школ в единую информационную среду стоит сегодня как никогда остро, как способ малобюджетного (незатратного) решения
проблемы возможно указать на необходимость подключения к Сети Интернет. Рассматривая такие промежуточные станции как путь к созданию серверного решения на базе окружного комитета и районных отделов образования. Настоящее предложение несет для системы образования АБАО поистине безграничные возможности как в плане повышения качества образовательного процесса, так и в плане культурного обмена (возможность участия в
профильных конференциях, в том числе и Комитета по науке РФ). Необходимо указать и на экономический эффект от такого введения, школы смогут
не только участвовать в обсуждении проблем общего образования с коллегами по всей территории РФ, но и смогут участвовать в поиске источников финансирования, как путем участия в Российских программах, так и грантовых
программах зарубежных фондов.
Окружная целевая программа - «Программа развития образования Агинского Бурятского автономного округа на 2001-2005 г.г.» в соответствии с законом «Об образовании» является организационной основой политики в области образования администрации Агинского Бурятского автономного округа и определяет стратегию приоритетного развития окружной региональнонациональной системы образования во всех направлениях и обеспечивает ее
реализацию. Анализ основных положений указанной программы позволил
выявить спектр решаемых с ее помощью задач:
116
- обеспечение постепенного перехода школ округа на новое содержание
образования, достижения высокого уровня научно-методического обеспечения педагогического процесса;
- обеспечение оптимального сочетания вариативного образования при
сохранении единого образовательного пространства на территории округа;
- развитие опытно-экспериментальной работы и инновационной деятельности в образовательных учреждениях;
- создание и улучшение условий для развития и воспитания личности;
- создание условий для развития фонда внебюджетных средств;
- развитие государственно-общественного, программно-целевого управления, внедрение системного и процессного подходов в управлении;
- развитие нормативной и правовой базы.
По мнению автора настоящего исследования, финансовое обеспечение
общего образования и мероприятий указанной Программы необходимо осуществлять в двух основных направлениях:
- увеличение бюджетного финансирования;
- привлечение в систему образования дополнительных внебюджетных
источников, финансирования без снижения норм и нормативов, а также абсолютных размеров бюджетного финансирования.
Это связано с тем, что удельный вес ассигнований на образование в расходной части от окружного бюджета составил: в 1996 году - 37,9%, в 1997 34,7 %, в 1998 - 32,1%, в 1999- 31,9 %. Финансирование учреждений образования составляет от 49,7 % до 50,5 % от потребности и требует своего улучшения до нормативного уровня.
На реализацию Программы в 2001-2005 годы, по оценочному мнению
автора настоящей диссертации, потребуется 7041,8 тыс. рублей, в том числе
дополнительное привлечение внебюджетных средств в объеме 25,8 тыс. рублей по годам соответственно (табл. 2.4).
117
Таблица 2.4
Финансирование окружной целевой программы «Программа развития
образования Агинского Бурятского автономного округа на 2001-2005 гг.»
Годы
Бюджетные
средства
Внебюджетные
средства
Всего средств
2001
850
4,2
854,2
2002
1553,2
4,6
1557,8
2003
1537,2
5,2
1542,4
2004
1464,0
5,6
1469,6
2005
1611,6
6,2
1617,8
Всего
7016
25,8
7041,8
Необходимо отметить, что вопрос финансового обеспечения Программы не статичен и администрация округа намерена не только осуществлять
постоянный мониторинг основных параметров, но и корректировать и уточнять бюджет.
По мнению автора, привлечение внебюджетных средств в общее образование Агинского Бурятского автономного округа должно осуществляться,
централизованно и децентрализовано. В первом случае, как показывает практика, целесообразно использовать возможности новой отраслевой экономической инфраструктуры, здесь в округе уже накоплен определенный положительный опыт который способствовал привлечению дополнительных внебюджетных средств. Так же была проведена определенная работа по проблемам организации в условиях рынка учебной, учебно-методической, научной,
производственной работы в округе. Одним из приоритетных разделов экономической программы является производственно-хозяйственная деятельность
- животноводческого, овощеводческого, растениеводческого направления.
118
Таблица 2.5
Финансовые средства, полученные за счет внебюджетных источников за
2001-2002 учебный год (рублей)130.
Школа
ДСШ
ЗСШ
ЧСШ
УСШ
АСШ
ТСШ
БСШ
ТоСШ
ИлОШ
А-иОШ
ДНШПсад
КрНШсад
Итого:
От подсобОт деятительного хозяйности УОУ
ства
84500 89800
20500
15000
27000
50000
21000
49000
37000
18150
12000
6000
10000
4000
Коммерческая
Аренда
деятельность
18450
70000
32000
65000
12000
1500
600
8000
10680
22000
1600
435550
Спонсорские
средства
70000
1500
42680
264950
Итого
116450
171800
59100
90000
31000
58000
21000
129680
37000
18150
23500
12000
2100
1600
757280
Сегодня внебюджетное финансирование стало реальным фактором ресурсного обеспечения деятельности многих образовательных учреждений, в
том числе в области оказания платных образовательных услуг учащимся. В
связи возможно порекомендовать как системам, так и управлениям образования выработать экономические программы, бизнес-планы для создания фонда развития учреждений общего образования.
Изучение практики внебюджетного финансирования показало, несмотря
на небольшие суммы поступлений от внебюджетной деятельности общеобразовательных учреждений, как правило связанных с оказанием дополнительных платных образовательных услуг, реализации произведенной в учебных
130
Отчет деятельности ОкрОНО за 2001-2002 у.г. п.Агинское, 2002 г
119
мастерских и подсобных хозяйствах товарной продукции, сдачи в аренду помещений, эти средства все-таки оказывают определенную поддержку отрасли. Вместе с тем, необходимо иметь в виду, что все виды деятельности общеобразовательных учреждений по производству и реализации товаров и услуг
в настоящее время входят в полосу кризиса и поступления от них повсеместно сокращаются. Это объясняется как насыщением рынка товарной продукцией, так и снижением цен на некоторые ее виды. Та продукция которую
школы производят или могут производить в условиях серийного производства обладает достаточно низкими издержками. Кроме того, предпринимательская деятельность учреждений, особенно не связанная с собственным
производством - в учебно-производственных мастерских и учебно-опытных
хозяйствах, а именно посреднические услуги коммерческим организациям,
финансовые операции и операции с ценными бумагами, торговля покупными
товарами, при условии, что эти товары намеренно приобретаются с целью
перепродажи, в принципе чужда школе, и, как показывает опыт препятствует
нормальному проведению в ней учебно - воспитательной работы. Разрешение большинства видов этой деятельности для общеобразовательных учреждений лишь паллиатив, рассчитанный на условия резкого снижения уровня
государственного финансирования общего образования и как показывает
настоящее исследование являет собой предмет неэффективной прибавочной
стоимости.
В России, как известно, развитие системы образования объявлено президентом приоритетным направлением развития общества131. Это означает, что
оно должно финансироваться лучше или, во всяком случае, не хуже, чем
остальные отрасли социальной сферы. Очевидно, что никакой другой субъект отношений в обществе не сможет принять на себя обязательства государства по полному ресурсному обеспечению базового образования в силу ряда
причин:
- необходимы значительные ассигнования;
131
См.: Федеральный закон «Об образовании» от 13 января 1996 г. №12-ФЗ. Ст.1
120
- финансирование не должно зависеть от экономической ситуации и состояния кредитора;
- только заинтересованное участие государства способно обеспечить реальную возможность получения образования всем желающим.
Механизм финансирования общеобразовательного учреждения должен
устанавливать равные возможности для получения бюджетных средств и
стимулировать образовательные учреждения повышать качество образовательных услуг132. В данном случае, по мнению автора работы, бытовое предпринимательство - нонсенс, а забвение технологий социокультурного проектирования и социального менеджмента как средства изыскания большего
бюджета просто непростительно.
Проведенный в диссертации анализ экономического положения системы
общего образования в Агинском Бурятском автономном округе показывает,
что удельный вес расходов на содержание общего образование в бюджете
округа за период с 1998 по 2002 годы составляет: 1998 год - 19,3 %, 1999 год
- 19,7 %, 2000 год - 16,5 %, 2001 год - 15,3 %, 2002 год - 15,2 %. Объем финансирования образовательных учреждений в 2002 году составил
85 % от
потребности и 99 % от утвержденного. В сравнении со средним показателем
по Читинской области, удельный вес расходов на содержание общего образования в Агинском Бурятском автономном округе ниже среднего областного и составил в 2002 году - 22 %.
С изменениями административно-территориального устройства округа
районные отделы образования определены как структурные подразделения
комитета образования. В связи с малочисленностью аппаратов при комитете
образования созданы отделы, включающие специалистов окружных и районных органов управления образованием: программно-целевого управления
образованием и мониторинга качества образования; дошкольного и общего
образования и кадровой политики, воспитания и дополнительного образования детей, обеспечения прав граждан на образование и социальную защиту
детей, развитие организационно-экономического механизма образования.
132
См.: Куркин Е.Б. Управление образованием в условиях рынка. М.: Новая школа, 1997, с.85
121
Эта структурная перестройка в некоторой мере способствовала укреплению взаимосвязи, установлению единых целей и задач, сквозному распределению обязанностей и совершенствованию государственно-общественного и
программно-целевого управления. Вся деятельность государственных и общественных органов сосредоточилась на осуществлении государственной и
региональной политики в области образования. Однако указанное программно-целевое управление и его реализация явилось проблемой для руководителей образовательных учреждений.
Так например окружная система образования имея необходимую нормативно-правовую основу с целью сохранения единого правового пространства
системы образования реализует необходимость в своевременном внесении
изменений, дополнений, а так же разработке новых нормативных правовых
документов. Внедряются новые формы государственного контроля - регистрация и перерегистрация, лицензирование, аттестация, аккредитация и инспектирование образовательных учреждений. В этой связи все образовательные учреждения прошли регистрацию и перерегистрацию, стали юридическими лицами. Комитетом образования выданы лицензии на право ведения
образовательной деятельности. Выработана региональная технология аттестации. Создана окружная аттестационная и постоянно действующая аккредитационная комиссия. Завершена аттестация и аккредитация дошкольных
образовательных учреждений и общеобразовательных учреждений. Комитетом образования выданы свидетельства об аккредитации.
Как выяснено в ходе исследования проблем в области общего образования не становится меньше, рассмотренные новые формы государственного
контроля только внедряются и еще не стали действенными в повышении качества образования. Для совершенствования указанных форм государственного контроля необходимо создание окружной аттестационной службы, осуществляющей совершенствование новых форм контроля в условиях децентрализации управления и расширения самостоятельности образовательных
учреждений. Это объясняется тем, что одним из рычагов повышения качества образования является аттестация работников образования, в этой связи
122
увеличивается количество учителей с категориями. Наблюдается устойчивая
тенденция досрочного прохождения аттестации. При аттестации и аккредитации образовательных учреждений обнаружено несоответствие конечных
результатов и категорий отдельных учителей. Таким образом аттестация учителей еще не стала мощным инструментом, с помощью которого обеспечивается высокое качество образования, а сохраняет черты формализованного
подхода, представляется, что создание окружной аттестационной службы
поможет решить большую часть обозначенных проблем.
В Агинском Бурятском автономном округе управление качеством образования осуществляется через мониторинг по 5 показателям: здоровье, развитие, воспитанность, обученность, педагогическая деятельность. Это позволяет выявлять тенденции и закономерности изменения результатов, управлять
по результатам. В условиях повышения ответственности каждого уровня
управления, расширяются и обновляются функции и подходы к управлению,
такие как прогнозирование, рефлексивное, мотивационное, сценарное управление, управление инновационной деятельностью и т.д. В этой связи, в целях
повышения профессионального уровня управленческих кадров, необходима
целевая подготовка руководителей образовательных учреждений и личностно-ориентированное обучение управленческих кадров.
Для решения системообразующих вопросов социально-экономического
развития общего образования Агинского Бурятского автономного округа, по
мнению автора настоящей диссертации, целесообразно:
- создать новую модель финансирования образования, соответствующую
складывающимися в стране новым экономическим отношениям;
- разработать единые нормативы платных образовательных услуг;
- разработать дифференцированные подходы к вопросу финансирования
образовательных учреждений из федерального, регионального и муниципального бюджетов с учетом показателей качества образования выпускников;
123
- предусмотреть разграничение полномочий аттестационных, методических и инспекторских служб при проведении реформы управления качеством
образования;
- разработать механизм управления качеством образования на муниципальном уровне.
В качестве основных направлений совершенствования кадровой подсистемы и обеспечения достойной оплаты труда учителей следует осуществить:
- переход на нормативные принципы подушевого финансирования при
расчете субвенций из региональных бюджетов для оплаты труда учителей в
общем образовании,
- адресные меры поддержки, стимулирующие повышение качества, снижение зон неэффективности в оплате труда,
- переход на новую систему оплаты труда, позволяющий «отвязать» зарплату учителей от аудиторной нагрузки.
В целом, необходимо отметить, что сегодня, стратегической целью
окружного комитета социальной политики, в области совершенствования
сферы общего образования, является модернизация муниципальной системы
образования, обеспечения ее соответствия требованиям времени, социальным
и экономическим потребностям развития округа, запросам личности, общества, государства.
Процесс модернизации окружной системы общего образования реализуется с учетом реально складывающейся экономической ситуации в округе,
результатов, полученных в ходе педагогических экспериментов, и реализации основных мероприятий муниципальных целевых программ, а также с
учетом складывающихся демографических тенденций. При этом стратегические цели модернизации образования могут быть достигнуты только в процессе постоянного взаимодействия образовательной системы с представителями экономики, науки, культуры, здравоохранения, всех заинтересованных
ведомств и общественных организаций, с родителями и работодателями.
Осуществление модернизации образования затрагивает практически каждую
семью. Суть изменений в общем образовании, их цели, направления, методы
124
должны регулярно разъясняться населению, а результаты общественного
мнения должны пристально изучаться органами управления образованием и
руководителями образовательных учреждений и учитываться при проведении модернизации общего образования.
2.2. Перспективы развития организационно - экономического механизма общего образования в регионе
Как выяснено в ходе исследования, одна из важнейших функций организационно-экономического механизма общего образования состоит в том,
чтобы обеспечить связь сферы образования с экономической средой, которая
приобрела рыночный характер. Это не означает, однако, что данный механизм, как таковой, должен стать преимущественно рыночным. Ведущую роль
в нем призвано играть бюджетное финансирование образования, которое,
при безусловном сохранении и повышении сложившегося уровня, должно
стать значительно более целенаправленным и эффективным. В то же время
наличие рыночной среды и формирование платежеспособного спроса на образовательные услуги со стороны предприятий и семей создают предпосылки
для привлечения в сферу образования дополнительных средств, расширяют
возможности рационального использования ресурсов образовательных учреждений.
С формированием рыночных отношений и с постепенной ликвидацией
организационной системы, основанной на планово-распределительных методах управления, связан переход на объектно-ориентированные, или проектные, методы управления, которые все более интенсивно внедряются в сфере
образования. В последние годы широкое распространение получили программы развития образовательных учреждений, однако, нередко в этих программах недостаточно проработаны вопросы экономического, и в первую
очередь финансового, обеспечения предлагаемых к реализации мероприятий.
125
Практические шаги для решения финансовых проблем общего образования в Агинском Бурятском автономном округе осуществляются в нескольких
направлениях. Во-первых, в сторону оптимизации расходов на общее образование; во-вторых - создание многоканальных механизмов бюджетного финансирования (федерального, регионального, муниципального); в-третьих поиска внебюджетных средств, в том числе развития предпринимательской
деятельности в общем образовании. Большое значение на сегодняшний день
имеет переход на нормативное финансирование школ с последующим регулированием бюджетов разных уровней.
Министерством образования РФ был разработан проект комплексной
программы экономии и повышения эффективности использования бюджетных средств в сфере образования133. Целью программы является сохранение
и развитие образовательной системы за счет экономии и рационального использования бюджетных средств, выделяемых бюджетами всех уровней. Для
достижения ее необходима реализация комплекса мероприятий по различным направлениям, уровням бюджетов, уровням образования и видам расходов в сфере образования. Настоящая программа основана на принципах частичного изменения механизмов формирования и использования финансовых
потоков, реструктуризации затрат и реструктуризации системы общего образования. Например, основными направлениями экономии и повышения
эффективности использования бюджетных средств средней школой, согласно
программы являются:
- введение государственного минимального социального стандарта,
обеспечивающего получение в необходимом объеме школьного образования
и в полном объеме финансируемого из бюджета соответствующего уровня
(главным образом, муниципального);
- перевод на платную основу всех дополнительных образовательных
услуг сверх указанного стандарта;
См.: Комплексная программа экономии и повышения эффективности использования бюджетных средств в сфере образования // Экономика образования. 1999, №4, с.53
133
126
- перевод на платную основу содержания детей в группах продленного
дня134.
Однако большинство школ в Агинском Бурятском автономном округе
действуя в рамках предоставленных им прав развивают иные виды доходной,
«коммерческой», деятельности. Предпринимательская деятельность образовательного учреждения существенно отличается от его образовательной деятельности. Она осуществляется за рамками учебно-воспитательного процесса, и ее внедрение в первую очередь - вынужденная мера, обусловленная
бедностью бюджета. Она, естественно, дополняет учебно-воспитательную
работу школы, однако получаемый от этой деятельности доход не реинвестируется непосредственно на нужды обеспечения, развития и совершенствования образовательного процесса в данной школе135, а рентабельность
такой деятельности на фоне сложившихся рынков вызывает сомнения.
Должна ли общеобразовательная школа, выполняя конституционные
нормы (по бесплатному образованию), заниматься решением проблем самофинансирования? Конечно, нет. Учитывая кризисную ситуацию в экономике,
и деятельность школ в направлении самофинансирвания за счет предпринимательской деятельности мы говорим либо об образовании нового института,
либо о том, что государственный стандарт образования должен исходить из
сложившихся условий и прогнозов, их динамики и все таки гарантировать
пусть минимальный, но полноценный норматив финансового и материальнотехнического обеспечения без погружения школ в среду предпринимательства и коммерции.
Существует также ряд организационных причин, ограничивающих массовый переход ОУ в сферу совмещения образовательного процесса и предпринимательской деятельности. На начальном этапе такой причиной было
отсутствие четкой правовой базы. Следующей причиной является отсутствие
специальной экономической подготовки педагогического персонала в целом
Там же.
См.: Управление школой: теоретические основы и методы / Под ред. В.С. Лазарева. М.: Центр
социальных и экономических исследований, 1997, с.314
134
135
127
и руководителей, в частности, что не позволяет им проводить экономический
анализ функционирования учебного заведения и перспектив его развития,
оценку стабильности и масштабов внебюджетных источников финансирования. Более того, возникает вопрос: до какого предела можно наращивать внебюджетную деятельность без ущерба образовательного процесса, вероятно
этот круг вопросов требует специального экспертного осмысления, а в рамках образовательного учреждения может быть проанализирован такими специалистами, как коммерческий директор, экономист, юрист, менеджер, маркетолог? Указанные специалисты при такой деятельности необходимы для
того, что бы оценивать динамично меняющуюся внешнюю и внутреннюю
среду, заниматься вопросами конъектуры рынков, разработкой ассортимента
и программы выпуска, сбытом. Но тогда это уже не школа, а предприятие,
деятельность которого осуществляется в рамках совершенно иного правового
поля, осваивающего совершенно другие ниши, имеющего несколько иные
цели и задачи, нежели только образование.
Совершенно иные задачи решают директора в настоящее время, как правило это текущее управление, в т.ч. и финансами. Бюджетные и внебюджетные средства, полученные школой, необходимо рационально распределить и
сконцентрировать на главных направлениях. Здесь многое зависит от интуиции директора школы, его опыта, умения быстро оценить обстановку, оперативно принять верное решение и такая деятельность для директоров является
классической. Так, при распределении средств, директора школ должны выделить те статьи затрат, по которым нормативная потребность должна быть
удовлетворена полностью: выплаты по фонду заработной платы; начисления
на заработную плату; затраты, связанные с питанием учащихся; расходы,
связанные с оплатой отопления школьных помещений, предоставлением
коммунальных услуг. Эти расходы не должны зависеть от ожидания более
благоприятной финансовой ситуации, это защищенные статьи. Экономическая самостоятельность директоров школ при этом может быть направлена
на маневрирование ресурсами в интересах развития школы и принятие реше-
128
ний в отношении объема средств на канцелярские и хозяйственные расходы,
командировки, приобретение оборудования и инвентаря, капитальный ремонт, прочие расходы136.
В этой связи необходимо обратить внимание на структуру расходов на
финансирование социально-культурных мероприятий в региональных и
местных бюджетах, которая зависит от объема хозяйства и подведомственности его территориальным органам различного уровня. Указанные параметры
возможно проследить обратившись к примеру Агинского Бурятского автономного округа. На рисунке 2.2 представлена сводная роспись расходной части бюджета с разбивкой по отраслям и их удельного веса.
5%
9%
25%
Образование
61%
Здравоохранение
Культура и спорт
Социальная политика
Рис. 2.2. Сводная роспись бюджета Агинского Бурятского автономного округа в 2003 г. с разбивкой по отраслям137
Как видно из рисунка 1, в структуре расходов на социально-культурную
сферу, доля затрат на образование наибольшая, и покрывается через бюджетные фонды. В то же время бюджетные средства в лучшем случае обеспечивают лишь текущее финансирование образовательных услуг ОУ. Для возможности дальнейшего развития, совершенствования образовательного процесса учреждения образования вынуждены привлекать дополнительные, внебюджетные финансовые и материальные средства.
См.: Бударина А., Соловьева И. Организация экономической деятельности школы - непременное условие ее развития. // Экономика в школе. 1998. №1, с.36
137
Социально-экономическое положение Агинского Бурятского автономного округа. Информационно-статистический сборник. 2000 г. г. Чита. С.80
136
129
В этой связи интересно рассмотреть мнение региональных и муниципальных руководителей органов управления образования выявленном в ходе
социологического исследования, весной 2002 г. Исследованием было охвачено 3 районных центрах округа, в ходе него опрошено 374 респондента.
Среди всех опрошенных основную долю составляли представители муниципального уровня управления образования - 77 % (287 человек), доля
представителей регионального уровня управления образования - 19 % (72 человека), остальные 4% (15 человек).
По результатам исследования 87 % респондентов (325 человек) отмечают, что общеобразовательные учреждения в их районе находятся в ведении
органов местного самоуправления. Значительная часть респондентов (68 %)
отмечает, что финансирование общеобразовательных учреждений осуществляется в основном из муниципальных бюджетов. В 20 % случаев финансирование осуществляется из различных бюджетов и только в 11 % случаев финансирование осуществляется в основном из регионального бюджета.
Основная задолженность перед общеобразовательными учреждениями по коммунальным платежам, это отмечает 60 % респондентов. Среди прочих
задолженностей респонденты отмечают методическую литературу и ремонт
общеобразовательных учреждений. Никаких задолженностей нет лишь в 28
% случаев. Общеобразовательные учреждения получают дополнительные
средства за счет оказания платных услуг в 28 % случаев, 22 % респондентов
считают, что эти средства существенно дополняют бюджетное финансирование. В исследовании подробно рассматривалось отношение руководителей
региональных и муниципальных органов управления образованием к передаче оплаты труда работников общеобразовательных учреждений и обеспечения учебного процесса на уровень субъектов Российской Федерации и приданию, муниципальным учреждениям общего образования статуса государственного образовательного учреждения. Более половины респондентов (55
%) полностью поддерживают данную меру, 31 % считает такую меру допустимой, и только 10 % считает эту меру нежелательной. Большинство руко-
130
водителей (75 %) считают, что указанная мера будет способствовать восстановлению ответственности государства в сфере общего образования. То, что
она, мера, будет способствовать стабилизации финансирования общеобразовательных учреждений, считают 58 % респондентов, 46 % думают, что эта
мера будет способствовать повышению социального статуса и улучшению
материального положения работников общеобразовательных учреждений, и
только 37 % респондентов считают, что указанная мера будет способствовать
повышению качества образования.
По мнению руководителей региональных и муниципальных органов
управления образованием, часть расходов в сфере образования следует передать на уровень субъекта Федерации:
- оплату труда, по мнению 80 % респондентов;
- капитальное строительство, по мнению 79 % респондентов;
- приобретение оборудования и предметов длительного пользования, по
мнению 67 % респондентов;
- трансферты населению, по мнению 60 % респондентов.
На уровне местного самоуправления, по мнению респондетов, следует
оставить следующие виды расходов:
- медикаменты и перевязочные средства - 75 % респондентов;
- продукты питания - 73 % респондентов;
- коммунальные услуги - 65 % респондентов.
Менее половины респондентов (43 %) отмечают, что в их регионе используется нормативный подход при разработке и согласовании расходов
муниципальных бюджетов на общее образование. Более половины респондентов (52 %) считают, что процедура разработки и утверждения бюджетов в
их регионе недостаточно прозрачная. Результаты исследования показывают,
что существует зависимость между использованием нормативного подхода
при разработке и согласовании расходов муниципальных бюджетов на общее
образование и прозрачностью процедуры разработки и утверждения бюджетов в целом.
131
Подводя итог, следует подчеркнуть недопустимость в рассматриваемом
вопросе административного нажима «сверху». Варианты реформирования и
возможные механизмы реализации как предложений «Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г.», так и «Программы
развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до
2005 г.», требуют первоначального проведения эксперимента в отдельных
регионах: от высокообеспеченных в соответствии с уровнем расходов на образование до необеспеченных регионов. Только по результатам проведенного
эксперимента можно будет сделать вывод о выборе стратегии развития организационно - экономического механизма общего образования. При этом решающим фактором принятия решений должны быть: недопущение снижения
гарантий школьного образования для населения и дестабилизации системы в
целом.
По мнению автора, для малокомплектных сельских и рассматриваемых в
качестве таковых, органами государственной власти и органами управления
образованием ОУ норматив финансирования должен учитывать затраты, не
зависящие от количества обучающихся. Привлечение дополнительных
средств не влечет за собой снижения нормативов и абсолютных размеров их
финансирования из бюджета учредителя.
Определение объемов финансирования на основе нормативной базы следует начинать непосредственно на уровне общеобразовательных учреждений, агрегируя далее полученные величины в разрезе типов однородных общеобразовательных учреждений с учетом их подчиненности - сначала в рамках муниципальных образований, далее субъектов Российской Федерации и
на федеральном уровне. Такая технология даст возможность:
- оценивать потребности в финансовых средствах образовательных
учреждений с учетом их разнородности (по расположению, подчиненности,
значимости и т.д.);
- производить на каждом уровне управления образованием (муниципалитет, субъект Российской Федерации, федерация) предварительную, сопо-
132
ставительную оценку требуемых и реально имеющихся финансовых ресурсов;
- придать объективность и обоснованность принятию управленческих
решений по финансированию образования, отдельных его секторов;
- сделать обоснованными запросы органов управления образованием
различного уровня о выделении дополнительных финансовых средств и
определение размеров трансфертов;
- сделать прозрачной всю систему расчета потребности в ресурсах и выделяемых объемов финансирования;
- определять дальнейшие пути совершенствования межбюджетных отношений в целях обеспечения деятельности образования.
Критическая ситуация в финансировании сферы образования требует не
только введения режима чрезвычайной экономии бюджетных средств, но и
рационализации, эффективного использования внебюджетных источников
финансирования. Последние предлагают наряду с выявлением скрытых резервов и необоснованных затрат поиск наиболее перспективных направлений
инвестирования, где незаменим внутренний аудит - часть системы финансового контроля и оценки путем выявления достоверности и законности учета
и отчетности по финансово-хозяйственной деятельности, - осуществляемый
специальной службой самой организации.
Внутренний аудит возможно проводить в нескольких направлениях:
сфера управления внебюджетными финансовыми потоками; анализ финансовой отчетности и ее соответствие организационной структуре учреждения;
определение финансовой устойчивости внебюджетной деятельности учреждения образования; анализ финансового состояния учреждения, которое характеризуется наличием источников поступлений внебюджетных средств.
Целесообразность создания службы для проведения внутреннего аудита
определяется действенностью системы внутреннего контроля по предотвращению, выявлению и исправлению ошибок, искажений и нарушений в ходе
учета хозяйственных операций по внебюджетным средствам учреждения об-
133
разования, то есть получением качественной и своевременной информации о
состоянии и использовании внебюджетного инвестирования. Отчет службы
внутреннего аудита для руководителей учреждения образования является
конфиденциальной информацией, которая используется в целях повышения
эффективности системы внутреннего контроля и совершенствования управления учреждением образования138.
По мнению автора, реформирование организационно-экономического
механизма системы общего образования в Агинском Бурятском автономном
округе должно строиться на основе:
- как минимум, не уменьшения бюджетных ассигнований на образование, обеспечения доступности бесплатного образования для всех слоев населения и сохранения реально существующих социальных гарантий для учащихся и работников системы образования;
- создания благоприятных условий для привлечения в сферу образования
дополнительных внебюджетных ресурсов, в том числе с помощью налоговых
льгот, а также льготных кредитов и страхования;
- реструктурирования потоков финансовых средств, усиления целенаправленности бюджетного финансирования и создания стимулов для повышения эффективности использования бюджетных и внебюджетных средств, а
также совершенствования материально-технической базы учебных заведений;
- стимулирования увеличения расходов на образование в бюджетах
субъектов Российской Федерации на основе целевых федеральных трансфертов.
В результате возможно ожидать достижение ряда положительных результатов, таких как:
- реализации свободы выбора учащимися и их семьями как образовательных учреждений, так и форм получения образования (в том числе семей-
См.: Роденкова Т.Н. Внутренний аудит внебюджетной деятельности учреждения образования.
М.: НИИВО, 2000. с.6, 19,64
138
134
ное, экстернатное, вечернее, заочное). Этот выбор будет гарантироваться механизмом нормативного финансирования в расчете на одного учащегося,
воспитанника и развитием федеральной системы контроля качества образования, включая национальное тестирование;
- изменение принципов определения государственного заказа и формирования государственных образовательных стандартов; сочетание государственного заказа на профессиональное образование с расширяющейся практикой прямых договоров с предприятиями и семьями; выделение регионального компонента государственного заказа в профессиональном образовании;
постепенное замещение федерального финансирования регионального заказа
финансированием из бюджетов субъектов Российской Федерации; привлечение потребителей образования к формированию заказа и стандартов;
- стимулирование платежеспособного спроса на образование, что позволит определить текущие (проявившиеся) потребности в профессиональном и
стыкующимся с ним вариативном (специализированном) общем образовании;
- дополнение бюджетного финансирования образовательных учреждений средствами, полученными от эффективного управления переданной им
собственностью.
Предлагаемый организационно-экономический механизм требует развития автономии образовательных учреждений, которая может осуществляться
на основе:
- внутреннего академического контроля (повышение роли педагогических и ученых советов, прозрачности финансовой и административнохозяйственной деятельности для коллективов образовательных учреждений);
- внешнего контроля (укрепление системы лицензирования, аттестации и
аккредитации образовательных учреждений, участие потребителей в формировании критериев оценки деятельности образовательных учреждений и в
реализации контрольных процедур, формирование попечительских советов и
советов учредителей);
135
- ослабления регламентации финансово-хозяйственной деятельности образовательных учреждений при условии выполнения ими установленных
требований государственных образовательных стандартов.
Неотъемлемым условием функционирования предлагаемого механизма
являются нормативное подушевое финансирование и новая организация финансовых потоков. Необходимо обеспечить переход от постатейного финансирования к модели, в основе которой лежит нормативное подушевое финансирование с перечислением всех средств непосредственно учебным заведениям как бюджетополучателям и отнесение этих ассигнований к разряду защищенных статей бюджета. Предлагается ежегодно утверждать нормативы
бюджетного финансирования на одного обучающегося (в том числе при вечерней или заочной форме обучения) и нормативы дополнительного финансирования специальных образовательных программ (на уровне соответствующего бюджета). Учитывая реальные бюджетные ограничения, первоначально нормативы бюджетного финансирования обеспечат, прежде всего,
безусловное покрытие расходов на заработную плату и социальные выплаты
(стипендии, питание).
Для стабилизации экономического положения системы общеобразовательных учреждений и усиления гарантий реализации конституционных прав
граждан на получение среднего (полного) общего образования переход к
нормативному подушевому финансированию общеобразовательных учреждений, так же представляется целесообразным, т.к. с его помощью будет
реально поддерживаться взаимосвязь между численностью учеников и размером бюджетных ассигнований. Регистрация образовательных учреждений
в качестве юридических лиц и передача им от органов управления прав бюджетополучателей позволит:
- превратить образовательные учреждения в самостоятельных субъектов
финансово-хозяйственной деятельности (в рамках, устанавливаемых законом
и органами управления образованием в пределах их компетенции), что создает, с одной стороны, предпосылки для преодоления иждивенческих мотивов
136
в деятельности администрации и трудовых коллективов школ, а с другой
придаст стимулы к эффективному использованию средств, в том числе экономии и снижению неоправданных потерь на коммунальных и хозяйственных расходах;
- более четко разграничить права и обязанности органов управления образованием и образовательных учреждений, усилить их ответственность за
осуществление и развитие образовательного процесса;
- существенно расширить возможности образовательных учреждений в
привлечении внебюджетных средств, стимулировать благотворительные пожертвования в пользу образовательных учреждений, участие общественности, предприятий и родителей в поддержке образовательных учреждений;
- упорядочить и сделать «прозрачной» практику использования внебюджетных, в том числе родительских, средств на дополнительные образовательные услуги и на развитие материальной базы (сверх государственных
нормативов).
В заключении отметим, что повысить эффективность бюджета общего
образования можно следующими организационно-экономическими мерами.
Во-первых, мерами юридического характера - путем придания большинству
общеобразовательных школ действительного статуса юридического лица.
Речь идет о превращении их в получателей бюджетных средств, существенно
корректирующих нормативную базу бюджета общего образования.
Во-вторых, мерами нормативного характера - переход на подушевое
нормативное финансирование - установление непосредственной зависимости
между количеством учеников и объемом средств, выделяемых на их обучение. При этом необходимо не только осуществление подушевого финансирования на основе норматива бюджетного выделения финансовых средств, но и
обеспечение учета особенностей и возможностей региональных и местных
бюджетов, а в дальнейшем и приближение реальных нормативных показателей системы образования к объективно обоснованным нормативам потребностей.
137
В-третьих, система общего образования, а тем более ее реформирование,
требует привлечения дополнительных средств. К мерам дотационного характера можно отнести: поощрение благотворительности, в том числе создание
благотворительных фондов при конкретных образовательных учреждениях;
предоставление дотационным регионам субвенций - целевых трансфертов из
федерального бюджета на покрытие нормативных затрат.
И, наконец, в-четвертых, необходимы меры по увеличению доходной части бюджета системы образования, предполагающие развитие системы платных услуг, предоставляемых образовательными учреждениями, а также рационализацию использования их ресурсной базы, поощрение увеличения
числа учредителей. Предполагается, что гарантией соблюдения нормативной
базы бюджета при многоканальном финансировании школы будут прозрачность и контроль ее финансово-хозяйственной деятельности общественностью, в том числе через попечительские и родительские советы.
138
2.3. Совершенствование системы финансирования развития общего образования в Агинском Бурятском автономном округе
Совершенствование системы финансирования общего образования в
Агинском Бурятском автономном округе предполагает необходимое, достаточное финансовое обеспечение территориальных образовательных систем и
отдельных образовательных учреждений. Размер и специфика такого финансового обеспечения обуславливается экономическими, географическими особенностями различных территорий, где функционируют образовательные
учреждения и должен быть дифференцирован.
Как показывает проведенный выше анализ, в мировой практике накоплен значительный опыт сглаживания горизонтальных бюджетных различий.
Делается это с помощью различных систем выравнивающих трансфертов. В
нашем случае наиболее целесообразным представляется конструирование
системы формальных грантов, так как это упрощает работу финансовых органов и служб, не снижая при этом ее качества. Система «выравнивания»
должна быть системой дотаций федерального центра регионам, а регионов входящим в их состав территориальным образованиям. На муниципальном
уровне дотации отдельным образовательным учреждениям, работающим в
более сложных экономических, географических или климатических условиях, могут реализовываться посредством дифференциации местных частных
финансовых нормативов. В связи с динамикой изменений финансовой ситуации в стране система целевых трансфертов не может быть постоянной на
протяжении длительного срока. Оптимальным представляется пятилетний
период стабильности, что, однако, не отрицает возможность внесения отдельных коррективов в систему в течение этого времени. Особые трансферты
необходимы для поддержки образовательных учреждений и для создания
139
условий для успешной реализации целевых программ развития образования в
первую очередь в депрессивных и отсталых регионах139.
Существуют предложения о замене «обезличенных» трансфертов на целевые субвенции. На первый взгляд - обоснованное предложение, однако
существует и иное мнение, высказываемое специалистами: «На практике все
оказывается гораздо сложнее и запутаннее. Дело в том, что введение субвенций потребует изменения всей системы межбюджетных отношений. И если
директорам общеобразовательных заведений в условиях автономии и душевого финансирования будет разрешено «перебрасывать» бюджетные средства с одной статьи расходов на другую, то губернаторам придется тратить
субвенции строго на образовательные цели. Нарушается логика и справедливость построения системы финансирования. В то же время хорошо известно,
что обезличенные трансферты приводят к нецелевому расходованию денег, и
чтобы воспрепятствовать этому, создается казначейская система, роль которой в данном вопросе также вызывает немало споров»140.
Целесообразно, по мнению автора настоящего исследования, создание
специализированных банков финансирования, которые могли бы, кроме финансирования, осуществлять еще и консультационную помощь образовательным учреждениям по вопросам организации и проведения финансовой
работы по:
- оценке эффективности использования финансовых и кредитных ресурсов;
- отысканию партнёров для различных коммерческих операций;
- определению перспективности инвестиционных проектов и степени
финансового риска по ним;
- юридическим вопросам финансовой деятельности, валютным операциям, по вопросам товарообменных сделок и т.д.
См.: Ерошин В.И. Экономика образования: проблемы и перспективы. М.: Институт управления
образованием РАО, 1997, с.68-69
140
Клячко Т.Л. «Мечтать не вредно, но мечты должны быть обоснованными», «Школа и власть»,
№43, ноябрь, 1999 г.
139
140
Так же автор работы пришел к выводу, что создание этих банков формирует условия для:
- ускорения процесса прохождения финансовых ресурсов от централизованных источников до конечных получателей;
- вовлечения в коммерческий оборот денежных средств, находящихся на
счетах образовательных учреждений. В результате пополняется отраслевой
бюджет;
- получения образовательными учреждениями процентов по суммам на
их счетах;
- того, чтобы образовательные учреждения могли пользоваться льготным, в том числе беспроцентным, кредитом;
- того, чтобы образовательные учреждения имели возможность пользоваться консультативной помощью банка в вопросах правильности и эффективности использования ими финансовых ресурсов;
- того, чтобы органы управления образованием имели реальные возможности для формирования современной эффективной отраслевой экономической инфраструктуры.
В свою очередь, трансферты должны проводиться за счет первоочередного использования на эти цели части средств дополнительных доходов федерального бюджета. Для реализации этого направления необходимо внесение изменений в законодательные нормативные акты, определяющие права и
обязанности федерального, региональных и местных органов управления в
части распределения предметов ведения, их финансовой деятельности, порядка прохождения трансфертов.
Реализация подобного подхода требует решения дополнительных задач.
Во-первых, как и в любом другом варианте, необходимы обоснованные нормативы бюджетного финансирования образовательных учреждений, исходя
из необходимых затрат на одного обучаемого. Система этих нормативов
должны быть дифференцированной, главным образом в разрезе типов школ и
регионов (местностей) их нахождения. Во-вторых, для предметного, адресно-
141
го определения размеров трансфертов, их направления и контроля над целевым использованием средств необходимо создать банк данных обо всех общеобразовательных учебных заведениях, находящихся в ведении органов
государственной и муниципальной власти. Такой банк данных должен формироваться по уровням управления образованием (муниципалитет - субъект
федерации - федерация) и содержать основные данные (контингент учащихся, наличие учебно-материальной базы, расчетный норматив бюджетного
финансирования для данного учебного заведения, принятый на текущий год
и т.д.). Эта система мероприятий повысит степень прямого участия государства в деятельности образования, его регулирующие и контрольные функции,
но при этом не нарушит основные принципы функционирования государства
в рамках имеющегося законодательства, поскольку роль государства усилится с позиций патернализма, поддержки образования в целях выравнивания
экономических условий функционирования отдельных групп общеобразовательных учреждений, не по их вине оказывающихся в худших, по сравнению
с другими группами, финансовых условиях.
Вторым, более радикальным вариантом решения задачи обеспечения региональных (субъектов Российской Федерации, муниципальных) систем образования финансовыми средствами является совершенствование межбюджетных отношений в части механизма расщепления федеральных налогов,
изменения структуры регулирующих доходов, поступающих в бюджеты разного уровня. При этом имеется в виду финансовое обеспечение не только системы общеобразовательных школ, но и формирующихся региональных систем учреждений начального и среднего профессионального образования,
переходящих с федерального уровня управления на уровень субъектов Российской Федерации.
Данный процесс является объективно обусловленным, но реализовать
его в полном объеме не позволяет именно слабость финансовой базы регионов. Ситуацию в этом направлении улучшит лишь такое изменение структуры расщепления регулирующих налогов, которое дает возможность наполне-
142
ния бюджетов регионального и местного уровней до объемов, позволяющих
выполнять делегированные регионам и муниципалитетам законодательно
установленные государственные обязательства по финансовому обеспечению
образования, масштабам предоставления гражданам общественных благ
(услуг) в области образования. Для реализации этого направления необходим, как минимум пересмотр системы межбюджетных отношений в части
структуры расщепления регулирующих налогов в сторону снижения доли,
направляемой на федеральный уровень бюджета.
В условиях сохранения общего баланса расходов на образование в федеральной и региональной составляющих консолидированного бюджета (на какой-либо существенный рост этих расходов в среднесрочной перспективе
рассчитывать не приходится) это приведет к уменьшению доли расходов на
образование на федеральном уровне и соответственно к увеличению - на региональном и муниципальном уровнях. Однако результатами перераспределения регулирующих налогов в пользу регионов, как верно отмечает В.С. Золотарёв и В.Ю. Наливайский, «могут быть ассиметричные бюджетные отношения, что повлияет на формирование доходной части федерального бюджета»141.
Для финансирования системы общего образования, при условии постепенного ее перехода на уровень управления со стороны субъектов Российской Федерации, следует произвести расчеты возможных достигаемых состояний региональных бюджетов, объемов расходов на общее образование,
поскольку в различных регионах сохранится неравномерность их наполнения
вследствие общей неравномерности базы налогообложения. Вместе с тем
необходимость трансфертов из средств федерального бюджета на цели образования все равно останется, хотя и в значительно меньших объемах по сравнению с существующими трансфертами.
Экономическая стабилизация и развитие региональной экономики./ Под ред. В.С. Золотарёва,
В.Ю. Наливайского.- Ростовн/Д., 1999, с. 45
141
143
Для реализации этого варианта потребуется утверждение соответствующих показателей в ежегодно принимаемых законах о государственном бюджете Российской Федерации. Естественно, что все эти процедуры не могут
быть проведены специально в целях финансирования только лишь одного
общего образования. Речь должна идти о финансировании социальной сферы
(в части обязанностей государства по предоставлению услуг социального характера населению за счет средств бюджета, включая и систему образования).
Еще раз отметим, что все рассмотренные варианты совершенствования
бюджетного финансирования общего образования при разнообразии подходов к их реализации требует единства исходного показателя - норматива
бюджетного финансирования в расчете на одного обучаемого. Необходимость данного норматива определена не только законодательными актами, но
и проистекает просто из самой логики финансово-экономической системы
социальной сферы, ее сущности как социального института, финансирование
которого имеет, в общем, затратный характер. В XX веке этот метод применялся многими государствами в экстремальные периоды их истории (в военные и первые послевоенные годы, во время экономических кризисов).
В основу нормированного распределения ресурсов должна быть заложена объективная система показателей. По мнению автора, такой системой
должны быть показатели минимальных государственных социальных стандартов и социальных норм. Размеры минимальных социальных норм должны
исходить из такого уровня потребностей общества в конкретном историческом периоде, который представляет собой пороговый показатель. Но, вопервых, «порог» этот не должен быть определяем непосредственно из сложившихся в настоящее время финансовых условий, отражающих уровень
бедности и даже нищеты экономического состояния социальной сферы. Вовторых, он должен быть динамичным, т.е. развиваться во времени, а не копировать сложившиеся условия. И, в-третьих, если говорить о достойном месте
России в мировом сообществе, рассматриваемый показатель должен быть
144
ориентирован на средние значения аналогичного показателя в развитых
странах.
Снижение объема социальных услуг по сравнению с пороговым показателем ведет к разрушению социума, деградации общества, потери нацией
своего потенциала и значения. Таким образом, указанные нормы должны, вопервых, зафиксировать необходимый уровень социальных потребностей,
обеспеченных ресурсами государства, во-вторых, гарантировать финансирование социальной сферы, в нашем случае - образования. Однако всеобщее
признание необходимости норматива бюджетного финансирования (в расчете на одного обучаемого) не привело до сих пор к формированию системы
данных нормативов. По мнению автора, причина лежит все в том же обстоятельстве, что через норматив должна быть выражена единичная величина
общественных, бюджетных затрат на реализацию рассмотренной выше категории социально значимого блага, или государственных обязательств перед
обществом по предоставлению ему определенного, законодательно установленного объема образовательных услуг за счет общества и на средства налогоплательщиков, т.е. самих граждан.
Однако и объем финансовых ресурсов бюджетов различного уровня и
общая система направлений бюджетных расходов, в которой образование
находится в «остаточном» секторе, не дают возможности реального финансового наполнения норматива. Поэтому нужно исходить из того, что рассматриваемый норматив бюджетного финансирования должен представлять
собой тот ориентир, на который следует нацелить все перспективы финансового обеспечения образования. Он должен определять вектор развития финансирования и быть эталоном, посредством которого можно оценить степень полноты объемов финансирования образования, объективно необходимого не только для его функционирования в сложившихся количественных и
качественных параметрах, но и для постоянного инновационного развития.
Современный порядок бюджетного планирования, характеризующийся
отсутствием утвержденной общепринятой методики расчета нормативов фи-
145
нансирования образовательных учреждений, не позволяет с достаточной
точностью определить количественные параметры многих стоимостных показателей финансовых планов. В результате практически всегда возможна
некоторая корректировка сумм. И здесь преимущество оказывается на стороне той школы, которая при условии активных действий может более аргументировано, чем другие, обосновать свои потребности142. В настоящее время практически все бюджетное финансирование учебных заведений и органов образования в стране строится на основании смет. При их составлении
учебные заведения в последнее время используют две различные формы.
Первая - «Смета доходов и расходов». Вторая - «Смета расходов». Важно
иметь в виду, что с переходом на новые условия хозяйствования образовательные учреждения самостоятельно составляют сметы доходов и расходов143.
Основное отличие сметы образовательного учреждения от финансовых
планов коммерческих предприятий состоит в том, что в смете более детально
обосновываются расходы, тогда как доходы отражаются в разрезе различных
источников. Смета - основной финансовый плановый документ, определяющий объем и целевое назначение бюджетных и внебюджетных средств на год
(с разбивкой по кварталам) на содержание учреждений образования. При составлении сметы рассчитываются так называемые производственные показатели: число учащихся, количество классов. Смета считается утвержденной
после того, как она подписана директором и главным бухгалтером школы и
скреплена печатью. На основе сметы осуществляется бюджетное финансирование школы.
В настоящее время органам управления образованием, при которых созданы централизованные бухгалтерии по обслуживанию образовательных
учреждений, переведенных на новые условия хозяйствования, и таким же
См.: Экономический справочник директора школы / Под ред. В.И. Ерошина. М.: ЦСЭИ, 1995,
с.10
143
См.: Светников В.А. Экономика образования. Методические рекомендации. Астрахань: Изд-во
АГПУ, 1998, с. 7
142
146
учреждениям, ведущим бухгалтерский учет самостоятельно, в банках открываются расчетные счета, на которые зачисляются поступающие денежные
средства, включая суммы бюджетного финансирования. Средства, поступившие на счета учреждений из бюджета и не использованные ими до конца
текущего финансового года, остаются в распоряжении учреждений, не могут
быть изъяты у них или же зачтены учредителем в объемы финансирования
будущего года.
Таблица 2.6
Смета на образование Агинского Бурятского автономного округа на 20002003 г.г.
образование
Текущие расходы
закупка товаров и оплата
услуг
оплата труда
начисление
медикаменты
мягкий инвентарь
питание
оплата ГСМ
прочие расходы
командировочные
транспортные
услуги связи
содержание помещения
отопление
освещение
водоснабжение
аренда помещения
льготы по коммунальным
текущие ремонт оборудования
текущий ремонт
прочие расходы
Капитальные расходы
капитальные вложения в основные фонды
приобретение оборудования
капитальный ремонт
субсидии, текущие трансферты
стипендия
трансферты населению
2002
46290
2001
28200
2000
17610
100000
2003
64665
59711
110000
110100
110200
110310
110320
110330
110340
110350
110400
110500
110600
110710
110720
110730
110740
110750
110760
54826
27254
9752
46
229
557
380
614
654
32
433
53
2720
1255
34
10
1116
40842
20783
7440
29
199
505
323
501
556
91
188
21
1737
731
34
55
918
24018
11637
4159
80
252
112
407
203
33
100
14408
7577
2920
147
14
40
367
285
103
14
45
1095
717
175
235
40
313
13
111020
111030
111040
200000
50
421
9216
2477
19
265
6447
943
10
146
4714
648
240000
240120
240330
2477
2407
70
943
943
648
648
726
369
357
130000
130320
130330
4885
34
4851
4505
56
4449
3534
49
3485
2476
49
2427
16
2457
726
147
Норматив рассчитывается исходя из фактических расходов окружного и
местных бюджетов на образовательные учреждения различных типов. Норматив включает в себя только две составляющие: зарплату и материальные
затраты (питание, мягкий инвентарь, медикаменты и т.д.). Норматив бюджетного финансирования образования дифференцируется по уровням бюджетной системы. На основе норматива, рассчитанного на уровне округа,
определяются объемы средств на образование в региональном бюджете и
расходы каждой территории на эти цели. Затем устанавливаются размеры
расходов на образование из местных бюджетов, отдельно по каждому учебному заведению. При этом норматив по отдельному учреждению может быть
выше или ниже, чем в среднем по округу, что зависит от отношения к конкретному учебному заведению местной администрации.
Таким образом, норматив бюджетного финансирования образования, отражающий общественно необходимые затраты на текущие расходы образовательных учреждений на одного обучаемого в год на весь срок обучения в
рамках требований государственного образовательного стандарта, должен
стать основным законодательно утвержденным финансовым выражением
государственного минимального стандарта в области образования.
Если говорить об эффективности, то на нынешнем этапе это, прежде
всего, рациональное и эффективное использование финансов. В условиях
ограниченных финансовых возможностей система общего образования
должна обеспечить эффективное использование своих ресурсов. Главным
инструментом решения проблемы эффективности является нормативное финансирование образовательных учреждений и на стадии планирования бюджетных расходов, и на стадии исполнения бюджетов. Толчок этой работе
должны дать на местах, и для установления нормативов на местах преград
нет, для этого уже сформирована законодательная база.
В рамках работы по проекту «Экономическая эффективность расходов
муниципальных бюджетов на образование» фондом «Институт экономики
города» была разработана и применена методика расчета норматива финан-
148
сирования учащегося в общеобразовательных учреждениях. Особенность
примененного подхода к нормативу заключается в том, что в него не включаются все произведенные в муниципалитетах расходы по общему образованию. Он должен отражать стоимость «конституционно - гарантированной
образовательной услуги». Такой подход позволяет сократить затратность
общего образования, экономия по фонду заработной платы (с начислениями)
практически во всех анализируемых муниципалитетах составила 25-35 % от
расчетного фонда оплаты труда.
В основе расчета «базового норматива» лежат нормы по числу обязательных учебных часов в неделю (по ступеням обучения), стандартная
наполняемость классов и групп, нормативная нагрузка на педагогического
работника. Все дополнительные расходы были учтены поправочным коэффициентом удорожания. Но вместе с тем есть ряд проблем, которые еще
предстоит решить. Необходимо сделать так, чтобы применение коэффициентов удорожания не стимулировало директоров школ к повышению стоимости
образовательных услуг. Нормативы финансирования идут от заработной платы, но при ее планировании учитывается количество часов, отпущенных на
класс. При меньшей наполняемости классов получается недобор фонда заработной платы, что ведет к удорожанию услуги. В проекте сделана попытка,
не просто обозначить теоретические подходы к нормативам, а предложить
конкретную методику и на основе конкретных расчетных данных ее внедрить. Но парадокс ситуации в том, что отрасль изнутри незамотивирована на
изменение структуры расходов.
Существует норматив минимальной бюджетной обеспеченности: муниципалитеты получают деньги на здравоохранение, образование и культуру,
но все эти средства находятся в одном «котле». В компетенции органов
местного самоуправления распределение этих средств. Департаментом образования был произведен анализ, показавший, что около 30 % территорий
расходуют на общее образование объем средств значительно меньший, чем
планируется по областным нормативам, т. е. на уровне муниципалитетов
149
происходит перераспределение средств от образования. Поэтому принятие
нормативов именно на муниципальном уровне чрезвычайно важно. Также
важно, что при расчете нормативов имеется в виду не сокращение расходов
на образование, а изменение их структуры.
По мнению автора, также нужно обратить внимание на еще одну проблему, которая может возникнуть при внедрении нормативного финансирования: недостаточная экономическая подготовленность руководителей образовательных учреждений. Для решения этой проблемы необходимо повысить
экономическую компетентность руководителей.
Существенной характеристикой спроса на образование, как показано в
исследовании выше, становится ограниченность действий отдельных
обособленных экономических субъектов и необходимость для государства
выступать в роли основного субъекта спроса от лица всего общества. Поэтому можно предположить, что в настоящее время начинает действовать механизм государственного регулирования сферы общего образования. Здесь, как
образец настойчивых действий, может быть отмечен Федеральный закон «О
внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты РФ в
части, касающейся финансирования образовательных учреждений» N 123ФЗ144. Этот закон закрепляет финансово-экономический и организационноправовой механизмы обеспечения устойчивого финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений. Фактически этот нормативный
акт узаконил реально существующее более десяти лет положение дел с финансированием школьного образования, когда 90 процентов муниципалитетов существовало и за счет региональных фондов поддержки муниципальных
образований. В соответствии с нововведениями порядок предоставления и
расчет субвенций теперь определяются либо специальным законом субъекта
Российской Федерации, либо законом субъекта Российской Федерации о
бюджете на очередной финансовый год. Понятие «фонд поддержки муниципальных территорий» упразднили, а, по сути, все осталось по-старому: реги144
Вступил в законную силу 12 июля 2003 года
150
он решает, кому сколько. При этом предусматривается, что субъект Российской Федерации утверждает нормативы расходов на реализацию основных
общеобразовательных программ для каждого муниципального образования с
учетом особенностей и ресурсных возможностей территориальных образований и рекомендуемых Правительством Российской Федерации минимальных
нормативов на финансирование основных общеобразовательных программ.
Это означает, что теперь у каждой школы появится новый контролер в лице
регионального управления образования, которому, скорее всего, поручат
проводить политику жесточайшей экономии бюджетных средств. Контроль
за целевым использованием бюджетных средств в соответствии с действующим законодательством будет осуществляться в рамках казначейского исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Штатные расписания каждой школы на всех мыслимых инстанциях будут
теперь рассматривать буквально под микроскопом, директору придется с боем отстаивать каждые полставки сверх утвержденных нормативов.
Нельзя сказать, что совершенствование механизма бюджетного финансирования образовательных учреждений в последний период не осуществлялась вообще. По поручению Правительства Российской Федерации была создана межведомственная рабочая группа в составе представителей Минобразования, Минэкономразвития, Минфина, Минюста, Минтруда, Миннаца России и ЦК профсоюза работников народного образования и науки, которая
разработала проект федерального закона «Об обеспечении государственных
гарантий прав граждан на общее образование». В этом законе предлагается
привести в соответствие с Конституцией Российской Федерации регулирование вопросов, связанных с реализацией государственных полномочий в области образования федеральными органами государственной власти, субъектов
Федерации и органами местного самоуправления, используя механизм соучредительства.
В этой связи представляется целесообразным разделить полномочия по
финансированию учреждений общего среднего образования между феде-
151
ральными органами управления, субъектами Федерации и органами местного
самоуправления. В частности, финансировать расходы на реализацию государственных образовательных стандартов, в первую очередь, на заработную
плату работников образования, из бюджетов субъектов Федерации. При этом
собственник - органы местного самоуправления - должен обеспечить финансирование расходов на содержание и эксплуатацию зданий и сооружений,
приобретение технологического оборудования инвентаря, организацию питания и медицинского обслуживания учащихся и т.д.
Таким образом, механизм соучредительства дает возможности без пересмотра сложившихся отношений собственности решить проблему статуса
учреждений общего образования. Данная схема позволит обеспечить «прозрачность» финансовых потоков, направляемых на образование из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, упорядочить положение
дел с выплатой заработной платы, будет способствовать установлению федеральных, региональных и местных нормативов финансирования образования.
Решение этой задачи потребует внесения изменений в действующее законодательство. Другой актуальной экономической проблемой системы общего
образования является ее материально - техническое обеспечение. Более 30 %
площадей образовательных учреждений находятся в зданиях дореволюционной постройки, мало приспособленных для осуществления учебного процесса. Срочного ремонта, реконструкции и замены требует также инженерные
коммуникации и вспомогательный инвентарь.
Одним из самых болезненных вопросов в образовании является вопрос о
перераспределении выделяемых учебным заведениям средств. Закон «Об образовании» учреждениям образования предоставлено, право определять
направления использования финансовых ресурсов, в том числе и бюджетных.
Однако в последние годы Министерством финансов Российской Федерации
это право не признавалось, регулярно нарушалось или полностью игнорировалось. Следовательно, руководитель образовательного учреждения лишается прав на оперативное установление доплат и надбавок сотрудникам, кото-
152
рые их заслужили. Необходимо также упорядочить систему налогообложения образовательных учреждений. Последние следует освободить от уплаты
налогов на добавленную стоимость при сдаче в аренду помещений и оборудования и от уплаты налога на пользователей автомобильных дорог, а также
от налога с владельцев транспортных средств. Указанные льготы позволят
образовательным учреждениям привлечь дополнительные внебюджетные
средства, которые могут направляться на оплату коммунальных платежей,
ремонт помещений, приобретение необходимого оборудования и другие цели.
Таким образом мы имеем дело с косвенным финансированием общего
образования посредством государства, прежде всего, путем предоставления
налоговых льгот, как производителям образовательных услуг, так и инвесторам, вкладывающим средства в развитие общего образования. С помощью
продуманной системы налоговых льгот можно обеспечить существенное дополнительное финансирование к бюджетному финансированию общего образования и тем самым без излишней централизации создать для этой сферы
устойчивый и надежный источник поступления денежных средств.
Отмечая недостатки в области предоставления налоговых льгот необходимо указать на то, что налоговая льгота, дающая право предприятиям и организациям уменьшать облагаемую налогом прибыль на сумму средств, перечисленных учреждениям общего образования, не имеет на данном этапе
значительного эффекта: во-первых, в связи с малым числом прибыльных
предприятий, а во-вторых, потому что эта сумма не может быть более 3 процентов облагаемой налогом прибыли, однако как положительное здесь необходимо отметить наличие таких льгот у родителей, финансирующих общее
образование своих детей.
Рассматривая налоговые механизмы улучшения финансового обеспечения образовательного процесса необходимо заострить внимание на следующем круге вопросов, в целях постоянного развития образовательных учреждений разрешается использование до 20 % их основных фондов (государ-
153
ственной или муниципальной собственности) и предоставлять дополнительные образовательные услуги для получения внебюджетных средств, открытых для контроля со стороны общественности. Приоритетное право на аренду фондов образовательных учреждений принадлежит небюджетным учебным заведениям. Решение вопросов о сдаче в аренду основных фондов образовательных учреждений должно быть открытым. Так, общее образование
финансируется из местного бюджета, который формируется за счет налоговой деятельности хозяйствующих субъектов, предприятий различных форм
собственности, предпринимателей и граждан. При этом налоги, собранные в
одном регионе идут для трех бюджетов: федерального, областного и местного. А долю налоговых поступлений в бюджет района от налогов, собранных в
данном районе, определяет субъект Федерации. Следовательно, влияние на
социальную жизнь людей, оказываемое повышением или понижением ставки
того или иного налога не может быть прослежено вне зависимости от той доли налоговых заимствований, которые осуществлены государством и субъектами Федерации. Нельзя определить, какую долю, налогоплательщик получит из бюджета в виде услуг, прямых трансфертов, общественных благ и т.п.,
не учитывая ту долю налоговых поступлений, которую изымают у региона
вышестоящие властные структуры. В связи с этим остро стоит проблема
межбюджетных отношений. Налоговые платежи и сборы - это основной источник формирования бюджетов местных и муниципальных образований,
обеспечивающих реализацию социальных обязательств государства. Налоговый потенциал местных бюджетов, в первую очередь, зависит от налоговой
базы, т.е. экономических успехов предприятий, которые реально работают на
данной территории. В сложившихся экономических условиях одной из первоочередных задач является оптимизация управления общим образованием,
что требует организационных преобразований учреждений образования, развития их хозяйственной самостоятельности и адаптации к работе в условиях
рыночной экономики. Назрела необходимость разработки системы, взаимоувязывающей бюджетные и внебюджетные средства, а также бюджеты раз-
154
ных уровней (федерального, регионального и местного) с целью определения
их оптимальной пропорции. Этот путь предоставляется наиболее предпочтительным для совершенствования системы финансирования в общем образовании.
Тем не менее, сегодня доминирует точка зрения, что федеральный уровень не должен брать на себя дополнительные финансовые обязательства «финансовые мандаты». Федеральные нормативы рассматриваются именно с
этой точки зрения, поэтому их введение имеет мало шансов на успех. Эту же
линию продолжает и разрабатываемое законодательство. В частности, в проекте закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в
РФ» дошкольное, начальное общее, основное общее и среднее (полное) общее образование отнесено к вопросам «местного значения» (ст. 15, 16). Рассматривается предложение по отнесению части расходов на образование к
государственным полномочиям, что представляется вполне справедливым, та
кже отмечается, что именно заработная плата будет являться основой при
расчете госполномочий. Это связано с тем, что заработная плата традиционно составляет основную часть расходов в отрасли. В расходах муниципальных бюджетов на образование она составляла в 2001 г. 58 % (с начислениями). Чем беднее муниципалитет, тем большую долю его бюджета составляют
расходы по оплате труда. Особенно остро эта проблема встала в связи с реализацией федерального закона от 25 октября 2001 г. № 139-ФЗ «О тарифной
ставке (окладе) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы». Его реализация увеличила долю
расходов на заработную плату по ряду муниципалитетов до 60-70 %. Однако
если какая-либо норма устанавливается федеральным законодательством, это
не означает, что она должна быть профинансирована им же. Прямое указание
на это содержится в Бюджетном Кодексе Российской Федерации. «Перечень,
виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов устанавливаются федеральным законодательством и определяются возможностями консолидированного бюджета РФ» (п. 2, ст. 135, БК
155
РФ). Речь идет о финансировании из консолидированного бюджета, т. е. из
бюджетов всех уровней, а не федерального.
Таблица 2.7
Влияние законодательства различных уровней бюджетной системы РФ
на стоимость образовательной услуги145
Составляющие
бюджетной
услуги
Федеральный уровень
Вес
Степень
фактора влияния
Предоставление
образовательной 0,65
услуги
Очень
высокая
(Базисный
учебный
план,
ЕТС,
нормы
наполняемости
классов и
нагрузки)
Содержание
зданий и материальной обеспечение образовательного процесса
Очень
слабая
(Фактически
только
СНИП и
штаты
вспомогательного персонала)
0,07
Региональный уровень
Местный уровень
Вес
Степень влифактора яния
Вес
фактора
0,3
0,25
Высокая (региональный
компонент
Базисного
учебного
плана, региональные
надбавки к
зарплате,
нормативы
минимальной
бюджетной
обеспеченности)
Слабая (нормативы минимальной
бюджетной
обеспеченности)
0,05
0,68
Степень влияния
Очень слабая
(акты, вводящие дополнительные нормы
расходов в
соответствии
с ресурсными возможностями муниципалитета)
Очень высокая (Постановления
глав муниципалитетов:
лимиты топливноэнергетических ресурсов)
Существующая практика показывает, что, несмотря на отсутствие федерального норматива финансирования, и федерального закона о минимальных
социальных стандартах, именно федеральное законодательство оказывает
решающее влияние на величину возникающих финансовых обязательств в
См.: Типенко Н.Г. Возможности оптимизации бюджетных расходов в образовании. Финансы,
№5, с. 59-62
145
156
области общего образования. Экспертная оценка влияния законодательства
каждого уровня власти на величину объема финансирования образовательных учреждений или на стоимость образовательной услуги представлена в
таблице 2.7.
Как видно из таблицы 2.7, наибольшее влияние на стоимость образовательной услуги оказывает федеральное законодательство; региональное
представлено в меньшей степени; муниципальное законодательство составляет менее 10 % нормативных актов, влияющих на общую стоимость услуги
общего образования, и правовые акты преимущественно касаются содержания имущества образовательных учреждений (лимиты расхода тепла, воды,
электроэнергии).
Представляется, что такое распределение нормативно-правовых документов соответствует записанной в Бюджетном Кодексе Российской Федерации норме, по которой ответственность за нормативное творчество в предоставлении социальных благ и услуг возлагается на федеральный уровень (ст.
7, 65, 135). В этой связи кажется необоснованным подход, при котором образование представляется как некий «региональный мандат», «вопрос местного
значения».
Проведенный анализ показывает, что для общего образования как бюджетной услуги может быть успешно реализован принцип разграничения регулятивных и исполнительно-распорядительных полномочий. Очевидно, что
уровень власти, устанавливающий стандарты предоставления бюджетных
услуг по общему образованию и обеспечивающий финансирование, отличается от уровня власти, которая предоставляет эти услуги населению. То есть
федеральный норматив финансирования, закрепляющий конституционные
гарантии бесплатности общего образования, может быть реализован на практике через субфедеральные или муниципальные бюджеты, а школа может
оставаться на муниципальном уровне, в большей степени приближенном к
потребителю образовательной услуги. Оптимизацию бюджетных расходов и
эффективное использование средств на разных уровнях в образовательной
отрасли трудно переоценить. По данным Министерства финансов РФ, за 9
157
месяцев 2002 г. расходы муниципальных бюджетов на образование составили 168 млрд. руб. или 35% текущих расходов местных бюджетов. По отдельным муниципалитетам доля расходов по разделу «Образование» превышает
50 % расходов их бюджетов.
Проблема финансирования общего образования является наиболее дискутируемой из всех проблем экономического механизма образования. Рассматривается она и в чисто теоретическом плане, и в приближенном практическом осуществлению варианте. В настоящее время основные представления по поводу финансирования общего образования складываются в русле
общей теории государственных финансов, а также в рамках концепции «экономики общественного сектора». В теоретическом плане рассматриваются
вопросы о том, в какой степени государство должно участвовать в финансировании общего образования и по каким причинам оно должно это делать, а
также на основе каких принципов, например, в рамках бюджетного федерализма. Практически направленные исследования имеют качественный и количественный аспекты. С качественной стороны рассматриваются возможные конкретные формы и направления финансирования общего образования,
непосредственные способы и схемы финансовых потоков между учреждениями общего образования, уровнями бюджетной системы и другими хозяйственными контрагентами. С количественной стороны анализируются как
абсолютные показатели расходов на общего образование, так и параметрические индикаторы уровня финансирования общего образования и, прежде всего, такие как:
- затраты на общее образование по отношению к ВВП
- доля затрат на общее образование в государственных расходах.
В наши дни бесспорным является положение о необходимости участия
государства в финансировании общего образования. При этом признается
факт, что государственное финансирование общего образования не зависит
от того, какова модель системы образования в стране, т.е. являются ли общеобразовательные заведения преимущественно частным или они государственные, централизована ли система общего образования или она децентра-
158
лизована, одинаковы ли организационные формы общеобразовательных
учреждений.
Приоритетной сферой государственных интересов является создание
условий для качественной реализации на основе бюджетного финансирования образовательных программ всех уровней. Необходимо обеспечить увеличение средств федерального бюджета, направляемых на нужды общего образования,
а также сформировать механизм финансирования получения
гражданами общего среднего образования, гарантирующий безусловное
выполнение требований государственного стандарта данного уровня образования.
Планируется осуществить изменение структуры бюджетных расходов
на образование, в которой должны быть сформированы три крупных блока:
- обеспечение реализации образовательных программ (текущее финансирование), осуществляемое главным образом на нормативно - подушевой
основе (по итогам соответствующих экспериментов);
- развитие материально - технической базы образовательных учреждений и организаций, компьютеризация и информатизация образовательного
процесса,
приобретение учебно-лабораторного и научного оборудования,
научной и учебной литературы, разработка современных учебных программ
(бюджет инноваций).
Распределение указанных средств будет осуществ-
ляться в основном на конкурсной основе при условии привлечения софинансирования со стороны бюджетов других уровней и внебюджетных средств;
- адресное финансирование социальных услуг, сопутствующих образовательному процессу. Особую актуальность приобретает решение проблемы
расширения базы финансирования образования за счет стимулирования притока в отрасль
средств из внебюджетных источников, включая средства
населения, инвесторов и спонсоров.146
Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года// Вестник образования России. - 2002. - №6, с.
146
159
Итак, совершенствование организационно-экономического механизма
общего образования - ключевая проблема. Особые трудности и сложности
реформирования отечественного общего образования обусловлены недостатком бюджетного финансирования. В то же время мировой опыт показывает,
что никакой общественный прогресс невозможен без опережающего развития образования. А опережающим оно может стать, только когда спроектировано на достаточно долгую перспективу с опережающим финансовоэкономическим обеспечением. Сделать это на федеральном уровне довольно
трудно из-за дефицитного бюджета, а на региональном и тем более на муниципальном уровнях еще сложнее. Значит, нужна государственная политика в
области образования, ориентированная на перспективу, а, следовательно,
необходимы и механизмы государственного финансово-экономического
обеспечения реализации этой политики.
160
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Реформы в сфере образования начались формально раньше бурных
рыночных преобразований в России (1984 г.), но продвинулись намного
меньше всех остальных. Данный факт можно объяснить определённым консерватизмом сферы образования, ведь технологический процесс в ней значительно длиннее, чем в других отраслях (от 10 до 18 и более лет). Существенная продолжительность образовательных технологий не позволяет сфере образования быстро и радикально меняться.
Однако более серьёзной причиной сложившейся ситуации в модернизации сферы образования является непоследовательность в действиях реформаторов, которая в свою очередь определяется отсутствием концептуально разработанной общей теории организационно - экономического механизма функционирования общего образования.
Механизм централизованного планового управления образованием в
значительной мере не действует, так как он теперь не соответствует новым
реалиям трансформирующейся рыночной экономической системы в целом.
Рыночный же механизм в сфере общего образования не может развиваться в
такой же степени, как и в других отраслях в связи со специфическими особенностями этой сферы. Поэтому представляется необходимым рассматривать организационно - экономический механизм функционирования и развития общего образования как диверсифицированный, представляющий собой
рыночный механизм самоорганизации и механизм государственного регулирования.
Исследование ряда проблем формирования в организационно - экономическом механизме сферы общего образования системного компонента
161
государственного регулирования позволило сформулировать следующие выводы.
1. Теоретически обоснованным является признание многомерности не
только рыночной экономики как целостной системы, но и совокупности финансово-экономических отношений. Последняя также вправе рассматриваться при определенных условиях как система, которой присущи относительно
самостоятельные подсистемы, среди которых особая роль принадлежит связям внутри общего образования и сопряженных с ним отраслей. При этом все
они, безусловно, испытывают влияние бюджета образования, который, в
свою очередь, является подсистемой бюджета вообще и составной частью
финансовой системы рыночной экономики. Одновременно следует иметь в
виду, что сами образовательные отношения тоже неоднородны. Если их рассматривать в виде самостоятельной системы, то обнаруживается, что их
можно воспринимать также как единство многообразного. Во всяком случае,
внутри отношений системы образования вполне правомерно выделять связи,
которые правильнее всего называть внутришкольными. Последние, отличаются от первых как часть от целого. За пределами указанной части целое содержит другие составные части. Они развиваются во взаимосвязи и под влиянием друга. На практике же они переплетаются и даже сливаются, поэтому
воспринимаются как единая образовательная система. Теоретически же их
разграничение необходимо и полезно, так как позволяет принимать на этой
основе эффективные меры по их совершенствованию.
2. Роль образования в модернизации экономики возрастает. Располагая
в настоящее время относительно ограниченным инвестиционным ресурсом,
Россия должна выбрать образовательный сектор в качестве приоритета - одной из «национальных точек роста''. Инвестиции в повышение качества человеческого капитала являются условием развития всех секторов отечественной экономики. На потребности общества, которые заявят себя через 5-15
лет, система образования, включая сектор общего образования, должна реагировать уже сейчас. Модернизация государства, формирование гражданско-
162
го общества требуют, чтобы система общего образования формировала сознательного гражданина, эффективно участвующего в демократическом процессе.
Новые принципы организационно-экономического функционирования
средней школы в условиях перехода к рыночной экономике не были полностью воплощены в жизнь. В ней возобладали консервативные тенденции. Дo
сих пор в общем образовании (за исключением очень ограниченных секторов) практически не действует конкурентный рынок. При этом потери ресурсов накладываются на резкое падение финансирования общего образования,
обусловленное неблагоприятной макроэкономической ситуацией. Бюджетное
финансирование образования в реальном выражении упало ниже 40% по отношению к уровню 1991 г. Непоследовательное осуществление реформ в системе образования в сочетании с сокращением объемов финансирования
привели к формализации государственных гарантий общедоступности и бесплатности общего среднего образования, росту социального и территориального неравенства в этой сфере, структурной деформации самого образования.
4. Экономическая характеристика бюджета общего образования показывает, что он является составной частью бюджета вообще. Бюджет общего
образования - финансовый план на текущий год данной сферы экономики. В
этом выражается его экономическая сущность. Конкретизация же определяется тем уровнем, на котором рассматривается данный бюджет - в масштабе
всего государства или в рамках субъекта Федерации, отдельного города, района или иного населенного пункта.
Особенности бюджета общего образования тесно связаны со спецификой экономических образовательных отношений. Они существенно отличаются от связей, которые обеспечивают функционирование и развитие профессиональной школы. Эта отрасль образования менее чувствительна к
конъюнктурным колебаниям спроса и предложения на ее услуги со стороны
материального производства и отраслей социально-культурной сферы, она
больше, чем профессиональное образование, «отдалена» от рынка, так как
163
призвана обеспечивать достижение преимущественно стратегических целей
развития общества. В соответствии с этим, в общем образовании значение
так называемого внутреннего рынка, состязательности значительно выше,
чем в профессиональном образовании, а роль истинно рыночных механизмов
саморегулирования системы и ее развития, напротив, существенно ниже.
Процесс становления сети негосударственных общеобразовательных
учреждений сложен и противоречив. На начало 2001 года насчитывалось уже
более 600 таких учреждений, в них обучается около 46 тыс. учащихся. Негосударственные общеобразовательные учреждения в России - это, прежде всего, структуры, разрабатывающие и апробирующие новые модели образовательных учреждений, практикующие личностно ориентированную модель
образования. Их деятельность важна для государственной системы образования и способна задавать «зону ближайшего развития» образовательного
учреждения. Тем более они нуждаются в серьезном внимании со стороны
государства, федеральных и региональных управлений образованием.
5. Система регулирования общего образования в решающей степени
зависит от особенностей государственного строя, от политических и историко-культурных традиций страны. При всем разнообразии национальных систем образования в области управления могут быть сведены к двум исторически сложившимся системам - централизованной и децентрализованной. На
Западе к странам с централизованной системой относятся, например, Франция, Италия, к децентрализованной - США.
В целом обобщение зарубежного опыта государственной поддержки
образования позволяет констатировать: 1. Достаточное финансирование общественного образования (государственного или свободного) - есть необходимое условие развития и свободы в образовании. 2. Средства для финансирования системы образования должны соизмеряться с задачами, стоящими
перед образованием, и изыскиваться всем обществом, независимо от личной
причастности его членов. 3. Свобода в образовании требует независимости
образования от образовательного рынка и государственного финансирования.
164
Государство ограничивается тем, что создает и гарантирует правовые рамки
для привлечения средств и их распределения, привлекая для этого соответствующие органы самоуправления. 4. Действительная автономия общественного образования предполагает духовную свободу содержания и форм образования и руководство школами, при котором они сами принимают на себя
ответственность по своему управлению и определению средств. Границы автономии определяются общепризнанными правами человека и основными
свободами. 5. Педагогическая и финансовая автономия взаимообусловлены.
Однако образовательные учреждения не должны подпадать под диктат коммерциализации. Поэтому, созидая автономию, необходимо обеспечить социальную справедливость и равные возможности. 6. Равенство возможностей
означает, что право на образование может быть осуществлено каждым индивидуально. 7. Равенство возможностей практически осуществимо лишь тогда, когда школы, государственные или свободные, получают для выполнения своих задач необходимые денежные средства. 8. Общеобразовательные
школы могут претендовать на покрытие общих расходов. Форма финансирования должна соответствовать принципу общественного выделения средств и
индивидуального их распределения. 9. Изыскание необходимых средств на
образование» в согласовании с хозяйственно-правовыми инстанциями и распределение финансов в области образования осуществляется органами самоуправления, в которых представлены попечители школы, учителя, родители,
а также ученики.
6. Обновление содержания образования, повышение его |качества требует:
- устранения характерной для общего образования традиции перегруженности учебных планов предметами и сведениями, которые не являются
фундаментом для новых знаний. Все предметы необходимы для последующих стадий образования и востребования в дальнейшей социальной и/или
профессиональной деятельности;
165
- изменения методов обучения, расширения веса тех из них, которые
формируют практические навыки анализа информации, самообучения; повышения роли самостоятельной работы учащихся и студентов;
- восстановления и укрепления связи общего и профессионального образования с практикой и научными исследованиями;
- увеличения доли открытого образования в учебных программах всех
уровней. В 2005 г. обеспечить подключение к глобальной информационной
сети Интернет не менее 60% общеобразовательных учебных заведений, в том
числе, всех детских домов и интернатов. Создания условий для персонального доступа к компьютеру в системе общего образования в объеме не менее 6
часов неделю в рамках учебного плана и внеурочной деятельности на учащегося. Обеспечения в средней школе необходимой базовой подготовки учащихся по основным направлениям применения информационных и коммуникационных технологий; знание уровне-функциональной грамотности как
минимум одного иностранного языка всеми выпускниками полной средней
школы.
7. Совершенствование государственной ресурсной политики предполагает осуществление перехода на новую, более эффективную модель финансирования, адекватную развивающейся экономике; рост эффективности использования финансовых ресурсов области образования, повышение их адресности; создание условий для развития негосударственных структур в образовании; недопущение снижения достигнутого в последние годы уровня
государственного финансирования (с учетом инфляции).
При этом целесообразно сочетание таких источников поступления
средств как: 1. Средства бюджетов - федеральных, региональных. Способы
выделения: федеральные программы, региональные программы, прямое финансирование части текущих расходов, финансирование через ваучеры. 2.
Внебюджетные средства спонсорские средства, оплата услуг, плата за обучение. Источники - собственные средства населения, заемные средства, полуденные по кредитам и займам. 3. Смешанные средства (бюджетные и вне-
166
бюджетные) отраслевых министерств на финансирование их подведомственных образовательных учреждений. Для эффективной модернизации общего
образования необходимо обеспечить три базовых условия: а). Повышение заработной платы учителей до уровня, привлекающего в образование квалифицированные кадры; б). Финансирование информатизации образования, обеспечивающее модернизацию его методов и технологий, переход к открытому
образованию; в). Формирование новых институтов системы образования,
обеспечивающих максимально полную мобилизацию средств населения и
предприятий, эффективное использование этих и бюджетных средств, и на
этой основе - высокое качество и возможности широкого выбора образовательных программ и услуг.
В целом оптимизация государственной ресурсной политики в области
образования состоит в «выравнивании» возможностей финансового обеспечения территориальных систем и отдельных образовательных учреждений.
8. Расширение бюджетного финансирования образования имеет определенные параметры и ограничения. 1). В период 2001-2004гг. (в силу ограниченности платежеспособного спроса) необходимо было обеспечить опережающий рост бюджетного финансирования образования. Начиная с 2005 г.
необходимо перейти на опережающие темпы роста бюджетного финансирования, соответствующие темпам роста ВВП. 2). Развитие системы планирования расходов в рамках модели двухсекторного бюджета: первый сектор обеспечение нормативов бюджетного финансирования в расчете на 1 учащегося, воспитанника; второй сектор - формирование бюджета развития учебных заведений, играющих ключевую роль в развитии всей системы образования. Инвестиции государства в учебные заведения должны осуществляться
в основном в форме софинансирования отобранных на конкурсной основе
проектов. 3). Структурный маневр ресурсами внутри системы образования.
4). Механизм субсидиарной ответственности вышестоящих бюджетов за исполнение нижестоящими федеральных мандатов, в том числе в области образования. Предполагается в рамках реформы субсидиарной ответственности
167
бюджетов перейти, начиная с 2002 года, на прочную систему целевых субвенций на образование дотационным регионам.
Мобилизация частных средств в систему образования наталкивается в
настоящее время на серьезные ограничения, обусловленные низкими доходами основной части населения. С учетом введения стимулирующих механизмов бюджетного финансирования, налоговых льгот на частные инвестиции в образование и темпов роста доходов к 2010 г. ожидается значительное в 2-3 раза, в реальном выражении - увеличение средств семей, поступающих
в образование. Выявлены социальные основы нормативной базы бюджета
системы образования. При этом уточнен и изучен сам социальноэкономический феномен - нормативная база бюджета системы образования.
Более того, последняя должна быть не просто констатирующей или контролирующей образовательные процессы, а призвана стимулировать желание
обладающих для этого нужными способностями людей учиться.
9. Изучение общественного мнения является не самоцелью или престижным атрибутом демократического общества. Его объективное знание
практически необходимо органам государственного управления, общественным организациям.
В условиях открытого гражданского общества проблемы выделения в
интересах образования объективно ограниченных ресурсов, ликвидации ряда
учебных заведений не могут быть разрешены без понимания и осознания
этого населением. Позитивная социальная ориентация долговременных целей
и зачастую «негативная» первоочередных задач образовательной политики
не гарантирует бесконфликтность и автоматизм ее реализации в обстановке
столкновения реальных интересов различных социальных групп и недостаточной сформированности общественного сознания. Недооценка этого принципиально важного момента может привести к неоправданному сужению социальной базы модернизации общего образования, возникновению негативных социально-политических и социально-психологических процессов, срыву реализации конкретных программ и мероприятий.
168
10. Согласно мониторингу нормативной базы бюджетной деятельности
системы образования меры по обновлению подходов к формированию нормативной базы образовательного бюджета предполагают: а) разработку и реализацию новых финансовых и правовых механизмов функционирования системы образования, что неминуемо должно коснуться всей ее нормативной
основы и как следствие затронуть нормативную базу бюджета; б) определение в области общего образования норм финансирования не только одного
учащегося, но и класса, учебной группы, учебного заведения, территории, региона; в) использование нормативных адресных субвенций, финансовой самостоятельности и инициативной экономической деятельности учреждений
образования; г) апробацию новых учебно-педагогических программ и информационных технологи и; д) повышение прозрачности управления, усиление общественной составляющей контроля и управления; е) создание независимой федеральной «антимонопольной» системы контроля качества образования и аттестации учащихся.
Подтвердилась гипотеза исследования: нормативная база бюджета общего образования отстает от реальных условий социально-экономической
жизни общества. Но и предлагаемые новые показатели по своей сути зачастую являются директивными и не дают возможности функциям нормативной базы бюджета проявиться в полной мере, не способствуют реформированию системы образования. Поэтому на данном этапе важно создать демократический механизм формирования нормативной базы бюджета. При этом
нужно иметь в виду, что оптимальная нормативная база бюджета - это не
только средство, но и результат осуществления социально-экономического
реформирования системы образования.
11. Нормативы финансовых затрат, в целях обеспечения общего социального пространства, устанавливаются едиными на всей территории Российской Федерации. Дифференциация по муниципальным образованиям
производится на основе корректирующих коэффициентов. Последние отражают природно-климатическую и национально-культурную специфику, ха-
169
рактеризуют фактическую обеспеченность муниципального образования и
объектов социальной сферы в срезе субъектов РФ. Величины корректирующих коэффициентов для минимального бюджета каждого муниципального
образования на очередной финансовый год устанавливаются субъектом и
утверждаются Думой субъекта РФ в составе основных направлений бюджетно-финансовой политики.
Исследование показало, что методика финансового обеспечения бюджета общего образования только вырабатывается для переходной экономики.
Тот опыт, который накоплен в реформенные годы, несомненно, будет полезен. Новые же подходы, предлагаемые исследователями, нуждаются в проверке практикой, в ходе которой будут отобраны наиболее рациональные для
общества. Но при этом важно иметь в виду, что последовательность решения
различных проблем общего образования помимо прочего будет определяться
с учетом предстоящих резких демографических изменений. В 2001-2003 гг.
отмечался рост выпусков, учащихся из общеобразовательных школ. В последующие 2004-2008 произойдет их заметное сокращение - с 21 млн. в 1999 г.
до 14 млн. в 2008 г. Это означает, что структурная и содержательная реформа
общего образования должна быть в основном завершена до 2009 г.
12. Повышение эффективности бюджета общего образования в регионах предполагает: 1. Создание нового механизма финансирования учебных
заведений на основе сочетания государственных негосударственных источников: средств федерального бюджета, региональных бюджетов, местных
бюджетов и внебюджетных государственных централизованных фондов внутренних и внешних источников. 2. Изменение порядка финансирования
учебных заведений из государственного бюджета: вместо действующего порядка финансирования по статьям смет расходов - финансирование путем
выделения трансфертов, т.е. в виде единой денежной суммы. 3. Изменение
порядка определения государственных средств, выделяемых на сферу образования, - в соответствии с установленным по закону процентом финансирования от утвержденной величины расходов бюджета (или от ВВП). 4. Увязку
170
финансирования учебных заведений из федерального бюджета с административными рычагами управления (лицензированием, аттестацией аккредитаций). 5. Контроль хозяйственно-финансовой деятельности учебных заведений на основе исполнения прав собственника отношению к ним. 6. Установление обоснованных пропорций между бесплатной и платной формами обучения; снятие ограничение на платный прием для государственных учебных
заведений.
171
БИБЛИОГРАФИЯ
Нормативно-правовые акты
1. Конституция РФ. Законы «О государственном флаге РФ», «О государственном гербе РФ», «О государственном гимне РФ» / Баглай М.В. М.: Норма, 2005. - 160 с.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации (Серия «Библиотека кодексов») Вып. 13(60). -М., ИНФРА-М. -2004. -176 с.
3. Закон Российской Федерации «Об образовании». -М., Проспект., 2005.
- 45 с.
4. Федеральный закон «Об образовании» от 13 января 1996 г. №12-ФЗ. //
СПС «ГАРАНТ-МАКСИМУМ. -2005.
5. Федеральный закон об обеспечении конституционных прав граждан на
общее образование. // СПС «ГАРАНТ-МАКСИМУМ. -2005.
6. Федеральный закон от 13.01.96 №12-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» (с изменениями от 07.07.2003 г.) // СПС «ГАРАНТ-МАКСИМУМ. -2005.
7. ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об образовании» // СПС Гарант. -М., 2005.
8. ФЗ «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования
общеобразовательных учреждений» -№123-ФЗ от 7 июля 2003 года. //
СПС «ГАРАНТ-МАКСИМУМ. -2005.
9. ФЗ от 07.07.2003 № 123-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений» // СПС
«ГАРАНТ-МАКСИМУМ. -2005.
172
10.Постановление ГД ФС РФ от 13.06.2002 № 2843-III ГД. «О проекте
ФЕДЕРАЛЬНОГО Закона № 117605-3 «О государственном стандарте
общего образования»// СПС «ГАРАНТ-МАКСИМУМ. -2005.
11.Федеральная целевая программа «Развитие единой образовательной
информационной среды (2001-2005 годы)». // СПС Гарант. -М., 2005.
12.Федеральная целевая программа «Электронная Россия» // СПС Гарант.
-М., 2005.
13.Решение коллегии Минобразования России и Президиума Российской
академии образования от 23 декабря 2003 г. № 21/12; утвержденный
приказом Минобразования России «Об утверждении федерального
компонента государственных стандартов начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования» от 5 марта 2004 г.
№ 1089. // СПС «ГАРАНТ-МАКСИМУМ. -2005.
14.Стратегии социально-экономического развития РФ до 2010 г., подготовленной Министерством экономического развития и торговли РФ
Стратегия социально-экономического развития России до 2010 года. М.: Министерство экономического развития и торговли РФ. 2001. -134
с.
15.Концепция модернизации российского образования на период до 2010
года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации № 1756-р от 29 декабря 2001 г. // СПС «ГАРАНТ-МАКСИМУМ.
-2005.
16.Приказ Министерства образования Российской Федерации от 10 июля
2003 г. №2994 Регистрационный номер № 4971 // Российская газета. 19
августа 2003 г. №163.
17.Приложение к письму Министерства образования РФ от 21 июля 1995
г. № 52-М. // СПС «ГАРАНТ-МАКСИМУМ. -2005.
18.Окружная целевая Программа «Учитель» на 2003-2005 г.г. //Принята
окружной Думой 25.11.2002 г. - п.Агинское. 2002.
19.Решение коллегии администрации АБАО № 4 от 27 февраля 2001 года.
173
Научные источники и литература
20.Анчишкин А. И. Наука-техника-экономика.-М.: Экономика, 1989.
21.Анчишкин А.И. Методические проблемы прогнозирования народного
хозяйства. М.: Мысль, 1980, 28 с.
22.Анчишкин А.И. Прогнозирование экономического роста. - М: Наука,
1992.
23.Аткинсон Э.Б., Стиглиц Д.Э. «Лекции по экономической теории государственного сектора», М., «Аспект-Пресс», 1995. -360 с.
24.Бабич А.М., Егоров Е.В. Экономика и финансирование социальнокультурной сферы. Казань. 1996.
25.Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы.-М.: ЮНИТИ.-2002. -703 с.
26.Беляков С. Лекции по экономике образования, М.: ГУ-ВШЭ, 2002. 338 с.
27.Беляков С.А., Агранович М.Л., Озерова Н.Б., Клячко Т.Л. Система финансирования образования. Анализ эффективности. -М.: Технопечать,
2003, серия «Управление. Финансы. Образование»
28.Блауг М. Методология экономической науки, или Как экономисты
объясняют // Журн. вопр. эконом., -М.: 2004. -416 с.
29.Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе: Пер. с англ.изд. -М.:
Дело ЛТД, 1994. 720 с.;
30.Боровиков В.П. STATISTICA: искусство анализа данных на компьютере. (Серия «Для профессионалов»). -СПб., Питер. -2003. -688 с.
31.Бударина А., Соловьева И. Организация экономической деятельности
школы - непременное условие ее развития. // Экономика в школе. 1998.
№1, с.36
32.Бутс Б., Дробышевский С, Кочеткова О. и др. Типология российских
регионов. ИЭПП, 2002.
174
33.Василь В. И. Статистический анализ многомерных объектов произвольной природы. Для спец-ов. - М., Икар. - 2004. - 382 с.
34.Вебер М. Политика как призвание и профессия. Избр. соч. М., 1990.
35.Винод Т., Дашами М., Дхарешвар А. и др. Качество роста. -М.: «Весь
мир». -2001. - 134 с.
36.Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление: Проблемы теории и практики. -М., Финансы и статистика, 2004. -176с.
37.Выбор стратегических приоритетов устойчивого развития Новосибирска в среднесрочной и долгосрочной перспективе / Под ред. Член-корр.
МАИ В.М. Чистякова. - Новосибирск: Новосибирский институт информатики и регионального управления, СибАГС, 2001, С. 11.
38.Доклад о развитии человека 2004: Культурная свобода в современном
многообразном мире: пер. с анг. / под ред. А. Иншева. - М.: Весь мир,
2004. -328 с.
39.Дубров А.М., Трошин Л.И., Мхитарян В.С. Многомерные статистические методы. (ГРИФ). -М., ФиС. -2003. -352 с.
40.Ерошин В.И. Экономика образования: проблемы и перспективы. - М.:
ИУО РАО, 1997. - 210 с.
41.Ерошин В.И. Экономика образования: проблемы и перспективы. М.:
Институт управления образованием РАО, 1997, с.68-69.
42.Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих
организаций. М.: МГУ, 1995, с.8
43.История экономических учений: Учеб. пособие для экон. спец. вузов /
Под ред. В. А. Жамина, Е. Г. Василевского.- М.: Изд- во Моск. ун- та.
Ч. 1.- 1989.- 366 с.
44.Ишина И.В. Финансово-экономическая база образования: состояние,
проблемы, перспективы. - М.: НИИВО, 2001
45.Ишина И.В. Финансово-экономическая база образования: состояние,
проблемы, перспективы. - М.: НИИВО, 2001.
175
46.Клячко Т.Л. «Мечтать не вредно, но мечты должны быть обоснованными», «Школа и власть», №43, ноябрь, 1999 г.
47.Комаров В.Е., Улановская В.Д. Социально-экономическая эффективность сферы услуг. М.: Наука, 1980, 127 с.
48.Комиссарова Г.А. Экология, образование и современная цивилизация:
социально-философские аспекты. М., 1998, с.3
49.Комплексная программа экономии и повышения эффективности использования бюджетных средств в сфере образования // Экономика образования. 1999, №4, с.53.
50.Кузьминов Я.И. и др. Правовое обеспечение экономических реформ.
Социальная сфера. -М., ГУ ВШЭ, 2000. -82 с.
51.Куркин Е.Б. Управление образованием в условиях рынка. М.: Новая
школа, 1997, с.85.
52.Левицкий М.Л.,Шевченко Т.Н. Организация финансово-экономической
деятельности в образовательных учреждениях. -М.: ВЛАДОС, 2003. 416 с.
53.Лукашенко М.А. Образование в условиях рынка: концепция учебного
заведения. Монография. - М.: Высш. шк., КноРус, 2002.
54.Майор Ф. Образование для всех: задача до 2000 г.// Перспектива: вопросы образования. - 1991. - №4 (76), - с.47-51.
55.Мальцева Г.И. - Источники финансирования высшего образования и их
диверсификация / Россия в XXI веке: экономика, политика, культура 2001, №1(3), с. 85-89
56.Методологические проблемы народнохозяйственного планирования.
Под ред.Анчишкина А.И., Перова Г.В. МГУ, 1979, 96 с.
57.Мишель А. Шесть сценариев развития школьного образования. //
Futuribles. 2001. №266, стр. 67-74
58.Мишина О.И. Инвестиции в человека и роль человеческого потенциала
в инновационном развитии.
176
59.Многомерный статистический анализ в экономике. / Л. А. Сошникова,
В. Н. Тамашевич, Г. Уебе, М. Шефер; Под ред. В. Н. Тамашевича.- М.:
ЮНИТИ- ДАНА, 1999.- 598с.
60.Модернизация российского образования: документы и материалы. Редактор-составитель Днепров Э.Д. М.: ГУ-ВШЭ, 2002. - 332 с.
61.Муниципальное хозяйствование и управление: Проблемы теории и
практики Воронин А.Г. Финансы и статистика 176 2004 г.
62.Никоненко Е.В. Реформирование бюджета общего образования в условиях переходной экономики. М. РАГС, 2002
63.Нуреев Р.М. Экономика развития. Модели становления рыночной экономики. М. 2001. Сс.137-147.
64.Образование в России. 2003: Стат.сб./Госкомстат России. - М., 2003. стр. 109.
65.Образование в социально-гуманитарной сфере Российской Федерации/
Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. -2003. -№ 2 (195)
66.Общая теория статистики: Учебник. / Г. С. Кильдишев, В. Е. Овсиенко,
П. М. Рабинович, Т. В. Рябушкин. М.: Статистика, 1980. - 423 с.
67.Общество обсуждает стратегию модернизации образования (материалы
СМИ). ЗАО «Журнал Эксперт», № 6, 2002, с.42.
68.Организационные
формы
и
методы
реализации
финансово-
экономических отношений в общем образовании. Сб. науч. ст./ Под
ред. В.Н. Ерошина. М.: Ин-т упр. образованием РАО, 1999. с.23
69.Основы изучения человеческого развития. Под ред. Баркалова Н.Б.,
Иванова С.Ф. М.: «Права человека», 1998. - 168 с.
70.Отчет деятельности ОкрОНО за 2001-2002 у.г. п. Агинское, 2002 г
71.Письмо Министерства образования от 19.08.03 № 20-51-2564/20-05 «О
реализации Федерального закона от 07.07.03 № 123-ФЗ»).
72.Поляк Г.Б. Бюджетная система России.Учебник. -М., ЮНИТИ. -2003.С. 7.
177
73.Поташник М.М. Качество образования: Проблемы и технология управления. (В вопросах и ответах). -М.: Педагогическое общество России,
2002. - 352 с.
74.Прокопьев В. П. К вопросу создания университетских комплексов / В.
П. Прокопьев // Университетское управление: практика и анализ. 2003. - № 2(25). С. 35-40.
75.Проценко О. Контроллинг как образ мышления современных менеджеров / Российское предпринимательство. 2001. - №1, с.87-88.
76.Рейман Л. Д. Интернет-технологии в Федеральной целевой программе
«Электронная Россия (2002-2010 гг.). Справочное пособие. - М., Известия. - 2003. - 272 с.
77.Роденкова Т.Н. Внутренний аудит внебюджетной деятельности учреждения образования. М.: НИИВО, 2000. с.6, 19,64.
78.Рождественская И.А. Региональный социально-культурный комплекс в
переходной экономике. - М.: МП Экономика, 1997.
79.Савельев В.Н. Проблемы и перспективы развития российской системы
образования в 2002-2003 учебном году // Аналитический вестник. 2003. №2 (195). - С. 38-39.
80.Савченко П.В., Кокин Ю.П. Политика доходов и заработной платы. М.: Экономист, - 2004. -С. 11.
81.Саймон Брайан. Общество и образование: Пер. с англ. / Б. Саймон;
Общ. ред. и предисл. В. Я. Пилиповского.- М.: Прогресс, 1989.- 197 c.
82.Светников В.А. Экономика образования. Методические рекомендации.
Астрахань: Изд-во АГПУ, 1998, с. 7.
83.Скаржинский М.И. Труд в непроизводственной сфере. -М.,1968. -127 с.
84.Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. Т. 2.
М.-Л.: Государственное социально-экономическое издательство, 1931.
С. 372.
85.Социальная политика. Толковый словарь. М.: Изд-во РАГС, 2002 г.,
с.236
178
86.Социально-экономическое положение Агинского Бурятского автономного округа. Информационно-статистический сборник. 2000 г. г. Чита.
С.80
87.Социально-экономическое развитие Агинского Бурятского автономного округа. // Из неопубликованных источников текущего архива АБАО.
-п. Агинское., 2004. 18 с.
88.Степанова В.В. Государственное регулирование сферы образования:
Монография. - Архангельск: Поморский гос. Ун-т, 2002, с. 99-110.
89.Струмилин С.Г. Избранные произведения. Т. 3, - М., 1964.
90.Типенко Н.Г. Возможности оптимизации бюджетных расходов в образовании. Финансы, №5, с. 59-62.
91.Управление школой: теоретические основы и методы / Под ред. В.С.
Лазарева. М.: Центр социальных и экономических исследований, 1997,
с.314.
92.Федеральная целевая программа «Электронная Россия»: достижения,
проблемы, перспективы: Законодательно-нормативная основа. -М.,
Библиотечка «Российской газеты». -2003.-208 с.
93.Фомин Д.В. Подушевое нормативное финансирование общего образования: основные принципы, преимущества. Риски. Центр фискальной
политики. -2004.
94.Хайман Д.Н. Современная микроэкономика: анализ и применение.В 2х частях. - М.: Финансы и статистика,1992. -384 с.
95.Хроменков Н А Образование Человеческий фактор Общественный
прогресс - М Педагогика, 1989.
96.Чекмарев В. В. Природа и характер экономических отношений в сфере
образования. -М., 1980. - 185 с.
97.Чупров А. Вопросы статистики. -М.: Госстатиздат ЦСУ СССР. 1960.
98.Шайхелисламов Р.Ф. Организационно - экономический механизм
управления городским общеобразовательным комплексом.
179
99.Шамова Т.И. и др. Управление образовательными системами. -М.,
Академия, 2002, - 384 с.
100.
Шудегов В.Е. Проблему и пути формирования комплексной за-
конодательной базы в области образования и науки на федеральном и
региональном уровнях // Аналитический вестник. -2003. №2 (195) - с.9
101.
Шульц Т. «Экономическая ценность образования». -2002.
102.
Шульц Т. Инвестиции в человеческий капитал. -2000. С. 447-448.
103.
Щетинин В.П., Хроменков Н.А., Рябушкин Б.С. Экономика обра-
зования. М., 1995, с.12-18.
104.
Щетинин В.П., Хроменков Н.А., Рябушкин Б.С. Экономика обра-
зования. М.: Российское педагогическое агентство, 1998, -С.9.
105.
Экономика общественного сектора России. Курс лекций Егоров
Е.В. Теис 193 1998 г.
106.
Экономическая стабилизация и развитие региональной экономи-
ки./ Под ред. В.С. Золотарёва, В.Ю. Наливайского.- Ростовн/Д., 1999, С. 45.
107.
Экономический справочник директора школы / Под ред. В.И.
Ерошина. М.: ЦСЭИ, 1995, с.10.
108.
Энслейн К. и др. Статистические методы для ЭВМ / Под ред. К.
Энслейна, Э. Рэлстона, Г. С. Уилфа; Пер. с англ. под ред. М. Б. Малютова.- М.: Наука, 1986.- 459 с.
109.
Эренберг Р.Дж. Современная экономика труда: Теория и госу-
дарственная политика./Пер. с англ. под ред. Р.П. Колосовой и др. М.:
Изд-во МГУ, 1996. 777 с.
110.
Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора. Основы тео-
рии государственных финансов -М.: Наука, 1995., -С.37.
111.
Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономиче-
ская теория и политика. - М.: ГУ ВШЭ, 2000.
112.
Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. Основы теории
государственных финансов. - М.Наука, 1995.
180
113.
Янжул И. И. Основные начала финансовой науки: Учение о госу-
дарственных доходах. М., 2002. С. 198.
Зарубежные источники
114.
Ambler J.S. Who benefits from educational choice - some evidence
from Europe. - Journal of Policy Analysis and Management. 13. 1994. P.
454-476.
115.
Apple M.W. Curriculum Conflict in the United States / Hartnett A.,
Naish M. (eds.). Education and Society Today. London New York
Philadelphia: The Falmer Press, 1986. P. 161.
116.
Bell D. The Coming of Post-Industrial Society. A Venture in Social
Forecasting. New York: Basic Books, Inc., Publishers, 1973.
117.
Bendix R. Work and Authority in Industry. New York.: Wiley, 1956.
P. 64.
118.
Chubb J. and Moe T. Politics, Markets and America’s Schools. -
Brookings, Washington, D.C. 1990.
119.
Coleman J. Equity and Achievement in Education. Boulder: Westview
Press, 1990.
120.
Coleman J. The Concept of Equality of Educational Opportunity //
Harvard Educational Review, 38 (Winter), 1968. P. 7-22.
121.
Coleman J.C. Equality of Educational Opportunity. Washington, DC:
Government Printing Office, 1966.
122.
Cox C.B., Boyson R. (eds.). Black Paper 1977. - London: Temple
Smith. 1977. Cox C.B. and Dyson A.E. (eds.). Fight for Education. London: Critical Quarterly, 1968.
123.
Cox C.B., Dyson A.E. (eds.). Fight for Education. London: Critical
Quarterly, 1968.
181
124.
Easterly W. The Elusive Quest for Growth. Economists’ Adventures
and Misadventures in the Tropics. - Cambridge Massachusetts London: The
MIT Press, 2000. P. 72, 73, 76, 266.
125.
Economist, 10th-16th May, 2003.
126.
Economist. 10-16 th May, 2002.
127.
Engel, Ernst. Die Lebenskosten belgischer Arbeiterfamilien frueher
und jetzt. Ermittelt aus Familienhaushaltsrechnungen und vergleichend
zusammengestellt. Bulletin of the International Institute of Statistics, 9,
1895, P. 57.
128.
Entering the 21th Century. World Development Report 2001/2002.
Washington D.C.: The World Bank. 2000. P.241
129.
Facts and figures 2002/UNESCO Institute for Statistics. 2002. P.20
130.
Halsey A.H. Political ends and Еducational Means (in Halsey A.H.
(ed.)). Educational Priority. V. 1. - L.: HMSO. P. 4.
131.
Halsey A.H., Lander H., Brown Ph., Wells A.S. Education: Culture,
Economy, Society. New York: Oxford University Press Inc., 1997. P. 372.
132.
Halsey A.H., Lauder H., Brown P., Wells A.S. (eds.). Education:
Culture, Economy, Society. - Oxford University Press, 2001. P. 364-366.
133.
Hanushek E.A., Kimko D.D. Schooling, Labor Force Quality and the
Growth of Nations // American Economic Review 90, № 5 (December):
1184-1208.
134.
Hartnett A., Naish M. (eds.). Education and Society Today. London
New York Philadelphia: The Falmer Press, 1986. P. 81.
135.
Hearing before the Subcommittee on Oversight and Investigations of
the Committee on Education and the Workforce House of Representatives. Serial № 106-111, June 6, 2000. P. 5-24.
136.
Hillgate Group. The Reform of British Education. - London: Claridge
Press, 1987. P. 2.
137.
Kornai J. Economics of Shock Phase. Amsterdam, 1980.
182
138.
Lucas R.E. Monetary neutrality / R.E. Lucas // Economic sciences,
1991-1995 / Ed. by T. Persson. Singapore, 1997.
139.
Manski C.F. Educational choice and social mobility. - Economics of
Educational Review. 11. 1992. P. 351-369.
140.
O’Shaughnessy T. School Quality and School Location. - Manor Road
Building, Oxford OX1 3UQ.
141.
Putnam R.D. Bowling alone: the collapse and revival of American
community, 2000
142.
Schultz T. W. The economics of being poor/ T. W. Schultz //
Economic sciences, 1969-1980 / ed. by A. Lindbeck. Singapore, 1992.
143.
Willms J.D. and Echols F. Alert and inert clients: The Scottish
experience of parental choice in schools. - Economics of Educational
Review. 11, 1992. P. 339-350.
144.
World Education Report 2000. The Right to Education: Towards
Education for All Throughout Life. - Paris: UNESCO Publishing. 2000. P.
66,67.
Источники в Сети Интернет
145.
http://www.school.edu.ru/attach/8/155.doc. Государственные обра-
зовательные стандарты. Основное общее образование.
183
ПРИЛОЖЕНИЯ
Приложение 1
5
149006
2294686
1133360
1594166
739047
1114508
896323
1066385
1669822
1398372
1589670
254790
655671
2604089
717933
799509
885239
696618
338064
2811723
9=5/7
0,26
0,17
0,14
0,16
0,15
0,15
0,15
0,15
0,14
0,12
0,17
0,14
0,11
0,14
0,15
0,15
0,13
0,13
0,18
0,15
10
830
750
870
865
800
753
727
787
796
838
732
938
766
972
757
869
807
1403
754
809
11
0,976
0,882
1,024
1,017
0,941
0,886
0,855
0,926
0,936
0,986
0,861
1,104
0,901
1,143
0,891
1,022
0,949
1,650
0,887
0,952
12
589009
14900313
7700154
9729083
5390100
8520259
6964182
7878931
13046049
11594270
10719403
1623238
6335835
16234313
5238196
5363719
7054276
3290455
2150344
19191166
Расходы на общее образование
с учетом стоимости ПК (тыс.
руб.)
8
745407
17639423
12048735
15022710
5461953
8820369
7142440
9720239
17067584
12866729
10390514
2744924
7592106
21235646
5716478
6833696
7880531
7518231
2721529
26920169
Всего расходов с учетом стоимости ПК (тыс. руб.)
7
575150
13140520
7881585
9894389
5070167
7545685
5956283
7293104
12213872
11435553
9227315
1791763
5710408
18563343
4667704
5483984
6694001
5430196
1908424
18262699
Стоимость ПК по отношению к
среднероссийской
6
150020
2294852
1284625
1704667
729973
1066785
898626
1091545
1822752
1391013
1588906
268571
660306
2629442
716155
831952
902836
702917
341085
2868826
Стоимость потребительской
корзины (руб.)
Доля расходов на общее образование во всех расходах
Фактические расходы на общее
образование (тыс.
руб.)
Всего доходов (тыс. руб.)
4
584445
12877548
8003113
9811690
5062829
7224537
6081181
7346193
12410834
10642760
9063639
1860952
5724530
18689392
4749035
5447327
6640986
4790225
1932104
18468506
Всего запланированных расходов (тыс. руб.)
3
452266
7279192
3951130
3344222
683244
824030
3049706
2060272
1938849
1001222
2845059
1380659
2683861
2330955
2755472
1128718
2294958
2194695
1294937
3112960
Всего фактических расходов
(тыс. руб.)
2
Агинский Бурятский АО
Алтайский край
Амурская область
Архангельская область
Астраханская область
Белгородская область
Брянская область
Владимирская область
Волгоградская область
Вологодская область
Воронежская область
Еврейская автономная область
Ивановская область
Иркутская область
Кабардино-Балкария
Калининградская бласть
Калужская область
Камчатская область
Карачаево-Черкессия
Кемеровская область
Запланированные расходы на
общее образование (тыс. руб.)
1
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
Регион
Финансовая помощь из бюджетов других уровней (тыс. руб.)
Номер региона п/п
Показатели финансирования общего образования из консолидированных бюджетов регионов России (2001 год)
13
152596
2601993
1107270
1567532
785682
1258454
1047995
1152044
1783593
1417780
1846725
230826
727483
2277370
805680
781976
932883
422119
380918
2954670
184
Продолжение Прил.1
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
30.
31.
32.
33.
34.
35.
36.
37.
38.
39.
40.
41.
42.
43.
44.
45.
46.
47.
48.
49.
50.
51.
52.
53.
54.
55.
2
Кировская область
Коми Пермяцкий АО
Корякский АО
Костромская область
Краснодарский край
Красноярский край
Курганская область
Курская область
Ленинградская область
Липецкая область
Магаданская область
Москва
Московская область
Мурманская область
Ненецкий АО
Нижегородская область
Новгородская область
Новосибирская область
Омская область
Оренбургская область
Орловская область
Пензенская область
Пермская область
Приморский край
Псковская область
Республика Адыгея
Республика Алтай
Республика Башкортостан
Республика Бурятия
Республика Дагестан
Республика Ингушетия
Республика Калмыкия
Республика Карелия
Республика Коми
Республика Марий-Эл
3
2340691
934831
729832
1168204
4695866
1615906
2126485
1089930
1472330
482721
2248417
7054072
2968827
869649
231477
1809524
835228
3419026
2999497
1043853
1245879
2636822
1101647
6354187
1994234
1266464
1465362
9002711
3526191
9507919
1878135
908855
1219466
630277
1543020
4
7432490
1203116
1113841
3657884
25161401
28817666
4794193
5370549
12491347
7858162
5122598
232713860
51133357
7567372
2733602
19185579
4067582
16236775
11378097
11984103
5122768
5757400
24451523
15876250
4496564
2213642
2491080
35445866
7496478
11517614
2372390
1701699
6112502
12756684
3208633
5
1297062
201143
118488
543236
3471056
4325908
871280
833648
1540337
1108972
503962
9653432
5160373
1114596
281000
2427879
558239
2471243
1973358
1964422
859145
912344
3720882
2271753
565955
279340
354708
4307792
1241633
1974532
248412
328519
931999
1641471
584069
6
1245103
194470
144664
561257
3479858
4730158
921348
794957
1602581
1134150
501845
9727150
5157406
1147778
282868
2461512
572893
2242783
1441331
2004526
818923
922523
3762459
2225485
582250
266416
421259
4394255
1286915
2025426
271020
337719
957472
1667598
548099
7
7402886
1175662
1255677
3669332
25186850
31122415
4672946
5314174
12336306
8088591
5236392
223815044
51601865
8007827
2749046
18839741
4108669
17157314
11168380
12077398
5560813
5630374
24310319
15541104
4478539
2220509
2383800
36314759
7445627
11483033
2423443
1712360
6196585
12505833
3184387
8
9561746
1727728
1542653
4784683
29539416
47106916
6665659
6237686
13781964
9478197
6894439
230190570
58757690
10177191
3069212
22854185
5030758
19852910
9998904
16120458
5985184
6626019
29071094
20744578
5676975
2650359
3683461
44117298
10211912
16450866
2799586
1934073
7632248
16401921
4011941
9=5/7
0,18
0,17
0,09
0,15
0,14
0,14
0,19
0,16
0,12
0,14
0,10
0,04
0,10
0,14
0,10
0,13
0,14
0,14
0,18
0,16
0,15
0,16
0,15
0,15
0,13
0,13
0,15
0,12
0,17
0,17
0,10
0,19
0,15
0,13
0,18
10
762
762
2548
746
772
973
776
737
877
736
1460
1077
881
1057
1283
805
815
835
758
811
721
741
838
1020
781
763
839
797
868
752
874
702
917
896
767
11
0,896
0,896
2,998
0,878
0,908
1,144
0,913
0,867
1,031
0,866
1,717
1,267
1,036
1,244
1,510
0,947
0,959
0,983
0,891
0,954
0,848
0,872
0,986
1,199
0,918
0,897
0,987
0,937
1,021
0,885
1,028
0,825
1,078
1,054
0,903
12
8261684
1311466
418894
4181216
27727726
27198740
5119962
6126274
11960298
9340654
3048965
176638971
49810098
6439467
1820906
19892445
4283604
17461430
12532247
12654333
6558951
6456138
24656256
12957890
4876526
2474242
2415836
38740949
7291830
12974212
2356549
2074586
5745855
11869785
3528372
13
1447532
224378
39528
619019
3821220
3780531
954627
961044
1493388
1280634
293439
7618667
4981190
896299
186128
2563541
582007
2515046
2214342
2058262
1013357
1046151
3773830
1894146
616249
311260
359475
4595596
1215986
2230943
241555
398013
864207
1557986
647162
185
Продолжение Прил. 1
56.
57.
58.
59.
60.
61.
62.
63.
64.
65.
66.
67.
68.
69.
70.
71.
72.
73.
74.
75.
76.
77.
78.
79.
80.
81.
82.
83.
84.
85.
86.
87.
88.
89.
Республика Мордовия
Республика Саха (Якутия)
Республика Северная Осетия
Республика Татарстан
Республика Тыва
Республика Хакасия
Ростовская область
Рязанская область
Самарская область
Санкт-Петербург
Саратовская область
Сахалинская область
Свердловская область
Смоленская область
Ставропольский край
Таймырский АО
Тамбовская область
Тверская область
Томская область
Тульская область
Тюменская область
Удмуртская Республика
Ульяновская область
Усть-Ордынский АО
Хабаровский край
Ханты-Мансийский АО
Челябинская область
Читинская область
Чувашская Республика
Чукотский АО
Эвенкийский АО
Ямало-Ненецкий АО
Ярославская область
РФ
2
3
2210653
6454507
9407653
33101223
2509184
4502777
13326184
57115264
2758357
3184337
695341
2960538
5339113
19760292
1715428
6093068
1051341
27245299
2371952
50087386
2499558
11697594
2364439
7180392
1653846
28711530
999741
5363719
3340295
10945568
897807
3650961
2177014
4932501
2361569
7780002
953837
7765491
1672728
8481830
692318
18106313
1430490
11910188
1728644
5939096
903352
1082331
4215875
17920992
453056
84658540
1823574
19219431
3468353
7703359
2482987
6294798
2199162
4018379
507065
1002940
982240
35436740
687597
9352792
216004391 1291231689
4
5
580423
584118
4029395
4208068
475268
476231
3925164
3815552
538541
540924
545068
585367
2552866
2564240
809357
809139
2456213
2444595
3762442
3793145
1558992
1557881
813081
828584
3631781
3562510
838185
849719
1572343
1588905
450450
466034
848259
870507
1116727
1049037
1097364
1107338
1133668
1161636
2104306
1971000
1552749
1566353
875107
870303
210466
212431
1881669
1877714
8269958
8352832
2268295
2114466
1365140
1392433
869250
873003
386963
374332
91313
109982
1995524
1657651
1081079
1132169
140138117 140550052
6
6531810
32079732
4557300
54960954
3084014
2946253
20188448
5931065
27384656
47791530
11527329
7422458
28167325
5368940
10747868
3664292
4870748
7745548
8629959
8603869
17895101
11672880
5934018
1107555
18048548
91462094
19398486
7516410
6231559
3937702
1904312
35043000
9427036
1289744387
7
7014390
33046838
5516945
55714604
4493660
4290819
25702129
7049157
27233161
50982490
12849965
9598560
30626034
6392909
11733262
4295507
6581150
9396055
10108921
11097071
22382957
13458990
6574833
1576684
20856081
113159486
21403425
10534415
8538419
5156495
3144386
36683875
11977292
1509513554
8
0,09
0,13
0,10
0,07
0,17
0,19
0,13
0,14
0,09
0,08
0,14
0,11
0,13
0,16
0,15
0,12
0,17
0,14
0,13
0,13
0,12
0,13
0,15
0,19
0,10
0,09
0,12
0,18
0,14
0,10
0,05
0,06
0,11
0,11
9=5/7
746
1249
766
722
925
895
720
773
916
936
819
1257
890
811
761
1651
693
795
801
807
1086
824
746
896
1020
1178
874
917
753
2317
1339
1359
813
850
10
0,877
1,470
0,901
0,850
1,088
1,052
0,848
0,909
1,078
1,101
0,964
1,479
1,047
0,954
0,896
1,942
0,815
0,935
0,942
0,950
1,277
0,969
0,878
1,054
1,199
1,386
1,028
1,078
0,886
2,726
1,576
1,599
0,957
1,000
11
7447395
21825434
5058084
64675476
2834670
2799436
23820875
6522970
25408673
43402409
11962864
5019452
26909525
5628310
12001133
1886990
5976491
8285401
9162467
9059082
14012208
12041988
6760716
1050318
15048834
66009753
18871077
6970767
7034155
1444569
1208520
21912135
9853276
1199311587
12
661783
2741397
527493
4618949
495000
517906
3012193
890129
2278981
3416904
1617895
549848
3469605
878677
1755688
231967
1040828
1194561
1165076
1193648
1647712
1601848
997023
199589
1568931
5968570
2206624
1266040
981205
141960
57949
1247787
1129960
135184195
186
Приложение 2
Доля бюджетных расходов на образования в ВРП (без «вложенных» регионов), 2000 год
187
Приложение 3
Доля расходов на общее образование во всех расходах консолидированных бюджетов регионов, 2001 год
188
Приложение 4
Исполнение расходов на общее образование по отношению к исполнению всех расходов консолидированных бюджетов регионов, 2001 год
189
Приложение 5
Доля местных бюджетов в расходах консолидированных бюджетов регионов на образование, 2001 год
190
Приложение 6
Типы регионов по экономической структуре расходов школ, 2001 год
191
Приложение 7
Доля расходов на заработную плату в расходах школ, 2001 год
192
Приложение 8
Кластеризация с использованием евклидова расстояния и метода объединения Уорда
193
Приложение 9
Характеристика кластеров, полученных наилучшим методом классификации
Кластер
Количество
регионов в
кластере
Доля
регионов
в
кластере
(%)
1
1
2
5
3
5,7
2
3
3
8
3,4
9,1
4
10
11,4
Состав кластера
Среднее значение (%)
4
Ненецкий Таймырский
Ханты-Мансийский
Москва Якутия
Корякский Ленинградская Пензенская Мордовия
Кабардино-Балкарская
Краснодарский край
Липецкая Московская
Башкортостан
5
Эвенкийский ЯмалоНенецкий
Санкт-Петербург
Ингушетия Татарстан
Самарская Ставропольский край
Северная ОсетияАлания Ростовская
Тюменская Удмуртская Чукотский
Расходы консолидированного бюджета
региона на
общее образование в расчете на одного учащегося
Доля расходов на общее
образование
во всех расходах консолидированного бюджета
региона
Исполнение
расходов на
общее образование по
отношению к
исполнению
всех расходов
консолидированного бюджета региона
Доля местных
бюджетов в
расходах консолидированных бюджетов на общее
образование
6
28,056
7
8,41
8
106,23
9
84,26
Удельный вес
расходов на
заработную
плату и оплату коммунальных
услуг в структуре расходов
общеобразовательных
школ в регионе
10
49,19
12,437
7,231
8,25
11,11
98,66
94,07
0,41
67,75
62,89
64,12
8,16
12,27
100,94
92,16
58,81
194
Продолжение таблицы Прил. 9
1
5
2
15
3
17
6
13
14,8
7
13
14,8
8
10
11,4
9
9
10,2
10
2
2,3
4
Вологодская Ивановская Калужская Камчатская Магаданская
Нижегородская Адыгея Сахалинская
Белгородская Владимирская Иркутская
Калининградская
Мурманская Новгородская
Омская Коми Пермяцкий Архангельская
Волгоградская Кемеровская Костромская
Красноярский край
Пермская Амурская
Астраханская Брянская Воронежская
Алтайский край Карачаево-Черкесская Кировская Курганская
Дагестан
Агинский Бурятский
5
Томская Хабаровский
край Челябинская
Ярославская Свердловская Приморский
край Саратовская
Алтай Карелия Рязанская Смоленская
Тверская Тульская Чувашская
6
7,629
7
12,21
8
100,93
9
93,57
10
69,64
7,312
14,33
100,62
92,53
65,17
Новосибирская Оренбургская Псковская
Коми Марий-Эл Хакасия
8,048
15,53
107,94
89,83
67,04
Еврейская автономная
Курская Орловская
Бурятия Ульяновская
Тыва Тамбовская
Усть-Ордынский Бурятский Читинская
7,887
15,33
96,01
89,21
67,07
7,304
17,84
99,62
90,93
66,77
Калмыкия
8,581
22,55
86,59
90,61
65,99
195
Приложение 10
Типы регионов по особенностям финансирования общего образования